農(nóng)地確權(quán)是保障農(nóng)戶農(nóng)地權(quán)益的有效途徑，然而具體的確權(quán)方式對農(nóng)戶農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的保障程度又有差異性。本文基于江蘇省昆山市農(nóng)戶入戶調(diào)查指出：首先，農(nóng)地確權(quán)是一種產(chǎn)權(quán)界定行為，確權(quán)確股不確地政策是在農(nóng)地所有權(quán)屬于村集體不變的前提下，將農(nóng)戶擁有的承包經(jīng)營權(quán)分割為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，并以"被委托"的形式將農(nóng)戶擁有的經(jīng)營權(quán)交給村集體經(jīng)濟組織——土地股份合作社代為行權(quán)的一種確權(quán)方式；其次，確權(quán)確股不確地政策的實施由于"實測面積不準、四至不清、人均耕地面積少以及對現(xiàn)有農(nóng)地規(guī)模種植造成再次破碎化風險"等原因?qū)е聦r(nóng)地空間位置產(chǎn)權(quán)信息的界定邊際成本高于邊際收益，同時地方經(jīng)濟的不斷發(fā)展導(dǎo)致農(nóng)戶對農(nóng)地依賴程度降低，進而為政策實施提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)；最后，對于確權(quán)確股不確地政策實施中農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營權(quán)缺乏監(jiān)督機制、農(nóng)戶滿意度不高、意愿傾向差異大等現(xiàn)象，建議確股地區(qū)建立股權(quán)退出機制和對村集體經(jīng)濟組織的監(jiān)督機制，同時了解農(nóng)戶真實需求、尊重農(nóng)戶真實意愿，對于有條件實現(xiàn)確權(quán)確地的地區(qū)應(yīng)該以確權(quán)確地為主，真正做到兼顧效率與公平。

一、引言

科斯（R.H.Coase）指出，不同的產(chǎn)權(quán)制度具有不同的激勵作用，而產(chǎn)權(quán)制度的保障程度是決定經(jīng)濟效率的內(nèi)生變量，這就意味著產(chǎn)權(quán)越明晰，保障程度越完善，越有利于資源利用的最大化。同樣，在中國現(xiàn)有農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體、承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)戶的制度下，如何賦予農(nóng)戶更有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，對于提升農(nóng)地資源配置效率，使農(nóng)戶從農(nóng)地上獲取更多的收益意義重大。為了更好的穩(wěn)定和保障農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，在中央政府相關(guān)政策的推動下，全國各地先后有包括江蘇省在內(nèi)的30個?。▍^(qū)、市）的597個縣（市、區(qū)）進行了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證（以下簡稱農(nóng)地確權(quán)）試點工作。

自第一輪土地承包以來，學(xué)術(shù)界已經(jīng)從不同的角度對農(nóng)地確權(quán)的重要性進行了大量而有實效的研究?；诋a(chǎn)權(quán)理論，農(nóng)地確權(quán)有利于完善農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)的不完全性，真正做到提升農(nóng)戶對承包地的話語權(quán)，有利于激發(fā)農(nóng)戶對土地長期投資的積極性和意愿，提高農(nóng)地的生產(chǎn)效率。從發(fā)展農(nóng)地市場的角度來看，頒證工作使農(nóng)地流轉(zhuǎn)有了憑證，農(nóng)地的交易費用也會大大降低?！?〕以上學(xué)者對農(nóng)地確權(quán)意義的分析都是基于農(nóng)地確權(quán)到戶（即確權(quán)確地）的角度，為此次確權(quán)工作的實施提供了理論上的支撐。但是對于新一輪確權(quán)試點工作中出現(xiàn)的確權(quán)確股不確地政策能否達到確權(quán)確地的效果，實現(xiàn)新一輪土地確權(quán)工作要求的土地所有權(quán)不變、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)的目的，目前很少有學(xué)者進行探討和實證分析。

