——基于江西黃溪村的實(shí)踐分析

摘要：鄉(xiāng)村振興是中國特色社會主義進(jìn)入新時代后“三農(nóng)”工作的重大戰(zhàn)略任務(wù),而明確鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施主體,找準(zhǔn)關(guān)鍵切入點(diǎn),則是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。江西省黃溪村依托建設(shè)集體經(jīng)濟(jì)組織和創(chuàng)新土地使用制度,通過“確權(quán)確股不確地”助推農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)興旺;“人—地—錢”掛鉤推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化,打造生態(tài)宜居環(huán)境;“村事村議”提升社會治理成效,建設(shè)文明鄉(xiāng)風(fēng)。這些實(shí)踐,在鄉(xiāng)村振興中取得了良好的成效。在深入剖析黃溪村實(shí)踐的基礎(chǔ)上,提出村集體經(jīng)濟(jì)組織是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵實(shí)施主體,堅(jiān)持系統(tǒng)思維的土地使用制度創(chuàng)新則是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵切入點(diǎn)。 

一、問題的提出

黨的十九大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào), 要始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重, 并首次提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 明確了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求, 這是中國特色社會主義進(jìn)入新時代后“三農(nóng)”工作的重大戰(zhàn)略任務(wù), 是當(dāng)前我國“三農(nóng)”工作的重心。而明確鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施主體、找準(zhǔn)關(guān)鍵切入點(diǎn), 則是推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出有其特定的時代背景。中國特色社會主義進(jìn)入新時代, 我國社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)化是其最主要的時代背景。改革開放近40年, 我國各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展取得巨大成就[1], 我國社會主要矛盾已由“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)力之間的矛盾”轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”, 從過往的“如何更快發(fā)展”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭绾胃冒l(fā)展”, 強(qiáng)調(diào)不能單純追求經(jīng)濟(jì)增長速度, 而應(yīng)重點(diǎn)解決發(fā)展不平衡不充分問題。而發(fā)展的不平衡在很大程度上表現(xiàn)為鄉(xiāng)村和城市之間的不平衡, 發(fā)展的不充分更多地表現(xiàn)為鄉(xiāng)村發(fā)展的不充分。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)中, 農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民受到了前所未有的沖擊。截至2016年, 我國城市達(dá)到657個, 建制鎮(zhèn)20883個, 全國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了57.4%。然而, 全國每年卻有4萬個左右的村莊在消失, 其中具有重要文化價(jià)值的傳統(tǒng)村落正以每天1.6個的速度消失[2]。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒 (2016) 》, 全國勞動力農(nóng)業(yè)就業(yè)人口數(shù)從2000年的36043萬人減少到2015年的21919萬人, 平均每年減少約940萬人。2016年, 全國農(nóng)民工總量達(dá)到28171萬人, 大量農(nóng)村青壯年人口選擇外出務(wù)工, 農(nóng)民兼業(yè)成為一個較為普遍的現(xiàn)象, 不少農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中土地粗放經(jīng)營甚至直接“撂荒”。2015年農(nóng)村地區(qū)65歲以上老年人口所占比重為11.52%[3]。農(nóng)村青壯年人口的流出和以代際分工為基礎(chǔ)的“半工半農(nóng)”家庭生計(jì)模式的形成也讓老年農(nóng)民成為了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要力量。關(guān)于農(nóng)村人才流失、農(nóng)地荒蕪、“道德沉淪”、環(huán)境破壞以及“秩序崩塌”等鄉(xiāng)村“衰敗”的現(xiàn)象更是常見報(bào)道[4-6]?！稗r(nóng)村空心化”“農(nóng)業(yè)邊緣化”“農(nóng)民老齡化”成為了新時期的“新三農(nóng)”問題, 其本質(zhì)就是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中工農(nóng)失衡和城鄉(xiāng)失衡[3]。“三農(nóng)”不平衡不充分發(fā)展已成為全面建成小康社會的短板。

鄉(xiāng)村振興既是對十六屆五中全會提出的“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”的延續(xù)和升華, 又是中國特色社會主義進(jìn)入新時代背景下, 中央對“三農(nóng)”工作的新發(fā)展、新部署與新戰(zhàn)略。那么, 誰來振興鄉(xiāng)村?是基層地方政府?還是生于斯、長于斯最后可能還要葬于斯的廣大農(nóng)民?黨的十九大明確提出, “堅(jiān)持以人民為中心”“堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生”“人民是歷史創(chuàng)造者, 是決定黨和國家前途命運(yùn)的”[1]。顯然農(nóng)民才是振興鄉(xiāng)村的主人, 但鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性工程, 要求將“三農(nóng)”各項(xiàng)具體工作協(xié)同推進(jìn), 就需要強(qiáng)有力的組織保障, 而作為單個行為的農(nóng)民難以勝任;此外, 基層地方政府具有很強(qiáng)的組織與協(xié)調(diào)能力, 但由基層地方政府操辦具體事務(wù), 已在新農(nóng)村建設(shè)中表現(xiàn)出諸多弊端[7-9]:“一刀切”的行政手段常導(dǎo)致鄉(xiāng)村的同質(zhì)化發(fā)展而成效不高, 過分追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視鄉(xiāng)村整體協(xié)調(diào)發(fā)展, 支農(nóng)惠農(nóng)政策與地方實(shí)際要求結(jié)合不緊而反哺農(nóng)業(yè)策略失靈, 村民形成對政府依賴的習(xí)慣而缺乏主人翁的創(chuàng)新精神, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部陷入繁雜的具體事務(wù)而壓力巨大。因此, 在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中, 必須改變當(dāng)前普遍存在的基層地方政府大包大攬現(xiàn)象。

