摘要：支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),有利于全面匯入大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新熱潮,加快培育經(jīng)濟社會發(fā)展新動力,催生民生改善、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會和諧穩(wěn)定新動能。中央和地方均出臺了一系列針對農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策,包括金融、產(chǎn)業(yè)、培訓、管理和公共服務等方面。構(gòu)建支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的長效機制,應針對現(xiàn)行政策的不足和執(zhí)行過程中出現(xiàn)的新問題,動態(tài)優(yōu)化和完善金融、產(chǎn)業(yè)、培訓、管理和公共服務等政策,將其提升到更全面、更系統(tǒng)、更具針對性的新層面。
支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是黨中央、國務院培育經(jīng)濟增長新動力、打造區(qū)域均衡發(fā)展新引擎的戰(zhàn)略部署。[1]
2015年6月,國務院辦公廳印發(fā)《關于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見》,提出了支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的一系列政策舉措。國家“十三五”規(guī)劃綱要提出,要“促進農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和外出務工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”。在中央和地方政策的鼓勵和支持下,農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)取得了明顯進展,與此同時,在金融、產(chǎn)業(yè)、培訓、管理與服務等方面還面臨著一些政策瓶頸。構(gòu)建支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的長效機制,需要著力完善與農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)關聯(lián)的金融、產(chǎn)業(yè)、培訓、管理與服務政策。
一、農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的金融支持政策
圍繞農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),國家先后出臺了一系列政策,其中對金融支持政策提出了明確要求。中國人民銀行、銀監(jiān)會等部門進一步提出了金融支持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的具體政策措施。
(一)農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的主要金融支持政策
總體來看,農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的金融支持政策體系相對完善,基本涵蓋了不同類型返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員的金融需求,主要從拓寬融資渠道、豐富擔保方式、完善產(chǎn)品設計等方面提出了針對性的政策措施。
一是拓寬直接融資渠道。引導和支持各類創(chuàng)業(yè)投資基金加大對農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)初創(chuàng)期、早中期的支持力度。支持有條件的地方政府設立創(chuàng)業(yè)基金,做大直接融資平臺,扶持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。在返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)較為集中、產(chǎn)業(yè)特色突出的地區(qū),探索發(fā)行專項中小微企業(yè)集合債券、公司債券,開展股權(quán)眾籌融資試點,擴大直接融資規(guī)模。
二是豐富抵押擔保方式。探索將各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)納入融資擔保抵押范圍,加大對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的信貸支持力度。2015年8月,國家出臺“兩權(quán)”抵押貸款試點的指導意見,明確賦予“兩權(quán)”抵押融資功能。中國人民銀行、銀監(jiān)會等部門聯(lián)合下發(fā)了“兩權(quán)”抵押貸款暫行辦法,相關金融機構(gòu)也提出了明確的支持措施。銀監(jiān)會等部門提出要建立健全全國農(nóng)業(yè)信貸擔保體系,充分發(fā)揮政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保機構(gòu)作用,為糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體貸款提供信用擔保和風險補償。2016年中央“一號文件”明確提出要開展大型農(nóng)機具金融租賃試點,有效拓寬抵押物范圍。
三是完善創(chuàng)業(yè)擔保貸款。將農(nóng)民工等返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員納入政府創(chuàng)業(yè)擔保貸款范圍,按規(guī)定給予財政貼息支持。政府成立擔?；鸹蝻L險補償基金,為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員申請貸款提供擔保,金融機構(gòu)則按照一定的放大比例提供貸款支持。一般貸款最高額度為10萬元,對個人發(fā)放的創(chuàng)業(yè)擔保貸款,在貸款基礎利率基礎上上浮3個百分點以內(nèi)的,由財政給予貼息。
四是開發(fā)創(chuàng)業(yè)金融產(chǎn)品。鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)開發(fā)符合農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)需求特點的金融產(chǎn)品和金融服務。銀監(jiān)會明確要求,大力推廣微貸技術,不斷豐富返鄉(xiāng)農(nóng)民工、農(nóng)村青年、農(nóng)村婦女、大學生村官、科技特派員農(nóng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)金融產(chǎn)品。商務部等部門提出要加大對電商創(chuàng)業(yè)農(nóng)民的授信和貸款支持,充分利用各地設計開發(fā)的“青”字號專屬金融產(chǎn)品,或依托金融機構(gòu)現(xiàn)有產(chǎn)品,設計“青”字號電商創(chuàng)業(yè)金融服務項目,支持農(nóng)村青年創(chuàng)業(yè)。
五是其他支持政策。主要包括:增加資金有效供給,加快發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村信用社等中小金融機構(gòu)和小額貸款公司等機構(gòu),進一步提高返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的金融可獲得性;大力發(fā)展農(nóng)村普惠金融,引導加大涉農(nóng)資金投放,通過完善支付結(jié)算和金融消費者權(quán)益保護等政策措施,支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè);完善返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)信用評價機制,結(jié)合農(nóng)村信用體系建設工作,建立完善返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員信用征集、評價和運用機制,通過優(yōu)先支持、利息優(yōu)惠等措施加強對守信創(chuàng)業(yè)主體的正向激勵;鼓勵農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)開發(fā)特色農(nóng)業(yè)保險險種,降低返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)風險。
(二)農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)金融支持政策的實踐效果
評價現(xiàn)行金融支持政策的落地效應,不僅要從“供給側(cè)”進行分析,還應從“需求側(cè)”進行考察。
1. 從供給側(cè)看,金融支持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)取得了一定成效,對推進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新發(fā)揮了積極作用
