摘要：全面系統(tǒng)地回顧和總結(jié)了新中國(guó)建國(guó)以來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化的歷程、取得的成就和面臨的問(wèn)題；深入探討了中國(guó)城鎮(zhèn)化未來(lái)發(fā)展的幾個(gè)趨勢(shì)，如繼續(xù)保持快速增長(zhǎng)，中小城市成為主力軍和中西部成為主戰(zhàn)場(chǎng)；全面分析了新型城鎮(zhèn)化的基本內(nèi)涵，如建立滿足高度城鎮(zhèn)化水平要求的完善的城鎮(zhèn)體系、重點(diǎn)發(fā)展100—200萬(wàn)人口的中間規(guī)模城市、以城市群為主要的人口集中方式、集約化和緊湊型城鎮(zhèn)建設(shè)模式等；系統(tǒng)地提出了促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的若干政策建議，如改變現(xiàn)行的城鄉(xiāng)治理模式、改變現(xiàn)行的開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)置模式、重新啟動(dòng)正常的設(shè)市進(jìn)程、建立和完善相關(guān)政策體系等。

黨的十八大突出地提出了積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的戰(zhàn)略任務(wù)，其內(nèi)在邏輯在于有效解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)的內(nèi)外關(guān)系失衡的最大問(wèn)題，通過(guò)實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，有效擴(kuò)大內(nèi)需，確保我國(guó)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持長(zhǎng)期穩(wěn)定快速發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得巨大成就，形成了積極參與全球化進(jìn)程、充分融入國(guó)際分工體系的外向型開(kāi)放式經(jīng)濟(jì)體系，國(guó)民經(jīng)濟(jì)對(duì)外依存度不斷提高。這一方面有效地促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)前所未有的長(zhǎng)達(dá)30多年的高速增長(zhǎng)，另一方面也帶來(lái)了后續(xù)增長(zhǎng)乏力、受國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響大等問(wèn)題，也就是內(nèi)外關(guān)系失衡問(wèn)題。事實(shí)上，對(duì)一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)而言，保持經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定快速增長(zhǎng)必然要求外需和內(nèi)需都能發(fā)揮應(yīng)有的作用，做到雙輪驅(qū)動(dòng)，通過(guò)內(nèi)外需求互補(bǔ)穩(wěn)定總需求水平才能達(dá)到上述目的。當(dāng)前，在越來(lái)越嚴(yán)峻的世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，在把“穩(wěn)增長(zhǎng)”放在更加重要位子的宏觀政策的要求下，迫切需要將擴(kuò)大內(nèi)需放在更加重要的關(guān)鍵的位子上。人們普遍認(rèn)為，在所有的擴(kuò)大內(nèi)需的措施中推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程最具促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛力和動(dòng)力，因此進(jìn)一步加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。眾所周知，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的中期階段，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程是確保未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵措施和有力抓手：一是有利于擴(kuò)大內(nèi)需，確保我國(guó)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持快速增長(zhǎng)勢(shì)頭；二是有利于加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化調(diào)整；三是有利于改善民生，大規(guī)模普遍提高人民生活水平，促進(jìn)城市文明的普及、人口素質(zhì)的提高社會(huì)和諧進(jìn)步；四是有利于促進(jìn)人與自然的和諧發(fā)展，促進(jìn)資源集約高效利用，減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的不利影響，確保生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展?？傊?，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程是解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的一系列近期和中長(zhǎng)期問(wèn)題的基本手段和靈丹妙藥，實(shí)現(xiàn)70%以上的高度城鎮(zhèn)化水平也是全面建設(shè)小康社會(huì)和基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一。

一、中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史進(jìn)程、成就和問(wèn)題

新中國(guó)成立60多年以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段，取得了較大的成就（文獻(xiàn)1）。

（一）中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的三個(gè)階段

從總體上看，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程呈現(xiàn)`出不斷加快發(fā)展的基本態(tài)勢(shì)，當(dāng)然也有過(guò)不少和不小的挫折，大體上經(jīng)歷了以下三個(gè)時(shí)段。

1．新中國(guó)建立到改革開(kāi)放前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展階段。建國(guó)初城鎮(zhèn)化水平只有10.64%，經(jīng)歷了三年恢復(fù)和“一五”時(shí)期平穩(wěn)發(fā)展、大起大落的“大躍進(jìn)”與調(diào)整時(shí)期、以及文革“三線”建設(shè)的停滯發(fā)展等階段，到1978年29年我國(guó)城鎮(zhèn)化水平只提高到17.92％，年均增加只有0.25個(gè)百分點(diǎn)，僅為60年平均值的三分之一；設(shè)市城市由132個(gè)增至193個(gè)，僅增加61個(gè)。這與我國(guó)選擇的重化工業(yè)化道路、戶籍制度的建立以及城鎮(zhèn)化水平起點(diǎn)低等因素有關(guān)。這一時(shí)期重點(diǎn)建設(shè)城市，“一五”時(shí)期除北京外有工業(yè)建設(shè)重點(diǎn)城市如太原、包頭、西安、武漢、大同、成都和洛陽(yáng)等7座，重點(diǎn)擴(kuò)建城市如鞍山、沈陽(yáng)、吉林、長(zhǎng)春、哈爾濱等20多座，局部擴(kuò)建城市如南京、濟(jì)南、杭州、昆明、唐山等15座左右；“三線”建設(shè)時(shí)期有十偃、成都、蘭州、寶雞、西寧、漢中等（文獻(xiàn)1）。

3．城鎮(zhèn)布局日趨合理，人均建設(shè)用地遠(yuǎn)低于世界平均水平。從宏觀空間看，我國(guó)城鎮(zhèn)空間合理布局的“大分散、小集中”格局正在形成，表現(xiàn)為與我國(guó)地理環(huán)境資源條件基本相協(xié)調(diào)的“東密、中散、西稀”的總體態(tài)勢(shì)。從微觀看，中心城區(qū)、近郊區(qū)以及遠(yuǎn)郊縣的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)層次日益顯現(xiàn)。2008年我國(guó)建設(shè)用地達(dá)33.07萬(wàn)平方公里，占全國(guó)面積的比重達(dá)3.4%，人均建設(shè)用地只有249.0平方米，遠(yuǎn)低于世界平均水平，表明我國(guó)建設(shè)用地是比較集約的（建設(shè)用地每平方公里人口達(dá)4016人）。