土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素, 也是農(nóng)民最根本的生存資源, 農(nóng)村最寶貴的發(fā)展資本, 在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中扮演著基礎(chǔ)性的關(guān)鍵角色。而在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)中, 一方面, 農(nóng)村大量建設(shè)用地閑置、低效利用, 造成巨大土地資產(chǎn)沉淀, 難以實(shí)現(xiàn)其資源、資產(chǎn)和資本的權(quán)能;另一方面, 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要的適度規(guī)模經(jīng)營土地條件難以形成, 農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地難以保障, 土地征收、土地拆遷等社會糾紛頻繁發(fā)生, 有學(xué)者甚至把土地制度作為制約新農(nóng)村建設(shè)最關(guān)鍵的因素之一[11-12]。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略追求的是城鄉(xiāng)融合發(fā)展, 城市與鄉(xiāng)村形成相輔相成、互為促進(jìn)增長的共生共榮關(guān)系, 而國家長期具有城鎮(zhèn)傾向的土地政策是導(dǎo)致我國城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)間不協(xié)調(diào)的重要原因之一[13]。因此, 創(chuàng)新土地使用制度已成為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)性課題。

我國實(shí)行的是農(nóng)村集體土地所有制, 同時具有鄉(xiāng)村自治發(fā)展的傳統(tǒng)。作為土地所有者的集體經(jīng)濟(jì)組織, 理應(yīng)成為土地使用制度創(chuàng)新的主體和組織鄉(xiāng)村振興的實(shí)施主體。實(shí)踐出真知, 江西省黃溪村充分發(fā)揮村集體的主體作用, 以土地使用制度創(chuàng)新為抓手促進(jìn)鄉(xiāng)村振興, 取得了良好效果。通過對黃溪村實(shí)踐案例的深入剖析, 論述如何發(fā)揮村集體的鄉(xiāng)村振興主體作用和推進(jìn)土地使用制度創(chuàng)新, 可為我國鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)路徑提供參考。

二、江西黃溪村鄉(xiāng)村振興實(shí)踐

(一) 黃溪村鄉(xiāng)村振興的主要做法

黃溪村地處贛、湘、鄂三省交界的修水縣馬坳鎮(zhèn)南部, 三面環(huán)水, 一面朝山, 方圓11.3平方千米, 擁有耕地88.4公頃, 林地200公頃。下轄15個村小組 (含1個移民小組) , 有村民3100余人。2008年以前, 黃溪村曾是一個有名的“上訪村”“貧困村”, 如今卻成為了遠(yuǎn)近聞名的“秀美鄉(xiāng)村”, 先后榮獲“全國民主法治示范村”“全國一村一品示范村”“江西省美麗宜居村莊”, 2016年實(shí)現(xiàn)全村脫貧, 成為鄉(xiāng)村振興的一個典范。其實(shí)踐具體為:“確權(quán)確股不確地”助推農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化;“人—地—錢”掛鉤推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化;“村事村議”提升社會治理成效, 建設(shè)文明鄉(xiāng)風(fēng)。

1.“確權(quán)確股不確地”, 助推農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

2009年多個土地整治項(xiàng)目在黃溪村實(shí)施, 伴隨田塊平整和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的配套, 承包權(quán)的調(diào)整不可避免。以此為契機(jī), 黃溪村提出“確權(quán)確股不確地”模式, 實(shí)行“確權(quán)不確地、分紅按人頭、補(bǔ)貼歸原戶、組級管理、村級整包”, 即以村民小組為單位, 確定耕地所有權(quán), 以戶為單位, 明確各農(nóng)戶擁有耕地承包經(jīng)營權(quán)的份額 (即每戶耕地承包面積) , 但不確定具體地塊, 承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離, 承包權(quán)歸農(nóng)戶擁有, 經(jīng)營權(quán)則轉(zhuǎn)化為股份, 依據(jù)自愿、有償原則, 統(tǒng)一流轉(zhuǎn)至村集體 (村兩委) , 村集體遵循優(yōu)先本組村民、打破組界的原則, 集中成片流轉(zhuǎn), 規(guī)模經(jīng)營;流轉(zhuǎn)費(fèi)用由村集體、村小組、承租者三方依耕地質(zhì)量協(xié)商確定, 由承租者付給村集體, 再通過村集體支付給村小組, 年底以組為單位按人口進(jìn)行股份分紅。

