摘要：土地制度改革與鄉(xiāng)村秩序整合之間具有重要關(guān)聯(lián)性。近年來(lái),被稱為我國(guó)第三次土地制度改革的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)使鄉(xiāng)村秩序整合面臨著又一契機(jī)。與以往不同,市場(chǎng)因素的發(fā)展,使當(dāng)前鄉(xiāng)村秩序呈現(xiàn)為國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)的多元互構(gòu)整合狀態(tài),這一點(diǎn)在土地流轉(zhuǎn)中得到鮮明體現(xiàn)。形象地說(shuō),土地流轉(zhuǎn)可視為國(guó)家權(quán)力向鄉(xiāng)村的又一場(chǎng)延伸或拓展,市場(chǎng)以政策為搭載工具向鄉(xiāng)村的嵌入與鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)國(guó)家和市場(chǎng)進(jìn)入的反應(yīng)的交互博弈,產(chǎn)生了新的鄉(xiāng)村秩序整合效應(yīng)。由于國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)三因素力量對(duì)比的區(qū)域差異,從社會(huì)機(jī)制主導(dǎo),到國(guó)家機(jī)制主導(dǎo),再到市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo),土地流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)村秩序整合效果隨流轉(zhuǎn)受益主體外緣性的增強(qiáng)——與普通農(nóng)民社會(huì)距離的增加——而趨于弱化。對(duì)此,應(yīng)從制度上保障土地流轉(zhuǎn)的客觀公正性、規(guī)范新土地精英的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和政治參與、規(guī)制下鄉(xiāng)企業(yè)的農(nóng)業(yè)投資行為等入手,充分發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)村秩序整合功效。

鄉(xiāng)村秩序是指農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)要素之間平穩(wěn)有序地互動(dòng), 鄉(xiāng)村處在相對(duì)穩(wěn)定和均衡狀態(tài)。一般地說(shuō), 鄉(xiāng)村秩序是由國(guó)家和農(nóng)村社會(huì)的二元整合而實(shí)現(xiàn)的[1]。國(guó)內(nèi)外很多學(xué)者已認(rèn)識(shí)到土地制度變革對(duì)鄉(xiāng)村秩序的深遠(yuǎn)影響[2-5], 我國(guó)的歷史發(fā)展歷程也不斷驗(yàn)證著這一規(guī)律。近年來(lái), 被稱為我國(guó)第三次土地制度改革的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)推動(dòng)了農(nóng)村社會(huì)生態(tài)結(jié)構(gòu)的深刻變動(dòng), 使現(xiàn)代農(nóng)村的秩序整合再次面臨前所未有的新機(jī)遇[6]。

一、鄉(xiāng)村秩序整合模式變遷

關(guān)于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村秩序的觀點(diǎn)中, 費(fèi)孝通提出的“雙軌政治”觀———“皇權(quán)不下縣、縣下行自治”構(gòu)成的禮治秩序———具有重要的影響力, 勾勒了“強(qiáng)社會(huì)、弱國(guó)家”的鄉(xiāng)村基本秩序格局[7]。至晚清和民國(guó)時(shí)期, 國(guó)家政權(quán)企圖向鄉(xiāng)村延伸, 以汲取更多的財(cái)政賦稅。然而, 由于鄉(xiāng)村政權(quán)建設(shè)與文化網(wǎng)絡(luò)的脫節(jié), 致使國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的控制力遠(yuǎn)低于對(duì)鄉(xiāng)村的賦稅榨取能力, 鄉(xiāng)村政權(quán)陷入了內(nèi)卷化[8]。這一內(nèi)卷化的后果是, 原以士紳為中介的上與國(guó)家、下與社會(huì)兩方面的連接機(jī)制不斷減弱, 地方內(nèi)聚力走向渙散, 鄉(xiāng)村出現(xiàn)了治理危機(jī)。

新中國(guó)成立后, 新一輪政權(quán)建設(shè)在全國(guó)農(nóng)村迅速推行?！巴恋馗母锖投惵实奶岣呤箛?guó)家政權(quán)空前地深入自然村。舊日的國(guó)家政權(quán)、士紳或地主、農(nóng)民的三角關(guān)系被新的國(guó)家政權(quán)與農(nóng)民的雙邊關(guān)系取代了……”[9]。尤其是“三級(jí)所有, 隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社制將農(nóng)民高度組織起來(lái), 通過(guò)全面控制鄉(xiāng)村來(lái)增強(qiáng)國(guó)家的動(dòng)員能力和資源獲取能力。至20世紀(jì)80年代, 人民公社制被廢除后, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為最基本的行政單位, 而在原生產(chǎn)大隊(duì)普及村民自治制度?！按逄幱趪?guó)家和社會(huì)的交接處, 國(guó)家權(quán)力要通過(guò)村下沉到村民之中, 村民則要通過(guò)村進(jìn)入國(guó)家生活, 并在村范圍內(nèi)行使民主自治權(quán), 村因此成為最基本的政治單元?！盵10]。不過(guò), 隨著國(guó)家權(quán)力上收和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的變革, 村組具備的針對(duì)農(nóng)民的“制度型權(quán)力”逐漸弱化和向依賴習(xí)俗、熟人網(wǎng)絡(luò)、暴力等手段的“策略型權(quán)力”轉(zhuǎn)化[11], “社會(huì)中的國(guó)家”成為該時(shí)期國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的基本形態(tài)。其中的關(guān)鍵事件是2005年前后農(nóng)業(yè)稅的全面取消, 這使國(guó)家失去了直接控制農(nóng)民的必要性, 更傾向于采取靈活性、非正式性和策略性的規(guī)則來(lái)完成政令下達(dá)等工作[12]。