4．城鎮(zhèn)建設(shè)成效明顯，有效擴(kuò)大了城鎮(zhèn)人口容量、促進(jìn)了城鎮(zhèn)現(xiàn)代化水平。城鎮(zhèn)建設(shè)成效明顯，城市建成區(qū)面積擴(kuò)大，住房條件改善，城市交通、供水、熱電、綠化、環(huán)境衛(wèi)生、電信等基礎(chǔ)設(shè)施體系不斷完善，擴(kuò)大了城鎮(zhèn)人口容量，提高了城鎮(zhèn)現(xiàn)代化水平。2010年我國(guó)城市建成區(qū)面積達(dá)4.1萬(wàn)平方公里，比1981年增加了3.4萬(wàn)平方公里；城市人均住房建筑面積達(dá)27.1平方米，比1978年增加了20.4平方米；城市用水普及率達(dá)93.8%，城市燃?xì)馄占奥?7.4%，分別比1981年增加了40.1個(gè)百分點(diǎn)和75.8個(gè)百分點(diǎn)，每萬(wàn)人擁有公共交通車輛10.2標(biāo)臺(tái)，比1986年增加了7.7標(biāo)臺(tái)。

（三）面臨的主要問(wèn)題

一是城鎮(zhèn)化水平不高、質(zhì)量較差。雖然我國(guó)城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本適應(yīng)，但與工業(yè)化水平相比則明顯滯后，與世界發(fā)達(dá)國(guó)家相比距離仍然十分明顯；更為嚴(yán)重的是，由于城鎮(zhèn)大量農(nóng)民工難以落戶，使我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，實(shí)際城鎮(zhèn)化水平還很低，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年我國(guó)按戶籍人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化水平僅為31.7%，比公布數(shù)低19.6個(gè)百分點(diǎn)。另外，我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高還突出表現(xiàn)在“城中村”、工礦棚戶區(qū)和小城鎮(zhèn)破敗等方面。其中，各城市中大量存在的“城中村”現(xiàn)象被認(rèn)為是中國(guó)式的“貧民窟”，反映了我國(guó)城市發(fā)展模式粗放、可持續(xù)性差，表明我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程在城市規(guī)劃的剛性上、城市規(guī)劃的執(zhí)行力度上、以及城市建設(shè)管理上等方面都存在很多問(wèn)題。工礦棚戶區(qū)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“先生產(chǎn)、后生活”的產(chǎn)物，在改革開(kāi)放的年代，由于種種原因，這些地區(qū)發(fā)展晚了一拍半拍，致使問(wèn)題遺留下來(lái)。至于小城鎮(zhèn)破敗問(wèn)題，主要與發(fā)展階段有關(guān)，城鎮(zhèn)化早期一般都注重大中城市的發(fā)展，對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展重視不夠，我國(guó)雖然很早就提出了“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”的思路，并且也重點(diǎn)突出了小城鎮(zhèn)的設(shè)置工作，但畢竟經(jīng)濟(jì)實(shí)力和發(fā)展階段未到，因此許多小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施差，城鎮(zhèn)功能弱，城鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量不高（文獻(xiàn)12）。

二是城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理。主要問(wèn)題是“大的太大、小的太小、缺乏中間環(huán)節(jié)”，大城鎮(zhèn)對(duì)外輻射能力還比較弱。中國(guó)不乏500萬(wàn)人，乃至上千萬(wàn)人口的超大規(guī)模城市，這些城市都已經(jīng)面臨著嚴(yán)重 “城市病”的困擾；而眾多的建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)規(guī)模太小，不具備獨(dú)立和“棘輪”式發(fā)展所需要的所謂“門檻”人口規(guī)模，顯示出破敗的態(tài)勢(shì)；中間規(guī)模的城鎮(zhèn)數(shù)量嚴(yán)重缺乏，人口從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移缺乏所需要的選擇和過(guò)度環(huán)節(jié)。大城鎮(zhèn)對(duì)外輻射能力還比較弱是因?yàn)榇蟪鞘腥丝诒戎厝匀黄?。與國(guó)際普遍規(guī)律相比，我國(guó)大中城市特別是大型城市集中的人口比例明顯偏低。以100萬(wàn)及以上規(guī)模城市的人口占全部城市人口的比重來(lái)看，2005年中國(guó)大城市人口的比重不僅低于美國(guó)、英國(guó)和法國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，而且也低于巴西、墨西哥和阿根廷等國(guó)家的水平（不過(guò)，目前國(guó)家有關(guān)部門正在準(zhǔn)備調(diào)整城鎮(zhèn)人口規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，這有可能在一定的程度上改變這個(gè)結(jié)論）。城鎮(zhèn)群發(fā)展剛剛起步，城鎮(zhèn)之間聯(lián)系交往程度還不高，城鎮(zhèn)聚集程度還較低，人口總規(guī)模還比較小，人口吸納能力還不強(qiáng)。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)一般都還處于人口和產(chǎn)業(yè)的集聚階段，對(duì)外輻射能力還比較差，郊區(qū)化和分散化的趨勢(shì)雖然也存在（如產(chǎn)業(yè)和人口轉(zhuǎn)移等），但還不十分明顯。

三是城鎮(zhèn)宏觀區(qū)域布局和城鎮(zhèn)內(nèi)部空間布局存在不少問(wèn)題。主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)數(shù)目結(jié)構(gòu)不合理、實(shí)體城鎮(zhèn)空間范圍模糊等方面。在城鎮(zhèn)的宏觀區(qū)域布局上表現(xiàn)為城市數(shù)目太少、鄉(xiāng)村數(shù)量太多、建制鎮(zhèn)規(guī)模太小，難以形成高效的城鎮(zhèn)群空間布局。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年我國(guó)城市數(shù)目只有657座，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)為3.3270萬(wàn)個(gè)，行政村達(dá)56.35萬(wàn)個(gè)，自然村更多達(dá)272.98萬(wàn)個(gè)，大城市和城鎮(zhèn)群還不能覆蓋全部國(guó)土。在城市范圍和功能分區(qū)上表現(xiàn)為模糊和混亂，致使城市盲目外擴(kuò)，攤大餅，成為諸多“城市病”現(xiàn)象發(fā)生的重要原因之一。

四是城鄉(xiāng)差距調(diào)控不力。城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，關(guān)系不順，城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”依然突出。居民點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)和社會(huì)保障沒(méi)有普遍地、均等地惠及城鄉(xiāng)人口，城鄉(xiāng)沒(méi)有形成良性互動(dòng)的格局，城鎮(zhèn)化推進(jìn)未能有效地、穩(wěn)定地減少依賴土地的農(nóng)業(yè)人口。城鎮(zhèn)化過(guò)程中，在征地、拆遷、舊城改造等方面存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、工作方法簡(jiǎn)單粗暴等問(wèn)題，造成了一些社會(huì)矛盾，影響了社會(huì)穩(wěn)定（文獻(xiàn)13）。

五是城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)問(wèn)題多。城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)嫁環(huán)境污染，農(nóng)村向城市提供有害食品等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。尤其“城中村”往往成為城市環(huán)境衛(wèi)生的死角和隱患，不僅影響市容，而且更嚴(yán)重的是可能會(huì)對(duì)整個(gè)城市衛(wèi)生帶來(lái)很大的威脅，可能成為城市流行病的發(fā)源地。

二、中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展基本趨勢(shì)