確地到戶對于保障農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的積極意義毋庸置疑，然而由于區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展不均衡使得部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已經(jīng)不再具有實施確地到戶的基本條件或者實施確地到戶的成本太高。而這種困難與挑戰(zhàn)在以江蘇省昆山市為代表的部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)也同樣存在?；谠摰貐^(qū)復(fù)雜的確權(quán)環(huán)境以及土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，在上級政府部門的政策支持下，昆山市在部分村鎮(zhèn)試點了與大部分試點地區(qū)不同的確權(quán)確股不確地政策。

二、確權(quán)確股不確地政策的內(nèi)涵

1.何為確權(quán)確股不確地政策

對于什么是確權(quán)確股不確地政策：在理論層面上，有學(xué)者認為確權(quán)確股不確地是農(nóng)戶把土地的承包經(jīng)營權(quán)交由村集體經(jīng)濟組織，村集體經(jīng)濟組織根據(jù)一定的標準把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化為對應(yīng)的股份，土地由村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營，農(nóng)民根據(jù)自己的股份取得相應(yīng)收益，與之相對應(yīng)的確權(quán)到戶（確權(quán)確地）政策是農(nóng)戶依據(jù)《土地承包法》賦予的權(quán)利，依法取得集體經(jīng)濟中屬于自己份額的土地承包經(jīng)營權(quán)，并確定了具體經(jīng)營的地塊；由此可見確權(quán)確股不確地與傳統(tǒng)的確地到戶相比，最大差異在于確股農(nóng)戶無法直接對農(nóng)地行使經(jīng)營權(quán)，而是通過村集體經(jīng)濟組織———土地股份合作社代為行權(quán)的方式對土地進行經(jīng)營，進而獲取相應(yīng)的土地收益。由于確權(quán)確股確地政策實施的不可逆性，即使村集體經(jīng)濟組織———土地股份合作社代為行權(quán)的方式造成了對農(nóng)戶合法權(quán)益的侵害，農(nóng)戶也很難再將經(jīng)營權(quán)收回，這就造成了農(nóng)戶所擁有經(jīng)營權(quán)“被委托”的事實。

因此，確權(quán)確股不確地政策是在農(nóng)地所有權(quán)屬于村集體所有不變的前提下，使得農(nóng)戶所擁有的承包經(jīng)營權(quán)分割為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，同時經(jīng)營權(quán)將會以“被委托”的形式交由村集體經(jīng)濟進行處置，農(nóng)戶依據(jù)流轉(zhuǎn)農(nóng)地面積獲取相應(yīng)的土地收益的土地確權(quán)方式。

2.確權(quán)確股不確地政策下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定

確權(quán)確股不確地政策的實施主要包括三方面的含義：首先，對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的界定：昆山市在此次確權(quán)中，以1998年土地二輪承包登記面積為基礎(chǔ)，以村為單位、村民小組為基礎(chǔ)，核實現(xiàn)有農(nóng)地面積和確權(quán)對象。這表明一方面確權(quán)確股不確地政策依據(jù)《土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，將農(nóng)地所有權(quán)界定給村民小組；另一方面是按照集體成員權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)界定給農(nóng)戶；同時村民小組以土地股份合作社為平臺，將農(nóng)戶所擁有的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)實行分離，并將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)流轉(zhuǎn)；其次，對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)范圍的界定：一方面在空間上的界定，昆山市確權(quán)確股不確地政策的實施能夠?qū)⒋迕裥〗M層面的農(nóng)地空間位置、四至、面積等進行明晰。與確權(quán)確地政策將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的空間界定到農(nóng)戶層面相比，確權(quán)確股不確地政策由于農(nóng)地地形地貌的變化以及已經(jīng)實行較高程度集中規(guī)模種植等原因，只能農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的空間界定到村民小組層面。在另一方面由于土地股份合作社導(dǎo)致農(nóng)地具體四至、空間位置等的不可分，而通過在明確農(nóng)戶所擁有承包面積的多少來實現(xiàn)權(quán)利份額上的界定；最后，對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)內(nèi)容上的界定：現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)認為，財產(chǎn)權(quán)或者產(chǎn)權(quán)一般表現(xiàn)為排他權(quán)、處置權(quán)與交易權(quán)。昆山市依托于土地股份合作社實行的確權(quán)確股不確地政策，實質(zhì)上是農(nóng)戶與村集體經(jīng)濟組織以契約的形式構(gòu)建了一種委托代理關(guān)系：把農(nóng)戶所擁有的“農(nóng)地經(jīng)營權(quán)”委托給村集體經(jīng)濟組織—土地股份合作社進行行權(quán)。同時由于確權(quán)工作的不可逆性，一旦農(nóng)戶所承包的農(nóng)地以確權(quán)確股不確地的形式進行確權(quán)，這必然意味著農(nóng)戶所擁有的排他權(quán)、處置權(quán)等權(quán)利相對于確權(quán)確地政策得到弱化。

