立足“多規(guī)合一”改革的背景，針對(duì)當(dāng)前空間規(guī)劃體系構(gòu)建所面臨的挑戰(zhàn)，剖析空間規(guī)劃的本質(zhì)認(rèn)知，明確空間規(guī)劃的改革導(dǎo)向，并據(jù)此提出未來空間規(guī)劃的改革路徑。通過文獻(xiàn)研究和綜合分析的方法，得到研究結(jié)果如下：當(dāng)前空間規(guī)劃的建構(gòu)面臨著轉(zhuǎn)型壓力加大與改革訴求眾多，理論儲(chǔ)備不足與實(shí)證檢驗(yàn)缺乏，部門共識(shí)尚未達(dá)成與磨合機(jī)制有待建立，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一與共享平臺(tái)缺乏?？臻g規(guī)劃本質(zhì)上是對(duì)國土空間利用、行業(yè)政策協(xié)調(diào)和政府治理過程進(jìn)行超前性的調(diào)配和安排，可以理解為國土空間格局的綜合優(yōu)化。研究結(jié)論：未來空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以國家意志、政府治理、永續(xù)發(fā)展、市場(chǎng)主導(dǎo)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為導(dǎo)向，建構(gòu)“1+X”的空間規(guī)劃體系，將“優(yōu)化‘三生’”作為空間規(guī)劃的核心任務(wù)，將“智慧空間”作為空間規(guī)劃的基礎(chǔ)平臺(tái)，將“三條底線”作為空間規(guī)劃的關(guān)鍵界限，將“自然資源空間管制”與國土綜合整治作為空間規(guī)劃的實(shí)施抓手，將立法保障作為空間規(guī)劃的法律支撐。

自《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“建立空間規(guī)劃體系”以來，中央先后在城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、 《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》、 《生態(tài)文明體制改革總體方案》、中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議等中提出，要推進(jìn)規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法工作，健全規(guī)劃管理體制機(jī)制。2014年12月，由國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)保部和住建部分別牽頭，選取全國28個(gè)市縣陸續(xù)開展了“多規(guī)合一”的試點(diǎn)工作。2016年10月，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十八次會(huì)議上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)開展省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)，為實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，建立健全國土空間開發(fā)保護(hù)制度積累經(jīng)驗(yàn)。因此，推進(jìn)“多規(guī)合一”，構(gòu)建空間規(guī)劃體系，已成為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，助力生態(tài)文明建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化的重要舉措。

盡管當(dāng)前政府部門與學(xué)界已從技術(shù)或體制層面進(jìn)行了試點(diǎn)和探討，但目前研究多集中于各類規(guī)劃的障礙分析、技術(shù)銜接或體制協(xié)調(diào)，“多規(guī)合一”究竟面臨什么障礙？空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以何種認(rèn)知作為支撐，以什么原則作為改革的導(dǎo)向，以哪種路徑實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)等一系列問題仍然亟待解決。 為此，本文將首先分析空間規(guī)劃所面臨的挑戰(zhàn)，剖析空間規(guī)劃的基本認(rèn)知，并在此基礎(chǔ)上明確空間規(guī)劃的改革導(dǎo)向，提出空間規(guī)劃的改革路徑，以期為建構(gòu)科學(xué)的空間規(guī)劃體系提供參考和建議。

一、“多規(guī)合一”改革所面臨的挑戰(zhàn)