第一,金融支持政策不斷細化。各級政府先后制定了支持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的實施意見,對相關金融支持政策進行了不同程度的細化和創(chuàng)新,就改善返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)金融服務提出了具體要求。例如,一些地區(qū)鼓勵金融機構(gòu)提高創(chuàng)業(yè)擔保貸款的發(fā)放額度。四川省鼓勵金融機構(gòu)將法律法規(guī)不禁止、產(chǎn)權(quán)歸屬清晰的各類農(nóng)村資產(chǎn)作為抵押擔保品,開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款試點;廣東省啟動運營創(chuàng)業(yè)引導基金,開展股權(quán)眾籌融資試點,加大對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)項目的支持;山東省將開展先貸后補財政貼息情況納入對創(chuàng)業(yè)工作績效考核范圍。
第二,創(chuàng)業(yè)金融產(chǎn)品不斷豐富。金融機構(gòu)積極與政府有關部門合作,先后推出了“農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)貸款”、“大學生創(chuàng)業(yè)貸款”、“退伍軍人創(chuàng)業(yè)貸款”等貸款品種,根據(jù)不同的申請人群和還款能力確定相應的貸款額度,對緩解農(nóng)村地區(qū)各類客戶群體創(chuàng)業(yè)融資難起到了積極作用。例如,山東省實施推出了“魯青基準貸”(青年創(chuàng)業(yè)基準利率貸款),實行優(yōu)先審批、優(yōu)先放款“輕資產(chǎn)、高成長、高風險”等特點,一些金融機構(gòu)還研發(fā)推廣知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款、股權(quán)質(zhì)押貸款等特色金融產(chǎn)品,解決返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)企業(yè)擔保難題。
第三,創(chuàng)業(yè)金融服務不斷提升。各地政府與金融機構(gòu)積極提升返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)特色金融服務。一方面,積極打造創(chuàng)業(yè)金融服務平臺。計劃在全國不少于1000個縣創(chuàng)建“農(nóng)村青年創(chuàng)業(yè)金融服務站”,為當?shù)剞r(nóng)村創(chuàng)業(yè)青年提供政策咨詢、信貸支持、金融服務等一站式、多層次的綜合金融服務。另一方面,大力普及宣傳金融基礎知識。每年在全國開展“送金融知識下鄉(xiāng)”活動,將返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人群作為金融知識宣傳的重點對象,并將金融知識宣傳普及納入“大學生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)行動”、“農(nóng)村青年電商培育工程”等工作中,通過創(chuàng)新宣傳載體等多種形式,不斷加強對創(chuàng)業(yè)特色金融產(chǎn)品的宣傳。農(nóng)業(yè)銀行還積極開展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體金融培訓班,從2015年至今已累計舉辦1830期培訓班,共培訓6.4萬名專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場主。
第四,抵押擔保方式不斷完善。一是發(fā)揮政府增信功能。陜西農(nóng)行與省農(nóng)業(yè)廳采取“政府增信+銀行授信”方式,共同設立扶持職業(yè)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)信貸風險金,重點支持全省中高級職業(yè)農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)與創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。二是創(chuàng)新抵押擔保模式。山東省不斷擴大信用擔保人和抵(質(zhì))押物范圍,依托創(chuàng)業(yè)園區(qū)、創(chuàng)業(yè)孵化基地、農(nóng)村合作社等創(chuàng)業(yè)服務平臺,推廣聯(lián)?；ケ５葥ＤＪ?。三是探索風險分擔機制。四川省率先探索設立返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)風險分擔基金,對金融機構(gòu)發(fā)放返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)貸款發(fā)生的損失按照一定比例進行分擔,引導金融機構(gòu)加大對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的信貸投入。四是推出政銀擔合作機制。安徽省在全國率先推出政銀擔合作模式,將資本補充機制、比例再擔保機制、風險分擔與補償機制有機結(jié)合,對單戶2000萬元以下的小微企業(yè)和農(nóng)戶貸款提供擔保業(yè)務。
2. 從需求側(cè)看,返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員金融需求總體上得到了一定滿足,但創(chuàng)業(yè)融資難問題依然存在且呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)分化的特點
準確評估現(xiàn)行金融支持政策的效果,關鍵是看返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員金融需求是否獲得滿足,以及在多大程度上得到滿足?？傮w上看,農(nóng)村地區(qū)的金融滲透率在逐年提高,農(nóng)村創(chuàng)業(yè)融資約束得到了一定程度的緩解,部分返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員能夠獲得資金支持。[2]
但從結(jié)構(gòu)上看,現(xiàn)行金融政策的推行效果呈現(xiàn)出“分化”趨勢。
第一,不同地區(qū)創(chuàng)業(yè)融資約束程度出現(xiàn)分化。從區(qū)域結(jié)構(gòu)看,一些地方由于政府高度重視、金融機構(gòu)密切配合,金融支持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)工作推進較好,大多數(shù)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員能夠獲得一定程度的貸款支持。然而有些地方因重視不夠,在實際落實過程中存在許多困難,有些政策甚至還存在“打折扣”現(xiàn)象,返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)金融政策推進效果較差。中部地區(qū)某縣對1000名返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工調(diào)查分析顯示:80%以上有信貸需求,實際上只有不到30%得到金融機構(gòu)信貸支持。從一些金融機構(gòu)統(tǒng)計數(shù)據(jù)看,返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)貸款投放也存在區(qū)域不均衡問題,一些農(nóng)民工輸出大省也是返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)集中地區(qū),其創(chuàng)業(yè)貸款投放較少。
第二,不同金融需求獲得滿足程度出現(xiàn)分化。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)金融需求主要包括資金需求、支付結(jié)算需求、投資理財需求、保險需求以及金融消費者權(quán)益訴求。近年來,手機銀行、轉(zhuǎn)賬電話等支付結(jié)算工具在農(nóng)村迅速推廣,銀行卡助農(nóng)取款服務點也已實現(xiàn)全國行政村全覆蓋,創(chuàng)業(yè)人員的支付結(jié)算需求得到了較好滿足。然而,資金需求在較大程度上尚未得到滿足。大多數(shù)地方將金融需求等同于信貸資金需求,過度重視對創(chuàng)業(yè)人員的信貸投放,而忽視了拓寬直接融資渠道的重要性。事實上,創(chuàng)業(yè)活動高風險高回報的屬性與銀行債權(quán)融資追求穩(wěn)定收益的本質(zhì)并不兼容。另外,創(chuàng)業(yè)人員的多元化投資理財需求、保險需求以及金融消費權(quán)益訴求也未引起足夠的重視。
第三,不同創(chuàng)業(yè)類型融資難易程度出現(xiàn)分化。一方面,從信息獲取看,大學生由于文化程度相對較高,信息獲取能力較強,其創(chuàng)業(yè)地點大多集中在縣域創(chuàng)業(yè)園區(qū),能獲得相應的服務與支持。相比之下,農(nóng)民工、退伍軍人等人員創(chuàng)業(yè)基地主要分布在農(nóng)村,交通不便,獲取信息渠道狹窄。另一方面,從創(chuàng)業(yè)項目看,與“互聯(lián)網(wǎng)+”、電商相關的創(chuàng)業(yè)項目以及農(nóng)村新主體、新要素、新業(yè)態(tài)更容易得到政府的關注與推薦,金融機構(gòu)放貸意愿更強,而小規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營的個體工商戶以及處于傳統(tǒng)行業(yè)的農(nóng)村小微企業(yè)主,仍存在較明顯的融資難問題。