因此，確權(quán)確股不確地政策的實施實際上是對農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)進行重新界定。這種產(chǎn)權(quán)界定在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的界定上，所有權(quán)屬于村民小組，承包權(quán)屬于農(nóng)戶，但經(jīng)營權(quán)屬于村集體經(jīng)濟組織；在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)空間信息的界定上，確權(quán)確股不確地政策只能實現(xiàn)“村民小組”層面的確權(quán)；在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)內(nèi)容上的界定，確權(quán)確股不確地政策造成了農(nóng)戶對農(nóng)地所擁有排他權(quán)、處置權(quán)等權(quán)利的弱化。

那么確權(quán)確股不確地政策又是基于一個怎樣的確權(quán)環(huán)境實施的？農(nóng)戶如何評價確權(quán)確股不確地政策？對于以上問題，本文將通過對昆山市10個試點村、200個農(nóng)戶的調(diào)查，分析農(nóng)地確權(quán)確股不確地政策的由來、農(nóng)民對于確權(quán)確股不確地政策的主觀意愿以及影響農(nóng)民意愿的因素和確權(quán)確股不確地政策實施后農(nóng)民的滿意度，對比實施前的意愿和實施后的滿意度，分析兩者差異的原因，提出完善確權(quán)確股不確地政策的可行路徑。

三、調(diào)查方法和樣本結(jié)構(gòu)

1.調(diào)查方法

本研究的調(diào)查地選擇在昆山市淀山湖鎮(zhèn)和千燈鎮(zhèn)，兩鎮(zhèn)均是昆山市經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度高，也是此次進行確權(quán)確股不確地政策試點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。同時兩鎮(zhèn)均于2009年，基于1998年土地二輪承包改革時的登記簿在冊人口結(jié)合現(xiàn)有土地使用的實際情況，成立土地股份合作社，鼓勵農(nóng)戶將土地自愿流轉(zhuǎn)入合作社，并頒發(fā)股權(quán)證書，對入股土地實行統(tǒng)一規(guī)劃、經(jīng)營和經(jīng)營，所得土地收益的分配與農(nóng)民擁有股份的多少掛鉤。

本次入戶調(diào)查于2014年11月在昆山市淀山湖鎮(zhèn)5個村和千燈鎮(zhèn)5個村展開。最終發(fā)放農(nóng)戶問卷200份，獲取有效農(nóng)戶問卷164份。在164份有效問卷中，有151戶通過村集體成立的土地股份合作社進行了土地流轉(zhuǎn)，其中承包地完全流轉(zhuǎn)的有136戶，部分流轉(zhuǎn)的有7戶，而沒有將土地流轉(zhuǎn)的有13戶。

2.樣本結(jié)構(gòu)

本次問卷調(diào)查的調(diào)研對象均為農(nóng)戶戶主，164位受訪者的平均年齡53.58歲，受教育程度主要集中在初中及以下學(xué)歷。每戶平均勞動人口數(shù)4.77人，其中從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人口1.93人。同時受當?shù)匕l(fā)達的二三產(chǎn)業(yè)影響，每戶平均從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人數(shù)為2.84人。在收入來源方面，有75.61%的戶主表示家庭主要收入來源為打工，同時有78.99%的受訪者認為，目前本家庭農(nóng)業(yè)收入占家庭總收入的比重不高于10%。

四、確權(quán)確股不確地政策實施原因分析

1.地方復(fù)雜的確權(quán)環(huán)境限制了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定范圍