未來(lái)20年我國(guó)城鎮(zhèn)化將仍然處在快速發(fā)展時(shí)期，城市的數(shù)量、城鎮(zhèn)面積、城鎮(zhèn)人口以及城鎮(zhèn)建設(shè)都還將有較大的發(fā)展。由于中國(guó)人多、地少、資源環(huán)境約束大的特殊國(guó)情，走出一條充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)的、具有中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路是必然的選擇，這條道路的基本趨勢(shì)表現(xiàn)在以下方面（文獻(xiàn)16）。

（一）中國(guó)城鎮(zhèn)化將繼續(xù)保持快速發(fā)展態(tài)勢(shì)

理論和經(jīng)驗(yàn)都表明， 30%—70%之間是城鎮(zhèn)化發(fā)展最快的階段，50%左右是城鎮(zhèn)化速度的峰值點(diǎn)。據(jù)此，可以把城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期再細(xì)分為兩個(gè)階段：30%—50%為快速發(fā)展前期階段，表現(xiàn)為快速加速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)；50%-70%為快速發(fā)展后期階段，表現(xiàn)為快速減速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。因此，未來(lái)20年我國(guó)城鎮(zhèn)化將繼續(xù)處于快速發(fā)展階段，但增長(zhǎng)速度將不斷趨緩，并逐步接近拐點(diǎn)；估計(jì)中國(guó)城鎮(zhèn)化將在2030年左右接近拐點(diǎn)，拐點(diǎn)范圍在65%—75%之間；未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化的目標(biāo)是，爭(zhēng)取在20年內(nèi)完成城市化的歷史任務(wù)，在趕上并超過(guò)世界城市化平均水平的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量現(xiàn)代化城鎮(zhèn)建設(shè)目標(biāo)。

根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展階段和目標(biāo)， 選擇中偏下的方案對(duì)未來(lái)20年我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程作如下預(yù)測(cè)：到2030年我國(guó)城鎮(zhèn)化水平，按每年提高0.8個(gè)百分點(diǎn)的速度提高，將從2009年的46.59%提高到63.52%（世界銀行預(yù)測(cè)的是2030年中國(guó)城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到68%，OECD的預(yù)測(cè)是到2025年中國(guó)城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到66%，這些預(yù)測(cè)都顯得比較樂(lè)觀）。分階段預(yù)測(cè)為：從2009年到2020年為實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)階段，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平將每年提高0.9個(gè)百分點(diǎn)，2020年將達(dá)到56.43%左右；從2021年到2030年為實(shí)現(xiàn)更加寬裕社會(huì)階段，我國(guó)城鎮(zhèn)化每年提高0.7個(gè)百分點(diǎn)，2030年城鎮(zhèn)化水平同總體預(yù)測(cè)；2050年城鎮(zhèn)化進(jìn)一步完善和提高階段（見(jiàn)表5）。

眾多（城鄉(xiāng)聚落中城鎮(zhèn)聚落比重高）、大中小和小城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)合理（基本上是1：10：100：1000的金字塔結(jié)構(gòu)），空間分布均衡（能有效地輻射整個(gè)國(guó)土面積），形成了以人類城鎮(zhèn)聚落為中心完整的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展體系。事實(shí)上，城鎮(zhèn)體系建設(shè)是百年大計(jì)，未來(lái)中國(guó)的高度城市化，首先就需要這樣的頂層設(shè)計(jì)，建立完善的城鎮(zhèn)體系，明確城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)建設(shè)的總體方向和目標(biāo)。一個(gè)體系健全、結(jié)構(gòu)合理、布局均衡、大中小與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的完善的城鎮(zhèn)體系，對(duì)促進(jìn)我國(guó)工業(yè)化健康發(fā)展，國(guó)土資源的高效利用和開(kāi)發(fā)、以及生態(tài)環(huán)境建設(shè)將具有舉足輕重的長(zhǎng)遠(yuǎn)的作用，可以有效地促進(jìn)城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、國(guó)土開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境之間共同、協(xié)調(diào)和可持續(xù)地發(fā)展。

目前，我國(guó)城鎮(zhèn)體系的空間框架基本拉開(kāi)，初步形成了“657+20000（城市和建制鎮(zhèn)）”的布局框架，大體上是符合“大分散、小集中”的城鎮(zhèn)布局原則。但與建立滿足高度城市化水平要求的完善的城鎮(zhèn)體系完善城鎮(zhèn)體系的要求相比，尚有很大的距離，具體說(shuō)來(lái)，城鎮(zhèn)以及整體城鎮(zhèn)的集合還沒(méi)有完全成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的中心，表現(xiàn)在城市數(shù)量太少、城市人口比重還比較低、農(nóng)業(yè)的比重還比較高、城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)還不健全、以及城市功能尚沒(méi)有覆蓋全國(guó)國(guó)土等等。許多研究分析表明，在我國(guó)僅靠這655座成市，特別是其中300多座地級(jí)市，是難以或無(wú)法滿足工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求的，必須在堅(jiān)持大力發(fā)展地級(jí)市的基礎(chǔ)上，積極發(fā)展近3000多個(gè)縣地域的縣城，才能有效地解決我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對(duì)城市數(shù)量和空間范圍的合理要求。

按照頂層設(shè)計(jì)的要求，未來(lái)我國(guó)高度城市化水平條件下的完善的城鎮(zhèn)體系將為如下總體格局：首先，城鎮(zhèn)化水平將達(dá)70%以上，城鎮(zhèn)人口達(dá)10.5億人（按最新的中國(guó)人口高峰15億人計(jì)算），按農(nóng)村達(dá)到現(xiàn)代化所需人口，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平應(yīng)當(dāng)達(dá)到80%左右，城鎮(zhèn)人口12億人，農(nóng)村人口則保持3億人。其次，逐步形成一個(gè)“2000+18000（城市與建制鎮(zhèn)）” 的城鎮(zhèn)體系，其中大城市（城市人口大于500萬(wàn)人以上的城市，按整個(gè)設(shè)市地區(qū)和上述發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)適當(dāng)調(diào)整計(jì)算，下同）35座左右，中等規(guī)模城市（城市人口在500-100萬(wàn)之間的城市）200座左右，小城市（城市人口在100-20萬(wàn)之間的城市）1800座左右。第三，具體的城鎮(zhèn)布局和城鎮(zhèn)人口分布如下：以現(xiàn)有31個(gè)省會(huì)城市和沿海大型港口城市（也就是統(tǒng)計(jì)年鑒中所列的35個(gè)城市）為基礎(chǔ)，將這些城市都建設(shè)成城市人口達(dá)500萬(wàn)人左右的大城市，可容納1.7億城市人口；以現(xiàn)有300多個(gè)地級(jí)市和地區(qū)行署鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，將這些城市和建制鎮(zhèn)都建設(shè)成城市人口達(dá)100萬(wàn)人左右的城市，可容納3.0億城市人口；以現(xiàn)有的2000多個(gè)縣級(jí)市和縣城為基礎(chǔ)，將這些城市和建制鎮(zhèn)都建設(shè)成城市人口達(dá)20萬(wàn)人左右的城市，可容納4.0億城市人口；剩下的建制鎮(zhèn)城市人口要達(dá)到1萬(wàn)人左右，可以容納1.8億左右的城鎮(zhèn)人口。由此形成“2000+18000（城市和建制鎮(zhèn)）”的城鎮(zhèn)體系，能基本滿足我國(guó)高度城鎮(zhèn)化、集約城鎮(zhèn)化的要求（文獻(xiàn)12）。

