原題：精準(zhǔn)扶貧：理論基礎(chǔ)、實(shí)踐困境及其路徑選擇——基于云南兩大貧困縣的調(diào)研

2月4日，改革開放以來第20個(gè)、新世紀(jì)以來第15個(gè)指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號(hào)文件發(fā)布。文件題為《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行了全面部署。鄉(xiāng)村振興上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，農(nóng)業(yè)迎來變革“新時(shí)代”。如何認(rèn)識(shí)新時(shí)代城鄉(xiāng)關(guān)系，化解三農(nóng)問題，成為社會(huì)科學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)?！短剿髋c爭(zhēng)鳴》長(zhǎng)期聚焦鄉(xiāng)村問題，特邀多位名家學(xué)者，相互爭(zhēng)鳴，為中國(guó)鄉(xiāng)村振興共享智慧。

從上世紀(jì)80年代開始至今中國(guó)農(nóng)村扶貧工作大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：體制改革推動(dòng)扶貧階段（1978~1985年）、大規(guī)模的農(nóng)村開發(fā)式扶貧階段（1986~2000年）以及2001年以后的“開發(fā)式扶貧”和“保護(hù)式扶貧”共同發(fā)揮作用的新階段。其中，每個(gè)階段所推行的扶貧政策與瞄準(zhǔn)機(jī)制各不相同。在第一階段并沒有明確的瞄準(zhǔn)政策，主要是依靠體制改革帶來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“滴漏”效應(yīng)創(chuàng)造出農(nóng)村人口獲得財(cái)富的空間。第二階段國(guó)家開始設(shè)立專門的扶貧機(jī)構(gòu)以及開展大規(guī)模的扶貧計(jì)劃，設(shè)立了592個(gè)貧困縣，把瞄準(zhǔn)單位下放到了縣一級(jí)。第三階段，2001年將扶貧對(duì)象的范圍從縣調(diào)整為村，瞄準(zhǔn)單位進(jìn)一步下移，但是即便是瞄準(zhǔn)了村之后，仍然不能夠保證扶貧資源完全傳遞到貧困戶。

為此，國(guó)家開始進(jìn)行貧困戶建檔立卡的工作，探索瞄準(zhǔn)到戶到人的更為精細(xì)化的扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制?！熬珳?zhǔn)扶貧”就是在瞄準(zhǔn)單位逐漸細(xì)化的背景之下被提出來，并從最初的單純概念逐漸發(fā)展成為豐富的理論體系。習(xí)近平總書記2013年11月在湖南湘西考察時(shí)首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”的概念。隨后2013年12月國(guó)務(wù)院扶貧辦頒布了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，明確指出要建立精準(zhǔn)扶貧的六個(gè)工作機(jī)制和十項(xiàng)重點(diǎn)工作，進(jìn)一步推動(dòng)了精準(zhǔn)扶貧走向全國(guó)實(shí)踐。之后“精準(zhǔn)扶貧”理論被進(jìn)一步細(xì)化，針對(duì)“要扶誰”的問題，提出了“六精準(zhǔn)”，對(duì)于“怎么扶”，實(shí)施了“五個(gè)一批”工程，“精準(zhǔn)扶貧”的內(nèi)涵本身也越來越豐富。十九大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，使精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧成為實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的重點(diǎn)工作，并上升到了治國(guó)理政的高度。到目前為止，“精準(zhǔn)扶貧”已經(jīng)不僅僅是單純的瞄準(zhǔn)機(jī)制，逐漸發(fā)展成為一項(xiàng)包含社會(huì)動(dòng)員、項(xiàng)目管理、群眾參與以及制度建構(gòu)的綜合性扶貧治理戰(zhàn)略，成為國(guó)家治理現(xiàn)代化在扶貧領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。