產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)認為產(chǎn)權(quán)界定是一個演進的過程，并有理論上的均衡狀態(tài)（沒有人愿意偏離這個狀態(tài)）。由于資產(chǎn)的各種有用性和潛在有用性信息是有成本的，所以任何一項權(quán)利都不是完全界定了的。沒有界定的權(quán)利于是把一部分有價值的資源留在了“公共領(lǐng)域”里。產(chǎn)權(quán)的理論均衡狀態(tài)正是對每一個想要獲取“公共領(lǐng)域”里資源價值的實施者，其實施的邊際成本等于其已經(jīng)享有權(quán)利下能夠得到“公共領(lǐng)域”里資源價值的邊際增量。農(nóng)地確權(quán)同樣是一種產(chǎn)權(quán)界定行為，當?shù)胤綇?fù)雜的確權(quán)環(huán)境提高了獲取具體每塊農(nóng)地空間位置、四至等信息的邊際成本高于對這些產(chǎn)權(quán)信息界定所得到的邊際收益時，這必然限制了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的界定范圍，即無法在每塊農(nóng)地上實現(xiàn)明確空間位置、四至等產(chǎn)權(quán)信息。確權(quán)確股不確地政策的實施，對于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定的實際實施者———地方基層確權(quán)干部而言，不僅能夠獲取完成上級部門下發(fā)任務(wù)的邊際收益，而且能夠降低對于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定的邊際成本。這種邊際收益不僅包括對現(xiàn)有執(zhí)政成果的保護（已經(jīng)實現(xiàn)較高程度的農(nóng)地集中規(guī)模種植），也包含有對實施確權(quán)確股不確地政策以后基層領(lǐng)導(dǎo)干部對農(nóng)地擁有更高層次產(chǎn)權(quán)掌控的權(quán)利。

雖然筆者無法通過此次調(diào)研獲取地方復(fù)雜確權(quán)環(huán)境帶來的具體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定的邊際成本和邊際收益，但是通過對地方確權(quán)環(huán)境的具體描述也依然可以對地方實施確權(quán)確股不確地政策的原因進行探討。

（1）承包經(jīng)營權(quán)證登記面積與農(nóng)戶實際承包面積不一致。導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)證登記面積與農(nóng)戶實際承包面積不一致的原因不僅有由于土地二輪承包時“‘習慣畝’與‘打折田’”等劃分方式不精確導(dǎo)致，而且有土地集中規(guī)模經(jīng)營時對原有機耕路、溝渠等作為地塊劃分標志物平整使耕地面積增加的客觀原因，同時也有2006年前農(nóng)戶以少交各種稅費和提留統(tǒng)籌而把面積“縮小”的主觀原因。在對164位受訪者調(diào)研時，當被問到承包經(jīng)營權(quán)證登記面積與農(nóng)戶實際承包面積是否有差異時，有高達53.66%的受訪者承認承包經(jīng)營權(quán)證上的登記面積與其實際承包面積有差異，表示沒有差異的受訪者有46.35%。承包經(jīng)營權(quán)證登記面積與農(nóng)戶實際承包面積不一致，就意味著一旦實施確權(quán)確地政策勢必要解決多出面積的分配問題，這無疑會增加解決確權(quán)糾紛的成本，而確權(quán)確股不確地政策的實施是按照農(nóng)戶所擁有股權(quán)比例獲取收益，對多出面積收益將會平均化到每位農(nóng)戶，這不僅能夠降低確權(quán)成本，而且符合農(nóng)戶的公平、公正心理。