這段時(shí)期, 隨著市場(chǎng)化的發(fā)展, 市場(chǎng)也逐漸在鄉(xiāng)村秩序整合中發(fā)揮出重要作用。有學(xué)者通過(guò)對(duì)農(nóng)村市場(chǎng)化指標(biāo)的建構(gòu), 提出農(nóng)村處于市場(chǎng)化中期階段的結(jié)論[13]。這一背景下, 國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的滲透雖然不再采取直接管理與安排的方式, 但農(nóng)民被國(guó)家以物質(zhì)利益間接動(dòng)員的程度反而增強(qiáng)了[14], 如“工具性差序格局”[15]、利益秩序、權(quán)力秩序和情意秩序等組成的混合型秩序[16]、“基于社會(huì)契約或經(jīng)濟(jì)分化引起的雇傭關(guān)系等現(xiàn)代性關(guān)聯(lián)”[17]、社會(huì)化小農(nóng)[18]等觀點(diǎn)一致強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在鄉(xiāng)村秩序整合中的作用。有學(xué)者總結(jié), 作為新的資源配置方式和權(quán)威主體, 市場(chǎng)力量通過(guò)與不斷調(diào)整中的國(guó)家力量和復(fù)興中的社會(huì)力量的互動(dòng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序發(fā)揮作用, 原有的單一總體性秩序開(kāi)始受到市場(chǎng)力量的沖擊, 在市場(chǎng)力量的滲透下不斷整合成新秩序結(jié)構(gòu)[19]。

歸納而言, 當(dāng)前鄉(xiāng)村秩序是由國(guó)家行政力量、市場(chǎng)契約力量和鄉(xiāng)村內(nèi)生力量三因素交互作用下的多元互構(gòu)型整合秩序。國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)三因素中, 國(guó)家仍占據(jù)著相對(duì)主導(dǎo)地位, 即使在農(nóng)業(yè)“去集體化”過(guò)程中, 國(guó)家合法性基礎(chǔ)也不斷被重組、置換, 并得到鞏固、增強(qiáng)和再生產(chǎn)[17]。但與建國(guó)后至人民公社時(shí)期相比, 國(guó)家對(duì)農(nóng)村的支配力量無(wú)疑已極大減弱, 特別是隨著農(nóng)業(yè)稅的取消、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的實(shí)施和惠農(nóng)資源輸入力度的加大, 國(guó)家愈發(fā)采取意識(shí)形態(tài)控制而非直接控制的方式, 所以國(guó)家在鄉(xiāng)村基本是以“弱國(guó)家”的姿態(tài)存在的。此外, 盡管市場(chǎng)是以國(guó)家政策為搭載工具嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)并發(fā)生影響, 卻因中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)的地域差異, 市場(chǎng)力量在不同農(nóng)村的發(fā)育進(jìn)程和作用也不盡相同。同樣地, 由于部分地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)資源的欠缺, 我國(guó)鄉(xiāng)村民主精神和權(quán)利意識(shí)發(fā)育很不均衡, 不少地方村民自治流于形式, 導(dǎo)致村莊內(nèi)生性秩序生產(chǎn)、循環(huán)能力的受限。因而, 總體上, “國(guó)家—社會(huì)—市場(chǎng)”構(gòu)成的多元弱質(zhì)整合是一種較符合鄉(xiāng)村秩序現(xiàn)實(shí)的理論模式, 國(guó)家、社會(huì)和市場(chǎng)三方關(guān)系主要以博弈性、交織性和策略性的方式展現(xiàn)出來(lái)。

二、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的國(guó)家、社會(huì)與市場(chǎng)博弈

鄉(xiāng)村秩序整合是由國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)三方力量互構(gòu)形成, 但這一因果關(guān)聯(lián)必須經(jīng)由三方參與的具體事件的演繹———行動(dòng)者的行動(dòng)過(guò)程才能實(shí)現(xiàn)。以國(guó)家行政力量為主要推動(dòng)手段的、以農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化為目標(biāo)、以農(nóng)民為行動(dòng)主體的土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前農(nóng)村最具代表性和影響性的事件。對(duì)土地流轉(zhuǎn)中國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)三方的力量配比、互動(dòng)及其結(jié)果的剖析, 能全面透視鄉(xiāng)村秩序的整合圖景, 厘清三方博弈導(dǎo)致的秩序整合效果。歷史上, 每一次土地分配或產(chǎn)權(quán)的重大變化, 最終都引致農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)及組織管理制度的變遷。有學(xué)者認(rèn)為, 土地流轉(zhuǎn)是對(duì)土改以來(lái)形成的平均主義土地心態(tài)的消解, 是對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的土地情結(jié)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)倫理和土地秩序的沖擊, 土地流轉(zhuǎn)中隱涵的農(nóng)村秩序建設(shè)的公共資源因素, 能培育運(yùn)行有效的、可持續(xù)的社會(huì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制[20]。