“確權(quán)確股不確地”的做法表現(xiàn)出了強(qiáng)大的生命力[14]。一是確實(shí)落實(shí)了承包地“三權(quán)”分置制度, 加速了規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體形成?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體直接與村集體商談, 簽訂流轉(zhuǎn)合同, 確保穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)期限, 易形成規(guī)模經(jīng)營, 并激勵企業(yè)增加投入。調(diào)研發(fā)現(xiàn), 江西欣寧蠶種科技有限公司之所以愿意落戶于區(qū)位優(yōu)勢并不好的黃溪村, 一個重要原因就是省去了與各家各戶耕地流轉(zhuǎn)的談判成本。二是凸顯了土地村集體所有, 有利于公益建設(shè)和土地管理。各項(xiàng)建設(shè)不可避免要占用一定耕地, 若與各家各戶協(xié)商, 是個繁雜的工作, 還可能遇上個別“釘子戶”。“確權(quán)確股不確地”, 消除了與各家各戶協(xié)商的環(huán)節(jié), 減少談判成本, 利于公益事業(yè)建設(shè)。調(diào)查中, 基層土地管理部門的管理者告訴我們:“過去, 個別農(nóng)戶對承包地存在私有的認(rèn)識誤區(qū), 在自家承包地上違法建房和葬墳的現(xiàn)象屢禁不止。自推行‘確權(quán)確股不確地’后, 黃溪村再也沒有出現(xiàn)違法建房和隨意葬墳現(xiàn)象, 強(qiáng)化了對土地用途管制, 實(shí)現(xiàn)了管理上變‘被動’為‘主動’。”三是減少了分地成本。傳統(tǒng)“確權(quán)確地”, 追求絕對公平, 工作量大, 成本高, 且易形成耕地互相插花、破碎度加大, 生產(chǎn)條件降低。“確權(quán)確股不確地”則省去了分戶田塊劃分成本。

在“確權(quán)確股不確地”的基礎(chǔ)上, 黃溪村通過完善生產(chǎn)體系和推行高效農(nóng)業(yè), 共同推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。一方面, 優(yōu)化生產(chǎn)環(huán)節(jié)抓效益。以蠶桑業(yè)為例, 一是與江西省蠶桑茶葉研究所合作, 把黃溪建成全省制種基地, 目前黃溪蠶種產(chǎn)量占全省60%以上;二是引進(jìn)了優(yōu)良桑樹品種, 推廣了高產(chǎn)栽培技術(shù), 使桑葉產(chǎn)量提高了近50%;三是改進(jìn)了產(chǎn)業(yè)經(jīng)營模式, 推行“集中養(yǎng)殖低齡蠶, 分戶養(yǎng)殖高齡蠶”, 解決了低齡蠶技術(shù)條件高、易死亡的問題, 降低了農(nóng)戶養(yǎng)殖風(fēng)險(xiǎn);四是與蘇州絲綢廠直接建立原料供應(yīng)關(guān)系。另一方面, 大力發(fā)展生態(tài)高效農(nóng)業(yè)。通過嚴(yán)格化肥農(nóng)藥使用, 控產(chǎn)量、保品質(zhì), 提高產(chǎn)品的市場競爭力。

2.“人—地—錢”掛鉤, 推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化

黃溪村把人口遷移、建設(shè)用地指標(biāo)和政策資金整合在一起。充分利用國家移民、“增減掛鉤”項(xiàng)目試點(diǎn)等政策, 通過“人—地—錢”掛鉤, 促進(jìn)要素的同步聚集, 實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村現(xiàn)代化:一是科學(xué)編制村莊規(guī)劃, 推行遷村并點(diǎn)、整村搬遷, 打造新型農(nóng)村社區(qū), 實(shí)現(xiàn)人口集中;二是把移民建設(shè)用地指標(biāo)、“增減掛鉤”返回用地指標(biāo)集中用于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè);三是把移民搬遷資金、農(nóng)民拆舊補(bǔ)助資金、新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目資金等統(tǒng)籌在一起, 解決農(nóng)民建房和社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金問題。

黃溪村在農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)中, 緊緊抓住“就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)”核心工作。就業(yè)上, 通過改善農(nóng)田生產(chǎn)條件, 農(nóng)民要么騎摩托車種自家的地, 要么到企業(yè)當(dāng)農(nóng)業(yè)工人。同時人口聚集催生了超市、早餐店、茶樓、飯店、建材店等第三產(chǎn)業(yè)。2008年以前, 全村青壯勞力基本上外出謀生, 高峰時候有600多人在外, 目前不到200人。就學(xué)上, 以留住優(yōu)秀教師為抓手確保教學(xué)質(zhì)量, 為每位老師提供住房, 并設(shè)立教師學(xué)業(yè)獎進(jìn)行獎勵;為解決生活之憂, 還聘請燒飯師傅。就醫(yī)上, 成立了村醫(yī)務(wù)室, 長年有4位醫(yī)生坐診, 實(shí)現(xiàn)了村民小病不出村。

3.“村事村議”提升社會治理成效, 建設(shè)文明鄉(xiāng)風(fēng)

