1.引言

自從2013年新一屆政府執(zhí)政以來，推動經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展的一個主攻方向，是通過戶籍、土地、財政改革， 從以“土地城市化”為主導的傳統(tǒng)模式轉(zhuǎn)向更注重“人口城市化”的新型城市化模式，尤其是讓數(shù)以億計、主要來自農(nóng)村的流動人口在就業(yè)所在地城市實現(xiàn)家庭式、永久性遷移，并獲得相關(guān)公共服務(wù)，最終實現(xiàn)市民化。

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模”。 2014年3月國務(wù)院還印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，新型城鎮(zhèn)化道路被上升為國家戰(zhàn)略，之后的2014年7月30日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出“進一步調(diào)整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實施居住證制度”。

本文提出，過去幾年的實踐表明，中央與地方政府的既有戶籍與相關(guān)配套改革政策措施對“新型城鎮(zhèn)化”這個重大戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，還難以起到足夠的支撐作用。表現(xiàn)在改革效果上，過去幾年中國的人口完全城市化，尤其是流動人口在就業(yè)所在地實現(xiàn)家庭定居與永久性遷移并沒有實質(zhì)性推進，局部地區(qū)還有所倒退：一方面，流動人口在主要就業(yè)地并沒有以更快速度實現(xiàn)定居與完全城市化，不僅大部分經(jīng)濟活力較好的人口流入地三四線城市繼續(xù)通過“積分制”有效地限制了外來人口城鎮(zhèn)化，一些特大城市與大城市的戶籍準入政策反而進一步收緊入戶限制，甚至出現(xiàn)個別特大城市大規(guī)模驅(qū)趕流動人口，或停止為流動人口子女教育提供財政支持的情況； 另一方面，在很多人口流出地城市，戶籍準入政策雖然更加寬松，以住房銷售為準入條件的戶籍改革也開始執(zhí)行，但這些政策往往由于本地住房供應過剩而成效有限，更不用說這些城市所在地區(qū)本身就是人口流出地，就業(yè)吸納能力嚴重不足，無法有效實現(xiàn)就業(yè)崗位與居住的空間匹配， 從長遠來看，甚至可能帶來嚴重的資源浪費。

考慮到中國當前的人口城鎮(zhèn)化水平仍遠遠滯后于其工業(yè)化與經(jīng)濟發(fā)展水平，加速人口完全城市化，尤其是大力推動流動人口實現(xiàn)市民化，確實是實現(xiàn)中國走出“中等收入陷阱”，并實現(xiàn)未來經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展的一個關(guān)鍵所在。但要切實推動流動人口的完全城市化，有必要從中央政府開始，調(diào)整當前不力的改革策略，采取有效措施實現(xiàn)以人口流入地為主吸納流動人口，并為流動人口家庭成員提供可支付住房、子女在城市公立學校的平等教育與其他公共服務(wù)，而其中沿海地區(qū)包括特大城市、大城市在內(nèi)的所有級別城市，以及內(nèi)陸地區(qū)少數(shù)有發(fā)展前景的大中城市則應該成為戶籍改革的主體。

基于此，本文提出，新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵突破口，在于人口流入地城市的城中村、城郊村土地制度改革， 尤其是推動這些地段的集體建設(shè)用地進入城市住宅用地市場。但為了防止改革過于激進而沖擊這些城市的房地產(chǎn)市場，短期甚至中期這些集體土地應該主要用于為流動人口和城市低收入人群建設(shè)市場化定價的出租屋小區(qū)。而改革中推動所謂“區(qū)段征收”模式的改革方式，地方政府將不僅可以免費獲得包括公立學校與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需用地，而且也可以增加相應的財稅收入推動以城市公立學校平等接受流動人口子女入學為主要內(nèi)容的戶籍改革。

本文剩余部分安排如下， 第二部分考察了近年來推動的戶籍改革與城鎮(zhèn)化策略，提出現(xiàn)有措施最終無助于實現(xiàn)人口完全城市化，甚至還可能帶來不少人口流入地城市化進程的倒退；第三部分以珠三角和深圳為例，提出現(xiàn)實中大量集體建設(shè)用地進入城市住宅用地市場對確保城市流動人口舉家遷移起到了支持作用，甚至成為這些城市經(jīng)濟活力的重要源泉。該部分也提出，近年來珠三角地區(qū)開始推動“三舊改造”與“城市更新”，雖然對既有土地“招拍掛”制度有所突破，但其具體政策存在相當明顯的局限性：一方面城中村原有的低容積率地段會因為拆除重建而出現(xiàn)“紳士化”，難以繼續(xù)容納中低端流動人口；另一方面這些城中村其他容積率較高地段因低容積率地段拆除重建后喪失了降低容積率的騰挪改造空間。在論文第四部分， 我們提出作為主要人口流入地的特大城市、大城市、城郊村、城中村的集體建設(shè)用地入市是中國戶籍制度改革乃至實現(xiàn)人口完全城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵突破口，而改革的具體策略則應依據(jù)既有城中村的建設(shè)密度，在不同地段采用不同的改造策略：在那些小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)密度很高的地區(qū)或地段，要通過降低建設(shè)密度、補繳相關(guān)稅費與公益事業(yè)用地等方式來推動“小產(chǎn)權(quán)房”合法化與公共服務(wù)可達化，而對那些集體建設(shè)用地仍然受到嚴格限制、建設(shè)密度較低的地段，則應該推動“區(qū)段征收”，充分調(diào)動城中村、城郊村村民的積極性為流動人口提供出租房，并實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的自我融資。 結(jié)論部分討論了本文所提出的政策建議對人口城市化乃至未來中國經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展的含義。