(三)金融支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)面臨的主要制約因素
當前,仍有一部分返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員無法獲得金融支持,農(nóng)民工等人員在返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)融資中還面臨一些瓶頸性制約因素。
第一,貸款產(chǎn)品的適應性有待提高。金融機構(gòu)現(xiàn)有貸款產(chǎn)品基本上能夠覆蓋返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)群體融資需求,但是這些貸款產(chǎn)品大多是通用產(chǎn)品,用途針對性不強。不同地區(qū)的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員具有自身特點和優(yōu)勢,而適合不同創(chuàng)業(yè)群體的特色金融產(chǎn)品和服務較少。同時,部分地區(qū)的創(chuàng)業(yè)貸款產(chǎn)品設計與實際創(chuàng)業(yè)項目并不匹配,存在門檻較高、額度偏小、期限較短等問題。
第二,政府與金融機構(gòu)之間的聯(lián)動機制不夠完善。政府對金融機構(gòu)支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的激勵措施有待完善,大多數(shù)金融機構(gòu)仍缺乏支持創(chuàng)業(yè)的動力和信心。返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)風險相對較大,但是大部分地區(qū)還沒有針對返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的保障措施,如創(chuàng)業(yè)保險、創(chuàng)業(yè)保障基金等。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)貸款統(tǒng)計監(jiān)測機制尚未建立,目前只能依靠金融機構(gòu)手工統(tǒng)計上報,全國各類創(chuàng)業(yè)貸款投放底數(shù)不清。
第三,返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員的金融認知水平有待提高。農(nóng)民工等返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員自身的文化水平有限,缺乏必要的金融知識,對國家出臺的創(chuàng)業(yè)貸款政策關注不多,對金融機構(gòu)的產(chǎn)品服務、業(yè)務流程、優(yōu)惠政策了解甚少。同時,由于農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)人員較少、業(yè)務繁忙,在金融知識宣傳上也存在力度不夠、形式單一、效果不佳等問題,使得農(nóng)民工無法及時獲取相關信息。
第四,有效且可操作的抵押擔保方式不多。政府有關部門的推薦是獲取創(chuàng)業(yè)擔保貸款的關鍵,然而在實踐中,政府保證擔保準入不低,有些地方還要求申請人尋找縣域工薪人員提供反擔保,這使得許多初創(chuàng)企業(yè)或投資規(guī)模較小的個體工商戶難以獲得銀行的貸款支持?！皟蓹?quán)”抵押貸款試點正在穩(wěn)妥推進,但土地流轉(zhuǎn)處置平臺等配套措施尚不完善,制約了“兩權(quán)”抵押擔保的有效實現(xiàn),只能在一定程度上解決部分從事規(guī)模種植的農(nóng)民創(chuàng)業(yè)群體的融資需求。
(四)農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)金融支持政策的完善策略
破解農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)金融服務供求矛盾,需要政府、金融機構(gòu)和社會各界共同努力,抓緊完善金融支持相關配套政策,不斷強化創(chuàng)業(yè)金融服務。
第一,完善政府與金融機構(gòu)的合作對接機制。一是依托農(nóng)業(yè)部“信息進村入戶工程”和金融機構(gòu)在農(nóng)村的助農(nóng)服務點,探索建立農(nóng)村青年創(chuàng)業(yè)金融服務站,為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員提供面對面服務。二是政府制定出臺相關激勵政策,激發(fā)金融機構(gòu)支持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的內(nèi)生動力,鼓勵更多的金融機構(gòu)創(chuàng)新服務渠道、改進服務方式、增加信貸供給,為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員提供金融服務。三是完善風險分散機制,鼓勵農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)積極開發(fā)特色農(nóng)業(yè)保險品種,財政加大保費獎補力度,共同降低農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)經(jīng)營風險。
第二,提升返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)金融服務水平。一是提高產(chǎn)品適應性。根據(jù)不同返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)群體金融需求的新特點,創(chuàng)新推出“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)貸款”系列產(chǎn)品箱,在貸款額度、期限、利率以及組合擔保等方面給予差異化的政策支持。二是優(yōu)化信貸流程。開通返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)金融服務“綠色通道”,對守信創(chuàng)業(yè)人員簡化貸款手續(xù),優(yōu)化審批流程。三是完善金融服務。對返鄉(xiāng)農(nóng)民工的個人能力、技術水平、經(jīng)濟狀況、創(chuàng)業(yè)項目和資金需求進行摸底調(diào)查,為創(chuàng)業(yè)者提供信貸、結(jié)算、代理、咨詢和風險管理等多樣化的金融服務。四是拓寬融資渠道。鼓勵經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)探索運用風險投資基金、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金,為農(nóng)村初創(chuàng)企業(yè)在多層次資本市場融資提供支持。
第三,多措并舉化解抵押擔保難題。一是健全和完善長效的抵押擔保機制。持續(xù)挖掘潛在資產(chǎn)價值,不斷擴大有效抵(質(zhì))押物范圍。完善政府增信機制,深化政府、金融機構(gòu)以及農(nóng)擔公司的合作對接,為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員融資提供擔保。創(chuàng)新大數(shù)據(jù)增信機制,在條件成熟地區(qū)或部分創(chuàng)業(yè)項目中探索推廣“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”貸款產(chǎn)品,有效破解創(chuàng)業(yè)融資中的結(jié)構(gòu)性障礙。二是健全和完善長效的信用評價機制。建立并持續(xù)完善返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員經(jīng)濟檔案,將創(chuàng)業(yè)人員相關信息納入征信系統(tǒng),加快推進農(nóng)村信用體系建設。強化平臺思維,推進農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)和應用場景建設,從不同維度豐富創(chuàng)業(yè)人員信用評價依據(jù),加強對創(chuàng)業(yè)人員信用評價結(jié)果的推廣與運用。三是完善信息共享的平臺,依托互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)技術,在部分創(chuàng)業(yè)項目中探索推廣小規(guī)模、批量化的網(wǎng)絡信用貸款,解決創(chuàng)業(yè)缺乏有效抵押擔保財產(chǎn)等難題。
二、農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)支持政策*
全面激發(fā)農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)熱情,建立多層次多樣化的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)格局,創(chuàng)造更多就地就近就業(yè)機會,可以加快輸出地新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程,加速培育經(jīng)濟社會發(fā)展新動力,促進當?shù)孛裆纳啤⒔?jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會和諧穩(wěn)定。[3]