黃溪村發(fā)展轉(zhuǎn)折點(diǎn)是2008年新村委班子的成立。新村委提出“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、土地園林化、耕作機(jī)械化、住房城鎮(zhèn)化、農(nóng)民工人化”的“五化”發(fā)展目標(biāo), 堅(jiān)持“家家有資產(chǎn)、戶戶有股份、人人有就業(yè)、年年有分紅”的“四有”發(fā)展理念, 并實(shí)實(shí)在在地付之于行動。同時堅(jiān)持“依法建制、以制治村、民主管理”社會治理工作原則。推行“四議四公開”工作法, 即重大事務(wù)一律采取“黨組織提議—兩委會商議—黨員大會審議—村民代表大會或村民大會決議”模式, 做到“決議公開、村務(wù)公開、實(shí)施過程公開、實(shí)施結(jié)果公開”。每10戶選舉一個代表, 實(shí)行“村民代表大會議事、支部決策、村委會執(zhí)行”自治機(jī)制。這些年來, 在中心村建設(shè)、流轉(zhuǎn)土地、修路架橋等各項(xiàng)事務(wù)中, 采取“一事一議”籌資200多萬元, 籌工籌勞1萬多個。特別值得一提的是, 該村獨(dú)創(chuàng)了“三角章”財(cái)務(wù)監(jiān)督審核制度, 即將一個公章平均分為三份, 分別由該村三個片區(qū)的村民推舉一位為人正道、做事公正的代表掌管, 只有在三個代表均對某財(cái)務(wù)決議無異議時, 一起蓋章才通過財(cái)務(wù)審核, 此舉切實(shí)保障了村民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán), 大大提高了廣大村民參政議政積極性。

(二) 黃溪村鄉(xiāng)村振興的成效

黃溪村振興發(fā)展的成效是全方面的。不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 物質(zhì)生活水平明顯提高, 農(nóng)村人均收入由2008年的1300元提高到2016年的8400元;由2008年負(fù)債200多萬元、村干部連續(xù)5年拿不到工資, 發(fā)展到現(xiàn)在集體資產(chǎn)超過2000萬元。而且村民精神面貌發(fā)生了翻天覆地的變化, 精神生活水平同樣明顯提高。

1.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)興旺, 農(nóng)民生活水平顯著提高

“確權(quán)確股不確地”不僅為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供了規(guī)模經(jīng)營的土地條件, 也實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民收入多樣化, 農(nóng)戶既有承包地的分紅, 也有作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人領(lǐng)取工資。在這里, 勤勞就能致富。如陳某夫婦以前靠家中0.13公頃承包地維持生計(jì), 一年只有4000元左右收入, 現(xiàn)在丈夫在農(nóng)業(yè)企業(yè)從事技術(shù)指導(dǎo)與管理工作, 年薪近10萬元, 妻子參與蔬菜生產(chǎn), 每月收入3000元左右, 全家年收入近15萬元。

目前黃溪村已形成了具有市場競爭力的農(nóng)業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)。江西欣寧蠶種科技有限公司、修水縣康綠蔬菜公司、江西南洋茶葉有限公司等多個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)落戶黃溪, 促進(jìn)了規(guī)模經(jīng)營, 發(fā)展壯大了蠶桑、蔬菜、花卉苗木、茶葉、水果五大支柱產(chǎn)業(yè)。其中, 全村桑園面積已由2008年的5.3公頃發(fā)展到現(xiàn)在的53.3公頃, 產(chǎn)值卻由7萬元猛增到500多萬元, 年純收入5萬元以上的蠶農(nóng)就有31戶。生態(tài)高效農(nóng)業(yè)也初見成效。目前種植的4公頃有機(jī)葡萄, 其品質(zhì)遠(yuǎn)近聞名, 30元一斤還供不應(yīng)求;生產(chǎn)的蔬菜, 其自然儲存保鮮效果與口感完全與眾不同, 不少路過的旅客都會駐足黃溪村采購。一位64歲的蔬菜種植戶, 免費(fèi)到各養(yǎng)蠶戶中清理蠶糞, 用作肥料, 硬是用0.05公頃地種出了3.8萬元產(chǎn)值的絲瓜。

2.村莊生態(tài)宜居, 土地利用效益明顯提高

目前黃溪村的新型農(nóng)村社區(qū)已完成三期建設(shè), 不僅水、電、交通、休閑廣場、文化活動中心、農(nóng)貿(mào)市場等基礎(chǔ)生活設(shè)施齊全, 還成為該縣唯一一個有公租房、有公墓、有垃圾處理場的美麗鄉(xiāng)村。現(xiàn)已落戶503戶2870人, 包括來自外村的深山、庫區(qū)移民138戶, 本村分散村民363戶, 聚集了全村總?cè)丝诘?3%, 這些人在這里享受著與城里人一樣的生活基礎(chǔ)設(shè)施。有村民自豪地說, “這里既有完善的現(xiàn)代生活設(shè)施, 又可享受農(nóng)村清新的空氣與優(yōu)美的鄉(xiāng)村風(fēng)光”。尤其是小學(xué)教育, 黃溪小學(xué)的教學(xué)質(zhì)量已躋身全縣小學(xué)前十, 每年畢業(yè)生的“5A”成績超過50%, 吸引了不少周邊村莊孩子來此求學(xué)。在320多個學(xué)生中, 外村學(xué)生占了15%。