目前學(xué)術(shù)界對(duì)于“精準(zhǔn)扶貧”的研究還處于起步階段，大多還停留在對(duì)于其政策內(nèi)涵、執(zhí)行過程、瞄準(zhǔn)方法、績(jī)效考核、實(shí)施難點(diǎn)等方面的政策性研究。也有學(xué)者開始轉(zhuǎn)向了對(duì)“精準(zhǔn)扶貧”政策背后的實(shí)踐機(jī)制以及運(yùn)行邏輯的剖析和總結(jié)，還有研究將“精準(zhǔn)扶貧”與鄉(xiāng)村治理、村民自治、技術(shù)下鄉(xiāng)以及項(xiàng)目制等研究主題相結(jié)合來考察此項(xiàng)政策的社會(huì)性、制度性影響。但是縱觀以往研究，鮮有對(duì)“精準(zhǔn)扶貧”本身理論脈絡(luò)的追溯，也缺少對(duì)此項(xiàng)政策實(shí)踐背后蘊(yùn)含的內(nèi)在矛盾和張力進(jìn)行歸納。所以本文首先試圖對(duì)“精準(zhǔn)扶貧”的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐困境進(jìn)行總結(jié)，并在此基礎(chǔ)之上從制度層面、思維模式以及具體工作方法等方面，對(duì)“精準(zhǔn)扶貧”在新形勢(shì)下的路徑建構(gòu)提出改革和調(diào)整的建議。

“精準(zhǔn)扶貧”政策的理論基礎(chǔ)

（一）社會(huì)精細(xì)化理論

精細(xì)化治理與精準(zhǔn)扶貧具有內(nèi)在的一致性。“精細(xì)化”理念最早在20世紀(jì)50年代日本提出，最初用于企業(yè)管理方面，隨后被拓展到政府管理和社會(huì)管理領(lǐng)域。精細(xì)化管理是通過規(guī)則的系統(tǒng)化和具體化，運(yùn)用程序化、標(biāo)準(zhǔn)化和數(shù)據(jù)化的手段，使組織管理個(gè)單元精確、高效、協(xié)作和持續(xù)運(yùn)行的管理方式。之后有學(xué)者提出了“社會(huì)精細(xì)治理”的相關(guān)理論，“社會(huì)精細(xì)治理”是“現(xiàn)代性”建構(gòu)上的概念，首先，隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，中國(guó)社會(huì)出現(xiàn)了典型的“結(jié)構(gòu)性功能失調(diào)”，主要表現(xiàn)在貧困、失業(yè)、生存尊嚴(yán)等一系列“社會(huì)短板”問題上。“社會(huì)精細(xì)治理”就是要通過實(shí)施針對(duì)性、有效性、精準(zhǔn)性的解決方案，解決社會(huì)轉(zhuǎn)型所出現(xiàn)的“弱勢(shì)群體”和特殊困難群眾的需要及問題；其次隨著中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)總體性的治理方式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實(shí)要求，針對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程之中出現(xiàn)的社會(huì)分化與不同階層的利益群體，需要采用精細(xì)化的技術(shù)治理方式，才能夠應(yīng)對(duì)社會(huì)出現(xiàn)的問題。

除此之外，還有學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)治理的精細(xì)化不能僅局限于以追求效率為目的流程再造、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等剛性要素，還應(yīng)該包括人文關(guān)懷以及對(duì)更好、更精致生活狀態(tài)的倡導(dǎo)等柔性特征，是剛性管理與柔性服務(wù)的結(jié)合。具體來看，“精準(zhǔn)扶貧”需要從制度設(shè)計(jì)、政策運(yùn)行、扶貧治理體系建構(gòu)以及人的精細(xì)化等方面來開展，精準(zhǔn)扶貧的理論導(dǎo)向是將精細(xì)社會(huì)“精、準(zhǔn)、細(xì)、嚴(yán)”的核心思想內(nèi)化為農(nóng)村扶貧開發(fā)的實(shí)踐，通過制度設(shè)計(jì)的細(xì)化與合理化使農(nóng)村扶貧由“大而全”向“小而精”過渡；通過加強(qiáng)政策運(yùn)行的規(guī)范化與可行性及探索精準(zhǔn)扶貧的鄉(xiāng)土邏輯來確保扶貧的落實(shí)；通過以貧困人口為靶向?qū)崿F(xiàn)扶貧的“人性化”；通過職業(yè)意識(shí)與職業(yè)技能的提升實(shí)現(xiàn)扶貧工作人員的精細(xì)化，從而最終實(shí)現(xiàn)整個(gè)扶貧治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

“精準(zhǔn)扶貧”的提出與社會(huì)精細(xì)化理論是一脈相承的，是社會(huì)精細(xì)化理論在貧困領(lǐng)域的表現(xiàn)與應(yīng)用，在社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程之中所產(chǎn)生的貧困人口與邊緣群體不應(yīng)該被排斥在體制之外，需要用精細(xì)化的方法和策略來對(duì)其進(jìn)行有效的分類治理。這就需要將精細(xì)化理念貫穿在精準(zhǔn)扶貧工作全過程，建立精準(zhǔn)化的瞄準(zhǔn)機(jī)制來確保扶貧對(duì)象的準(zhǔn)確性，立足于精細(xì)化的致貧分析來增強(qiáng)扶貧措施的針對(duì)性，以及借助精細(xì)化的制度設(shè)計(jì)來提高扶貧考核的實(shí)效性。