農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),終究要落實到產(chǎn)業(yè)發(fā)展上來。
(一)農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的主要產(chǎn)業(yè)政策及其效應
綜觀國家出臺的關于農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的各項政策,可將鼓勵支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策歸納為四類:一是促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶動返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。主要利用發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級,向農(nóng)民工輸出地等中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè),帶動農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。二是推動輸出地產(chǎn)業(yè)升級帶動返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。主要是向農(nóng)民工輸出地注入先進的技術、管理經(jīng)驗、產(chǎn)業(yè)組織形式等生產(chǎn)要素,促進產(chǎn)業(yè)升級,從而帶動返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。三是鼓勵輸出地資源嫁接輸入地市場帶動返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。主要利用農(nóng)民工輸入地的消費市場,對接消化農(nóng)民工輸出地的優(yōu)勢資源產(chǎn)品。四是引導一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展帶動返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。主要利用農(nóng)民工輸出地的產(chǎn)業(yè)融合,形成新的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài),帶動返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。
通過對37個國家級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)的做法總結(jié)和問題分析來看,當前支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策在各地執(zhí)行效果取得初步進展,各地方政府相繼出臺了政策執(zhí)行措施和辦法,全方位、系統(tǒng)性地支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。其成效體現(xiàn)在:一是創(chuàng)業(yè)氛圍日益濃厚。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)已成為全民創(chuàng)業(yè)主力,對促進全民創(chuàng)業(yè)發(fā)揮了積極的典型示范和輻射帶動作用。城鄉(xiāng)群眾對創(chuàng)業(yè)的認識明顯提高,蘊藏在群眾中的內(nèi)在發(fā)展能量、潛在優(yōu)勢得以發(fā)掘。二是創(chuàng)業(yè)領域逐步拓寬。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)領域開始向三次產(chǎn)業(yè)、基礎設施建設、社會公益事業(yè)等多個層面滲透發(fā)展,返鄉(xiāng)農(nóng)民工在不同領域展示了創(chuàng)業(yè)新活力。三是創(chuàng)業(yè)成效初步顯現(xiàn)。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)帶來了明顯的“帶就業(yè)”效應,例如,據(jù)不完全統(tǒng)計,僅山東省東營市廣饒縣農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)辦企業(yè)已吸納1.8萬人實現(xiàn)就業(yè)再就業(yè),其中吸納農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)1.02萬余人。
與此同時,農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策在落地過程中還面臨如下問題:第一,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中產(chǎn)業(yè)配套能力不足,帶動返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)效果有限。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)經(jīng)過多年的發(fā)展,已經(jīng)形成完整的產(chǎn)業(yè)配套體系,具有完善的配套產(chǎn)業(yè)集群,使得各種生產(chǎn)要素在區(qū)域內(nèi)能夠得到快速的配置利用,可以推動降低企業(yè)的生產(chǎn)成本和提高生產(chǎn)效率。農(nóng)民工輸出地多屬于欠發(fā)達偏遠地帶,缺乏對二、三產(chǎn)業(yè)良好的協(xié)作配套能力,產(chǎn)業(yè)配套能力較差,中間產(chǎn)品只能外購,增加了企業(yè)生產(chǎn)成本,從而限制了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中帶動農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的效果。第二,產(chǎn)業(yè)升級困難較大,帶動返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)后勁乏力。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級需要解決一系列問題,“鏈條”中任何一個環(huán)節(jié)脫節(jié)都會影響創(chuàng)業(yè)的成功。主要有以下問題:農(nóng)民工輸出地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次較低,高附加值產(chǎn)品較少,處于產(chǎn)品鏈條的底端,甚至面臨淘汰無“級”可升的局面,返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)項目選擇受限;農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的創(chuàng)新能力亟待提高,多數(shù)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員對研發(fā)投入意識薄弱,自主創(chuàng)新能力較弱;土地、資金、人才等要素對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級有著較明顯的制約作用,農(nóng)民工輸出地對上述生產(chǎn)要素缺乏,或者農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)不具備駕馭這些生產(chǎn)要素的能力;農(nóng)民工輸出地發(fā)展環(huán)境有待進一步優(yōu)化。第三,農(nóng)民工輸出地資源嫁接輸入地市場條件不足,帶動返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)動力不足。利用好農(nóng)民輸入地市場主要借力“互聯(lián)網(wǎng)+”信息技術,各地均面臨以下幾個問題:一是返鄉(xiāng)農(nóng)民工受到素質(zhì)、文化等條件限制,結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”意識薄弱,對于互聯(lián)網(wǎng)整體接受和適應意識等需要一定時間轉(zhuǎn)變。二是“互聯(lián)網(wǎng)+”農(nóng)業(yè)等商業(yè)模式需要完善的物流配送體系。目前農(nóng)村物流體系在逐步完善,但發(fā)展仍然滯后,有保障的農(nóng)村物流覆蓋范圍有限,設施裝備科技含量低,不符合農(nóng)副產(chǎn)品易腐、易損的特點。三是在農(nóng)民工輸入地,缺乏既懂傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)又懂互聯(lián)網(wǎng)的人才,而且城市相關人才到農(nóng)村工作的意愿較低。以上因素限制了農(nóng)民工輸出地資源嫁接輸入地市場,帶動返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)動力不足。
(二)農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行的制約因素