從鄉(xiāng)村秩序整合模式的演變歷史來(lái)看, 無(wú)論是皇權(quán)時(shí)期、晚清和民國(guó)時(shí)期, 還是建國(guó)后集體化時(shí)期和農(nóng)業(yè)稅制度改革之前, 鄉(xiāng)村秩序整合模式的形成與變遷均與土地息息相關(guān), 采用何種模式主要取決于該模式能否充分有效地從農(nóng)村汲取資源———農(nóng)業(yè)賦稅, 鄉(xiāng)村秩序整合及演變基本上是圍繞土地這一根本資源展開(kāi)的。就皇權(quán)時(shí)期至國(guó)家政權(quán)強(qiáng)化時(shí)期的縱向脈絡(luò)而言, 國(guó)家政權(quán)在農(nóng)村的延伸和強(qiáng)化過(guò)程, 也恰是國(guó)家征取農(nóng)業(yè)賦稅或汲取農(nóng)業(yè)資源逐漸加重的歷程?；蕶?quán)時(shí)期, 國(guó)家依靠地方精英向農(nóng)民征收賦稅和實(shí)施治理;到晚清和民國(guó)時(shí)期, 內(nèi)憂外患迫使中央政府不得不依靠在鄉(xiāng)村的機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)向農(nóng)民征收日益加重的賦稅, 以解決財(cái)政困境, 掠奪型經(jīng)紀(jì)取代鄉(xiāng)紳成為鄉(xiāng)村治理主體;1949年新中國(guó)成立后, 長(zhǎng)期戰(zhàn)亂導(dǎo)致的“爛攤子”、西方經(jīng)濟(jì)封鎖和工業(yè)建設(shè)的迫切需求等因素, 形成了歷史上國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)資源汲取最重、對(duì)農(nóng)村控制最有力和對(duì)農(nóng)民支配最為嚴(yán)密的一段時(shí)期, 鄉(xiāng)村被牢牢控制在政府手中;從20世紀(jì)80年代初起, 隨著國(guó)家力量從農(nóng)村逐漸退出和村民自治在全國(guó)的普及, 農(nóng)業(yè)稅制改革也不斷深化, 最典型的是2005年前后農(nóng)業(yè)稅的取消, 農(nóng)民負(fù)擔(dān)得到大幅減輕, 國(guó)家對(duì)農(nóng)村的控制力度也降至了歷史性低水平。從中不難發(fā)現(xiàn), 鄉(xiāng)村秩序整合中國(guó)家、社會(huì)二者的力量對(duì)比與國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)賦稅等鄉(xiāng)村資源的汲取強(qiáng)度呈顯著的正相關(guān)性, 四個(gè)歷史階段的演變形為“倒U”型曲線。簡(jiǎn)言之, 為了征收更多的農(nóng)業(yè)賦稅等資源, 鄉(xiāng)村秩序格局中的國(guó)家力量不斷增強(qiáng), 在新中國(guó)成立后至改革開(kāi)放前達(dá)到空前的頂峰, 但伴隨1980年代中國(guó)經(jīng)濟(jì)的起飛, “以農(nóng)補(bǔ)工”的迫切性遠(yuǎn)不如前, 國(guó)家力量也隨之逐步退出農(nóng)村。

21世紀(jì)初, 以土地流轉(zhuǎn)為核心的新一輪土地制度改革在全國(guó)迅速推廣。有學(xué)者指出, 土地流轉(zhuǎn)的主因是低效率的小農(nóng)農(nóng)業(yè)越來(lái)越難以適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要, 成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、擴(kuò)大內(nèi)需和激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力的關(guān)鍵障礙, 亟需通過(guò)農(nóng)村土地制度改革來(lái)解決城市化和工業(yè)化建設(shè)面臨的后繼乏力與資源供給不足問(wèn)題[21]。換句話說(shuō), 當(dāng)前我國(guó)出現(xiàn)了產(chǎn)能過(guò)剩、結(jié)構(gòu)失衡、內(nèi)需不足和經(jīng)濟(jì)下行壓力過(guò)大的問(wèn)題, 唯有啟動(dòng)第三次土地改革, 推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn), 盤活農(nóng)村土地資源, 激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力, 才能推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展[22]。這表明, 國(guó)家推動(dòng)土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的根本目的既不是獲取農(nóng)業(yè)賦稅, 也不是提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平, 而是通過(guò)土地流轉(zhuǎn)來(lái)盤活能滿足經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)需要的農(nóng)村資源和生產(chǎn)消費(fèi)市場(chǎng)。在這一意義上, 國(guó)家在“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”進(jìn)行土地制度改革的目的, 與此前集體化時(shí)期支配農(nóng)村資源, 晚清和民國(guó)時(shí)期對(duì)農(nóng)業(yè)賦稅的“掠奪型”征收, 以及皇權(quán)時(shí)代借助地方精英對(duì)農(nóng)業(yè)賦稅的“協(xié)商型”征收并無(wú)本質(zhì)性區(qū)別, 均是為了充分汲取或發(fā)掘農(nóng)村資源以維持、保障國(guó)家機(jī)器和經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。盡管今天國(guó)家很大程度上減輕了對(duì)農(nóng)民的直接控制, 也減少乃至取消了農(nóng)業(yè)稅, 但毫無(wú)疑問(wèn), 體現(xiàn)為土地流轉(zhuǎn)的土地市場(chǎng)化、農(nóng)業(yè)資本化, 以及由土地“三權(quán)分置”催生的農(nóng)民市民化、村莊城鎮(zhèn)化所蘊(yùn)含的巨大增值性經(jīng)濟(jì)效益要遠(yuǎn)大于對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展已無(wú)足輕重的農(nóng)業(yè)稅。不同的是, 此前時(shí)期, 國(guó)家通過(guò)鄉(xiāng)紳群體、政權(quán)建設(shè)等“看得見(jiàn)”的手對(duì)農(nóng)業(yè)資源直接汲取, 至今國(guó)家以市場(chǎng)流轉(zhuǎn)這一“看不見(jiàn)”的手對(duì)土地效益和土地能承載牽扯的幾乎所有資源間接汲取, 且汲取深度和廣度都超過(guò)以往任何時(shí)期。在市場(chǎng)化不可避免, 村民自治流于形式, 農(nóng)民大規(guī)模外流和個(gè)體原子化的當(dāng)前, 國(guó)家政權(quán)既無(wú)直接下鄉(xiāng)的必要性, 也難以承擔(dān)相應(yīng)的高成本, 只需采用政策性或行政性的調(diào)控手段, 就足以撬動(dòng)農(nóng)村土地市場(chǎng)化的大門, 釋放出土地資源所蘊(yùn)含的巨大經(jīng)濟(jì)能量。