通過遷村并點(diǎn)、建新拆舊, 農(nóng)村建設(shè)用地集中形成規(guī)模, 優(yōu)化了土地利用空間結(jié)構(gòu), 提升了土地利用效率。原來村莊零散, 農(nóng)戶圈占宅基地現(xiàn)象普遍?，F(xiàn)社區(qū)建房統(tǒng)一安置, 獨(dú)家獨(dú)院三層小洋樓, 加上公共用地, 戶均不到333平方米。全村自然村莊已由原來的32個, 減少至目前的11個。2008年全村2341人, 2017年增至3100人, 人口增加近800人, 村莊用地反而減少了66.7公頃, 其中20多公頃已復(fù)墾成農(nóng)業(yè)用地。另外, 農(nóng)村社區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè), 雖然前期一次性投資較大, 但長期可大大節(jié)省建設(shè)成本。僅以村村通公路為例, 若按該村原有的32個自然村莊進(jìn)行修路, 不僅要投入200多萬元資金, 還要占用2公頃多土地, 等一些村莊自然荒蕪后, 又要投錢對一些硬化的道路進(jìn)行復(fù)墾, 這無疑增加了發(fā)展成本。

3.社會治理成效顯著, 鄉(xiāng)村文明蔚然成風(fēng)

2008年以前, 黃溪村是有名的“上訪村”“落后村”, 是連村民說親都會被嫌棄的地方。6年無法開展計(jì)劃生育, 村民因基本生活難以保障而經(jīng)常上訪, 團(tuán)伙盜竊、打架鬧事不斷。沒有領(lǐng)導(dǎo)愿意駐黃溪村, 即使下鄉(xiāng)調(diào)研也都繞著走。如今黃溪村零上訪零投訴, 連續(xù)7年被評為縣綜合先進(jìn)單位, 2012年被評為第五批“全國民主法治示范村”。黃溪已成為對外宣傳的一個窗口, 幾乎每天都有慕名而來的學(xué)習(xí)考察團(tuán)。2017年7月30日, 紀(jì)念“三個90周年”網(wǎng)絡(luò)媒體大型主題宣傳活動走進(jìn)黃溪, 黃溪的發(fā)展變化得到來自全國的30多家網(wǎng)媒記者的一致贊嘆。

黃溪村的社會治理成效突出表現(xiàn)在兩個方面:一是干群關(guān)系融洽, 集體公益事務(wù)推進(jìn)順利。不準(zhǔn)接受請吃、不準(zhǔn)接受煙酒禮物、不準(zhǔn)接收紅包, 是黃溪村村干部的三條鐵律, 即使村民辦喜事, 也只隨禮而不吃飯。村兩委干部的長期堅(jiān)持, 融洽了干群關(guān)系。拆房、遷墳是農(nóng)村的一大難事, 黃溪村平安順利地完成了300多戶農(nóng)戶的拆房, 2800多座的遷墳。遷墳中還涉及一座有數(shù)百年歷史的祖墳, 其后裔有數(shù)萬人, 可在遷墳后無一上訪。二是社會風(fēng)氣明顯好轉(zhuǎn), 大家尊老愛幼互幫互助。以往的黃溪村賭博成風(fēng), 不少村民無所事事, 有村民因賭博欠下幾萬元債務(wù)。為了鏟除麻將賭博這個“毒瘤”, 經(jīng)村民代表大會決定, 將全村62臺麻將機(jī)全部封存, 如發(fā)現(xiàn)有人打麻將, 一次獎勵舉報(bào)人300元。現(xiàn)在人人忙于工作, 賭博現(xiàn)象沒了。為了解決孤寡、五保等弱勢群體的住房問題, 黃溪村建了22套公租房, 產(chǎn)權(quán)歸村里所有, 孤寡老人和五保戶等困難群體免費(fèi)居住。整個黃溪村呈現(xiàn)“鄰里和睦、互幫互助”的傳統(tǒng)文明鄉(xiāng)風(fēng)。

三、鄉(xiāng)村振興離不開集體經(jīng)濟(jì)組織這一關(guān)鍵主體

鄉(xiāng)村振興是整個鄉(xiāng)村整體的全方位振興, 具有系統(tǒng)性和地域性的鮮明特征。一方面, 鄉(xiāng)村振興是典型的系統(tǒng)工程, 既要硬件建設(shè)也要軟件建設(shè), 既要建設(shè)也要管理。客觀上要求把涉及“三農(nóng)”內(nèi)容的工作統(tǒng)籌在一起, 形成“一盤棋”的工作格局。黃溪村成功的一條重要經(jīng)驗(yàn)就是堅(jiān)持了系統(tǒng)工作理念, 特別是注重“兩個同步”推進(jìn):一是把以新型農(nóng)村社區(qū)為載體的農(nóng)村現(xiàn)代化與以“確權(quán)確股不確地”為抓手的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進(jìn), 既改善了村民的生活環(huán)境, 又培育了支撐農(nóng)村發(fā)展的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè);二是把以就業(yè)為突破口解決村民生活的經(jīng)濟(jì)收入與以健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建文明鄉(xiāng)風(fēng)同步推進(jìn), 既提高了人們的物質(zhì)生活, 又提升了鄉(xiāng)村精神文明。另一方面, 鄉(xiāng)村振興必須立足于自身的自然資源條件和社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ), 因地制宜地發(fā)展振興。我國地域廣闊, 不同地域條件環(huán)境下的鄉(xiāng)村振興優(yōu)勢不同, 面臨的制約因素也不同, 只有深入認(rèn)識自身的特征, 才能找到合適的振興之路。黃溪實(shí)踐也是充分認(rèn)識自身的資源優(yōu)勢, 抓住生態(tài), 做出特色, 錯位競爭, 同時延長產(chǎn)業(yè)鏈, 降本增效, 才促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的興旺。