第一,農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策缺乏長期、系統(tǒng)性政策配套,政府相關部門缺乏監(jiān)督考核機制,未形成政策合力。農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)涉及工商、稅務、銀行、勞動、農(nóng)業(yè)等多個部門,盡管各部門開展了一些扶持工作,但缺乏對各部門的監(jiān)督考核機制,配套服務滯后,相關制度尚未成熟,沒有形成合力。有些政策尚不夠具體,可操作性差,缺乏吸引力,或者因宣傳不到位而不被返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員所了解。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)辦企業(yè)仍然困難重重,創(chuàng)業(yè)辦理各項手續(xù)費時費力費錢,有的要輾轉(zhuǎn)多個部門,往往每道手續(xù)又都要收費,增加了農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的成本,降低了農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的積極性。一些地方投資用地控制較緊,對創(chuàng)業(yè)人員缺少相應的保護和激勵機制,使一些創(chuàng)業(yè)人員沒有發(fā)展后勁和動力。
第二,“用地難”、“用工難”、“融資難”等“三難”問題阻礙產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。一是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移需要大量使用建設土地,各地創(chuàng)業(yè)用地成本較高、建設用地指標難以獲批,創(chuàng)業(yè)園區(qū)建設難以解決普遍性用地問題。一些農(nóng)民工剛返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)時都是租用廠房、民房,或是用自家住房進行生產(chǎn)運營,當企業(yè)需要進一步擴大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模時,就會涉及用地的問題。二是創(chuàng)業(yè)缺乏熟練技術人才,制約相關政策執(zhí)行。大多數(shù)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員反映,管理、營銷和技術方面的人才難以找到,企業(yè)提升發(fā)展的難度較大。目前各地落實產(chǎn)業(yè)政策在解決熟練技術工人上還沒有完全形成有效機制。三是解決創(chuàng)業(yè)貸款難的政策落實不到位。主要表現(xiàn)為各地農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)資金不足,融資渠道窄,創(chuàng)業(yè)貸款門檻高。特別是小額擔保貸款政策對農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的扶持力度不夠,融資難已成為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的最大障礙。
第三,農(nóng)民工自身素質(zhì)和思想意識“先天不足”,影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。相關政策鼓勵返鄉(xiāng)農(nóng)民工等人員,學習借鑒發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)組織形式、經(jīng)營管理方式,把小門面、小作坊升級為特色店、連鎖店、品牌店,提升家鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。雖然返鄉(xiāng)農(nóng)民受到了發(fā)達地區(qū)社會、經(jīng)濟、文化、思想的影響,能力有所提高,但大部分人文化水平有限,“先天”不足導致綜合素質(zhì)不高,難以應對創(chuàng)業(yè)的考驗。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),一些農(nóng)民工有創(chuàng)業(yè)意愿和熱情,但受資金、項目、土地、自身能力及管理經(jīng)驗的限制,創(chuàng)業(yè)條件不成熟,無法駕馭現(xiàn)有創(chuàng)業(yè)資源;也有部分農(nóng)民工具備創(chuàng)業(yè)條件,但受思想觀念影響,開拓意識不強,缺乏創(chuàng)業(yè)勇氣,瞻前顧后,空有想法而不見行動。
第四,農(nóng)村公共品供給不足,制約農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展需要各項產(chǎn)業(yè)政策形成合力,包括農(nóng)村基礎設施投入等項目,也需要符合一、二、三產(chǎn)業(yè)融合的實際需要。目前包括農(nóng)村基礎設施在內(nèi)的農(nóng)村公共服務發(fā)展滯后,諸如發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等二三產(chǎn)業(yè)等配套支撐不夠。例如發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè),需要農(nóng)村水、電、路、通訊網(wǎng)絡配套發(fā)展,提供良好的消費環(huán)境。但目前農(nóng)村硬件設施大多較為落后,地方財政無相應財力投入,而大多數(shù)創(chuàng)業(yè)者缺乏投資能力與積極性。同時,大部分農(nóng)村缺乏污水和垃圾處理設施,隨著二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展,污水等生活垃圾倍增,可能會破壞農(nóng)村自然生態(tài)環(huán)境。
(三)農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持政策的完善建議
第一,加強規(guī)劃引導和配套基礎設施建設,促進一、二、三產(chǎn)業(yè)融合帶動返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)?？茖W規(guī)劃一、二、三產(chǎn)業(yè)布局,統(tǒng)籌規(guī)劃各財政項目向三產(chǎn)融合項目傾斜,同時給予相應的政策獎勵和補貼。在一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的集聚區(qū),加快公共交通、通訊網(wǎng)絡、電網(wǎng)改造、垃圾與污水處理、廁所與停車場等基礎設施的建設,并撬動社會資本投資,對創(chuàng)業(yè)者自行投入的基礎設施建設項目給予獎補支持。注重當?shù)厝肆Y源的培養(yǎng)和農(nóng)村自然、人文生態(tài)資源保護開發(fā)利用及鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化與技藝的傳承。
第二,因地制宜切實解決創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)實際需求,承接好產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。一是加大創(chuàng)業(yè)用地支持力度,解決產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移用地難題。根據(jù)創(chuàng)業(yè)規(guī)模和產(chǎn)能在政策范圍內(nèi)配置一些集體建設用地,比照工業(yè)園區(qū)用地標準補貼,超出工業(yè)園區(qū)基準地價的部分,市、縣各補貼一半。二是降低貸款門檻,解決產(chǎn)業(yè)升級資金難題。整合金融資源,延伸服務鏈條,推進便利化特惠金融政策措施。適當放寬對農(nóng)業(yè)項目的融資條件,提高貸款額度、放寬還貸時限。豐富擔保貸款抵押方式,拓展農(nóng)業(yè)保險險種和承保覆蓋面,為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)發(fā)展生產(chǎn)提供金融支持。政府引導出資籌集農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)擔保基金,實行部分貼息,對農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)貸款提供擔保,解決農(nóng)民工融資難問題。三是探索提高創(chuàng)業(yè)補貼額度、優(yōu)化發(fā)放方式的辦法。嘗試優(yōu)化“網(wǎng)店”申報條件,吸納農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)者享受補貼,并解決政策覆蓋面不足的問題。