（2）農(nóng)戶清楚所承包土地位置，但無法找到原有界標、界址。巴澤爾曾指出對農(nóng)地確權(quán)起到約束作用的兩大因素是農(nóng)地界定技術(shù)以及實施產(chǎn)權(quán)的技術(shù)，而確權(quán)確地政策的實施要求對農(nóng)戶承包的每一塊土地的面積、空間位置、四至和用途進行確認，這就意味著確權(quán)確股政策的實施同樣面臨農(nóng)地界定技術(shù)難度大的問題。在對164位受訪者詢問是否清楚所承包土地位置時，雖然只有47位農(nóng)戶表示不清楚所承包土地位置，但是對表示清楚承包土地位置的117位農(nóng)戶進一步詢問能夠找到土地二輪承包時劃分地塊的原有界標、界址時，有78位農(nóng)戶表示由于已經(jīng)成立土地股份合作社、土地征用頻繁導(dǎo)致地形地貌發(fā)生變化，已經(jīng)無法找到原有劃分地塊的界標、界址，僅有39位農(nóng)戶認為可以找到原有界標、界址。這反映了農(nóng)戶雖然主觀上清楚所承包土地位置，但是在作為土地二輪承包時劃分地塊的客觀依據(jù)———界標、界址已經(jīng)難以找出，這無疑為確權(quán)確地政策技術(shù)層面的實施增添難度，而確權(quán)確股不確地政策的實施并不需要對每塊土地的空間位置、四至進行測繪只需要以村民小組單位進行測繪，從而大大降低確權(quán)技術(shù)難度和確權(quán)成本。

（3）人均現(xiàn)有耕地面積少，單位面積確權(quán)成本高。自1998年昆山市推行土地二輪承包工作以后，由于地方經(jīng)濟的不斷發(fā)展增加了工業(yè)用地和商業(yè)用地的需求量，導(dǎo)致大量農(nóng)用耕地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設(shè)用地，農(nóng)戶人均現(xiàn)有耕地面積在土地二輪承包的基礎(chǔ)上進一步減少。根據(jù)從實地調(diào)研數(shù)據(jù)來看，164位受訪者人均現(xiàn)有耕地面積為1.49畝，與2012年全國農(nóng)村居民家庭人均耕地面積2.34畝相比要少36.32%。同時根據(jù)江蘇省農(nóng)委提供的數(shù)據(jù)，昆山市2013年農(nóng)用地面積為34.73萬畝，相比2002年減少42.9萬畝，減少幅度達55.26%。這不僅說明該地區(qū)大量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，而且人均現(xiàn)有耕地面積也在不斷的減少。根據(jù)古典經(jīng)濟學(xué)原理，人均現(xiàn)有耕地面積的減少勢必會造成單位面積確權(quán)的規(guī)模不經(jīng)濟，單位面積確權(quán)成本將會大大增加。

（4）確權(quán)確地政策對現(xiàn)有土地集中規(guī)模經(jīng)營可能造成土地再次零碎化的風險。昆山市在2009年也通過成立土地股份合作社的形式，鼓勵農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)如土地股份合作社，發(fā)展土地股份經(jīng)濟，土地集中規(guī)模經(jīng)營程度已經(jīng)達到94%以上。實行確權(quán)確地政策不僅面臨將現(xiàn)有的土地股份合作制還原成與之對應(yīng)的土地承包經(jīng)營權(quán)的困境，而且由于土地具有空間位置不可轉(zhuǎn)移的特性，農(nóng)戶的利益訴求不一致必將導(dǎo)致現(xiàn)有土地集中規(guī)模程度降低，土地再次零碎化的風險大大增加。

2.發(fā)達的地方經(jīng)濟為確股提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)

對于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的界定不僅與農(nóng)地確權(quán)的實際實施者———基層領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)，而且與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)現(xiàn)有擁有者———農(nóng)戶相關(guān)。巴澤爾指出，產(chǎn)權(quán)界定越明確，財富被無償占有的可能越小，因此產(chǎn)權(quán)的價值就越大。與確權(quán)確股不確地政策相比，確權(quán)確地政策顯然對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的界定更加明晰，但是由于發(fā)達的地方經(jīng)濟不僅能夠推動農(nóng)戶對農(nóng)地的依賴程度降低，而且由于確權(quán)確地政策可能對農(nóng)戶由于實施土地集中規(guī)模經(jīng)營帶來既得利益存在損害的潛在風險，使得農(nóng)戶能夠接受確權(quán)確股不確地政策變成可能。