2.既有政策措施難以推動新型城鎮(zhèn)化

本屆政府推動新型城鎮(zhèn)化的主要政策文件，包括2014年出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》， 國務(wù)院頒布的《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》以及與國務(wù)院《意見》配套的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》。這些文件有兩個關(guān)鍵點，首先是進一步調(diào)整戶口遷移政策，“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模，有效解決戶口遷移中的重點問題”；其次，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》中提出了“三個1億人”計劃：2020年，通過實施戶籍制度改革方案，使大約1億具備條件、也有意愿的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶各類城市和城鎮(zhèn)；通過加大棚戶區(qū)、城中村的改造力度，使大約1億生活在棚戶區(qū)和城中村的常住人口改善居住條件；通過加快中西部地區(qū)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程，引導約1億人在中西部地區(qū)實現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化。

應該指出，就特大以及大城市人口規(guī)模是否應該控制以及能否控制得住的問題而言，學術(shù)界與決策部門一直存在巨大爭議。中國既往城市化政策一直嚴格控制大城市、特大城市規(guī)模，但無論是我國改革開放以來的實踐，還是國際城市發(fā)展的主要經(jīng)驗都非常清楚地表明，控制大城市及其人口規(guī)模，不僅難度很大，而且?guī)淼慕?jīng)濟、社會成本也非常之高。尤其是近幾十年來的國際經(jīng)驗，更進一步展示了大城市、特大城市，如果可以通過好的管理體制和定價機制來實現(xiàn)有效的水土資源利用、環(huán)境保護以及交通流量管理，將有助于充分地發(fā)揮大城市與特大城市的規(guī)模經(jīng)濟與集聚效應，甚至全面推動國家的產(chǎn)業(yè)升級和技術(shù)進步。管理得好，這些特大城市，不僅比中小城市更有經(jīng)濟活力，甚至還更有利于節(jié)能減排和土地集約利用。

實際上，包括美國、英國、日本在內(nèi)的絕大部分發(fā)達國家，即使進入后工業(yè)化社會后，也仍然出現(xiàn)了人口不斷向大城市、特大城市進一步集聚的現(xiàn)象。對此，美國哈佛大學經(jīng)濟學家愛德華·格萊澤（Edward Gleaser）在其產(chǎn)生重大影響的近著《城市的勝利》中進行了系統(tǒng)考察。（①參見 [美]愛德華·格萊澤，《城市的勝利》，上海社會科學院出版社， 2012年。）他指出，高素質(zhì)人才往往都喜歡聚集在一起，而通常情況下大城市、特大城市就是這些高素質(zhì)人才與相應產(chǎn)業(yè)的聚集地：無論是高新技術(shù)企業(yè)，還是高端服務(wù)業(yè)部門，幾乎無一例外地分布在繁榮發(fā)展的大城市區(qū)域，同時這些企業(yè)也極大地帶動了所在城市的進一步發(fā)展，為這個城市吸引更多的人才，這恰恰是大城市的優(yōu)勢所在。與此同時，大城市、特大城市高素質(zhì)人才的集聚， 恰恰給大量中低端人口為這些高端人口及產(chǎn)業(yè)提供各類生活與生產(chǎn)服務(wù)創(chuàng)造了良好就業(yè)機會， 因此，即使是某些特大城市出現(xiàn)了貧民窟，也是這些城市的發(fā)展機會吸引了大批希望增加收入的窮人。因此，利用大城市良好經(jīng)濟基礎(chǔ)去推動中低收入人群聚集區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)，改善中低收入者生活與就業(yè)環(huán)境，不僅經(jīng)濟上可行，而且對大城市進一步的經(jīng)濟增長，對全社會實現(xiàn)公平也非常必要。

不妨看一下中國創(chuàng)新最成功的城市深圳，當?shù)睾芏嗄壳芭畈l(fā)展的制造業(yè)企業(yè)，正是得益于居住在城中村的大量中低端勞動力舉家定居，舉家定居有助于這些勞動力不斷提高自身勞動技能，為這些制造業(yè)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級提供了人力資本基礎(chǔ)。雖然深圳商品房價格非常高而且近年來持續(xù)飆升，但迄今為止沒有對深圳產(chǎn)業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新帶來過大的負面影響， 就是因為存在大量城中村為中低收入人群及部分具有較高學歷的年輕人提供了起步的空間，甚至不少企業(yè)家 也是從城中村開始創(chuàng)業(yè)。 從這個意義上講， 沒有深圳的城中村， 就不可能有深圳今天的繁榮和創(chuàng)新。與此相反， 北京、上海等城市， 雖然有更好的科技基礎(chǔ)乃至高端人才優(yōu)勢， 但城市中缺乏為大量中低端人口提供基本體面居住的場所，甚至近年來開始采取措施限制乃至驅(qū)趕外來人口， 不僅增加了高端人口的生活成本，也難以為發(fā)展具有活力的制造業(yè)與生產(chǎn)、生活型服務(wù)業(yè)提供充足的勞動力保障，最后反而會大大壓制城市發(fā)展的活力。

再來考察一下中國大城市與特大城市的現(xiàn)狀。北、上、廣、深四個特大城市都已經(jīng)有接近或超過1000萬的外來流動人口長期生活與工作，而此次《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》雖然大幅度提高了特大城市標準（城區(qū)常住人口500萬以上），但中國的特大城市與超大城市（1000萬以上）仍有16個，而這些特大、超大城市的外來流動人口占中國跨區(qū)外來流動人口的比例非常高。在這種情況下，特大城市“嚴格限制外來流動人口”的政策必然意味著這些已經(jīng)定居、就業(yè)的外來人口所需的住房與公共服務(wù)將難以得到有效解決，甚至還面臨被移入地城市用各種“經(jīng)濟、社會手段”逐步擠出的危險。