第三,加強政策規(guī)劃引領,進一步完善產(chǎn)業(yè)政策“落地”體系。一是制定扶持農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策,對農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)給予各種形式的援助。如對進駐創(chuàng)業(yè)基地創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工免費提供場地,免收物業(yè)費、管理費等各種相關費用;減免費用辦理工商營業(yè)執(zhí)照;免費開展創(chuàng)業(yè)培訓等。二是為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供一個系統(tǒng)的、完備的政策支持體系,讓返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工只要走進一個窗口,就能了解并享受到所有扶持創(chuàng)業(yè)的相關優(yōu)惠政策。三是進一步簡化手續(xù),提高辦事效率,讓更多的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)享受政府高效便捷的政策服務。
第四,加強平臺載體建設,提供精準扶持,進一步提高產(chǎn)業(yè)政策扶持效果。一是針對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者在不同創(chuàng)業(yè)項目中其創(chuàng)業(yè)動機、方向、能力、資源等方面存在的差異,在項目萌芽、孵化、成長、成熟等不同階段,提供針對性的幫扶,發(fā)展精準扶持,提高扶持效果。二是創(chuàng)業(yè)之初對創(chuàng)業(yè)者實施創(chuàng)業(yè)素質(zhì)測評,對其創(chuàng)業(yè)能力加以分析判斷,對創(chuàng)業(yè)能力較強者,積極鼓勵、支持、指導其創(chuàng)業(yè),對創(chuàng)業(yè)能力較弱者,則先對其進行針對性的創(chuàng)業(yè)培訓,視培訓情況再給予是否適合創(chuàng)業(yè)的建議。三是通過對上承接、社會征集、自行開發(fā)等渠道,篩選農(nóng)業(yè)類、加工類等各類優(yōu)秀創(chuàng)業(yè)項目,建立創(chuàng)業(yè)項目信息庫,引導有創(chuàng)業(yè)愿望的人員根據(jù)自身不同情況,從中精選創(chuàng)業(yè)項目。
三、農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的培訓政策*
返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓是貫徹落實國家政策、提升返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員能力、拓寬其就業(yè)途徑、增強其創(chuàng)業(yè)信心的重要手段。
(一)農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓政策及其實施效果
從培訓主體來看,呈現(xiàn)出多元化傾向。人社、教育、農(nóng)業(yè)等政府部門,工會、工商聯(lián)、共青團、婦聯(lián)等群團組織,以及各行業(yè)組織、企事業(yè)單位都在提供創(chuàng)業(yè)培訓服務。
從培訓模式和內(nèi)容來看,由人社部門主導的創(chuàng)業(yè)培訓主要是推廣由國際勞工組織開發(fā)的SYB/SIYB創(chuàng)業(yè)培訓模式,內(nèi)容包括管理能力、政策法規(guī)以及針對創(chuàng)業(yè)者個人需求的創(chuàng)業(yè)計劃輔導。其他職業(yè)技術院校、行業(yè)組織、農(nóng)業(yè)推廣站等機構(gòu)提供的培訓則一般包括“理論學習+咨詢輔導+后續(xù)扶持”三個模塊,內(nèi)容除政策法規(guī)、管理基本知識外,還提供如養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工、運輸、農(nóng)村旅游等項目相關的操作技能培訓。
創(chuàng)業(yè)培訓在提升創(chuàng)業(yè)能力、促進創(chuàng)業(yè)成功率方面取得了一定成效。吳易雄對湖南省24個縣1170名農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓的效果進行跟蹤調(diào)查,結(jié)果顯示,返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)培訓后,創(chuàng)業(yè)方向更傾向于從傳統(tǒng)的種植業(yè)轉(zhuǎn)向養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、運輸業(yè)和服務業(yè)等經(jīng)濟周轉(zhuǎn)快、效益好、勞動強度相對較低的行業(yè);年純收入在2萬元以上的從培訓前的210人增加到436人;規(guī)模養(yǎng)殖戶從培訓前的292戶增加到382戶,規(guī)模經(jīng)營戶從22戶發(fā)展到88戶。[4]
付海蘭對貴州銅仁地區(qū)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民黃某的個案分析也證明了返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓使受訓者進一步了解了國家政策方向、掌握簡單的經(jīng)營管理知識,有的還及時獲取了寶貴的市場信息,對于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員堅定創(chuàng)業(yè)信心、增強抗風險能力、找準市場時機有較大幫助,提高了創(chuàng)業(yè)成功率。[5]
(二)農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓中存在的問題
總體來看,目前的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓針對性有待提高、培訓效果不盡理想。主要問題有:
第一,管理體制未理順,培訓資源散亂,管理方式落后。目前,返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓的組織管理和實施機構(gòu)眾多,培訓資源散亂,包括人社部門審批并綜合管理的技工、技師學校和就業(yè)培訓中心,由教育部門或其他政府部門綜合管理的中、高等職業(yè)技術學院、民辦學校、農(nóng)業(yè)廣播電視學校、農(nóng)業(yè)科技推廣中心等機構(gòu),由工會、工商聯(lián)、共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)等群團機構(gòu)開辦的教育培訓中心,還包括由行業(yè)組織、企事業(yè)單位自行舉辦的培訓機構(gòu)。這些培訓機構(gòu)缺乏統(tǒng)一管理和有效統(tǒng)籌,在爭取資金支持、占領市場、爭取生源等方面存在競爭關系,培訓內(nèi)容不一致,培訓質(zhì)量參差不齊,影響了返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓的整體效果。在管理模式上,多數(shù)創(chuàng)業(yè)培訓管理仍然以經(jīng)驗管理為主,主要采用時間地點固定的、傳統(tǒng)的課堂式教學方式,培訓流程依然類似于普通教育,有些地區(qū)還對學員的年齡、戶口和學歷條件進行嚴格限制,不符合農(nóng)民工等返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員的群體特點和需求。
第二,資金總體投入不足,使用效率有待提高?？h級以上財政預算中的就業(yè)專項資金是創(chuàng)業(yè)培訓資金的主要來源,其支付范圍包括職業(yè)培訓補貼、職業(yè)技能鑒定補貼、公益性崗位補貼、就業(yè)見習補貼、小額貸款擔保基金以及扶持公共就業(yè)服務等十多個科目,資金較為緊張,創(chuàng)業(yè)培訓補貼標準較低。如《銀川市創(chuàng)業(yè)培訓補貼資金管理辦法》規(guī)定,“創(chuàng)辦你的企業(yè)”(SYB)培訓補貼標準是1000元/人,而“產(chǎn)生你的企業(yè)想法”(GYB)和“改善你的企業(yè)”(IYB)培訓補貼標準只有300元/人。這些培訓補貼要負擔培訓所需的教材、師資、管理、服務等費用,加上返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓需求量大且投入大、回報周期長,僅依靠財政補貼存在巨大的資金缺口。另外,現(xiàn)行財政預算管理體制要求當年預算列支的費用必須當年使用完畢,為了實現(xiàn)進度要求難免出現(xiàn)階段性、運動式的資金使用行為。同時,政府多部門分頭實施培訓,造成資金總量分散使用、單個項目投入不足,總體使用效率不高。
第三,培訓內(nèi)容不完整,培訓方式僵化,缺乏針對性。以SIYB培訓為例,創(chuàng)業(yè)培訓主要提供市場營銷、財務采購庫存等經(jīng)營管理知識和有關企業(yè)經(jīng)營的法規(guī),幫助培訓對象制定并實施創(chuàng)業(yè)計劃書,但對于風險評估、融資貸款等重要內(nèi)容則涉及不多。培訓方式以課堂上傳授知識為主,實訓、模擬等實踐環(huán)節(jié)明顯不足,接受培訓的農(nóng)民工沒有機會將理論學習成果進行演習和驗證,影響了培訓的效果。
第四,培訓師資數(shù)量不足、結(jié)構(gòu)不合理。受資金、政策等多方面因素制約,目前的創(chuàng)業(yè)培訓教師多為兼職,隊伍穩(wěn)定性差,且總體數(shù)量跟不上創(chuàng)業(yè)培訓需求的增長,在地區(qū)之間分布也不均衡,欠發(fā)達地區(qū)的師資缺口更明顯。從師資隊伍的構(gòu)成上看,受過統(tǒng)一培訓認證的SYB專業(yè)講師、大中專院校教師、政府部門官員、法律和財務專業(yè)人士是主體,專業(yè)技能人才和實際創(chuàng)業(yè)者代表較少,培訓者主要負責傳授理論知識、講解政策,而在傳授創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗、解決實踐問題方面明顯不足。