（二）參與式發(fā)展理論

“精準(zhǔn)扶貧”的工作思路是參與式發(fā)展理論在扶貧領(lǐng)域的呈現(xiàn)，是對(duì)于傳統(tǒng)發(fā)展理念的超越。傳統(tǒng)的發(fā)展理論是建立在對(duì)“傳統(tǒng)—現(xiàn)代”二分的基礎(chǔ)之上，將這二者截然的區(qū)分開來，認(rèn)為只要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)了，傳統(tǒng)社會(huì)自然就會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代社會(huì)。而在傳統(tǒng)發(fā)展理論之中，弱者、邊緣人群和廣大窮人的意愿往往容易被忽視。發(fā)展到現(xiàn)在，參與式發(fā)展其內(nèi)涵已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不再是一個(gè)群體參與的簡(jiǎn)單涵蓋，而更重要的是它包含著對(duì)傳統(tǒng)發(fā)展方式的深層次反思。“參與”反映的是一種基層群眾被賦權(quán)的過程，而“參與式發(fā)展”則廣泛地理解為在影響人民生活狀況的發(fā)展過程中，或發(fā)展計(jì)劃項(xiàng)目中的有關(guān)決策過程中的發(fā)展主題的積極的、全面的介入的一種發(fā)展方式。

具體來看，“參與”本身主要包含有以下幾個(gè)方面：第一，決策及選擇過程中的介入。這與傳統(tǒng)發(fā)展思路恰恰相反，是使受益人在全部的發(fā)展過程中參加決策并做出選擇的高度介入。第二，權(quán)力和責(zé)任的匹配，也就是說參與項(xiàng)目管理和執(zhí)行的主體在有權(quán)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行具體操作的同時(shí)也負(fù)擔(dān)有相應(yīng)的責(zé)任感。第三，地方性知識(shí)的尊重和創(chuàng)新。參與理論的一個(gè)重要方面就是使當(dāng)?shù)厝罕娫谒麄兪煜さ沫h(huán)境中充分的把他們的知識(shí)和技能用到發(fā)展活動(dòng)中去。第四，包括自我組織以及利益共享機(jī)制的建立。外部干預(yù)只能是起到一種催化劑的作用，最終還是要建立其自己內(nèi)生的社會(huì)組織，并達(dá)到利益的共享與良性的發(fā)展循環(huán)。第五，權(quán)力、民主的再分配以及能力的建設(shè)。這是參與的較高層次，這在部分程度上是完善的政治和法治的發(fā)展，從而確保人們?cè)诮?jīng)濟(jì)發(fā)展過程中能夠具有利己參與的可能性。

“精準(zhǔn)扶貧”理念本身就受到了參與式發(fā)展理論的影響，比如在貧困戶識(shí)別建檔立卡中進(jìn)行群眾評(píng)議和民主評(píng)定，賦予村民決定權(quán)力，讓他們參與到識(shí)別的過程之中；在精準(zhǔn)幫扶的之時(shí)根據(jù)貧困戶的致貧原因的差異選擇適合貧困戶的扶貧項(xiàng)目；產(chǎn)業(yè)扶貧之中產(chǎn)業(yè)的具體選擇要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況與貧困戶的真實(shí)需求、把貧困戶納入到產(chǎn)業(yè)鏈之中，并提倡建立合作社、貧困戶互助組織以及通過“第一書記”駐村幫扶的外部干預(yù)方式來加強(qiáng)農(nóng)村基層組織能力等諸多方面都受到了參與式發(fā)展理論的啟發(fā)與指導(dǎo)。