（二）重點(diǎn)發(fā)展100—200萬(wàn)人口的中間規(guī)模城市

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)城鎮(zhèn)體系的一個(gè)突出問(wèn)題是位于中間層次的城市數(shù)目和人口都比較少，中間層次的城市功能不足，嚴(yán)重影響了整個(gè)城鎮(zhèn)體系正常功能的發(fā)揮。未來(lái)重點(diǎn)之一就是要大力發(fā)展這類城市，同時(shí)也可以為大中小和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展找到一個(gè)具體的抓手和突破口。

根據(jù)眾多的關(guān)于城市人口規(guī)模與經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益關(guān)系的研究成果，考慮到城市人口規(guī)模過(guò)大和過(guò)小都有可能存在的明顯弊端，結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，建議今后我國(guó)城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)當(dāng)主要以100-200萬(wàn)人的大城市和特大城市為發(fā)展和建設(shè)重點(diǎn)，對(duì)該范圍以上和以下的城市則采取一定的限制發(fā)展的措施，其中限制規(guī)模以上的城市發(fā)展目的在于防止所謂“大城市病”；限制規(guī)模以下城鎮(zhèn)的發(fā)展目的在于節(jié)約寶貴的土地資源。按照這個(gè)思路，特提出如下未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)擬重點(diǎn)建設(shè)的城市建議名單（見(jiàn)表7）。從表7中可以看出：未來(lái)我國(guó)擬重點(diǎn)建設(shè)的100萬(wàn)人-200萬(wàn)人的城市共計(jì)196座，其中城市人口增加到200萬(wàn)人的城市有36座，城市人口增加到100萬(wàn)人的城市有160座；這些重點(diǎn)發(fā)展城市主要分布在新東部和大中部，遠(yuǎn)西部較少，基本符合我國(guó)人口和自然環(huán)境分布狀態(tài)；伴隨著這些重點(diǎn)城市的建設(shè)和發(fā)展，我國(guó)和人口空間布局也將發(fā)生明顯的優(yōu)化，我國(guó)新東部人口將繼續(xù)增加，東部人口比重將由2008年45%提高到55%左右，新中部人口將有所下降，人口壓力將明顯減少，中部人口比重由2008年51%下降到40%左右，而遠(yuǎn)西部可能會(huì)大致保持不變，或略微下降。

（三）以城市群為主要的人口集中方式

大中小和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí)在空間上就是大力發(fā)展各種各樣的城市群。城市群是城市化的高級(jí)形勢(shì)，也是城鄉(xiāng)一體化、郊區(qū)化和中心城區(qū)改造有機(jī)結(jié)合和中心城區(qū)人口有機(jī)疏散的最佳地域組織形式，既能有利于人口的集中，有助于“三農(nóng)”問(wèn)題的解決，又有利于疏散大城市的人口壓力，有助于“大城市病”的緩解。事實(shí)上，城市與其腹地之間、城市與城市之間是密切地相互聯(lián)系的，這種緊密的聯(lián)系關(guān)系可以用城市圈（城市與其近腹地之間的關(guān)系）和城市群（在中國(guó)是由若干相臨的地級(jí)組成）來(lái)描述。從上世紀(jì)70年代以來(lái)，世界各國(guó)城市群發(fā)展十分迅速，已經(jīng)成為世界城市化的主要形式之一。在美國(guó)，城市群被稱為聯(lián)合大都市區(qū)，通常為幾個(gè)大都市區(qū)的集群，城市群能夠覆蓋更多的國(guó)土面積，有利于國(guó)土的全面開(kāi)發(fā)。目前，我國(guó)城市群已經(jīng)開(kāi)始起步，未來(lái)發(fā)展將會(huì)越來(lái)越快，成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化和集中人口的主要方式。

從空間組織結(jié)構(gòu)來(lái)看，城市群相當(dāng)于我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的特色（或功能）經(jīng)濟(jì)區(qū)。根據(jù)這個(gè)思路，并按照尊重地帶、綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)以及行政區(qū)劃邊界（個(gè)別除外），地域相臨、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切并具有共同的發(fā)展方向（分工及功能近似），自然條件和自然資源相似，和國(guó)土全覆蓋（與美國(guó)不同）等原則，特提出我國(guó)城市群和功能經(jīng)濟(jì)區(qū)以下劃分方案，并指出了各個(gè)城市群未來(lái)可能發(fā)展的方向和程度。

根據(jù)以上劃分方案，目前中國(guó)共有城市群74個(gè)（未包括臺(tái)灣）。從類型上看（不包括臺(tái)灣），按發(fā)展?fàn)顟B(tài)和成熟程度可將城市群分為成熟的、半成熟、成長(zhǎng)中的、正在形成中的、尚未形成的城鎮(zhèn)群等類型。我國(guó)成熟的城市群有遼中城市群、京津冀北城市群、長(zhǎng)三角城市群和珠三角城市群等4個(gè)，半成熟的城市群有吉中城市群、魯北城市群、魯東市群、寧紹舟城市群、海峽西岸城市群、粵東城市群、中原城市群、武漢城市群、長(zhǎng)株潭城市群、關(guān)中城市群和成渝城市群等11個(gè)，兩者加起來(lái)共15個(gè)（見(jiàn)表4）。其他類型的城市群共59個(gè)，其中成長(zhǎng)中的城市群和尚未形成的城市群各28個(gè)。

從空間分布看，新東部地帶城市群有29個(gè)（包括臺(tái)灣3個(gè)），其中成熟的城市群4個(gè)，也就是說(shuō)我國(guó)目前成熟的城市群均分布在新東部，半成熟的城市群有6個(gè)，其他類型的城市群10個(gè)。大中部地帶城市群有36個(gè)，其中沒(méi)有成熟的城市群，半成熟的城市群有3個(gè)，其余均為成長(zhǎng)中的或尚未形成的城市群。遠(yuǎn)西部地帶城市群有12個(gè)，其中也沒(méi)有成熟的城市群，半成熟的城市群有2個(gè)，其余為成長(zhǎng)中的或尚未形成的城市群。