第五,培訓效果評價缺位,后續(xù)服務乏力。培訓效果評價主要是通過第三方對培訓內(nèi)容、方式、效果進行評價反饋,從而發(fā)揮監(jiān)督培訓機構(gòu)、促進其完善培訓體系的作用。由于目前政府管理部門與培訓經(jīng)辦機構(gòu)的職能不清,有的地方直接充當了培訓機構(gòu)角色,第三方評價也在一定程度上喪失了公信力。與提供培訓相比,包括提供政策咨詢、辦理小額貸款服務、進行專項指導、提供實習實訓場地等在內(nèi)的后續(xù)跟蹤服務相對較弱,融資貸款門檻依然較高、創(chuàng)業(yè)孵化基地建設滯后、維權(quán)法律援助途徑不暢是普遍存在的問題。
(三)農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓政策的完善策略
總體思路是針對返鄉(xiāng)人員的群體特征和實際創(chuàng)業(yè)需求,通過完善培訓內(nèi)容、創(chuàng)新培訓模式、理順管理體制、整合培訓資源、提高資金使用效率,建立創(chuàng)業(yè)培訓與創(chuàng)業(yè)孵化對接機制,全面提升返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓的針對性、實效性,使培訓總量、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容、模式與經(jīng)濟社會發(fā)展和農(nóng)民工等人員創(chuàng)業(yè)需求相適應。具體政策建議包括:
第一,理順管理體制機制,整合培訓資源。對于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓服務工作,應當讓市場在調(diào)節(jié)供需關系、配置培訓資源等方面發(fā)揮決定性作用,政府主要履行制定規(guī)劃、制訂規(guī)則和標準、通過經(jīng)濟法律手段監(jiān)督管理培訓機構(gòu)等職能,健全管理制度,嚴格培訓考核。建立相對統(tǒng)一規(guī)范的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓管理體制和監(jiān)督管理制度,明確部門職能分工,人力資源和社會保障部門應當會同教育、農(nóng)業(yè)、財政等其他部門共同制定、實施組合型創(chuàng)業(yè)培訓政策,整合培訓資源,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)培訓工作,形成合力。
第二,加大資金投入,多方籌措資金,提高經(jīng)費回報率。建立長效的創(chuàng)業(yè)培訓資金投入機制,在就業(yè)專項資金中單列創(chuàng)業(yè)培訓經(jīng)費,并繼續(xù)加大財政支持。此外,要引導民間資本、風投基金等社會資金進入創(chuàng)業(yè)培訓領域,拓寬經(jīng)費來源渠道。同時,建立健全對于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓的補貼標準,嚴格資金撥付、考核和審計制度,將資金補貼標準與培訓效果評價、培訓合格率、創(chuàng)業(yè)成功率等定量指標掛鉤,提高資金使用效率。
第三,開展信息統(tǒng)計和需求分析,提高創(chuàng)業(yè)培訓的針對性。建立返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工等人員信息庫和數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析機制,摸清返鄉(xiāng)農(nóng)民工等人員底數(shù)和創(chuàng)業(yè)培訓需求。對人員類型、性別、創(chuàng)業(yè)情況等進行分析,分類編制創(chuàng)業(yè)培訓計劃,提供有針對性的創(chuàng)業(yè)培訓內(nèi)容。在現(xiàn)有的有關經(jīng)營管理知識、法規(guī)政策、就業(yè)技能之外,增加有關創(chuàng)業(yè)意識、創(chuàng)業(yè)項目指導、創(chuàng)業(yè)風險控制等內(nèi)容。更多依托綠色農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營、民族傳統(tǒng)手工藝、鄉(xiāng)村旅游、家庭農(nóng)家樂等真實項目開展培訓,將培訓轉(zhuǎn)化為試創(chuàng)業(yè)的過程。
第四,創(chuàng)新培訓模式,積極開展互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)培訓?？偨Y(jié)和推廣包括“綠色證書”模式、“開放職業(yè)學校”模式等在內(nèi)的多種創(chuàng)新性創(chuàng)業(yè)培訓模式經(jīng)驗,同時依托互聯(lián)網(wǎng)、電話、即時通訊等多種載體和平臺開展培訓、提供政策法律咨詢,鼓勵在城鎮(zhèn)從事電子商務的就業(yè)人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),指導農(nóng)民工等人員利用電子商務和互聯(lián)網(wǎng)獲取市場信息和技術支持、拓寬擴展產(chǎn)品銷售渠道。
第五,打造優(yōu)秀師資,加強培訓基礎能力建設。加大培訓導師的培訓工作力度,加強創(chuàng)業(yè)導師隊伍建設,吸收更多的技能專家、成功企業(yè)家、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)帶頭人等人群進入創(chuàng)業(yè)培訓師資隊伍,一方面提供更有現(xiàn)實可操作性的創(chuàng)業(yè)輔導,另一方面也為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者帶來創(chuàng)業(yè)所需要的資源。政府應加大投資,建設一批能夠為返鄉(xiāng)農(nóng)民工起到模范和帶動作用的創(chuàng)業(yè)實訓基地和創(chuàng)業(yè)孵化基地。
第六,建立與創(chuàng)業(yè)孵化對接的機制,做好后續(xù)服務。鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)等為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員提供創(chuàng)業(yè)見習、實習和實訓機會,指導創(chuàng)業(yè)培訓機構(gòu)與各類創(chuàng)業(yè)孵化機構(gòu)的對接,同時做好創(chuàng)業(yè)項目庫管理工作,向返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員推廣一批切實可行、有較好發(fā)展?jié)摿Φ膭?chuàng)業(yè)項目。各地根據(jù)實際情況落實稅費減免、小額擔保貸款等政策優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境,通過建立培訓學生檔案等方式動態(tài)掌握培訓后學員就業(yè)創(chuàng)業(yè)情況,利用多元化的信息交換平臺提供信息溝通和政策咨詢服務,積極幫助返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員解決創(chuàng)業(yè)過程中的問題。
四、農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的管理和公共服務政策*
政府在農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)中起著重要引導作用,扮演著服務者的角色。如何完善管理和公共服務政策,為農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供優(yōu)質(zhì)而高效的服務,是擺在各級政府面前的一道難題。
(一)農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的管理和公共服務政策及其落地效應
農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的管理和公共服務政策主要體現(xiàn)在如下方面:一是降低返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)門檻。與中央政府大力推進簡政放權(quán)的改革方向相適應,在支持農(nóng)民工等返鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)方面,中央提出了一系列降低返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)門檻的舉措,具體包括深化商事制度改革、優(yōu)化返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)登記方式,放寬和擴大農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的經(jīng)營范圍,放松對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)投資的行政管制等。二是完善返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)公共服務。統(tǒng)籌考慮社保、住房、教育、醫(yī)療等公共服務改革,及時將返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工等人員納入公共服務范圍。依托基層就業(yè)和社會保障服務平臺,做好返鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)服務、社保關系轉(zhuǎn)移接續(xù)等工作。探索完善返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員社會兜底保障機制,降低創(chuàng)業(yè)風險。運用政府向社會力量購買服務的機制,改善返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)市場中介服務。