因此, 土地流轉(zhuǎn)可視為國(guó)家權(quán)力向鄉(xiāng)村的又一場(chǎng)延伸、拓展, 市場(chǎng)以政策為搭載工具向鄉(xiāng)村的嵌入與鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)國(guó)家和市場(chǎng)進(jìn)入的反應(yīng) (合作、排斥或倒逼) 的牽扯交織的行動(dòng)集。等于說(shuō), 土地流轉(zhuǎn)是一場(chǎng)國(guó)家、鄉(xiāng)村社會(huì)與市場(chǎng)之間的博弈過(guò)程, 由此產(chǎn)生新的鄉(xiāng)村秩序整合效應(yīng)。但是, 表面上, 鄉(xiāng)村秩序整合及其演變是鄉(xiāng)村中國(guó)家、社會(huì)和市場(chǎng)力量之間———市場(chǎng)的作用直到1980年代才開(kāi)始顯現(xiàn)并成為重要角色———博弈態(tài)勢(shì)變遷的結(jié)果, 實(shí)質(zhì)上是國(guó)家向鄉(xiāng)村汲取農(nóng)業(yè)賦稅等資源方式和汲取強(qiáng)度的模式選擇、更迭所引起的外部性秩序變革效應(yīng) (見(jiàn)圖1) 。

圖1 國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)的博弈與鄉(xiāng)村秩序整合路徑

三、鄉(xiāng)村秩序整合:不同類型的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐

雖然國(guó)家仍在鄉(xiāng)村占據(jù)相對(duì)主導(dǎo)地位, 但較之以往, 國(guó)家在鄉(xiāng)村的存在已大幅削弱。不過(guò), 由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地域差距使然, 社會(huì)、市場(chǎng)要素在不同地區(qū)的發(fā)育程度存在顯著區(qū)別, 造成二者與國(guó)家之間的博弈態(tài)勢(shì)也差異頗大。推及到近年全國(guó)狂飆猛進(jìn)的土地流轉(zhuǎn), 可以說(shuō), 在不同農(nóng)村, 國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)之間的博弈, 從根本上造就了土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)差異, 進(jìn)而形成不同的鄉(xiāng)村秩序整合圖景。

國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)在土地流轉(zhuǎn)中的參與程度和博弈不盡相同, 致使土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出明顯的地方特征, 其中流轉(zhuǎn)主導(dǎo)機(jī)制、流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)受益主體是主要的表現(xiàn)方面。三者中, 流轉(zhuǎn)主導(dǎo)機(jī)制是指土地流轉(zhuǎn)的影響因素中起核心作用的因素及其實(shí)現(xiàn)路徑, 是國(guó)家、社會(huì)或市場(chǎng)三種力量的現(xiàn)實(shí)表象;流轉(zhuǎn)形式是租賃、轉(zhuǎn)包、入股、互換、代耕、轉(zhuǎn)讓等土地流轉(zhuǎn)的具體方式;流轉(zhuǎn)受益主體是指土地流轉(zhuǎn)的最大經(jīng)濟(jì)獲益方, 有小農(nóng)、“中農(nóng)”、新土地精英 (大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)主、合作社領(lǐng)辦人等) [23]、企業(yè)等。三者關(guān)系表現(xiàn)為:主導(dǎo)機(jī)制是流轉(zhuǎn)形式和流轉(zhuǎn)受益主體的基礎(chǔ), 不同機(jī)制產(chǎn)生了區(qū)分明顯的流轉(zhuǎn)形式和受益主體, 流轉(zhuǎn)形式則是流轉(zhuǎn)受益主體形成的直接方式。而內(nèi)在邏輯是:地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)土地流轉(zhuǎn)的影響, 是通過(guò)流轉(zhuǎn)中國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)三方力量的配比和博弈體現(xiàn)出來(lái)的, 流轉(zhuǎn)主導(dǎo)機(jī)制即三方博弈中處于強(qiáng)勢(shì)一方的作用路徑, 哪一方力量發(fā)揮著主導(dǎo)功能, 就決定了流轉(zhuǎn)參與方將采用哪些與之相契合和能滿足相應(yīng)主導(dǎo)功能達(dá)成的流轉(zhuǎn)形式, 產(chǎn)生不同的受益主體。