（1）農(nóng)戶對農(nóng)地的依賴程度降低。農(nóng)地帶給農(nóng)戶最重要的效用是“生活保障”效用、“提供就業(yè)”效用、“直接受益”效用。確權(quán)確股不確地政策的實施，造成了農(nóng)戶對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的喪失，這必然意味著確股農(nóng)民不再享有土地所賦予“提供就業(yè)、直接受益”的效用，同時與確地農(nóng)戶相比，土地所賦予確股農(nóng)戶“生活保障效用”的功能也會削弱，而昆山市發(fā)達的地方經(jīng)濟使得農(nóng)戶對于土地所賦予這三種效用的依賴程度大大降低，為確權(quán)確股政策能夠得到農(nóng)民群眾的認同提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)：首先，在收入來源方面，對164位農(nóng)戶的調(diào)查顯示，有75.61%的受訪者表示家庭的主要收入來源為周邊企業(yè)的就業(yè)，同時有12.80%的受訪者表示家庭主要收入來源為財產(chǎn)性收入（以房屋出租為主），收入來源以土地流轉(zhuǎn)為主（將土地流轉(zhuǎn)入土地股份合作社）的受訪者只有11.59%，這表明昆山市二三產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，使得大部分農(nóng)戶已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從而對于土地“提供就業(yè)”的效用依賴程度大大降低；其次，在農(nóng)業(yè)收入占比方面，有78.99%的受訪者認為，目前本家庭農(nóng)業(yè)收入占家庭總收入的比重不高于10%，這也進一步說明地方經(jīng)濟的發(fā)展增加了農(nóng)戶的非農(nóng)業(yè)收入，從而使得農(nóng)戶對于農(nóng)地“直接受益”效用的依賴程度顯著降低；最后，自2005年開始，昆山市逐步打破戶籍限制，不僅將全失地農(nóng)民以及進入企業(yè)當工人的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度（即“城?！保以试S農(nóng)民以靈活就業(yè)的身份將農(nóng)保轉(zhuǎn)城保，解決農(nóng)戶養(yǎng)老問題，利用地方強有力的財政支持使農(nóng)戶對農(nóng)地所賦予“生活保障”效用進行替代。

（2）確權(quán)確地政策存在對農(nóng)戶既得利益造成損害的風險。確權(quán)確地政策的實施，首先，必然會涉及到與農(nóng)戶協(xié)商解決“實際承包面積與登記面積不符、空間位置不清、四至不明”等問題，農(nóng)戶作為經(jīng)濟人出于自利的心理必然會做出對自身有利的選擇，如何做好這些問題的解決工作不僅會增加確權(quán)的實際實施者———地方政府的財政成本，而且會增加農(nóng)戶的時間成本；其次，在現(xiàn)有土地股份制經(jīng)濟下，昆山市對農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營達到100畝以上、種植農(nóng)業(yè)經(jīng)濟作物的土地股份合作社給予每畝地400元的政策補貼，而這種政策補貼的存在推動農(nóng)戶流轉(zhuǎn)入土地股份合作社的農(nóng)地收益進一步增加。在實地調(diào)研中，基層村干部表示2014年流轉(zhuǎn)入土地股份合作社的農(nóng)地，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)收益能夠達到1000元/畝，而農(nóng)戶在自己種植或者流轉(zhuǎn)給他人種植的凈收益也只有1000元左右，同時農(nóng)戶可以進一步增加從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的時間，獲取更高的非農(nóng)業(yè)收益。但是由于農(nóng)地空間位置不可改變的特性，確權(quán)確地政策實施對現(xiàn)有土地集中規(guī)模經(jīng)營可能造成土地再次零碎化，這必然使得農(nóng)戶對于土地股份制經(jīng)濟下的既得收益存在被損害的風險。

確權(quán)確股不確地政策的實施實際上是對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進行重新界定，地方復(fù)雜的確權(quán)環(huán)境不僅提高了確權(quán)確地政策的確權(quán)成本，而且存在確權(quán)確地政策對現(xiàn)有農(nóng)地規(guī)模種植的程度造成破壞的風險。同時發(fā)達的地方經(jīng)濟能夠有效降低農(nóng)戶對農(nóng)地所賦予“生活保障效用、提供就業(yè)效用、直接受益效用”的依賴程度，為確權(quán)確股不確地政策的實施提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)。