在國家政策的大力支持下,近年來,農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)活力明顯增強,創(chuàng)業(yè)人數(shù)越來越多,創(chuàng)辦的企業(yè)或經(jīng)營主體日益增加,創(chuàng)業(yè)活動覆蓋的領域越來越寬,創(chuàng)業(yè)服務體系逐步健全。
(二)農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)管理和公共服務政策落地的瓶頸性制約因素
就農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)能否成功的影響因素來看,國家發(fā)展改革委經(jīng)濟體制與管理研究所2015年全國城鎮(zhèn)常住居民問卷調(diào)查表明,進城農(nóng)民工(549個樣本)認為,決定年輕人創(chuàng)業(yè)能否成功的最重要因素是個人能力和人脈關系,得分分別為4.46分、4.42分(取值區(qū)間為1~5分),明顯高于其他因素的得分;然后是社會信用環(huán)境、自身資金實力、國家政策引導,分別為4.19分、4.17分、4.16分;隨后是政府稅收減免,為4.12分;再次是融資渠道,為3.91分。[6]
這表明農(nóng)民工自身認為,創(chuàng)業(yè)能否成功主要取決于個人能力、人脈關系、社會信用環(huán)境、自身資金實力、國家政策引導等因素。農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)管理和服務政策的目的正在于提升返鄉(xiāng)人員的人力資本和創(chuàng)業(yè)能力,豐富其社會資源、健全社會支持網(wǎng)絡,并創(chuàng)造良好的創(chuàng)業(yè)社會環(huán)境。
從現(xiàn)實來看,影響農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)活力進一步釋放,及相關管理和服務政策落地的制約因素主要包括以下方面:
第一,對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的“放管結(jié)合”仍不到位。調(diào)研發(fā)現(xiàn),在少數(shù)地方,基層政府仍存在審批程序繁瑣,不作為、慢作為,辦證不便利,一些收費不盡合理甚至“吃拿卡要”等問題。有些地方在簡政放權(quán)的同時,事中事后的市場監(jiān)管沒有跟上,造成基層市場秩序混亂,影響創(chuàng)業(yè)者正常經(jīng)營與合法權(quán)益。
第二,支持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的公共服務體系仍不完善。目前我國中西部地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展依然滯后,教育、醫(yī)療、勞動就業(yè)等公共服務資源短缺,與大中城市公共服務發(fā)展差距明顯。這不僅會降低農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意愿,也制約了基層政府為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員提供公共服務支持的能力。一些地方基層就業(yè)和社會保障服務平臺建設薄弱、客觀條件有限,無法為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員提供切實有效的創(chuàng)業(yè)指導、信息咨詢、項目推介、市場分析等創(chuàng)業(yè)服務。雖然小城鎮(zhèn)、小城市在戶籍準入方面趨于全面放開,但社會保障的地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)仍然存在制度障礙。
第三,管理和服務政策的落實機制不健全。雖然目前國家出臺了一系列支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的管理和服務政策,但政策的普及性和落實程度還有待提高,尤其是地方政府普遍持大項目導向,將主要精力放在招大項目上,服務措施也主要針對大項目,對農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的重視程度不夠。在一些地方,由于沒有制定細化措施,沒有將責任落實到具體部門,部門之間職責不清,導致一些服務政策難以落地。
(三)農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的管理和公共服務政策完善建議
構(gòu)建支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的長效機制,應從建立和完善組織領導機制、“放管服”協(xié)同機制、區(qū)域聯(lián)動機制、典型示范機制等方面著手。就管理和公共服務政策而言,其完善應從如下方面著力。
第一,處理好政府和市場的關系。在推進農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的過程中,應充分尊重市場規(guī)律,讓市場在資源配置中起決定性作用。政府的主要作用是降低創(chuàng)業(yè)門檻、加強公共服務、健全基礎設施、加大財稅和金融支持力度等,為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。
第二,圍繞支持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),進一步推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、服務優(yōu)化。加大精簡創(chuàng)業(yè)項目立項、審批和辦證等前置條件,推行聯(lián)合審批、一站式服務和限時辦結(jié)等制度,為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員提供綠色通道。加強農(nóng)村基層市場監(jiān)管,完善執(zhí)法體系,加大對假冒偽劣、非法經(jīng)營、強買強賣、欺行霸市等行為的整治力度。在公共服務資源配置中更加重視中西部小城鎮(zhèn)發(fā)展,著力改善教育、醫(yī)療、就業(yè)等公共服務。加大財政投入,提升基層就業(yè)和社會保障服務平臺服務能力。建立更加便捷的社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)機制,對創(chuàng)業(yè)失敗人員給予一定社會救助。充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”在創(chuàng)業(yè)公共服務中的積極作用。
第三,針對性地滿足農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的服務需求。應加強調(diào)查研究和市場需求分析,提高創(chuàng)業(yè)服務的精準性。如國家發(fā)展改革委經(jīng)濟體制與管理研究所的社會調(diào)查發(fā)現(xiàn),農(nóng)民工中需要創(chuàng)業(yè)資金扶持或創(chuàng)業(yè)指導的人群是存在差異的。從職業(yè)角度看,專業(yè)技術人員、個體私營經(jīng)營者和經(jīng)理人員分別有43.6%、41.3%、36.8%的人選擇需要;從年齡角度看,18~25歲、26~35歲的人群分別有44.0%、41.1%的人選擇需要;從文化程度看,大學及以上或大專的高學歷人群分別有47.8%、40.2%的人選擇需要。[7]
針對這種人群需求特征,應將有一定技術、資金、經(jīng)營或管理經(jīng)驗的農(nóng)民工,年輕農(nóng)民工,高學歷農(nóng)民工等作為創(chuàng)業(yè)支持的重點對象。
第四,健全支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的工作推進落實機制。應確定支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的牽頭負責單位,明確責任,加強頂層設計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。建立部門之間、部門與地方之間政策協(xié)調(diào)聯(lián)動機制,形成強大合力。建立和完善政策執(zhí)行評估體系,加強政策落實情況督查和考核,全力打通政策落實的“最后一公里”,確保各項政策措施落地生根。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：改革2016年10期
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