從理想類型的角度, 土地流轉(zhuǎn)作為國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)三方的博弈場(chǎng), 可劃分為“強(qiáng)國(guó)家—政府偏好主導(dǎo)—規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)”“強(qiáng)社會(huì)—道義理性主導(dǎo)—小規(guī)模/適度規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)”“強(qiáng)市場(chǎng)—資本擴(kuò)張主導(dǎo)—規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)”三類 (圖2) , 其中第一、第三類以規(guī)模經(jīng)營(yíng)者為主要的流轉(zhuǎn)受益主體, 第二類以小農(nóng)或“中農(nóng)”等小規(guī)?；蜻m度規(guī)模經(jīng)營(yíng)者為主要的流轉(zhuǎn)受益主體。

土地流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)村秩序整合隨流轉(zhuǎn)中國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)三方力量配比的變化而產(chǎn)生不同效果。在行政力量強(qiáng)勢(shì)的鄉(xiāng)村, 政府偏好是土地流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)機(jī)制, 大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)主、合作社領(lǐng)辦人和企業(yè)等新型規(guī)模經(jīng)營(yíng)者就成為受益主體, 這一現(xiàn)象最為普遍, 但所引發(fā)的負(fù)面后果也被廣為詬病, 如有學(xué)者認(rèn)為大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)是一場(chǎng)政府聯(lián)合資本“打垮”小農(nóng)的過(guò)程[24];社會(huì)力量相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的地區(qū), 旨在“安全第一”和利益共享的道義理性作為主導(dǎo)機(jī)制, 產(chǎn)生了小農(nóng)和“中農(nóng)”這兩類主要的受益主體, 這一點(diǎn)多體現(xiàn)在自發(fā)性土地流轉(zhuǎn)上;在市場(chǎng)力量較發(fā)達(dá)的地區(qū), 資本擴(kuò)張成為主導(dǎo)機(jī)制, 規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體特別是下鄉(xiāng)企業(yè)成為相應(yīng)受益主體。由此, 三方力量配比、博弈形成的受益主體差異, 意味著流轉(zhuǎn)參與方利益分配、互動(dòng)條件和地位的不同, 尤其是小農(nóng)、“中農(nóng)”、新土地精英、企業(yè)四類受益主體和普通農(nóng)民社會(huì)距離的趨遠(yuǎn), 致使土地流轉(zhuǎn)的秩序整合功能發(fā)揮和影響效果存在梯度差異結(jié)果。有學(xué)者論斷, 工商資本與鄉(xiāng)村社會(huì)之間是一種互不信任的“基底關(guān)系”。從這一意義推論, 不同地區(qū)的秩序整合效果隨流轉(zhuǎn)受益主體外緣性的增強(qiáng)———與小農(nóng)社會(huì)距離的增加———而可能趨于弱化。這也意味著, 某些現(xiàn)實(shí)條件下, 市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)村秩序整合效果有可能偏向于劣性, 社會(huì)機(jī)制主導(dǎo)型的整合效果可能偏良性, 政府偏好機(jī)制主導(dǎo)型的則可能二者兼具。

圖2 土地流轉(zhuǎn)與鄉(xiāng)村秩序整合實(shí)踐理想類型

(一) 強(qiáng)社會(huì)—道義理性主導(dǎo)—小規(guī)模/適度規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)

至2017年3月, 豫東南平原劉村共3000余畝耕地中, 近1300畝是由約76戶在村農(nóng)戶———“中農(nóng)”來(lái)代耕經(jīng)營(yíng)的, 每戶經(jīng)營(yíng)12~50畝。絕大多數(shù)代耕農(nóng)不需支付租金, 每年只象征性提供給轉(zhuǎn)出方畝均100~300斤的口糧。土地流轉(zhuǎn)中的代耕是農(nóng)村關(guān)系產(chǎn)權(quán)實(shí)踐的表現(xiàn)。具體而言, 雙方是熟人, 人們?cè)谕恋亓鬓D(zhuǎn)中采用人格化交易, 能最大化地發(fā)揮熟人關(guān)系和互惠機(jī)制在契約治理中的作用, 不必像非人格化交易中由合同文本約束。交易時(shí), 雙方心照不宣地協(xié)定轉(zhuǎn)出方不是完全轉(zhuǎn)出了土地經(jīng)營(yíng)權(quán), 而是擁有一種“保留”權(quán)利, 使轉(zhuǎn)出方能根據(jù)自身情況靈活調(diào)整策略, 當(dāng)出現(xiàn)打工中斷等情形時(shí), 轉(zhuǎn)出方藉此收回經(jīng)營(yíng)權(quán)繼續(xù)耕種, 以保障收入來(lái)源的維持。這一規(guī)則是由他們不穩(wěn)定的“半工半耕”職業(yè)性質(zhì)和土地仍是基本保障所決定的。但這并不意味著農(nóng)民不看重租金收入, 而是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看, 隨時(shí)收回土地具有的潛在效益要高于單一的租金, 更利于自身利益最大化。