五、確權(quán)確股不確地制度下農(nóng)戶的確權(quán)意愿

土地確權(quán)政策能夠有效實施必須要以尊重農(nóng)民真實意愿為前提，只有得到農(nóng)民的認同才能減少確權(quán)矛盾和糾紛的出現(xiàn)，真正做到保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)益。因此，農(nóng)戶真實的確權(quán)意愿對于確權(quán)工作能否落到實處具有重大影響。如果確權(quán)工作的實施不能被農(nóng)民所接受，其政策實施效果必然大打折扣，甚至會引起地區(qū)的不穩(wěn)定性。只有滿足農(nóng)戶對于土地權(quán)益的真實需求，土地確權(quán)才可能有實質(zhì)性推動。

1.農(nóng)戶對于確權(quán)確股不確地政策的滿意度評價

在164位受訪者中當被問到農(nóng)戶對當前實行的確權(quán)確股不確地政策是否滿意時，有75.00%的受訪者持滿意態(tài)度，同時25.00%的受訪者持一般和有待改進態(tài)度。在進一步訪談中，認為一般和有待改進的受訪者認為，實行確權(quán)確股不確地政策并不能有效保證其完整的土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)益，所以筆者將其劃歸到持不滿意態(tài)度。

同時可以看出，農(nóng)戶對當前實施的確權(quán)確股不確地政策已經(jīng)有相當比例的農(nóng)戶持同意態(tài)度，這說明與確權(quán)確地農(nóng)戶能夠獲得更多的產(chǎn)權(quán)保證相比，發(fā)達的地方經(jīng)濟能夠?qū)崿F(xiàn)對農(nóng)戶土地所賦予的效用進行有效替代。同時仍然有相當比例的農(nóng)戶對確權(quán)確股不確地政策持不滿意態(tài)度，這說明確權(quán)工作矛盾大、糾紛多，對于確權(quán)確股不確地政策全面、有效的推進，基層干部還需要更注重確權(quán)矛盾糾紛的解決方式、了解農(nóng)戶的真實確權(quán)需求。

2.農(nóng)戶對于確權(quán)確地和確權(quán)確股不確地政策的意愿傾向

關(guān)于農(nóng)戶在主觀上更傾向于哪一種確權(quán)政策，針對于164位受訪者的調(diào)查者顯示，有59.15%的受訪者傾向于確權(quán)確股不確地政策，40.85%的受訪者認為確權(quán)確地政策更好。

在進一步詢問受訪者傾向于確權(quán)確股不確地政策的理由時，有37.11%的受訪者表示確股的收益大于確地收益，這主要體現(xiàn)在相比于確權(quán)確地政策，實行確權(quán)確股不確地政策農(nóng)戶不僅可以依據(jù)股權(quán)證書獲得股權(quán)收益，而且可以有從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲取非農(nóng)業(yè)收益。同時，有25.77%的受訪者表示確股證書國家頒發(fā)有保障，也有同等比例的受訪者因為自己有其他事業(yè)自種成本太高，而傾向于確權(quán)確股不確地政策。只有少部分受訪者表示自己年紀大，沒有能力再去種植田地，而年輕一輩都傾向從事打工等非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，相對于確權(quán)確地政策，確權(quán)確股不確地政策更加省事。這表明以土地股份合作社為基礎(chǔ)的確權(quán)確股政策能夠帶來更高的收益是農(nóng)戶傾向于確權(quán)確股不確地政策的主要原因，而這種更高的收益在調(diào)研中表現(xiàn)為昆山市政府機關(guān)對土地集中規(guī)模種植達到一定程度的土地股份合作社通過補貼的形式來彌補農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)出減少的收益，同時可以將從事與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的時間和勞動力要素投入到非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲取非農(nóng)業(yè)收益，正是這種以發(fā)達地方經(jīng)濟為基礎(chǔ)的替代關(guān)系，使得農(nóng)戶能夠接受確權(quán)確股不確地政策。