誠然, 廣大農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的建設(shè)主人, 但鄉(xiāng)村振興的系統(tǒng)性和地域性要求有一個強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)者和組織者, 決定了單個的農(nóng)民難以成為鄉(xiāng)村振興的實(shí)施主體, 而村集體組織才是勝任這一責(zé)任的必然主體。我國的村集體組織沿襲著傳統(tǒng)的村落歷史脈絡(luò), 具有地域與血緣的先天性特征, 村民與村落的發(fā)展和村集體經(jīng)濟(jì)組織的興衰榮辱與共, 已成為了農(nóng)村社會發(fā)展的基本“生命共同體”[15]。村集體組織是農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵主體, 他們在協(xié)調(diào)個人與集體利益、局部與整體利益矛盾中具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。只有充分發(fā)揮出這一關(guān)鍵主體的主動性和積極性, 農(nóng)村振興才能形成內(nèi)生動力機(jī)制。實(shí)踐也證明, 發(fā)展好的鄉(xiāng)村, 都是村集體戰(zhàn)斗堡壘作用發(fā)揮好的鄉(xiāng)村, 黃溪村本身就是一個典型, 在黃溪振興中村集體起著關(guān)鍵性作用。

由于改革開放以來, 我國的村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)不僅沒有隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而加強(qiáng), 反而呈現(xiàn)出日益弱化的明顯趨勢[16]。結(jié)果導(dǎo)致很多地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府不得不全身投入鄉(xiāng)村的具體建設(shè)之中, 一方面, 農(nóng)民的主人翁作用難以發(fā)揮, 甚至一些地方出現(xiàn)“上熱下冷、外熱內(nèi)冷”和“政府干、村民看”的現(xiàn)象, 且由于對各鄉(xiāng)村實(shí)際情況的掌握不夠透徹或鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府主要領(lǐng)導(dǎo)的不斷換屆變化, 導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展效果并不理想, 重面子輕里子、重短期行為輕長久發(fā)展。另一方面, 由于需要大量精力投入鄉(xiāng)村的具體建設(shè)事務(wù)中, 使處于“上面千條線, 下面一根針”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部, 工作任務(wù)更加繁重, “五加二、黑加白”的工作方式成為了常態(tài)化, 使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部成為現(xiàn)階段工作壓力最大的群體之一[17]。

加強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè), 切實(shí)發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的鄉(xiāng)村振興實(shí)施主體作用, 是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性任務(wù)。如何培育下一屆村集體組織班子, 也是黃溪村發(fā)展的一個隱患。目前村兩委班子7個成員大部分是50歲以上, 且都有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ), 雖然存款越來越少, 但子女支持, 生活保障無憂。對于年青人, 僅憑奉獻(xiàn)精神做好村干部本職工作是不現(xiàn)實(shí)的, 他們也有著與同齡人一樣的物質(zhì)需求。黃溪村也曾吸收一些年青人加入班子, 但過低的待遇留不住人。因此, 應(yīng)加強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè), 改變目前多數(shù)村集體“無資產(chǎn)、無資本、無資金”現(xiàn)狀, 特別是要改善村干部的待遇, 吸引年青的能人進(jìn)入村集體班子, 培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”管理隊(duì)伍, 并不斷提高村干部帶領(lǐng)村民振興鄉(xiāng)村的能力與本領(lǐng)。

四、鄉(xiāng)村振興中的土地使用制度創(chuàng)新應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)思維

鄉(xiāng)村振興同樣離不開土地、勞動力、資金、技術(shù)等基本社會生產(chǎn)要素, 但由于面積的有限性和位置的固定性, 土地比資金、勞動力、技術(shù)等要素的戰(zhàn)略地位更加凸顯。土地要素配置的本質(zhì)就是土地使用制度設(shè)計(jì)。為此, 十九大報(bào)告對于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 提出了一系列具體政策, 明確提出要深化農(nóng)村土地制度改革, 不論是完善承包地“三權(quán)”分置制度、保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益, 還是確保國家糧食安全, 都與土地使用密切相關(guān)。