土地在“中農(nóng)”和外出農(nóng)民之間的代耕流轉(zhuǎn)作為一個(gè)良性循環(huán), 塑造了留村“中農(nóng)”、外出農(nóng)民和留守老弱婦孺三個(gè)群體的利益共享機(jī)制, 將三者利益緊密結(jié)合在一起, 同時(shí)也維護(hù)了土地作為國(guó)家和底層之間利益聯(lián)結(jié)、傳達(dá)渠道的功效。一方面, 作為中堅(jiān)力量的“中農(nóng)”和其他留守村民結(jié)成了一個(gè)相攜互助、穩(wěn)定有序的組合, 既一定程度上遏制了基層政府和村干部對(duì)村莊資源的攫取, 也有效抵御了村莊混混的侵害。另一方面, “中農(nóng)”對(duì)外出農(nóng)戶土地的代耕是一種道義理性主導(dǎo)的流轉(zhuǎn), 當(dāng)轉(zhuǎn)出方因務(wù)工中斷或健康等事由返回農(nóng)村后, “中農(nóng)”要無(wú)條件將土地還給轉(zhuǎn)出方, 當(dāng)轉(zhuǎn)出方再次外出時(shí), 他們的承包地仍可繼續(xù)交由“中農(nóng)”經(jīng)營(yíng)。通過(guò)土地的良性循環(huán), “中農(nóng)”和外出農(nóng)民利益共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ), 使代耕成為了二者的利益互惠紐帶。更重要的是, 在中國(guó)特殊國(guó)情下承載的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治屬性, 決定了土地充當(dāng)著自上而下進(jìn)行惠農(nóng)資源輸入的落點(diǎn)和底層利益自下而上傳達(dá)反饋的基礎(chǔ)角色[23]。無(wú)論是政府下達(dá)的政令, 還是底層利益訴求都與土地問(wèn)題息息相關(guān), 但部分地區(qū)土地的大量拋荒導(dǎo)致惠農(nóng)資源輸入的中斷和底層反饋機(jī)制的式微, 加劇了治理困境。所以, “中農(nóng)”群體作為常住人口既延緩了村莊的空心化和老齡化趨勢(shì), 也避免了耕地拋荒或利用不足的問(wèn)題, 使得政府部門的惠農(nóng)資源得以持續(xù)地輸入, 一定程度上穩(wěn)定了底層基礎(chǔ)。

除了均衡鄉(xiāng)村利益格局以外, 劉村這部分“中農(nóng)”在村莊事務(wù)承擔(dān)方面的功能還包括日常規(guī)范的維持和再生產(chǎn)。通俗地講, 他們通過(guò)參與傳統(tǒng)習(xí)俗節(jié)日、婚喪嫁娶或添丁入口儀式、宗族祭祀、危機(jī)處理、鄰里矛盾協(xié)調(diào)等日常性事務(wù), 保持并再生產(chǎn)了維系村莊生活運(yùn)轉(zhuǎn)的各項(xiàng)規(guī)則。

需要說(shuō)明的是, 強(qiáng)社會(huì)主導(dǎo)下的土地流轉(zhuǎn)形式還包括轉(zhuǎn)讓、互換等, 但比較而言, 代耕更具備強(qiáng)社會(huì)的色彩, 也是所受關(guān)注和引發(fā)討論最多的, 因此本文選取了代耕專門討論。另一現(xiàn)實(shí)原因是, 筆者在豫東南地區(qū)的調(diào)查中, 均未發(fā)現(xiàn)普遍性的轉(zhuǎn)讓、互換等, 這一因素也限制了對(duì)其它形式的選擇。

(二) 強(qiáng)國(guó)家—政府偏好主導(dǎo)—規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)

2010年, 閩北陽(yáng)市 (縣級(jí)市) 開(kāi)啟了農(nóng)業(yè)規(guī)模化試點(diǎn)。作為試點(diǎn)村之一, 陳亢村蔡樹(shù)良等五位農(nóng)戶出資65萬(wàn)元 (全部資產(chǎn)約500萬(wàn)元) 成立了農(nóng)機(jī)合作社, 蔡樹(shù)良以占45%的最高份額任理事長(zhǎng)。至2015年底, 在鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的支持動(dòng)員下, 合作社先后從陳亢村及周邊村莊共租入4200多畝土地, 涉及9個(gè)行政村和600多戶農(nóng)戶, 包括陳亢村90%以上的耕地和80%的農(nóng)戶, 流轉(zhuǎn)期限為10年左右。隨著經(jīng)營(yíng)面積的擴(kuò)大, 合作社突破了種植水稻、煙葉等傳統(tǒng)作物的定位, 向種植多樣化和農(nóng)產(chǎn)品加工拓展。組織運(yùn)作上, 合作社主要受益者是蔡樹(shù)良等五股東, 所謂社員只是將土地出租入社的普通村民, 除租金外幾乎無(wú)其他收益。自成立起, 合作社持續(xù)獲得政府部門在政策準(zhǔn)入、資金補(bǔ)貼等方面的大力扶持。典型例子有:合作社先后于2011、2014年申請(qǐng)到市級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地、水稻秧苗孵育基地和土地平整等項(xiàng)目, 獲得國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利等部門在種肥購(gòu)買、灌溉設(shè)施、土地整合等方面的全額或配套補(bǔ)助;2012—2015年合作社購(gòu)置價(jià)值約230萬(wàn)元的收割機(jī)、烘干機(jī)和拖拉機(jī)等上百部農(nóng)機(jī), 但僅出資80萬(wàn)元左右, 其余款項(xiàng)由政府補(bǔ)貼。蔡樹(shù)良談到, “機(jī)械化和政府支持是盈利的兩大支柱, 缺一不可”。這迫使蔡樹(shù)良把很大的精力用于和政府人員攀關(guān)系、跑項(xiàng)目等事務(wù)上。至今, 合作社不只被市、鎮(zhèn)政府打造為對(duì)外宣傳的“名片”, 還是村莊基建的主要承擔(dān)者和出資方, 缺錢少人的村組織很多方面不得不依靠蔡樹(shù)良才得以完成一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。事實(shí)上, 不只土地流轉(zhuǎn)離不開(kāi)體制內(nèi)支持, 作為合作社領(lǐng)辦人的蔡樹(shù)良也有獲取政治權(quán)力, 將官方資源私人化的需求。如蔡樹(shù)良2013年當(dāng)選為村主任, 就與他在常年與官方打交道中積累的人脈不無(wú)重要關(guān)系。接下來(lái), 本文繼續(xù)結(jié)合案例, 對(duì)政府偏好主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)村秩序整合實(shí)踐展開(kāi)分析。