在針對于農(nóng)戶傾向于實施確權(quán)確地政策的理由調(diào)查時，有50.74%的受訪者表示“土地可以讓其老有所依”，同時有28.36%的受訪者表示“確地心里更踏實”。之所以出現(xiàn)這種情況一方面是由于受訪者年紀偏大（53.58歲），長時間的從事土地種植，使得部分受訪者已經(jīng)將土地視為人格化財產(chǎn)（PersonalProperty），確權(quán)確股不確地政策的實施必然意味著農(nóng)戶對于農(nóng)地直接處置權(quán)的削弱甚至喪失，所以受訪者為了規(guī)避因?qū)r(nóng)地直接處置權(quán)被削弱或喪失而帶來的損失，更愿意選擇確權(quán)確地政策；另一方面由于確權(quán)確股不確地政策的實施必然意味著，農(nóng)戶所擁有的經(jīng)營權(quán)將會以委托代理的形式交由土地股份合作社的實際控制者———村委會進行處置，而在與村委會的博弈中農(nóng)戶往往出于弱勢一方，這必然增加農(nóng)戶對于所承包土地收益權(quán)被侵害的風險。這就要求確權(quán)確股不確地政策的實施必須要建立合理有效的監(jiān)督機制保障確股農(nóng)戶能夠行使與確地農(nóng)戶同等程度的土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利。

六、結(jié)論及建議

農(nóng)地確權(quán)是為維護農(nóng)民農(nóng)地權(quán)利采取的重要措施，也是促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要前提，而在中央“既可以實施確權(quán)確地，也可以實施確權(quán)確股不確地”的政策指示下，如何做好確權(quán)確股不確地政策的實施意義重大。本文通過對已有文獻的梳理結(jié)合昆山市具體確權(quán)確股不確地的實施辦法，從產(chǎn)權(quán)的視角下指出：首先，確權(quán)確股不確地政策是一種對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進行重新界定的行為，在農(nóng)地所有權(quán)屬于村民小組不變的前提下，將農(nóng)戶擁有的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)分割為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，并將經(jīng)營權(quán)以“被委托”的方式委托給村集體經(jīng)濟組織———土地股份合作社進行行權(quán)；其次，結(jié)合對江蘇省昆山市164位農(nóng)戶的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地承包經(jīng)營權(quán)證登記面積與農(nóng)戶實際承包面積不符現(xiàn)象的發(fā)生，加之原有界標、界址的遺失、人均現(xiàn)有耕地面積大大減少以及確地可能對現(xiàn)有土地集中規(guī)?；斐傻脑俅瘟闼榛L險使得土地股份制經(jīng)濟下農(nóng)地對農(nóng)地具體化空間位置、四至等產(chǎn)權(quán)信息界定的邊際成本很高，而獲取這些產(chǎn)權(quán)信息的邊際收益又相對較低，這就推動了確權(quán)確股不確地政策的實施；最后，發(fā)達的地方經(jīng)濟促使農(nóng)戶對農(nóng)地的依賴程度降低，同時確權(quán)確地政策的實施存在對土地股份制經(jīng)濟下農(nóng)戶既得利益造成損害的風險，這為確權(quán)確股不確地政策得到農(nóng)戶的支持提供了可能。

針對確權(quán)確股不確地政策下，農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營權(quán)存在“被委托”的現(xiàn)象，而這種“被委托”的委托代理關(guān)系農(nóng)戶很難通過解雇“代理人———村集體經(jīng)濟組織”和“用腳投票———退出經(jīng)濟組織”的方式來對代理人進行監(jiān)督，因此建議在股份制經(jīng)濟下實施確權(quán)確股不確地政策地區(qū)，應(yīng)當設(shè)計股權(quán)退出機制和對村集體經(jīng)濟組織的監(jiān)督機制，以維護農(nóng)戶對農(nóng)地擁有的經(jīng)營權(quán)權(quán)益。同時，鑒于在實施確權(quán)確股不確地政策的地區(qū)滿意度不高、部分農(nóng)戶更傾向于確權(quán)確地政策的現(xiàn)象，建議基層干部應(yīng)該在尊重農(nóng)戶真實的確權(quán)需求，對于可以進行確地到戶的地區(qū)應(yīng)該盡量確地到戶，對于確地到戶條件不足、成本較高的地方應(yīng)該加大確權(quán)確股不確地政策宣傳力度，讓農(nóng)戶了解政策、參與政策，真正做到兼顧效率與公平，保障確股農(nóng)戶能夠行使與確地農(nóng)戶同等的土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村經(jīng)濟》2015年10期 

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