（三）社會(huì)互構(gòu)論理論

社會(huì)學(xué)的核心問題就是“個(gè)人和社會(huì)關(guān)系”問題，在這一個(gè)問題的基礎(chǔ)之上衍生出了“社會(huì)唯實(shí)論”與“社會(huì)唯名論”，前者用“社會(huì)”來否定個(gè)人，后者則反過來用“個(gè)人”來否定社會(huì)。社會(huì)結(jié)構(gòu)與個(gè)體能動(dòng)之間的鴻溝始終難以跨越，這表現(xiàn)在扶貧領(lǐng)域就是貧困發(fā)生的原因以及貧困責(zé)任到底應(yīng)該由誰來承擔(dān)兩個(gè)問題，并進(jìn)而由此形成了個(gè)體主義范式和社會(huì)結(jié)構(gòu)范式兩種截然對(duì)立的扶貧理論。個(gè)體主義范式認(rèn)為貧困發(fā)生的根源在于貧困者自身，是由于個(gè)人的自身的能力、思想、道德等因素所決定。社會(huì)結(jié)構(gòu)范式認(rèn)為，貧困的根源在超越于個(gè)人之上的諸如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)分配體制、社會(huì)保障制度等結(jié)構(gòu)性要素。個(gè)體主義范式下的扶貧政策主要著眼于社會(huì)救助、國(guó)家撫恤以及救災(zāi)救濟(jì)等方面，具有臨時(shí)性和道義性的特征；社會(huì)結(jié)構(gòu)范式的扶貧政策主要是通過體制改革、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及制度確立等方面，來解決貧困問題旨在與對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的改變。但是這兩種扶貧方式都有不足之處，前者只能夠起到社會(huì)兜底與臨時(shí)救助的效果，并不能徹底改變貧困人口的貧困狀況；后者則有可能在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)產(chǎn)生社會(huì)分化并將貧困人口排斥在外，甚至生產(chǎn)出新的貧困人口。

社會(huì)互構(gòu)論試圖將個(gè)人與社會(huì)之間關(guān)系理解為一種“互構(gòu)共變”的關(guān)系，使二者達(dá)到一種彌合，著眼于個(gè)人之見、個(gè)人與群體間、群體間、個(gè)人與社會(huì)間、個(gè)人與國(guó)家間、社會(huì)與國(guó)家間等多重關(guān)系與邏輯，并對(duì)我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的個(gè)人與社會(huì)的相互建構(gòu)與型塑做出了具體闡釋。在社會(huì)互構(gòu)論指導(dǎo)下的扶貧實(shí)踐超越了個(gè)體主義與社會(huì)結(jié)構(gòu)二元對(duì)立的矛盾，提倡要多元互助、制度銜接，具體來看非常注重社會(huì)組織扶貧、社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)扶貧、市場(chǎng)組織的社會(huì)責(zé)任以及制度銜接性扶貧。

“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略就是要突破個(gè)體主義與社會(huì)結(jié)構(gòu)兩種扶貧范式之間的鴻溝，在政策執(zhí)行過程中一方面要加強(qiáng)對(duì)于建檔立卡貧困個(gè)體的救助，另一方面也非常注重通過開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及建立完善的社會(huì)保障制度，做好扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保兩項(xiàng)制度有效銜接。既要在制度層面注重發(fā)育合理的識(shí)別、幫扶、管理和考核機(jī)制，提高兜底強(qiáng)度和效果，又要加強(qiáng)對(duì)貧困戶自身能力的建設(shè)，從“輸血”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅保罱K消除貧困、實(shí)現(xiàn)個(gè)人與社會(huì)之間的良性互構(gòu)。

“精準(zhǔn)扶貧”政策的實(shí)踐困境的內(nèi)在矛盾

（一）精細(xì)化與碎片化、條塊化的矛盾

“精準(zhǔn)扶貧”主要是對(duì)“大水漫灌”粗放扶貧模式的轉(zhuǎn)變，針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境尤其是不同貧困農(nóng)戶的狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式?！熬珳?zhǔn)扶貧”政策執(zhí)行過程之中采用的是建檔立卡、精確到戶到人的極為嚴(yán)格瞄準(zhǔn)機(jī)制，這樣一方面確實(shí)能夠減少扶貧資源在傳遞過程之中的流失與瞄準(zhǔn)偏離現(xiàn)象的發(fā)生，其他不是建檔立卡的非貧困戶很難再捕獲到自上而下的扶貧資金和項(xiàng)目；但是這種基于嚴(yán)格瞄準(zhǔn)機(jī)制的扶貧政策在具體實(shí)踐的過程之中又可能會(huì)帶來扶貧治理碎片化的效果。調(diào)研發(fā)現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)扶貧資源要根據(jù)不同情況要分配到戶到人之后，大量的扶貧資源就會(huì)被分散使用，而很難發(fā)揮集聚效應(yīng)。