2014年出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》還提出全面放開建制鎮(zhèn)和小城市（50萬人以下）落戶限制，有序放開中等城市（50萬—100萬人口）落戶限制、合理放開大城市（100萬—300萬）落戶條件。換句話說，至少在中等城市和大城市，戶籍改革的主動權(quán)將主要交到地方政府手上，而這些地方政府恰恰最缺乏給外來人口解決戶籍及其相關(guān)公共服務(wù)的積極性。

我們認為，打破戶籍藩籬是中央政府不能回避的責任。實際上，即使那些被中央政策要求“全面放開”落戶限制的建制鎮(zhèn)和中小城市，尤其是沿海地區(qū)很多吸引了不少外來人口就業(yè)的建制鎮(zhèn)和中小城市而言，早在中央戶籍改革政策頒布之前就已經(jīng)開始實施對外來人口具有很強歧視性的“積分制”。在這種情況下，中央的戶改政策就應該清理這些歧視性的“積分制”，而不是進一步推廣“積分制”。

正是因為戶籍改革主導權(quán)與實施主體的問題至今仍沒有得到有效解決，過去幾年中國的戶籍改革實際上舉步不前，甚至還有所倒退。如果戶籍改革主導權(quán)基本還在地方政府，結(jié)果必然是地方政府或有意誤設(shè)改革對象，或根本就無所作為，有些地方還以改革為名設(shè)定了過高入戶門檻。仔細觀察我國近年來不少地方的戶籍改革試驗，本質(zhì)上都是以給“城市戶口”為名進行的“土地財政”行動。實際上，很多發(fā)達地區(qū)城郊的農(nóng)民，其土地潛在價值較高，非農(nóng)就業(yè)收入也不低，子女在本地公立學校就學不存在困難，獲得城市戶口對他們意義不大。地方政府之所以有積極性為這些人“解決”戶口，無非是看中了他們的土地。另外一些戶籍改革試點地區(qū)，其主要瞄準對象也還是來自本轄區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)村人口，很多時候其實也是看上了這些農(nóng)民的宅基地，因為后者可以被復墾并用來換取城市發(fā)展所需的建設(shè)用地指標。而對于那些無法提供可征用土地或建設(shè)用地指標的外地農(nóng)民工，則基本沒有太多積極性為他們解決戶口問題，哪怕后者在就業(yè)地所在城市定居的意愿非常強烈。

另外，“三個1億人”計劃也值得進一步討論，特別是“通過實施戶籍改革方案，使大約1億具備條件、也有意愿的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶各類城市和城鎮(zhèn)，同時引導約1億人在中西部地區(qū)實現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化”這兩個措施。目前，中國城市流動人口已經(jīng)超過2.7億，來自農(nóng)村的流動人口也超過2億，如果我們的戶籍改革到2020年都不能解決上述已有流動人口存量中大部分人的住房與戶籍相關(guān)的公共服務(wù)，那么新型城鎮(zhèn)化目標的實現(xiàn)必然遙遙無期。

引導1億人在中西部地區(qū)實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化的前景其實并不樂觀，尤其考慮到2009年之后，很多中西部地區(qū)推進大規(guī)模工業(yè)開發(fā)區(qū)與新城區(qū)，但招商引資效果不太理想，就業(yè)無法有效增加，結(jié)果新城區(qū)出現(xiàn)了巨量商品房庫存，不少地方還因此背上了巨額債務(wù)，未來出現(xiàn)“鬼城”的概率日益增大。因此，無論從就業(yè)創(chuàng)造能力，還是公共服務(wù)提供的財力上，很多內(nèi)地中小城市的發(fā)展前景堪憂。

總體來看，目前已經(jīng)出臺的戶籍方案，仍然沒有準確評估戶籍改革的成本和收益，更沒考察備選方案。如此制定改革政策導致的結(jié)果，一方面使改革的目標設(shè)定（三個1億人）相對于現(xiàn)實發(fā)展而言顯得過于保守；另一方面，缺乏有效配套改革措施又將使這些即使看上去過于保守的改革目標也難以實現(xiàn)。

我們認為，當前階段流動人口在就業(yè)地城市的住房及子女在城市公立學校平等就學是其實現(xiàn)舉家遷移與市民化的關(guān)鍵互補條件。這是因為舉家遷移不僅要求在就業(yè)所在地找到符合其支付能力的家庭用住房，還需要子女能順利在流入地就學與升學。如果城市房價高企，而保障性住房又不針對外來人口提供，加上流動人口子女就學、升學困難，以單身、臨時遷移為主體的人口流動模式就難以避免。中國的農(nóng)村女性流動人口，之所以很多在30多歲后選擇回鄉(xiāng)，就是因為子女無法在九年制義務(wù)教育階段的城市公立學校順利就學、升學，所以不得不選擇回去照顧孩子上學。而很多農(nóng)村男性勞動力在城市工作到40—50歲后，也因城市定居與購房無望而不得不退出城市勞動力市場。反過來看，如果中國城市不因為土地制度扭曲而制造如此高的房價泡沫，也沒有戶口制度來阻止流動人口子女在城市公立學校平等就學，那些在城市里打工的農(nóng)村勞動力本來完全可以在城市一直工作到退休。這也就是為什么當前中國雖然城鄉(xiāng)生產(chǎn)率差距在3倍以上，農(nóng)村還存在不少剩余勞動力，但城市中低端勞動力工資近年來開始迅速攀升的關(guān)鍵所在。（①陶然、史晨、汪暉和莊谷中，“‘劉易斯轉(zhuǎn)折點悖論’與中國戶籍—土地—財稅制度聯(lián)動改革”，《國際經(jīng)濟評論》，2011 年第3 期。）