1. 村莊階層分化

在土地向少數(shù)人集中的背景下, 以蔡樹(shù)良為代表的土地精英崛起的主要因素包括:土地規(guī)?；谴迩f的重要事務(wù), 為土地精英登上政治舞臺(tái)提供了契機(jī);促進(jìn)土地集中是對(duì)官方政策的貫徹落實(shí), 土地精英從中獲取大量來(lái)自政府部門的政策渠道、資金補(bǔ)貼等, 擁有高于普通村民的經(jīng)濟(jì)實(shí)力;利用新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體這一身份符號(hào), 土地精英直接和基層政府互動(dòng), 影響村組織運(yùn)作。但與此同時(shí), 部分小農(nóng)加速朝“無(wú)產(chǎn)化”轉(zhuǎn)變[25]。有學(xué)者指出, 大量失地農(nóng)民若無(wú)法被城鎮(zhèn)有效吸納, 仍然滯留于農(nóng)村, 將演化成一個(gè)龐大的貧困農(nóng)民階層[26]。對(duì)于村中一百多戶的老年農(nóng)民等底層農(nóng)民來(lái)說(shuō), 轉(zhuǎn)出經(jīng)營(yíng)權(quán)就等于失去了口糧和主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源, 而年畝均不足千元的租金遠(yuǎn)遠(yuǎn)替代不了土地在維持家庭經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)中的作用, 他們沒(méi)有其他謀生技能, 不得不從事繁重的體力勞動(dòng), 這導(dǎo)致他們向“貧農(nóng)”的沉淪。在案例村, 建房、磚瓦和預(yù)制板燒制、采伐等行業(yè)成為農(nóng)民轉(zhuǎn)出經(jīng)營(yíng)權(quán)和無(wú)法進(jìn)城后的首選, 但這些非正規(guī)就業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)令人觸目驚心。到2016年底, 以干建筑活為業(yè)的40多位轉(zhuǎn)出農(nóng)地老年農(nóng)民中, 竟有近三分之一患有不同程度的骨折、腰膝勞損、燙傷、跌傷等職業(yè)傷病。而且, 他們報(bào)酬低微, 一旦遭遇傷病, 生活隨即陷入困境。底層農(nóng)民向下流動(dòng)的另一表現(xiàn)是成為“雇傭農(nóng)”。2016年全年, 轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民中有被合作社雇傭經(jīng)歷的約90多人, 雇傭時(shí)間不固定, 以1~2月居多, 日酬100~200元。這兩類群體的出現(xiàn)代表著傳統(tǒng)的農(nóng)民“半工半耕”職業(yè)格局和土地兜底功能的異變, 使他們陷于依賴務(wù)工為生的境地。但值得一提的, 土地流轉(zhuǎn)也帶動(dòng)了一小部分中層農(nóng)民的向上流動(dòng)。這部分農(nóng)民屬于有經(jīng)濟(jì)頭腦, 長(zhǎng)期在外打工、經(jīng)商, 缺乏資金或時(shí)間種地的農(nóng)戶, 約有20戶, 他們每年從土地租賃中獲得一筆現(xiàn)金, 成為他們重要的投資資金來(lái)源。

2. 村莊治理的“私人化”

與一般當(dāng)政的“富人”不同, 蔡樹(shù)良的主要資本是他所掌握的四千多畝土地。蔡樹(shù)良要最大化地獲利, 就要盡可能多地向政府拉項(xiàng)目、“跑錢”, 最終導(dǎo)致了實(shí)際受益者對(duì)政策受眾 (普通農(nóng)戶) 的替代, 這是蔡樹(shù)良當(dāng)選村主任后村莊治理“私人化”的路徑之一。不管是直接或間接謀利, 已成為村主任的蔡樹(shù)良無(wú)不是打著造福村莊、服務(wù)村民的旗號(hào)進(jìn)行的。如2015年蔡樹(shù)良在對(duì)轉(zhuǎn)入土地進(jìn)行邊界平整、集中連片時(shí), 以村委會(huì)名義向鎮(zhèn)政府申請(qǐng)了一筆15萬(wàn)元的土地整合扶持資金, 在申請(qǐng)文本中重點(diǎn)突出了土地平整、集中連片對(duì)于解決拋荒、增加耕地和提高生產(chǎn)效率的意義, 而盡量回避所平整土地是由自己把持的合作社長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)這一事實(shí)。蔡樹(shù)良以村組織名義申請(qǐng)項(xiàng)目, 單就文本而言并無(wú)不妥, 但這一借職權(quán)謀取私利的行為, 與以普通民眾為受益主體的政策設(shè)計(jì)初衷相去甚遠(yuǎn)。