在“精準(zhǔn)扶貧”政策提出之前，我國(guó)政府實(shí)行的是村級(jí)瞄準(zhǔn)和片區(qū)開發(fā)相結(jié)合的扶貧方式，扶貧資源會(huì)下沉到村莊這一層級(jí)，大多會(huì)被投入在“整村推進(jìn)”等村莊層面的交通、水、電等基礎(chǔ)設(shè)施方面，能夠?qū)⒂邢薜姆鲐氋Y金集中起來辦大事。而現(xiàn)在推行“精準(zhǔn)扶貧”政策之后，扶貧資金大部分被投放到了瞄準(zhǔn)性領(lǐng)域，比如說產(chǎn)業(yè)扶貧、房屋改造等入戶項(xiàng)目方面。但是由于農(nóng)村社會(huì)具有異質(zhì)性，貧困戶每家的致貧原因都是各不相同，當(dāng)有限的扶貧資金按照建檔立卡所調(diào)查的情況進(jìn)行操作的時(shí)候就會(huì)面臨很大的困難。一方面，扶貧資金被分散使用，很難再集中起來打造統(tǒng)一的村級(jí)扶貧項(xiàng)目，使其用效益大打折扣，不能發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)生碎片化的治理效果。另一方面，扶貧資金被分散的傳遞給貧困戶之后，由于貧困戶的貧困深度不同，少量分散化的資金也很難發(fā)揮脫貧致富的作用。以危房改造項(xiàng)目為例，按照目前標(biāo)準(zhǔn)每戶補(bǔ)貼三萬元左右，但是農(nóng)村新建房屋至少需要十幾萬元，對(duì)于貧困戶來說還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

“精準(zhǔn)扶貧”要求不同的部門都要參與到脫貧攻堅(jiān)的工作之中，構(gòu)建出了一個(gè)大扶貧格局，這樣雖然能夠動(dòng)員更多的力量和資源投入到扶貧領(lǐng)域，但是也帶來了各個(gè)部門之間條塊化治理問題。以我們?cè)谠颇系恼{(diào)研為例，當(dāng)?shù)刂菘h由于資金有限，在脫貧攻堅(jiān)的巨大壓力之下只能主動(dòng)去整合各個(gè)行業(yè)的資金。但是雖然“四到縣”之后，縣級(jí)政府能夠有權(quán)力使用和分配扶貧資金，但是整合而來的資金卻又受制于各個(gè)行業(yè)自身的管理辦法，基層政府更不敢去突破各個(gè)行業(yè)的條例限制。各個(gè)部門的扶貧資金下發(fā)時(shí)間不一致，甚至有的時(shí)候不能夠及時(shí)下發(fā)影響項(xiàng)目開展。用當(dāng)?shù)胤鲐毟刹康脑?，“各種扶貧資金和項(xiàng)目看似熱鬧，但是各自為政，效果不明顯”。

（二）制度性治理與運(yùn)動(dòng)式治理的矛盾

扶貧工作是我國(guó)政府長(zhǎng)期以來非常重視的工作，自從上世紀(jì)80年代成立專門的扶貧機(jī)構(gòu)、實(shí)施大規(guī)模的扶貧計(jì)劃，扶貧工作就被納入到了政府正式的科層體制之內(nèi)，并開始逐漸走向制度化。但是另外一方面，扶貧工作卻又在政府部門一直處于較低的地位，尤其是在重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方政府，扶貧部門在科層體系之中位于邊緣的位置，我們調(diào)研的國(guó)家級(jí)貧困縣M縣扶貧辦，目前工作人員只有5人，扶貧辦主任還是由發(fā)改局局長(zhǎng)兼任。在目前的基層治理體系之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也沒有專門的扶貧科室和人員，都是從其他部門抽調(diào)過來搞扶貧工作。只有在脫貧攻堅(jiān)要求2020年之前消除所有貧困人口這么大的任務(wù)和壓力之下，各級(jí)部門簽訂脫貧軍令狀，扶貧工作才開始上升成為中心任務(wù)。