解決農(nóng)民工住房問題的一個思路，是政府為他們建設(shè)保障性住房。但從實際政策操作來看，地方政府基本沒有任何積極性為外來流動人口提供如此大規(guī)模的保障性住房。其中的道理非常簡單，一旦大規(guī)模供地用于保障性住房建設(shè)，不僅地方政府的商住用地出讓金收入會顯著下降，還需要直接增加建房和維護支出。因此，推動戶籍改革的關(guān)鍵不在于為流動人口大規(guī)模建設(shè)保障性住房，甚至也不在于中央給地方施加壓力降低入戶條件，而在于從中央層面開始啟動有效的土地制度改革，全面降低農(nóng)民工舉家遷移并順利實現(xiàn)定居所需支付的成本。

3.城中村與城郊村土地入市： 珠三角的經(jīng)驗與局限

過去二十多年來，隨著中國城市化進程迅速加快， 很多城市在擴張過程中為減少征地成本，有意避開農(nóng)民宅基地，形成了大量的“城中村”與“城郊村”。 與此同時，農(nóng)村大量剩余勞動力逐漸被吸納進城市部門就業(yè)。

由于歷史原因，在我國南方很多人口流入地，尤其是珠三角地區(qū)，集體建設(shè)用地以“出租屋”、“小產(chǎn)權(quán)房”形式進入城市住宅用地市場的問題非常突出。雖然對城市規(guī)劃、土地有效利用乃至基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)提供帶來了一些挑戰(zhàn)，但這些城中村、城郊村的集體建設(shè)用地入市對城市確實發(fā)揮了非常積極的作用：不僅在政府住房保障職能缺位的情況下為外來人口提供了可支付得起的住房，也為城市化擴張過程中的失地農(nóng)民解決了失地后的收入來源問題，部分彌補了政府低價征地而對其生活造成的困難。

以深圳為例，作為改革開放的窗口城市，深圳在20世紀80年代就出現(xiàn)了“城中村”現(xiàn)象。深圳城中村總用地面積為96平方公里，以城市化轉(zhuǎn)制前的原行政村為單位的城中村有320個；以自然村為單位的城中村有1725個。全市城中村共有各類私房約35萬棟，總建筑面積超過了1億平方米，據(jù)不完全統(tǒng)計，城中村居住人口規(guī)模超過了500萬。從整個深圳來看，在深圳917.8平方公里的建設(shè)用地中，有300平方公里左右是“法外用地”。在深圳8.2億平方米的建筑總量中，有39億平方米系“違法建筑”，約占48%。

就深圳城中村的情況來看，雖然缺乏規(guī)劃，而且也沒有提供足夠的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，但還是基本滿足了大批流動人口的居住要求。相反，雖然有更好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，在國有土地上進行的各類商品房建設(shè)卻很難滿足大量流動人口的居住要求。當然，由于城中村的小產(chǎn)權(quán)房大部分是非法建設(shè)，村民和村集體無法與政府合作進行有效規(guī)劃和協(xié)作開發(fā)，且在政府認為“非法”的條件下，無從抽稅，小產(chǎn)權(quán)房地段也就自然缺乏必要的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，普遍存在消防隱患、衛(wèi)生狀況較差，部分地段容積率過高，道路過窄，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)不到位的情況。

用經(jīng)濟學的語言來說，相對于很多“小產(chǎn)權(quán)房”所在地段的區(qū)位而言，其土地利用并沒有達到可能實現(xiàn)的最佳用途，土地價值也沒有最大化。如果能夠通過制度改革實現(xiàn)有效的“公私合作”，就可以實現(xiàn)政府不額外增加投入情況下的升級改造，讓這些地段在有效提升基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)水平的基礎(chǔ)上，為流動人口大批量供應中低端商品住房。實際上，在珠三角地區(qū)的大量人口流入地城市，村民建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房大片存在，但國有土地資源存量已非常有限。如果可以采取有效措施進行城中村、城郊村的更新改造，就可以有效盤活存量土地，這對破解土地資源瓶頸，提升城市建設(shè)品質(zhì)，促進流動人口定居和完全城鎮(zhèn)化的意義非常重大。

但也正是在這些小產(chǎn)權(quán)房集中的人口流入地城市，由于歷史遺留問題數(shù)量龐大，類型錯綜復雜，牽涉面廣，與經(jīng)濟發(fā)展、民眾利益等敏感問題交織在一起，結(jié)果是城中村、城郊村改造難度也非常大，如何通過制度創(chuàng)新來實現(xiàn)迅速高效的城中村改造已經(jīng)成為當?shù)爻鞘姓媾R的一個巨大挑戰(zhàn)。經(jīng)常出現(xiàn)的情況是，當?shù)爻侵写寰用穹孔馐杖牒芨撸疬w補償價格往往很難談攏，一旦出現(xiàn)少數(shù)釘子戶抗拒拆遷或索要過高補償，改造過程就難以推進。而為解決釘子戶問題，地方政府原來往往傾向于將拆遷問題完全下移至開發(fā)商等改造主體，但這樣做非但難以真正解決“釘子戶”問題，反而可能觸發(fā)開發(fā)商使用各種方法“鏟除”釘子戶，帶來更多的社會問題。在部分城中村地段，雖然政府和開發(fā)商主導的城中村改造模式能夠順利推進，改造后城中村地段的基礎(chǔ)設(shè)施和城市面貌也得到較大改善，但改造后的地段也一般變成了中高檔商品房小區(qū)和商業(yè)區(qū)，基本上喪失了其對流動人口的容納功能。