（四）集約化和緊湊型城鎮(zhèn)建設(shè)模式

從資源利用效率的角度看，城鎮(zhèn)化主要表現(xiàn)為居民點(diǎn)的規(guī)?；?、集約化以及基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的社會(huì)化，本質(zhì)上是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)現(xiàn)象。事實(shí)上，城市本身就是土地資源的一種集約利用方式，城鎮(zhèn)化將有利于土地的集約利用。從一個(gè)地區(qū)來(lái)看，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，人類聚落數(shù)量將不斷減少，當(dāng)人口不斷集中于城市，而人口增長(zhǎng)放緩到人口集中速度以下時(shí)，該地區(qū)的土地資源就會(huì)隨之大幅度節(jié)約出來(lái)。然而，由于世界人口仍然在不斷增長(zhǎng)，人類的建設(shè)用地又在不斷擴(kuò)張，并已經(jīng)影響到了人類的可持續(xù)發(fā)展，另外，建設(shè)用地具有對(duì)生態(tài)環(huán)境不利的影響，因此，這些都要求我們的城市更加集約地利用建設(shè)土地。發(fā)達(dá)國(guó)家強(qiáng)調(diào)更加集約地利用土地，出發(fā)點(diǎn)可能主要在于保護(hù)生態(tài)環(huán)境，而中國(guó)則不僅如此，更重要的是要保護(hù)好13億人口的糧食安全。

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)人多、地少、土地以山區(qū)為主的特征，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展又處在工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)與保護(hù)18億畝耕地之間的矛盾十分突出。處理好城鎮(zhèn)用地和保護(hù)耕地之間的關(guān)系，就成為中國(guó)更加集約地推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)基本思考點(diǎn)。更加集約化和緊湊型城鎮(zhèn)建設(shè)模式主要有以下方面。首先，是要嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)空間范圍控制。每個(gè)城鎮(zhèn)都應(yīng)當(dāng)有一個(gè)符合一定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的法定的邊界，不能隨意突破，不能讓城鎮(zhèn)低成本地任意向四周無(wú)限擴(kuò)張，攤大餅，這既浪費(fèi)土地資源，同時(shí)又容易引起各種社會(huì)矛盾。其次，嚴(yán)格控制人均城鎮(zhèn)用地水平。國(guó)家對(duì)各類城鎮(zhèn)用地，包括對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地都有一定的標(biāo)準(zhǔn)要求，要嚴(yán)格按照這些標(biāo)準(zhǔn)要求建設(shè)城鎮(zhèn)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。目前，我國(guó)各類規(guī)模的城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)用地都不同程度地超過(guò)了國(guó)家有關(guān)用地標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)后，必將有利于大幅度提高城鎮(zhèn)土地的集約利用水平，一方面滿足城鎮(zhèn)進(jìn)一步擴(kuò)張對(duì)土地資源的需要，另一方面還能節(jié)約出不少土地返回給耕地使用（文獻(xiàn)14）。

第三，城鎮(zhèn)建設(shè)擴(kuò)張用地盡量選擇非耕地土地資源。城鎮(zhèn)土地?cái)U(kuò)張方向的一個(gè)比較好的選擇就是要求城鎮(zhèn)用地“上山下海”。“上山”也就是城鎮(zhèn)用地盡量使用難以開(kāi)辟為耕地的山地或荒地（當(dāng)然，也可以選擇耕地上山，那就需要大規(guī)模地建立梯田了，這可能是經(jīng)濟(jì)成本和生態(tài)成本更高的選擇），發(fā)展工業(yè)和城市；“下?！本褪浅浞掷醚睾５貐^(qū)的非耕地灘涂土地資源和良好的海港交通樞紐資源，大力發(fā)展臨海臨港工業(yè)和城市。這一方面可以確保城鎮(zhèn)用地的需要，另一方面將我國(guó)寶貴的平原土地，盡量地留作耕地。

五、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的若干政策建議

（一）改變現(xiàn)行的城鄉(xiāng)治理模式

目前，我國(guó)城鄉(xiāng)治理模式主要為合治模式，也就是整體設(shè)市、以市帶縣或鄉(xiāng)的模式，簡(jiǎn)稱“市管縣”和“市管鄉(xiāng)鎮(zhèn)”模式。應(yīng)該說(shuō)，整體設(shè)市模式的初衷是好的，是為促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展而設(shè)計(jì)的區(qū)域性行政管理模式，在一些國(guó)家和地區(qū)也有采取類似的廣域式模式的，如韓國(guó)、臺(tái)灣、日本等，但一是不普遍二是不帶縣，僅為市與所在縣的合并。由于城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村是兩種完全不同的土地利用方式，統(tǒng)一治理勢(shì)必造成各方利益難以兼顧和協(xié)調(diào)（人為放棄了正常的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制），因此這種設(shè)市模式的弊端也是顯而易見(jiàn)的，從我國(guó)多年的實(shí)踐來(lái)看，這種模式與其實(shí)施的初衷相差甚遠(yuǎn)，從總體上看明顯地是弊大于利。

首先，是城區(qū)面積的盲目擴(kuò)張，缺乏必要的和有效的制約機(jī)制，走上了分散式的城鎮(zhèn)化道路，造成土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。由于“統(tǒng)籌”管理，城鎮(zhèn)成為鄉(xiāng)村的上級(jí)管理“機(jī)關(guān)”，鄉(xiāng)村缺乏與城鎮(zhèn)在土地利用市場(chǎng)上缺乏必要的搏弈的平臺(tái)和實(shí)力，往往只能任由城鎮(zhèn)不受限制的盲目擴(kuò)張，從而形成城鎮(zhèn)建設(shè)的遍地開(kāi)花，農(nóng)用土地大量被廉價(jià)占用。主要表現(xiàn)在大城市攤大餅式地空間擴(kuò)張，中小城市的盲目擴(kuò)容，以及小城鎮(zhèn)的遍地開(kāi)花等方面，帶來(lái)了耕地資源的大量占用，直接威脅到了國(guó)家的糧食安全。在這里應(yīng)該指出的是，城鎮(zhèn)化一方面必然要占用一定的耕地，而且有時(shí)還是質(zhì)量比較好的耕地（因?yàn)檫m宜做耕地的地塊也一定比較適宜人類居?。?，這是不可避免的；另一方面，城鎮(zhèn)化導(dǎo)致人口聚集也會(huì)有利于耕地的增加。但由于這“一進(jìn)一退”在速度上不一致，在質(zhì)量上有一定的差別，因此短期內(nèi)還是會(huì)影響耕地的數(shù)量和質(zhì)量，進(jìn)而影響糧食安全。當(dāng)然，這里有個(gè)價(jià)值判斷的問(wèn)題，是城鎮(zhèn)化更重要一些呢，還是糧食安全重要些，在兩者都重要的基礎(chǔ)上，就需要把握一個(gè)度了。