因此，有學(xué)者指出目前我們的脫貧攻堅(jiān)之中，采用的是運(yùn)動(dòng)式治理的策略，國(guó)務(wù)院表示希望在6年內(nèi)讓貧困線以下7017萬人口全部脫貧，這樣算下來平均每月減貧100萬人。于是，扶貧作為一種治理運(yùn)動(dòng)，便在地方轟轟烈烈的開展起來。在M縣，成立了扶貧開發(fā)與基層黨建整鄉(xiāng)“雙推進(jìn)”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣委書記任組長(zhǎng)，縣政府縣長(zhǎng)任常務(wù)副組長(zhǎng)，縣委副書記、組織部長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，相關(guān)部門單位負(fù)責(zé)人擔(dān)任成員的“雙推進(jìn)”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組建相應(yīng)工作機(jī)構(gòu)。明確19名處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)掛鉤聯(lián)系到村，38個(gè)縣直機(jī)關(guān)黨支部一對(duì)一結(jié)對(duì)到38個(gè)貧困村黨支部，形成了省州縣鄉(xiāng)四級(jí)領(lǐng)導(dǎo)分片掛鉤聯(lián)系幫扶體系，為了確保扶貧項(xiàng)目上的保障，還配備一名專職副科級(jí)組織委員，配齊黨政班子成員，另外還選派新農(nóng)村建設(shè)指導(dǎo)員、第一書記、大學(xué)生村官、邊防民警村官“四支隊(duì)伍”來開展精準(zhǔn)扶貧工作。

這種運(yùn)動(dòng)式治理模式，雖然一方面在短時(shí)間內(nèi)動(dòng)員大量資源與社會(huì)力量投入到扶貧領(lǐng)域，能夠“集中力量辦大事”，但是另一方面卻這種治理模式具有臨時(shí)性、不可持續(xù)的劣勢(shì)，現(xiàn)在有的地方出現(xiàn)了扶貧的“急躁病”，扶貧工作急于求成，甚至還帶來了“逼民致富”、“扶貧致貧”、“精英捕獲”等一些負(fù)面的治理效果。大量機(jī)關(guān)干部被派到貧困村進(jìn)行駐村幫扶也會(huì)不同程度影響到原單位的本職業(yè)務(wù)工作，這種臨時(shí)性的扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組由于不屬于正式的科層組織也難以發(fā)揮長(zhǎng)久持續(xù)效果。貧困問題是社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期所長(zhǎng)期面臨的社會(huì)問題，即使在2020年全面建成小康社會(huì)之后，各貧困縣也都是摘帽不脫政策，也會(huì)有相關(guān)政策的持續(xù)支持，所以扶貧工作應(yīng)該加快從運(yùn)動(dòng)式治理向制度化治理的轉(zhuǎn)型，探索精準(zhǔn)扶貧的長(zhǎng)效化、制度化的實(shí)踐機(jī)制。

（三）社會(huì)扶貧與經(jīng)濟(jì)開發(fā)之間的矛盾

目前我國(guó)農(nóng)村的反貧困政策已經(jīng)從過去的救濟(jì)式扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的開發(fā)式扶貧，有的地方叫產(chǎn)業(yè)扶貧，有的地方叫開發(fā)扶貧。精準(zhǔn)扶貧所要求的“五個(gè)一批”工程之中就明確指出要通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧一批，而目前投入到產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的扶貧資金也已經(jīng)占到所有資金的70%以上。

目前在整體上我國(guó)的扶貧思路還是延續(xù)上世紀(jì)90年代開發(fā)式扶貧的思路，即在國(guó)家的支持下利用貧困地區(qū)的自然資源，進(jìn)行開發(fā)性生產(chǎn)建設(shè)，依靠經(jīng)濟(jì)組織和市場(chǎng)化的方法帶動(dòng)貧困戶脫貧致富。但是社會(huì)扶貧與經(jīng)濟(jì)開發(fā)的內(nèi)在邏輯上并不是一致的，前者遵循的是扶貧濟(jì)困的社會(huì)道德邏輯，后者則更多追求的是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展邏輯，二者之間的張力和沖突是影響目前“精準(zhǔn)扶貧”政策實(shí)行效果的關(guān)鍵。產(chǎn)業(yè)扶貧的政策設(shè)計(jì)往往暗含的假設(shè)是認(rèn)為只要本地區(qū)產(chǎn)業(yè)得以發(fā)展，扶貧項(xiàng)目得以落實(shí)，項(xiàng)目資金得以投入，貧困戶的收入就能夠提高，能力就能提升，也就可以脫貧致富。但是，利用市場(chǎng)化方式進(jìn)行扶貧開發(fā)容易發(fā)生的意外后果是，貧困戶處于被排斥的劣勢(shì)地位，最終獲利的往往是公司和大資本。