因此，探索一種新的改造模式，既能促進城中村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)改善，又能保留城中村對流動人口容納能力，就具有重大意義。而這需要建立一個政府、原土地權(quán)利人、外來人口乃至開發(fā)商多方談判平臺來實現(xiàn)利益均衡分享。需要指出的是，正因為小產(chǎn)權(quán)房地段基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平低下， 公共服務(wù)不足，加上沒有合法產(chǎn)權(quán)，住房價格就比相鄰地段的大產(chǎn)權(quán)房要低很多，而這一價差正好構(gòu)成了城中村改造并完善基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的一個非常有利的初始條件。只要政策到位，利用這個價差調(diào)動村民的積極性，完成這些地段的改造并不需要政府的額外投入。

一段時間內(nèi)，國土資源部給廣東省的特殊政策是所謂“三舊”（舊廠房、舊村莊、舊城鎮(zhèn)）改造。其基本要旨，就是在“三舊”集中的地區(qū)做好規(guī)劃，確定每一地塊的用途功能、建筑密度、容積率、配套設(shè)施后再進行全面拆建改造。當改造達到一定標準，并補繳部分地價和公益事業(yè)用地后，就轉(zhuǎn)為合法的國有土地，然后對相應房產(chǎn)給予“大產(chǎn)權(quán)”。應該說，相比于既有的國有土地出讓制度，“三舊改造”突破了國有土地必須招、拍、掛出讓的規(guī)定。允許經(jīng)政府批準新建項目后，以協(xié)議轉(zhuǎn)讓的形式交給原有土地使用者或業(yè)主開發(fā)。這種讓利有效地調(diào)動了包括村集體、村民和房地產(chǎn)商在內(nèi)的各個社會群體的積極性，推動了原本停滯的城中村改造與城市更新。

但直到目前，廣東的“三舊改造”和深圳的“城市更新”政策仍然存在較大局限性。其中一個最大的問題，是現(xiàn)有政策規(guī)定被改造地段一般需要完全拆除重建后才能給予大產(chǎn)權(quán)，這就造成了很多城中村那些不需要全面拆除重建，但需要適當降低建設(shè)密度并完善基礎(chǔ)設(shè)施的地段沒有激勵進行改造，而那些本可以為高密度地段提供騰挪空間的低密度地段卻被高密度拆除重建，結(jié)果是土地優(yōu)化利用難以實現(xiàn)。

以深圳為例，一個城中村大致可以分為兩類土地利用形態(tài)，一類是村民在自己宅基地上已經(jīng)高密度建設(shè)的中高層小產(chǎn)權(quán)房，一類是村集體控制的、建設(shè)密度較低的工業(yè)出租用地和社區(qū)公用地。前一類用地并不需要全部拆除重建，但需適度拆除部分建筑降低密度，拓寬道路和完善基礎(chǔ)設(shè)施，而后一類用地恰恰可以為前一類用地降低密度來提供騰挪空間。換句話說，前一類用地本身建設(shè)水平并不低，只需要進行局部功能改變（如適當拆除重建部分建筑物以減少密度和拓寬道路）或綜合整治（如街道外立面的翻新并配合一些基礎(chǔ)設(shè)施完善）就可以實現(xiàn)有效的城市更新。但在現(xiàn)有城市更新政策下，只要不是拆除重建，即使自行改造達到相當標準也沒有辦法給予“大產(chǎn)權(quán)”，結(jié)果必然是相關(guān)利益主體沒有積極性進行改造。

所以，深圳城市更新政策推動后，開發(fā)商非常愿意與村集體組織合作，尋找村莊中村集體控制的那些容積率較低，完全拆除重建成本較小的地段進行改造，而為了盈利這些地段往往會進行高密度建設(shè)。一旦這些地段被高密度建設(shè)后，村民小產(chǎn)權(quán)房集中建設(shè)的那些地段就沒有了騰挪空間，更無法進行升級改造了，結(jié)果往往是改造過程中出現(xiàn)所謂“做活一塊，做死一片”的情況 ：正是因為一些地段現(xiàn)有容積率較低（比如城中村的工業(yè)廠房地段），才需要和那些容積率較高的地段（比如居民自蓋的出租屋）進行統(tǒng)籌改造，為后者降低密度、拓寬道路、完善基礎(chǔ)設(shè)施提供騰挪的空間。但按照目前城市更新政策下先易后難、全面拆除重建的改造方式，少數(shù)被拆除重建的地段全面提高了容積率，而現(xiàn)有容積率過高的地段則喪失了未來更新改造的余地。

在深圳與珠三角地區(qū)，未來可以考慮的做法是鼓勵這些不需拆除重建的地段，通過自行改造或公私合作來逐步降低建設(shè)密度，完善基礎(chǔ)設(shè)施，同時在補繳部分土地出讓金、繳納部分公用事業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施用地的條件下逐步賦予大產(chǎn)權(quán)。一旦采取這種措施，村民與村集體對全村進行統(tǒng)籌規(guī)劃并自行改造的積極性就會被馬上調(diào)動起來，城中村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)將得到有效提升，并逐步增加城市中的中低商品房供應。