改革開放以來, 隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn), 農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民受到了前所未有的沖擊。造成城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)失衡的原因眾多, 但土地制度是其中最重要的一個因素。隨著土地的城鎮(zhèn)化, 依附在土地上的資本及其生產(chǎn)、生態(tài)、景觀價(jià)值也由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移, 政府本應(yīng)限制其可能帶來的負(fù)外部效應(yīng), 努力實(shí)現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地利用之間的協(xié)調(diào)。然而長期以來, 政府偏向于通過農(nóng)地轉(zhuǎn)用充分發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值, 而忽略對農(nóng)村土地的生態(tài)景觀和社會綜合價(jià)值的損失。這種偏向城鎮(zhèn)的土地政策在城市化進(jìn)程中加劇了城鎮(zhèn)和農(nóng)村間土地關(guān)系的失衡, 導(dǎo)致了人口城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于土地城鎮(zhèn)化、農(nóng)民轉(zhuǎn)移人口難以市民化, 相應(yīng)就出現(xiàn)了大量穿梭于城鄉(xiāng)之間的“兩棲人口”, 他們即使在城市擁有住房, 也不愿放棄農(nóng)村的宅基地, 甚至不斷新建農(nóng)村住宅;即使有一定的經(jīng)濟(jì)收入, 也不敢放棄家中的承包地, 隨時準(zhǔn)備在城市生存困難時返回農(nóng)村種地, 結(jié)果造成了當(dāng)前農(nóng)村實(shí)際居住人口越來越少, 農(nóng)村宅基地卻不減反增;承包地經(jīng)營權(quán)難以形成穩(wěn)定流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀。

土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料, 也是農(nóng)民致富最根本的資本, 也應(yīng)是農(nóng)村發(fā)展的最重要的資源。然而, 由于農(nóng)村土地使用制度改革比較滯后, 特別是農(nóng)村建設(shè)用地制度的缺陷, 導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)村土地資源難以流動導(dǎo)致寶貴的資源大量沉淀, 難以實(shí)現(xiàn)其資產(chǎn)和資本的權(quán)能。因此, 通過土地使用制度創(chuàng)新, 改變我國土地政策城鎮(zhèn)傾向性的習(xí)慣性政策路徑, 盤活農(nóng)村土地要素, 已成為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性課題和重要抓手。針對鄉(xiāng)村振興的系統(tǒng)性特征, 土地使用制度創(chuàng)新應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)思維。

一是要在各項(xiàng)具體土地制度的改革中, 應(yīng)堅(jiān)持“一盤棋”思維, 聯(lián)動推進(jìn), 相互協(xié)調(diào), 形成合力。比如要實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺”目標(biāo), 在“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上將經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供用地保障的主要改革內(nèi)容, 但伴隨著農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入, 新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)不斷出現(xiàn), 對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施用地、農(nóng)業(yè)經(jīng)營性供給提出了新要求, 進(jìn)而牽動農(nóng)村建設(shè)用地的改革。要實(shí)現(xiàn)“生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡霓r(nóng)村現(xiàn)代化目標(biāo), 就必須完善相應(yīng)的教育、醫(yī)療、公共交通、公共活動場所等基礎(chǔ)設(shè)施, 大力發(fā)展配套的第三產(chǎn)業(yè), 而這些公共設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)行、第三產(chǎn)業(yè)的生存, 需要形成一定的人口聚集規(guī)模。一方面, 當(dāng)前農(nóng)村宅基地只限于本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員, 這顯然對人口的合理聚集形成阻力, 這就要求改革現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用制度;另一方面, 農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展, 就必須同時考慮農(nóng)村公共建設(shè)用地和經(jīng)營性建設(shè)用地使用制度改革, 但目前土地利用總體規(guī)劃的用途管制分區(qū)并沒有區(qū)分是集體經(jīng)營性建設(shè)用地還是宅基地用地或公益性建設(shè)用地, 這就要求同步推進(jìn)土地利用總體規(guī)劃的用途管制制度的改革。人口的聚集及向第三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移, 還需要通過經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)解決各家各戶承包地的耕種問題, 這又回到了“產(chǎn)業(yè)興旺”目標(biāo)下的促進(jìn)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的改革主題上。因此, 在鄉(xiāng)村振興中, 農(nóng)村各項(xiàng)具體土地使用制度之間存在著相互依賴、相互制約的關(guān)系, 如果機(jī)械地截?cái)嘀贫戎g的關(guān)聯(lián)性, 孤立地進(jìn)行某一項(xiàng)制度改革既不科學(xué)也不現(xiàn)實(shí), 不符合鄉(xiāng)村系統(tǒng)發(fā)展的客觀規(guī)律。建議強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì), 在理論上厘清鄉(xiāng)村振興中各項(xiàng)土地使用制度改革之間的關(guān)聯(lián)性, 闡述清楚相互之間的依存關(guān)系, 繪制出清晰的制度系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性脈絡(luò)圖, 在確保制度之間協(xié)同性和耦合性的基礎(chǔ)上, 分別明確各項(xiàng)土地使用制度的改革重要內(nèi)容與目標(biāo)。