從調(diào)研的情況來看，追求經(jīng)濟(jì)效益的開發(fā)型項(xiàng)目并不能夠完全使所有貧困戶收益，而基于貧困戶不同情況的瞄準(zhǔn)型項(xiàng)目，又很難發(fā)揮規(guī)?；氖袌?chǎng)效益。我們調(diào)研的M貧困縣的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，主要是讓貧困戶進(jìn)行豬、牛、羊的養(yǎng)殖，養(yǎng)豬、養(yǎng)羊補(bǔ)貼500元/頭，養(yǎng)牛補(bǔ)貼5000元/頭。但是養(yǎng)殖業(yè)屬于勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，一方面貧困戶在養(yǎng)殖方面投入了很大的勞動(dòng)力，而喪失了外出打零工的機(jī)會(huì)成本，另一方面小農(nóng)戶各自分散養(yǎng)殖由于不成規(guī)模，也很難打造自己的品牌和市場(chǎng)，帶來的經(jīng)濟(jì)效益甚至還不如打工多。

J貧困縣N鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，主要是進(jìn)行瑪卡、辣木、三七等經(jīng)濟(jì)作物的種植，為此成立了農(nóng)業(yè)生物科技有限公司，采用的是“公司+基地+農(nóng)戶”的運(yùn)作模式，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地3400畝，單價(jià)為500元/畝。但是這種市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)模式又缺少了對(duì)于貧困戶的特殊照顧與扶植，當(dāng)?shù)刎毨魷S為農(nóng)業(yè)公司的打工者，被流轉(zhuǎn)土地的貧困戶只能依靠地租以及在產(chǎn)業(yè)基地打工帶來的微薄收入，在整個(gè)市場(chǎng)化的產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈之中，貧困戶處于最底端的位置。最終獲得利益的卻是承包土地的外來老板，實(shí)際上并沒有帶動(dòng)周圍的貧困戶脫貧致富。

“精準(zhǔn)扶貧”政策的路徑選擇與建構(gòu)

當(dāng)前我國(guó)的扶貧工作已經(jīng)進(jìn)入到了全面攻堅(jiān)階段，雖然到目前為止整體上已經(jīng)取得了很大成效，不到三年時(shí)間我國(guó)農(nóng)村貧困人口從7017萬人減至4335萬人，貧困發(fā)生率從2010年的17.27%，下降至2016年底的4.5%。但是“精準(zhǔn)扶貧”政策在地方實(shí)踐過程之中確實(shí)也面臨著諸多的問題與挑戰(zhàn)。在上文理論與實(shí)踐的分析基礎(chǔ)之上，筆者試圖提出以下“精準(zhǔn)扶貧”政策具體路徑選擇與建構(gòu)的建議，以期能夠在接下來的扶貧工作中能夠避免或減少各種問題的出現(xiàn)，使“精準(zhǔn)扶貧”政策能夠真正落到實(shí)處、發(fā)揮更好的效果。

首先，要進(jìn)行制度結(jié)構(gòu)層面的建構(gòu)，開展扶貧領(lǐng)域的制度供給側(cè)改革。扶貧治理結(jié)構(gòu)的弊病和體制機(jī)制的障礙，大大降低了政府履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的效率，加劇了問題處理和服務(wù)供給的難度和成本，因此亟待進(jìn)行相應(yīng)的創(chuàng)新和變革。具體來看，第一，改變由于扶貧治理結(jié)構(gòu)不合理所導(dǎo)致的資源結(jié)構(gòu)與問題結(jié)構(gòu)相互錯(cuò)位的問題。第二，分工明確細(xì)化，避免扶貧治理之中各個(gè)部門之間條塊分割、權(quán)責(zé)不清、推諉扯皮現(xiàn)象的發(fā)展。第三，建立健全審查與監(jiān)督機(jī)制，全面引入第三方監(jiān)督，防止扶貧資源的跑偏漏失。總之，在精準(zhǔn)扶貧實(shí)施的過程之中要轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化服務(wù)型政府的建設(shè)，加強(qiáng)政府與社會(huì)的協(xié)同過程，要求政府部門進(jìn)行結(jié)構(gòu)與運(yùn)作的調(diào)整，在扶貧工作之中能夠?qū)崿F(xiàn)不同層級(jí)與不同部門主體之間的協(xié)同治理，防止扶貧治理之中的碎片化與條塊化的問題。