我們認為，對于深圳和珠三角等地區(qū)而言，上述 “部分地段拆除重建、大部分地段進行局部功能改變與綜合整治，但在達到一定改造標準，同時滿足相關(guān)繳稅、繳地條件后逐步轉(zhuǎn)為完全產(chǎn)權(quán)”的漸進式城中村改造模式，不僅必要而且可行。 首先，這種方式可以避免被改造地段在改造后出現(xiàn)所謂的“紳士化”現(xiàn)象（即改造后這些地段變成中高檔商業(yè)或住宅區(qū)，流動人口只好到更遠的城中村、城郊村聚集的情況），而且由于絕大部分地段在短期乃至中期內(nèi)只需要進行功能改變和綜合整治，因此仍然可以繼續(xù)作為外來人口的居住場所；其次，這樣的漸進改造方式也不會對既有正規(guī)房地產(chǎn)市場形成巨大沖擊，還有助于抑制正規(guī)商品房市場價格的虛高，甚至還可平緩地化解正規(guī)商品房市場存在的泡沫。這里的關(guān)鍵，就是城中村改造更新與達標都需要一定的時間，其進度甚至在很大程度上可以受政府控制。因此，就可以讓存量小產(chǎn)權(quán)房在逐步更新升級后緩慢釋放到正規(guī)房地產(chǎn)市場，并在此過程中逐步提升基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)品質(zhì)。這些改造地段還可以為政府提供相關(guān)稅費和免費的公用土地，從而在實現(xiàn)自我融資改造的同時，并不對正規(guī)的房地產(chǎn)市場造成過大沖擊。

4.城中村集體建設(shè)用地入市與新型城市化

我們認為，珠三角的集體建設(shè)用地入市的實踐，完全可以在完善后推廣到中國其他的人口流入地城市，通過實現(xiàn)以城中村、城郊村集體建設(shè)用地入市為核心要素的市場化改革，就可以在不增加政府額外投入的前提下，為廣大流動人口提供基本體面居住條件及相關(guān)公共服務(wù)， 最終實現(xiàn)人口完全城市化。無論是處理集體建設(shè)用地上已建設(shè)的大批存量小產(chǎn)權(quán)房，還是未來新增的集體建設(shè)用地入市，應該確立的基本原則，是土地原權(quán)利人（城中村與城郊村村民）應該通過無償繳納公用事業(yè)用地以及與建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施費用相對應的抵價地為本地段的基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)和相關(guān)公共服務(wù)付費。采取這樣的做法，就可以讓政府在不額外支付成本的情況下進行基礎(chǔ)設(shè)施改善和公共服務(wù)融資，而土地原權(quán)利人則因為基礎(chǔ)設(shè)施改善，甚至是被改造地段容積率提升而獲得改造后房地產(chǎn)的部分增值收益。

與珠三角集體建設(shè)用地已經(jīng)大規(guī)模法外入市的情況不同，在我國絕大部分地區(qū)的城中村與城郊村地段，由于小產(chǎn)權(quán)房與地方政府的財政利益直接沖突，政府往往強勢抑制各類小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)與違法建筑。結(jié)果是相比于最佳土地用途所需要的密度，這些地段建設(shè)密度仍然較低。而對于這些較低密度的城中村、城郊村地段，未來土地利用與改造的思路也可以遵循上述原則。政府與村集體通過談判進行合理的利益分配：政府可以免費拿走基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)用地，以及為進行這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要投入資金等價的土地（用于出售籌集相應基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金），剩余土地則交給村民進行自主開發(fā)或合作開發(fā)。正是因為這些地段原有建設(shè)密度較低，改造難度更小，政府免費取得基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)用地以及為基礎(chǔ)設(shè)施融資的土地反而更容易，這些地段的更新改造難度就比深圳等地已經(jīng)高密度建設(shè)的城中村地段改造要低。換句話說，只要在城中村、城郊村改造過程中設(shè)定合適的政府土地預留比例，就可以解決城市公共配套設(shè)施的土地獲取與配套設(shè)施融資問題，從而實現(xiàn)有效的公私合作與全社會共贏。

這里不妨把城中村與城郊村各種建設(shè)密度有別的地段看成一個連續(xù)的光譜：在光譜的一個極端，是深圳等地高密度建設(shè)以出租屋為主體的小產(chǎn)權(quán)房；而在光譜的另外一個極端，則是因政府控制較為有效、“私搭亂建”沒有全面展開、建設(shè)密度仍然較低的城中村、城郊村地段；在這兩個極端中間，也有一定的過渡類型，比如一些地段村民和開發(fā)商直接合作，往往為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府默許且作為沒有合法產(chǎn)權(quán)證的商品房出售的“小產(chǎn)權(quán)房”地段。

就上述光譜在中國主要人口流入地城市的分布情況看，基本上還是一個“兩頭大，中間小”的“啞鈴型”結(jié)構(gòu)。在光譜的兩個極端，都存在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重不足及公共服務(wù)不到位的問題。而中國未來城市土地制度改革的最終目標，就是要將這“兩頭大、中間小”的“啞鈴型結(jié)構(gòu)”逐步轉(zhuǎn)換為“中間大、兩頭小”的“紡錐型結(jié)構(gòu)”，最終讓所有地段都通過有效的融資手段和土地用途改變，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施完善、公共服務(wù)到位的城中村更新改造和地段升值，在這個過程中，也就同時實現(xiàn)了為這些人口流入地城市的大批流動人口與低收入人群提供了短中期可以出租， 長期可以購買的中低端住房與改造升級后的城市基礎(chǔ)設(shè)施。

認識到建設(shè)密度由小到大是一個連續(xù)的光譜，也就意味著對上述“紡錘形光譜” 的兩個極端，改造升級的方向正好相反：比如珠三角的很多高密度建設(shè)城中村地段需要適度降低密度，改善基礎(chǔ)設(shè)施，而在北京、上海等嚴格控制建設(shè)的城中村與城郊村，則需要在合理預留基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)用地的基礎(chǔ)上，提高容積率，大規(guī)模建設(shè)出租屋。如是，就可以實現(xiàn)從“啞鈴型結(jié)構(gòu)”向“紡錐型結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)換。 其經(jīng)濟基礎(chǔ)就在于這些地段的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)不足，并沒有真正實現(xiàn)土地的最佳用途和最高價值，而更新改造則可以實現(xiàn)總體土地價值的提升，并帶來經(jīng)濟學意義上的“帕累托改進”。操作得好，政府推動城中村改造無須增加額外成本。而一旦這些地段實現(xiàn)升級改造，市場機制供應的出租屋和商品房逐步增加后，不僅可以提升流動人口居住品質(zhì)，也能確保居住成本得到有效控制，最終有效解決流動人口的居住問題。