其次，經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源過(guò)度地向城鎮(zhèn)集中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展變成了只有城鎮(zhèn)的發(fā)展，造成城鄉(xiāng)關(guān)系緊張，與城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)相背。在城鄉(xiāng)建設(shè)關(guān)系的處理中，由于整體設(shè)市，鄉(xiāng)村建設(shè)受到明顯的影響，城鄉(xiāng)建設(shè)差距不是縮小了，而是在擴(kuò)大，這已是不爭(zhēng)的事實(shí)。城鎮(zhèn)為了加快發(fā)展往往采取節(jié)留上級(jí)政府和部門下?lián)艿馁Y源和政策，嚴(yán)重影響了受管轄鄉(xiāng)村的正當(dāng)權(quán)益。此外，在城鎮(zhèn)外延擴(kuò)張中經(jīng)常發(fā)生的征地拆遷糾紛更是普遍存在，成為影響和諧社會(huì)建設(shè)的一個(gè)嚴(yán)重的不利因素。

第三，城市發(fā)展模式難以改進(jìn)，建設(shè)質(zhì)量難以提高。城鎮(zhèn)發(fā)展絕不僅僅是數(shù)量的增加和空間的擴(kuò)張，更重要的城鎮(zhèn)質(zhì)量的提高，城鎮(zhèn)現(xiàn)代化水平的提升。美國(guó)紐約市100多年來(lái)，面積始終是那么大的面積（約800平方公里），行政區(qū)劃也始終是那5個(gè)行政區(qū)劃，城市建設(shè)不走外延的向四周擴(kuò)張的模式，而是走內(nèi)涵質(zhì)量提高之路，最終成為人口不是世界最多，但質(zhì)量最優(yōu)的世界大都市。也就是說(shuō)，一個(gè)城市的城區(qū)面積大小并不是衡量一個(gè)城市現(xiàn)代化水平的標(biāo)志。城鎮(zhèn)建設(shè)的錢應(yīng)該怎樣花，的確有一個(gè)體制機(jī)制的問(wèn)題。

第四，是剝奪了縣域內(nèi)其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)市的機(jī)會(huì)，造成擁有上數(shù)萬(wàn)人、數(shù)十萬(wàn)人的人口大鎮(zhèn)無(wú)法設(shè)立城市的現(xiàn)象，也造成了地級(jí)市市中套市（縣級(jí)市）和市中多區(qū)不連續(xù)而是分散布局的不合理現(xiàn)象。

為避免以上問(wèn)題，建議將目前的“城鄉(xiāng)合治”模式改為（或恢復(fù)為）“城鄉(xiāng)分治”模式，變“整體設(shè)市”模式為“劃塊設(shè)市”模式。這里的基本思路：一是繼續(xù)放權(quán)，增加市場(chǎng)主體數(shù)量，進(jìn)一步搞活地方經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)建設(shè)。“劃塊設(shè)市”模式有利于城鎮(zhèn)集約發(fā)展和耕地的保護(hù)，形成必要的城鄉(xiāng)土地資源利用的博弈平臺(tái)；有利于城鄉(xiāng)各自獨(dú)立平等地位的確定，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化沿著正確健康的軌道發(fā)展；有利于城市在更大的范圍擴(kuò)大其輻射能力，解決城市與其行政管轄下的縣域關(guān)系太密切的問(wèn)題；有利于提升城鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量，促進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)代化；還有利于新城鎮(zhèn)利用非耕地，如荒坡地、廢棄灘地等。相應(yīng)地，對(duì)城鎮(zhèn)的管理可采取中央、省級(jí)和縣級(jí)三級(jí)直轄模式，將目前的郊區(qū)劃歸周邊縣鄉(xiāng)（所謂縣級(jí)市）管理。二是從國(guó)際上看“城鄉(xiāng)分治”模式仍然是城鄉(xiāng)治理的主流模式。實(shí)踐表明，這種模式具有確保資源在空間上合理優(yōu)化配置的作用。目前，一些發(fā)展發(fā)達(dá)國(guó)家城市管理的級(jí)別有所變動(dòng)或提高，如從原來(lái)的縣管，提升為?。ɑ蛑荩┕?，甚至中央（或聯(lián)邦）直轄，但是“劃塊設(shè)市”和“城鄉(xiāng)分治”的模式并沒(méi)有絲毫的改變。

（二）改變現(xiàn)行的開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)置模式，提倡新城區(qū)模式

目前，我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)置基本上都采取的是綜合設(shè)置模式，有些在名稱上雖然具有專業(yè)化和專門化的稱謂，但是，不論是從面積和功能內(nèi)容看都是綜合性的開(kāi)發(fā)區(qū)。應(yīng)該說(shuō)，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的開(kāi)發(fā)區(qū)的設(shè)置和快速發(fā)展極大地促進(jìn)了我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，開(kāi)發(fā)區(qū)也成為我國(guó)城區(qū)擴(kuò)張的最重要形式之一，也是許多新城市建設(shè)的起點(diǎn)和雛形，在推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中功不可抹。但是，在開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展中也出現(xiàn)了許多急待解決的迫切問(wèn)題。

首先，是開(kāi)發(fā)區(qū)功能太多，定位不清，影響了原有城市的健康發(fā)展。開(kāi)發(fā)區(qū)既是工業(yè)區(qū)，又是商貿(mào)區(qū)、物流區(qū)、金融區(qū)，還有休閑娛樂(lè)區(qū)等，與原有城市功能聯(lián)系弱，影響了城市整體功能的發(fā)揮。而且，開(kāi)發(fā)區(qū)大多采取獨(dú)立運(yùn)行模式，造成機(jī)構(gòu)重復(fù)建設(shè)，資源浪費(fèi)，更有甚者往往還會(huì)造成原有城市有關(guān)功能區(qū)的衰退，或原有產(chǎn)業(yè)的消亡。

其次，開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量多，范圍過(guò)大，影響了整個(gè)城市的合理布局和城市總體規(guī)劃的實(shí)施。開(kāi)發(fā)區(qū)遍地開(kāi)花，國(guó)家級(jí)、省級(jí)、地市級(jí)、縣市級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)、甚至村莊和一些企業(yè)也可以設(shè)置開(kāi)發(fā)區(qū)，亂而無(wú)序、大而不當(dāng)、集約與稀疏并存，土地撂荒嚴(yán)重。而且，開(kāi)發(fā)區(qū)往往成為城市空間布局中的“區(qū)中區(qū)”，干擾了城市整體布局，造成區(qū)劃上的混亂和城市總體規(guī)劃的破壞。如果開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)模足夠設(shè)置一個(gè)新城區(qū)，則應(yīng)該走正常的城區(qū)設(shè)置程序，并與現(xiàn)有的城市總體規(guī)劃做好銜接工作，保證城市總體規(guī)劃的完整性和一致性。