二是促進(jìn)各社會生產(chǎn)要素的系統(tǒng)協(xié)調(diào), 實(shí)現(xiàn)“地—人—錢”的同步聚集。鄉(xiāng)村振興離不開土地、勞動力、資金等基本社會生產(chǎn)要素的共同協(xié)調(diào)支撐, 由于勞動力、資金等要素的配置最終要落實(shí)在土地上, 因此, 土地使用制度在很大程度上決定著其他生產(chǎn)要素的配置。我國已進(jìn)入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新階段, 隨著惠農(nóng)支農(nóng)政策的推進(jìn), 這些生產(chǎn)要素會持續(xù)不斷地向農(nóng)村傾科。但目前卻多是天女散花式的分散投入, 要素之間相互脫節(jié), 尚未形成對鄉(xiāng)村振興的支撐合力。建議順應(yīng)遷村并點(diǎn)的歷史潮流, 以區(qū)域居民點(diǎn)體系規(guī)劃為抓手, 實(shí)現(xiàn)“地—人—錢”的同步聚集。農(nóng)村居民點(diǎn)體系是鄉(xiāng)村振興中社會生產(chǎn)要素科學(xué)配置的基礎(chǔ), 是引導(dǎo)農(nóng)民集中居住、產(chǎn)業(yè)集中布局、土地規(guī)模經(jīng)營、優(yōu)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施集約配置、整合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)空間的真正“龍頭”, 也應(yīng)成為“地—人—錢”的同步聚集的“領(lǐng)引者”。隨著社會的發(fā)展與技術(shù)的進(jìn)步, 特別是交通條件的改善, 農(nóng)村生產(chǎn)生活半徑的迅速增大、社會分工協(xié)作的范圍不斷擴(kuò)大, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已不再是農(nóng)村社會的一項(xiàng)最主要功能, 子女教育、非農(nóng)就業(yè)環(huán)境、醫(yī)療保障等社會服務(wù)成為了農(nóng)村社會的需求, 而生活基礎(chǔ)設(shè)施配套的人口聚集規(guī)模內(nèi)在需求, 導(dǎo)致“遷村并點(diǎn)”已成為當(dāng)前農(nóng)村社會發(fā)展一個潮流[18], 傳統(tǒng)的“沿路而建、臨水而居、依田而住”散亂的農(nóng)村宅基地布局已不利于鄉(xiāng)村的振興。因此, 應(yīng)遵循城鄉(xiāng)融合發(fā)展, 科學(xué)編制區(qū)域居民點(diǎn)布局體系規(guī)劃, 既考慮現(xiàn)有的村級組織基礎(chǔ)與歷史沿續(xù), 更要考慮生活公共設(shè)施共享的需求。

五、主要結(jié)論

黃溪村的成功實(shí)踐, 充分證明了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施必須立足于中國的基本國情和當(dāng)?shù)氐木唧w情況, 才能推進(jìn)我國鄉(xiāng)村社會的多元化發(fā)展, 實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)。我國實(shí)行的是農(nóng)村土地集體所有制, 是符合我國國情的制度設(shè)計(jì), 具有明顯的內(nèi)在優(yōu)勢[19], 而作為集體土地所有者的村集體經(jīng)濟(jì)組織, 在一定程度上延續(xù)了我國鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng), 熟悉當(dāng)?shù)厍闆r, 理應(yīng)成為實(shí)施鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵實(shí)施主體。充分發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織及廣大村民鄉(xiāng)村振興的主人翁精神, 不僅有利于確定適合自身需求的鄉(xiāng)村振興路徑, 而且能夠有效地破解當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)中基層地方政府干預(yù)鄉(xiāng)村具體事務(wù)而出現(xiàn)的諸多弊端。因此, 必須改變目前村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)普遍弱化而難以勝任鄉(xiāng)村振興主體的現(xiàn)狀, 加強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè), 培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”管理隊(duì)伍, 從而解決鄉(xiāng)村振興的實(shí)施主體這一根本問題。

土地使用制度創(chuàng)新是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要抓手。在鼓勵地方政府創(chuàng)新的同時, 也要激發(fā)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與土地使用制度創(chuàng)新主動性和積極性。可通過加強(qiáng)土地資源管理等基本知識的宣傳普及提升其土地使用制度創(chuàng)新的能力, 在不突破“土地集體公有制性質(zhì)不能改變、耕地紅線不能突破、農(nóng)民權(quán)益不能受損”三大底線的前提下, 且允許在創(chuàng)新中“犯錯”, 使其放下包袱, 大膽創(chuàng)新。另一方面, 要善于總結(jié)地方實(shí)踐探索, 及時形成具有推廣價(jià)值的創(chuàng)新模式。不少地方政府或村集體經(jīng)濟(jì)組織, 針對實(shí)踐中遇到的實(shí)際問題, 開創(chuàng)性開展工作, 探索出了諸如“確權(quán)確股不確地”經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、跨村集體經(jīng)濟(jì)組織的差別化宅基地使用制度、“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地建設(shè)+經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”的土地整治激勵制度等具有生命力的制度創(chuàng)新。對這些實(shí)踐進(jìn)行系統(tǒng)的歸納總結(jié), 可為國家層面的鄉(xiāng)村振興農(nóng)村土地使用制度改革提供參考。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)2018年02期

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