采取上述改革措施，有助于逐步打破目前人口流入地城市政府對城市商住用地，尤其是住宅業(yè)用地供應的壟斷及其所帶來的嚴重價格扭曲。這類改革措施，不僅不會帶來每個城中村、城郊村的村民與村集體的暴富，反而恰恰可以抑制他們的暴富：正是因為改革的目標不僅是存量小產(chǎn)權(quán)房，也包括未來所有適合條件的城中村和城郊村，市場機制就會不斷發(fā)揮作用，那些經(jīng)濟增長較快、房價偏高、外來人口就業(yè)不斷增加的城市就會有更多的集體土地入市與住房供應，房地產(chǎn)開發(fā)的利潤率就會逐步趨近于全社會的平均利潤率。如是，一方面作為住房購買者和租住者的外來人口能獲得可支付住房；另一方面，政府也通過區(qū)段征收實現(xiàn)了有效的部分漲價歸公。

實際上，現(xiàn)有“征地—招拍掛”的城中村改造模式中很容易出現(xiàn)的“釘子戶”問題也有望通過推動上述改造模式得到有效解決。其關(guān)鍵措施，就是將城中村改造的博弈分成兩個有區(qū)別但又有所交互和聯(lián)系的兩個階段，這樣就可以將傳統(tǒng)征地模式帶來的政府與村集體、村民中間的矛盾轉(zhuǎn)化為村集體內(nèi)部的集體與村民、村民與村民之間的協(xié)調(diào)問題。

第一個階段是政府和村集體進行博弈，計算和分享政府區(qū)段征收（抵價地）部分與村集體/村民留用部分的大賬，算好大賬后草簽協(xié)議。第二個階段是村集體與村民之間進行博弈。其本質(zhì)是在村集體與村民之間、村民與村民之間算小賬，然后在各方平衡與妥協(xié)的基礎(chǔ)簽訂協(xié)議。

上述二階段博弈的基本前提，就是在政府與村集體的博弈中給予村集體足夠的留用土地，讓村民和村集體的留用土地在政府區(qū)段征收部分土地用于基礎(chǔ)設(shè)施融資及建設(shè)，加上適當放寬留用地建設(shè)容積率后，能實現(xiàn)有效的增值，從而促進政府和村集體/村民之間就改造方案達成協(xié)議。

一旦政府與村集體的大賬算完，博弈就進入第二階段。村集體與村民、村民與村民之間就會出現(xiàn)足夠的社會壓力來抑制內(nèi)部“釘子戶”的出現(xiàn)。當村民在民主決策基礎(chǔ)上形成改造的統(tǒng)一意見后，所有村民都可以平等分享留用土地改造后的增值。由于第一階段政府與村集體的博弈中，賬已經(jīng)算完，村民和村集體所獲得的蛋糕份額和大小已經(jīng)基本固定，任何潛在釘子戶村民提出不合理的要價，就會構(gòu)成對全村其他所有人利益的侵犯，社會壓力就會轉(zhuǎn)移到這些釘子戶身上，從而從根本上抑制釘子戶的產(chǎn)生。即使在此種局面下仍然出現(xiàn)了釘子戶，民主選舉的村委會，或者村股份有限公司，也往往會有比政府更多的手段，比如利用村集體經(jīng)濟組織、村股份有限公司乃至村莊宗族力量和其他村民施加的壓力，去做釘子戶的工作，從而把政府/開發(fā)商與村集體/被拆遷農(nóng)戶之間的矛盾，轉(zhuǎn)化為村集體與被拆遷農(nóng)戶之間、被拆遷農(nóng)戶之間的內(nèi)部矛盾。

之所以上述矛盾轉(zhuǎn)化是合意的，恰恰因為它是建立在村集體與村民的總體利益得到切實保障的基礎(chǔ)之上。因此，它不僅有效地處理了釘子戶問題，也切實提升了村集體與村民在城中村改造過程中所能實現(xiàn)的利益，而調(diào)動城中村、城郊村村民的積極性為廣大流動人口建設(shè)可支付的體面住房，政府也就無須再大規(guī)模建設(shè)保障性住房。

上述模式可通過以下簡例說明：假設(shè)某城中村有500畝土地，其中有1000戶原住村民，每戶有一處宅基地。城市外擴時政府可直接與村民進行談判，在明確開發(fā)增值前景與利益分配方式后，要求村民無償向政府繳納部分土地（如200畝）以支持整個開發(fā)項目。在政府拿走的200畝土地中，100—150畝土地用作整個地段的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，剩下50—100畝可以公開拍賣以支付基礎(chǔ)設(shè)施費用。而村民雖無償放棄了200畝土地，卻獲得了剩余300畝且已轉(zhuǎn)為國有土地的相應開發(fā)權(quán)。由于基礎(chǔ)設(shè)施改善及政府給予的一定容積率獎勵，這300畝土地的開發(fā)價值會遠遠高于未改造前500畝土地的價值，那么村民就可以用自己集資或使用（已經(jīng)轉(zhuǎn)為國有的）土地使用權(quán)證作為抵押來貸款建設(shè)安置房和出租屋。政府可以明確規(guī)定這種方式建設(shè)的住房在10—15年內(nèi)只具備有限產(chǎn)權(quán)，即只能用于出租，不能上市銷售，但達到規(guī)定年限后，則可給予其完全產(chǎn)權(quán)，允許上市流轉(zhuǎn)。