1. 轉(zhuǎn)型壓力加大，改革訴求眾多

當(dāng)前中國正處于工業(yè)化城鎮(zhèn)化中期和經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要?dú)v史階段，正面臨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期和外需向內(nèi)需的轉(zhuǎn)化期“四期疊加”的挑戰(zhàn)，面臨著生態(tài)文明需求下資源環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限而相應(yīng)體制未能健全的挑戰(zhàn)，面臨著新型城鎮(zhèn)化背景下發(fā)展模式未能完全脫離資源粗放利用的挑戰(zhàn)。人口、資源、環(huán)境的約束日益增加，轉(zhuǎn)型發(fā)展的壓力日益加劇。然而，“多規(guī)合一”改革中如何利用空間規(guī)劃的資源配置功能順應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，如何統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與空間開發(fā)利用從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明與經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的有機(jī)協(xié)同，如何加快空間開發(fā)利用方式以更少的資源環(huán)境代價(jià)、更優(yōu)的空間利用格局、更高的空間開發(fā)質(zhì)量支撐新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，如何讓未來的空間規(guī)劃體系方案既能應(yīng)對(duì)現(xiàn)有形勢(shì)又能經(jīng)得起歷史的考驗(yàn)，已經(jīng)成為空間規(guī)劃體系重構(gòu)的巨大挑戰(zhàn)。

2.理論儲(chǔ)備不足，實(shí)證檢驗(yàn)缺乏

第一，空間規(guī)劃的本體論研究不足?？臻g規(guī)劃的本質(zhì)是什么，空間規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃等存在何種聯(lián)系與差異？這一問題仍然懸而未決。第二，空間規(guī)劃的認(rèn)識(shí)論研究不足?？臻g規(guī)劃的職能、內(nèi)容取決于空間規(guī)劃的功能導(dǎo)向認(rèn)知，然而空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服務(wù)于哪些國家戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)如何處理政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系等諸多問題未能得到系統(tǒng)研究與解答。第三，空間規(guī)劃的方法論研究不足。第四，空間規(guī)劃的建構(gòu)路徑不明、經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)不足。盡管目前已開展了一些“多規(guī)合一”試點(diǎn)，但多數(shù)著重的是規(guī)劃編制而未付諸實(shí)施，現(xiàn)有“多規(guī)合一”試點(diǎn)的模式也有待時(shí)間檢驗(yàn)，這都增加了推進(jìn)相關(guān)改革的難度。

3.部門之間尚未達(dá)成共識(shí)， “多規(guī)合一”機(jī)制還有待磨合

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前中國由政府編制的各類法定規(guī)劃有80多種，且存在規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)“打架”、內(nèi)容表述不一、數(shù)據(jù)彼此矛盾和規(guī)劃管理“分割”等問題。

4.技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一，共享平臺(tái)缺乏

現(xiàn)有規(guī)劃的技術(shù)平臺(tái)互不協(xié)調(diào)、銜接難度大。

二、空間規(guī)劃的基本認(rèn)知

幾乎所有的國家空間規(guī)劃系統(tǒng)和空間規(guī)劃定義均包含了三個(gè)基本要素：一個(gè)長期或中期的國土戰(zhàn)略、一個(gè)不同空間尺度下整合各行業(yè)政策的協(xié)調(diào)方法和一個(gè)處理土地利用和物質(zhì)發(fā)展問題的政府治理過程。由此，國際上空間規(guī)劃的認(rèn)知可以概括為，對(duì)國土空間利用、行業(yè)政策協(xié)調(diào)和政府土地管治進(jìn)行超前性的調(diào)配和安排。

立足人多地少的基本國情，空間規(guī)劃在中國很大程度上應(yīng)該界定為旨在滿足區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長遠(yuǎn)需求，對(duì)城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)布局進(jìn)行統(tǒng)籌優(yōu)化，對(duì)土地、水體、林木、礦產(chǎn)、能源、生物等空間資源進(jìn)行合理安排的戰(zhàn)略手段?？臻g規(guī)劃實(shí)際上可以理解為國土空間的綜合優(yōu)化。實(shí)際上，空間規(guī)劃是高位統(tǒng)籌的戰(zhàn)略性規(guī)劃，既是人類空間認(rèn)知與調(diào)控不斷深化的產(chǎn)物、分配空間發(fā)展權(quán)的機(jī)制、糾正土地市場(chǎng)失靈的工具、優(yōu)化資源利用系統(tǒng)時(shí)空的技術(shù)、提高空間利用決策科學(xué)性的管理，更是改革規(guī)劃管理體制、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、實(shí)現(xiàn)國土生態(tài)文明、完善政府治理機(jī)制、保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略工具。