其次，改變傳統(tǒng)扶貧思維和模式，調(diào)整舊有的扶貧思路。第一，中國(guó)在扶貧工作上走的是西方福利國(guó)家的老路子，即以社會(huì)控制為核心的反貧困路線，就是將窮人從社會(huì)中隔絕出去，使他們成為被烙印上“越軌”、“落后”標(biāo)簽的社會(huì)群體，形成“貧窮”的認(rèn)同和“貧窮”文化群體，并再輔之以強(qiáng)大的政府干預(yù)措施和專門的脫貧計(jì)劃強(qiáng)加在貧困人口身上對(duì)其進(jìn)行治理，這樣做非常容易忽視貧困地區(qū)的地方性知識(shí)以及貧困人口自身的能動(dòng)性，我們應(yīng)該超越管理窮人、規(guī)訓(xùn)窮人的思維和理念。

第二，目前的精準(zhǔn)扶貧運(yùn)動(dòng)之中，采用的是自上而下的動(dòng)員方式，雖然科層體制內(nèi)部各個(gè)部門被很快動(dòng)員起來進(jìn)入到了扶貧領(lǐng)域，但是地方群眾與廣大貧困戶很少有機(jī)會(huì)表達(dá)他們對(duì)于扶貧方式和具體項(xiàng)目的意見。在自上而下的動(dòng)員模式中，扶貧項(xiàng)目不但容易引起地方政府與民眾的沖突，甚至發(fā)生“扶貧致貧”的現(xiàn)象。因此需要改變這種自上而下單向度的動(dòng)員模式，發(fā)動(dòng)群眾積極參與，充分尊重貧困戶的主體性和能動(dòng)性，推動(dòng)扶貧模式從運(yùn)動(dòng)式治理向長(zhǎng)久化、制度化、精細(xì)化的治理模式轉(zhuǎn)型。

第三，改變貧困地區(qū)對(duì)于外部資源和幫扶資金過度依賴的“剛性扶貧”模式，在重新整理鄉(xiāng)村資源、修復(fù)鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)、尊重鄉(xiāng)土規(guī)律與地方性知識(shí)的基礎(chǔ)上，開展基于鄉(xiāng)村價(jià)值的“柔性扶貧”探索，將精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效地結(jié)合起來。

最后，要進(jìn)行具體的扶貧工作方法方面上的調(diào)整與創(chuàng)新，協(xié)調(diào)好扶貧濟(jì)困與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。第一，做好扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保兩項(xiàng)制度之間的銜接，對(duì)貧困人口進(jìn)行“分類治理”，做到“應(yīng)扶盡扶”和“應(yīng)保盡?！保诜鲐氶_發(fā)的同時(shí)也要做好社會(huì)保障兜底工作，防止貧困人口落入“貧困陷阱”，也就是要做到福利性轉(zhuǎn)移的保護(hù)式扶貧與開發(fā)式扶貧之間的相輔相成。同時(shí)要探索貧困縣脫貧摘帽之后，如何再進(jìn)行扶貧方面的鞏固和提高工作，做到扶貧政策能夠發(fā)揮長(zhǎng)期效應(yīng)。

第二，加強(qiáng)對(duì)于貧困群體資產(chǎn)收益增值制度的建設(shè)。將公共資產(chǎn)如扶貧開發(fā)資金和投入到貧困地區(qū)的其他資源，通過制度化的規(guī)則轉(zhuǎn)變成為貧困群體的資產(chǎn)，這樣不依賴農(nóng)戶的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)能力，有利于貧困戶積累資產(chǎn)，才能有助于貧困戶長(zhǎng)久收益與可持續(xù)發(fā)展。

第三，在精準(zhǔn)扶貧加強(qiáng)瞄準(zhǔn)性的同時(shí)，要防止對(duì)貧困群體限制與排斥現(xiàn)象的發(fā)生，讓扶貧資源能夠真正讓貧困群體收益。比如在考慮打造產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的時(shí)候，可以將國(guó)家對(duì)合作社的獎(jiǎng)補(bǔ)與其帶動(dòng)貧困戶多少結(jié)合起來，而不是單純根據(jù)規(guī)模大小進(jìn)行補(bǔ)貼，消除精準(zhǔn)扶貧過程中“精英捕獲”現(xiàn)象的發(fā)生。

作者簡(jiǎn)介：許漢澤 | 中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院博士生；李小云 | 中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《探索與爭(zhēng)鳴》2018年第2期

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