第三，開(kāi)發(fā)區(qū)是城區(qū)盲目擴(kuò)張的直接承擔(dān)者，是城市建設(shè)諸多問(wèn)題的焦點(diǎn)地區(qū)。特別是設(shè)在郊區(qū)的開(kāi)發(fā)區(qū)，一方面要處理城市擴(kuò)張區(qū)與原有郊區(qū)居民的關(guān)系和利益問(wèn)題，另一方面又要處理開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)部功能區(qū)分工問(wèn)題以及依托城市的銜接問(wèn)題，各種矛盾都集中在這些新開(kāi)辟的城區(qū)中。

如何解決這些問(wèn)題，本文認(rèn)為思路應(yīng)該回歸到經(jīng)典區(qū)域經(jīng)濟(jì)中關(guān)于工業(yè)點(diǎn)、工業(yè)區(qū)、工業(yè)樞紐和工業(yè)帶的合理設(shè)置理論上來(lái)，也就是回歸到所謂工業(yè)生產(chǎn)綜合體的理論和實(shí)現(xiàn)上來(lái)（事實(shí)上，該理論就是目前比較流行的作為規(guī)模和集聚效應(yīng)的具體形式的產(chǎn)業(yè)集群理論，在英國(guó)則是所謂只能在某些區(qū)域里發(fā)展工業(yè)的區(qū)域許可證制度）。具體建議就是，對(duì)目前開(kāi)發(fā)區(qū)綜合設(shè)置模式進(jìn)行分解，將產(chǎn)業(yè)（或工業(yè)）園區(qū)的設(shè)置和新城區(qū)的設(shè)置分開(kāi)，形成兩個(gè)不同的設(shè)置體系。其中，產(chǎn)業(yè)（或工業(yè)）園區(qū)設(shè)置，將按照上述工業(yè)點(diǎn)、工業(yè)區(qū)、工業(yè)樞紐和工業(yè)帶模式來(lái)設(shè)置，這樣的產(chǎn)業(yè)（或工業(yè)）園區(qū)是功能十分明確的城市分工區(qū)域，具有功能明確、面積有限，節(jié)約土地，不干擾現(xiàn)有城鎮(zhèn)系統(tǒng)，便于管理，是工業(yè)空間擴(kuò)張的正確形態(tài)。工業(yè)集中布局是目前我國(guó)城市功能分布布局調(diào)整的一個(gè)基本方向，功能單一的產(chǎn)業(yè)（或工業(yè)）園區(qū)的設(shè)立將有利于對(duì)我國(guó)同樣比較混亂的工業(yè)化進(jìn)程給予必要的合理化調(diào)整和控制，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，整合以前工業(yè)不合理布局的目的。一般而言，產(chǎn)業(yè)園區(qū)可分為綜合性產(chǎn)業(yè)園區(qū)和專業(yè)性產(chǎn)業(yè)園區(qū)2種，它們都是城市的主要功能區(qū)，功能單一，不會(huì)與居民區(qū)、商貿(mào)區(qū)和文化娛樂(lè)區(qū)混在一起。就發(fā)達(dá)國(guó)家避免工業(yè)化遍地開(kāi)花的一般經(jīng)驗(yàn)而言，大城市可設(shè)一個(gè)綜合產(chǎn)業(yè)（或工業(yè)）園區(qū)，3-4個(gè)專業(yè)性產(chǎn)業(yè)園區(qū)，中小城市可設(shè)2-3個(gè)專業(yè)性產(chǎn)業(yè)園區(qū)，小城鎮(zhèn)可設(shè)1-2個(gè)專業(yè)性產(chǎn)業(yè)園區(qū)，鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以下則禁止設(shè)立產(chǎn)業(yè)園區(qū)。任何產(chǎn)業(yè)園區(qū)的面積都應(yīng)該控制在1-2平方公里之內(nèi)。這個(gè)方案加上綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)的劃分可以替代主體功能區(qū)的作用。

關(guān)于新城區(qū)的設(shè)置，既可以在功能單一的產(chǎn)業(yè)（或工業(yè)）園區(qū)設(shè)置模式的基礎(chǔ)上進(jìn)行，也可以在新城區(qū)建設(shè)后，在內(nèi)部設(shè)置某些產(chǎn)業(yè)（或工業(yè)）園區(qū)。新城區(qū)的設(shè)置要嚴(yán)格按照城鎮(zhèn)總體規(guī)劃進(jìn)行，做到新城區(qū)的功能區(qū)既與整個(gè)城鎮(zhèn)的布局相銜接和協(xié)調(diào)，又能滿足區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)（或工業(yè)）園區(qū)的新要求。因此，這兩種區(qū)域設(shè)置的體系雖然應(yīng)該分開(kāi)，但在實(shí)施中，又要注意相互配合和銜接，以便取得相互合理分工和彼此促進(jìn)的作用。

（三）重新啟動(dòng)正常的設(shè)市進(jìn)程

目前，影響我國(guó)城鎮(zhèn)體系建設(shè)和完善的一個(gè)重要原因就是，“十五”以來(lái)在實(shí)施加快城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，我國(guó)正常的設(shè)市程序卻無(wú)故中斷了長(zhǎng)達(dá)10多年之久（其間，只允許建制鎮(zhèn)的設(shè)置，即落實(shí)了小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略），直到現(xiàn)在仍然處于凍結(jié)狀態(tài)（其間，市的設(shè)置只允許松動(dòng)改縣級(jí)市為區(qū)）。為此，盡快重新開(kāi)啟設(shè)市程序，加速建制鎮(zhèn)向城市轉(zhuǎn)變步伐，就成為推動(dòng)我國(guó)“2000+18000（城市和建制鎮(zhèn)）”城鎮(zhèn)體系的形成和越來(lái)越熱的城市群的發(fā)展的關(guān)鍵性對(duì)策和措施。

（四）建立和完善相關(guān)政策體系

加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的客觀要求。城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個(gè)十分復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局和生活方式的巨大變化。為保障城鎮(zhèn)化進(jìn)程的順利進(jìn)行，作為后發(fā)國(guó)家要認(rèn)真處理我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程面臨的主要問(wèn)題，以制定相應(yīng)的對(duì)策措施（文獻(xiàn)17）。

一是建立有效推進(jìn)城鎮(zhèn)化的新體制與機(jī)制，探索城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)和管理新模式。要在恢復(fù)和加快設(shè)市進(jìn)程基礎(chǔ)上，努力促進(jìn)城市政府要從“經(jīng)營(yíng)城市”向“規(guī)劃城市”并“監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施”的理念轉(zhuǎn)變，讓市場(chǎng)去“經(jīng)營(yíng)城市”，營(yíng)造一個(gè)市場(chǎng)化的推進(jìn)城鎮(zhèn)化的機(jī)制。在監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施中，強(qiáng)化對(duì)“城中村”的及時(shí)和統(tǒng)一的改造；要提高城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)水平，加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，有效擴(kuò)大城鎮(zhèn)人口吸納能力。目前，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施采取的基本上是政府直接經(jīng)營(yíng)管理的模式，城市基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行也主要由市政工程管理機(jī)構(gòu)與其他專業(yè)公司（或局）直接經(jīng)營(yíng)管理。今后，應(yīng)逐步加大城市基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)化和市場(chǎng)化改革的力度，在統(tǒng)一的城市公共資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)下，按照城市基礎(chǔ)設(shè)施性質(zhì)的不同，分別采用相應(yīng)的不同的經(jīng)營(yíng)管理模式（文獻(xiàn)5）。