三、空間規(guī)劃的改革導(dǎo)向

1.體現(xiàn)國家意志導(dǎo)向

2.提升政府治理能力導(dǎo)向

3.堅(jiān)持永續(xù)發(fā)展導(dǎo)向

4.適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向

5.注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌導(dǎo)向

四、空間規(guī)劃的改革路徑

1.以國土空間規(guī)劃為基本規(guī)劃，建構(gòu)“1+X”的空間規(guī)劃體系

2.以“二調(diào)”數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)建立“智慧空間”基礎(chǔ)平臺(tái)

3.以耕地和生態(tài)紅線為優(yōu)先在空間上劃定“三線”落實(shí)“三生”

4.以自然資源空間管制與國土綜合整治為抓手推動(dòng)空間規(guī)劃落實(shí)

5.以立法為目標(biāo)促進(jìn)空間規(guī)劃保障機(jī)制建立

五、研究結(jié)論與建議

目前， “多規(guī)合一”面臨不少挑戰(zhàn)，還有很長的路要走。在體系上，國家層面并無公認(rèn)的規(guī)劃體系；在體制上，部門人事權(quán)分立，并且導(dǎo)向各異；在技術(shù)上，方法相對(duì)粗淺，有待深化精選；在實(shí)施保障上，部門法律沖突，缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，往往“無據(jù)可依”或者“有據(jù)不依”。由此導(dǎo)致不同規(guī)劃體系橫向不協(xié)調(diào)，同一規(guī)劃體系縱向不對(duì)接。

空間規(guī)劃可以理解為國土空間格局的綜合優(yōu)化。從現(xiàn)實(shí)上看，空間規(guī)劃是高位統(tǒng)籌的戰(zhàn)略性規(guī)劃，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、實(shí)現(xiàn)國土生態(tài)文明、完善政府治理機(jī)制、保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略工具。在本體論層面：立足中國基本國情，空間規(guī)劃是為了滿足區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長遠(yuǎn)需求，對(duì)城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)布局統(tǒng)籌優(yōu)化，對(duì)土地、水體、林木、礦產(chǎn)、能源、生物等空間資源進(jìn)行合理安排。在認(rèn)識(shí)論層面：從權(quán)利上看，空間規(guī)劃是對(duì)國土空間發(fā)展權(quán)的分配；從宗旨上看，空間規(guī)劃是對(duì)國土空間未來利用的導(dǎo)向；從行政上看，空間規(guī)劃是對(duì)市場(chǎng)失靈的一種糾正；從功能上看，空間規(guī)劃是對(duì)國土系統(tǒng)時(shí)空的優(yōu)化。在方法論層面，空間規(guī)劃的編制需要包含定性、定用、定量、定位、定序的“五定方案”，其功能在于遵守5重框架中各項(xiàng)約束條件的效益最大化。

“多規(guī)合一”的改革應(yīng)體現(xiàn)國家意志，提升政府治理能力，堅(jiān)持永續(xù)發(fā)展，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)配置，注重城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌。“多規(guī)合一”改革的具體思路在于提出可復(fù)制推廣的“多規(guī)合一”試點(diǎn)方案，將規(guī)劃目標(biāo)、坐標(biāo)、指標(biāo)和限標(biāo)進(jìn)行空間統(tǒng)籌，形成合理的生產(chǎn)、生活和生態(tài)的“三生”空間布局，建立相關(guān)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)將立法保障作為空間規(guī)劃的法律支撐，為厘清未來空間規(guī)劃的改革路徑，建構(gòu)符合國家戰(zhàn)略發(fā)展要求與長遠(yuǎn)利益的空間規(guī)劃體系提供參考。

原文刊于：《中國土地科學(xué)》2017年第1期。

作者單位：中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系

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