一旦這種開發(fā)模式在流動人口集中的城中村、城郊村推廣，中國主要人口流入地的城市出租房供給就會大幅增加，而租金也可降到絕大部分流動人口可支付的水平。比如， 在房價畸高的深圳，正是由于大量城中村建筑的存在， 一個流動人口家庭還是可以找到月租金1500—2000元的一居、兩居住房，如果深圳既有城中村可以采取上述方法進行改造，那么就可以在向市場繼續(xù)提供市場化出租房的同時，逐步向市場提供大量中低端的商品房，有效抑制深圳的房地產(chǎn)泡沫。

在中國絕大部分人口流入地城市，由于地方政府的強勢控制，集體建設(shè)用地尚未大批量入市，但本地商品房房價已經(jīng)嚴重泡沫化。在這些地區(qū)，本文所提出的賦予城中村、城郊村村民一定土地開發(fā)權(quán)，并為外來流動人口建設(shè)住房的改革措施，可以迅速調(diào)動城中村、城郊村村民建房的積極性。但必須指出，為了避免改革可能帶來的震蕩，在這些城市要推動集體建設(shè)用地入市改革， 可能不得不對本地城中村、城郊村所建住房施加短、中期內(nèi)“只能出租、不能出售”的限制。

比如，實際政策操作中的一個潛在的風險是，如果城市政府允許城中村村民合法建設(shè)出租房，村民完全可以“說一套，做一套”，名義上蓋出租房，實際上蓋可出售的小產(chǎn)權(quán)房。在政府實際很難限制租房對象的情況下，村民與村集體完全可以“明租實售”，與購房人私下簽訂購房合同，結(jié)果是出租房變成了商品房。一旦預期到會出現(xiàn)這種情況，地方政府和那些高價拍地的開發(fā)商就會集體行動起來強力反對改革。

我們認為，政策實踐中完全可以采取各種措施來防止前述套利行為。比如，地方政府完全可以委托專業(yè)化的物業(yè)管理公司來實施住房出租和物業(yè)管理。通過第三方來負責所建設(shè)住房的管理與出租，或者至少是第三方與本地村民合作進行管理與出租，然后利用所獲租金逐步支付建設(shè)成本并向村民進行租金分紅。如是，政府就可以限制住前述套利行為，降低改革對正規(guī)房地產(chǎn)市場的沖擊，換取地方政府、房地產(chǎn)商對改革的支持。

5.結(jié)論

以本文提出的土地制度改革為突破口，尤其在人口流入地城市的城中村、城郊村利用集體建設(shè)用地建設(shè)出租屋，并在中長期允許出租屋上市流轉(zhuǎn)，將不僅有助于抑制中國很多城市因供地不足而日益飆升的房價，也可以為這些城市提供大量瞄準流動人口與中低收入家庭的房源。只要措施得力，未來5年中中國人口主要流入地城市，尤其是幾十個特大城市與大城市，完全可以利用集體土地很快建設(shè)起60億平方米，1億套左右中短期可出租、 長期可出售的住宅，全面解決解2億多流動人口及其家庭成員，共計4億人口在流入地城市的居住問題。如是，中國的人口城鎮(zhèn)化率可以很快達到60%—65%，與當前中國經(jīng)濟發(fā)展階段基本適應。

可以對上述改革的效應進行一個粗略的估算：如果上述居住小區(qū)按照2.5—3的容積率建設(shè)，60億平方米住房建設(shè)所需土地大約只需要2000—2400平方公里。由于集體建設(shè)用地入市本身無須支付土地成本，按照每平方米住房與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本2000元測算，60億平方米的住宅建設(shè)可以在未來5年內(nèi)拉動12萬億元總投資。按每年建設(shè)12億平方米，5年完成60億平方米建設(shè)的速度，未來5年年均房屋出租面積可達36億平方米，年均房租按每平方米360元計算（每平方米月租金30元，年租金360元， 一套住房60平米，月租金1800元），平均年總租金可1.3萬億元，10年左右就可以收回投資成本。

采取上述改革方案，還有助于完全解決流動人口子女在城市的就學問題。比如，對以出租房為主、容納外來人口的城中村、城郊村地段，政府可以考慮利用免費獲得的公用事業(yè)用地建公立學校并接收外來人口子女入學，而學校的日常運營費用則來自對本地村民所建出租屋征收的所得稅。平均每年租金所得稅可以超過1000億元（按租金10%抽?。?，完全可覆蓋農(nóng)民工子弟進入城市公立學校的教育運營支出。

只要措施得力，上述改革將極大激發(fā)中國城中村、城郊村村民、村集體大規(guī)模改造與建設(shè)的積極性。這些改造與建設(shè)也能迅速提升目前國內(nèi)產(chǎn)能嚴重過剩的鋼鐵、水泥、能源需求，而幾億流動人口在城市定居并完全城鎮(zhèn)化，將不僅有助于解決當前不完全城鎮(zhèn)化帶來的各類社會問題， 而且可以逐步為中國培育一個強大的中產(chǎn)階級，有效增加經(jīng)濟可持續(xù)增長所需要的內(nèi)需。換句話說，上述改革的中長期效應在于通過流動人口的舉家遷移和就業(yè)地定居，為城市增加幾千萬中低端勞動力供給，在降低中低端勞動力工資過快上漲的壓力的同時，大幅度提高了流動人口家庭的收入，為這些家庭提升消費水平創(chuàng)造有利條件。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《比較》

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)