二是完善規(guī)劃體制。要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)規(guī)劃的硬約束，嚴(yán)格執(zhí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法和有關(guān)法規(guī)和政策，搞好新一輪城鎮(zhèn)規(guī)劃并嚴(yán)格監(jiān)督規(guī)劃的實(shí)施。要加強(qiáng)城鎮(zhèn)體系的規(guī)劃工作，盡快制定我國(guó)重點(diǎn)城鎮(zhèn)群的規(guī)劃方案。大城市要防止“攤大餅”和“空洞化”；中小城市要防止盲目擴(kuò)張；小城鎮(zhèn)則避免遍地開(kāi)花。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施要統(tǒng)籌規(guī)劃，地上地下基礎(chǔ)設(shè)施要全面兼顧，少搞形象工程。城鎮(zhèn)規(guī)劃要強(qiáng)調(diào)各主體的參與，具體制定城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)各階段，社會(huì)主體參與的形式、范圍和作用。要繼續(xù)深化政府職能轉(zhuǎn)變，完善土地征用和使用制度。

三是改革人口遷移體制。按照人口的自由流動(dòng)和合法的遷徙的要求，改革人口遷移體制。首先，逐步取消戶籍城鄉(xiāng)分置制度，建立新型的按居民居住地登記及變更登記制度；其次，取消附加在戶籍制度上的經(jīng)濟(jì)社會(huì)方面的規(guī)定，探索城鄉(xiāng)社會(huì)保障、子女上學(xué)和升學(xué)、就業(yè)等方面一體化的具體途徑，不斷提高社會(huì)保障統(tǒng)籌的層次，優(yōu)先在“城中村”推進(jìn)這方面的改革；第三，在推進(jìn)土地集約經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，逐步放棄“土地?fù)Q城市戶口、換社保”的思路，建立城鄉(xiāng)居民身份自由相互轉(zhuǎn)換的可行辦法。

四是完善土地管理制度。建立城鄉(xiāng)一體化的土地行政管理機(jī)制。我國(guó)國(guó)土資源管理部門是國(guó)家統(tǒng)一管理土地資源的行政機(jī)構(gòu)，建設(shè)管理部門和農(nóng)業(yè)管理部門分別是城鄉(xiāng)土地開(kāi)發(fā)利用和管理的具體執(zhí)行部門，如何協(xié)調(diào)這三者之間的關(guān)系著未來(lái)我國(guó)土地資源全面、高效和集約的開(kāi)發(fā)利用，滿足“兩個(gè)確保”的要求。基本思路是，強(qiáng)化國(guó)土資源部門對(duì)全國(guó)土地資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理職能，建立城鄉(xiāng)一體化的土地行政管理機(jī)制。具體內(nèi)容包括，淡化土地所有權(quán)管理，突出土地利用權(quán)的確權(quán)、規(guī)范和管理，相應(yīng)地進(jìn)一步明確國(guó)土部門對(duì)土地使用權(quán)的行政管理職能，建設(shè)部門和農(nóng)業(yè)部門以及其他部門只行使使用權(quán)；強(qiáng)化和改進(jìn)土地用途管制，如劃分土地利用功能區(qū)、明確城鎮(zhèn)邊界、劃分各類農(nóng)業(yè)用地（主要是耕地）基本保護(hù)范圍、建立嚴(yán)格的土地用途變更審批制度等；建立各土地利用類型的、符合土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃要求的、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權(quán)市場(chǎng)，增加土地資源的流動(dòng)性，擴(kuò)大空間的范圍，促進(jìn)土地開(kāi)發(fā)利用效率的提高；等等。

五是改革城市財(cái)稅金融體制，變“賣地財(cái)政”為規(guī)范的“土地財(cái)政”。稅收上，要在進(jìn)一步明確土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上（或永久使用權(quán)），盡快及時(shí)地開(kāi)征房地產(chǎn)稅，有效控制土地出讓價(jià)和房?jī)r(jià)，以改革土地利用的直接稅和間接稅比例關(guān)系，提高土地保有成本，降低土地交易成本，促進(jìn)土地市場(chǎng)和房地市場(chǎng)健康發(fā)展。發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)表明，房地產(chǎn)稅可以明顯地調(diào)控土地價(jià)格和房?jī)r(jià)，極端的例子是金融危機(jī)中一些業(yè)主1美元出售物業(yè)都沒(méi)人要。也就是說(shuō)，如果開(kāi)征房地產(chǎn)稅，只要稅率合適，土地價(jià)格將應(yīng)聲而落；同時(shí)開(kāi)征房地產(chǎn)稅更為重要的意義在于有利于理順土地所有者和土地行政管理者的關(guān)系：只要開(kāi)征房地產(chǎn)稅長(zhǎng)期存在就會(huì)改變目前極不合理的（帶有殖民地味道的）一次性收取多年土地出讓金問(wèn)題和土地出讓年限問(wèn)題（只要年年交稅就不存在所謂年限問(wèn)題），才能改變目前的所謂“賣地財(cái)政”為規(guī)范的“土地財(cái)政”；只要土地價(jià)格合適就會(huì)形成規(guī)范化的土地市場(chǎng)化，優(yōu)化土地資源的配置，鼓勵(lì)土地的經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)（此外，國(guó)家稅收主要從土地和物業(yè)中來(lái)也是孫中山先生的理想）。另外，財(cái)政上，建立城市財(cái)政與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施之間的新型關(guān)系，財(cái)政資金（主要是未來(lái)的房地產(chǎn)稅）只管基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行，而不管投資，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資主要靠其它途徑解決，如民間資本、信貸、外資等。金融體系上，建議開(kāi)辦土地銀行，統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)管理與土地出讓、交換和開(kāi)發(fā)有關(guān)的所有資金來(lái)源和用途。近期應(yīng)研究擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)債券發(fā)行規(guī)模的可行性，以及進(jìn)一步拓寬民間資本和國(guó)外資本進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)的渠道。

六是完善干部管理考核制度。在干部管理考核和任用制度中，要淡化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度與規(guī)模指標(biāo)，改革城鎮(zhèn)建設(shè)主要靠土地財(cái)政的狀況，強(qiáng)化對(duì)城鎮(zhèn)所有居民的民生指標(biāo)的考量，近期應(yīng)當(dāng)突出對(duì)“城中村”改造力度的考核，在干部制度上確保城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)建設(shè)的健康發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：略

作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心 劉勇 ，北京信息科技大學(xué) 李仙。

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