分析村莊治理的“私人化”時(shí), 還要充分把握陳亢村兩委之間的微妙關(guān)系。因“行政”大權(quán)掌握在村支書陳映禮手中, 協(xié)調(diào)和陳映禮的關(guān)系對(duì)蔡樹(shù)良尤為重要。同樣, 其他村干部要從惠農(nóng)資源下達(dá)中撈取個(gè)人利益, 也需和蔡樹(shù)良合作。加之當(dāng)選村主任后, 蔡樹(shù)良既是惠農(nóng)資源輸入的受益者, 又是“把關(guān)者”之一, 更需村書記等人的支持, 以免節(jié)外生枝?？梢哉f(shuō), 當(dāng)陳亢村主要村干部為蔡樹(shù)良牟利行為大開(kāi)綠燈, 從惠農(nóng)資源下鄉(xiāng)的監(jiān)督服務(wù)者蛻變?yōu)槔婢鹑≌邥r(shí), 村干部的個(gè)體性攫利行為就轉(zhuǎn)變?yōu)椤八健笔郊w尋租行為, 村莊治理的“私人化”進(jìn)一步加劇。

(三) 強(qiáng)市場(chǎng)—資本擴(kuò)張主導(dǎo)—規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)

浙南宮村是當(dāng)?shù)刂裰破芳庸I(yè)集中地之一, 全村林地11000多畝 (基本是毛竹林) , 耕地1900畝。至2015年底, 宮村有小規(guī)模的竹制品家庭作坊103家, 平均每5戶就有一家, “家家機(jī)器響, 戶戶加工忙”是對(duì)該村恰如其分的描述。宮村作坊主要生產(chǎn)筷坯、竹地板、砧板和竹板條等半成品, 是縣SQ集團(tuán)、SH集團(tuán)這兩家龍頭企業(yè)的上游加工方, 兩家企業(yè)維系著村里的經(jīng)濟(jì)命脈, 這為后來(lái)企業(yè)下鄉(xiāng)提供了可能性。一直以來(lái), 這些作坊吸納了大量勞動(dòng)力, 目前全村1400多位勞動(dòng)力中約800人在各作坊就業(yè)。

由于眾多家庭作坊長(zhǎng)期存在原料良莠不齊、工藝質(zhì)量不一、技術(shù)含量不足、惡性競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題, 近年來(lái)所生產(chǎn)產(chǎn)品愈發(fā)難以滿足下游企業(yè), 特別是SQ集團(tuán)制造高端竹制品的需求。在這一背景下, 2012年SQ集團(tuán)試圖通過(guò)供應(yīng)種肥、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、免費(fèi)技術(shù)培訓(xùn)和升級(jí)機(jī)械的做法來(lái)解決相關(guān)問(wèn)題, 但效果不甚理想。至2014年, SQ集團(tuán)開(kāi)始采用轉(zhuǎn)入農(nóng)地的方式來(lái)建立優(yōu)質(zhì)毛竹林基地, 并提供部分原料給宮村作坊實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化加工。2014年底, 宮村先后共有6000畝毛竹山、1100畝耕地租賃給了SQ公司, 毛竹山租期為15年, 年租金為1500元/畝, 耕地租期13年, 年租金為600~1000元/畝。此外, SQ公司還轉(zhuǎn)入附近蓮湖、黃麻和白蓮等村的部分林地和耕地, 合計(jì)在宮鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)林地近20000畝, 耕地約5000畝。

作為外來(lái)者的工商資本與鄉(xiāng)村社會(huì)之間天然的“互不信任”[27], 使企業(yè)對(duì)村民既無(wú)權(quán)威可言, 又無(wú)吸引力。所以, 下鄉(xiāng)包地過(guò)程中, SQ集團(tuán)很難直接和分散的小農(nóng)打交道, 須借助一定的“代理人”, 最適合的則非村干部莫屬。也就是說(shuō), 下鄉(xiāng)資本借助前臺(tái)擁有社會(huì)信任和權(quán)威的村干部的操作, 順利轉(zhuǎn)入土地的同時(shí), 還“雇傭”村干部為其承擔(dān)雇工管理、糾紛協(xié)調(diào)等工作, 使村干部成為自己的“代理人”。有學(xué)者提出, 外來(lái)資本進(jìn)入鄉(xiāng)村時(shí)通過(guò)吸納正式權(quán)威———村干部順利在村莊落腳, 并通過(guò)重組的政治權(quán)力把全村農(nóng)民的生活框構(gòu)在資本的掌控之中, 形成一張緊密相連的“權(quán)力—利益”之網(wǎng)[28]。在宮村, 村支書和村主任作為村中較大的兩家作坊主, 和SQ集團(tuán)之間有著密切的經(jīng)濟(jì)往來(lái), 村支書宮玉書的二兒子還是SQ集團(tuán)下屬一公司的經(jīng)理, 他們充當(dāng)了SQ集團(tuán)的“說(shuō)客”, 利用國(guó)家政治威權(quán)和情感溝通兩套話語(yǔ)邏輯來(lái)促成農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地。一方面, 村干部成功地把企業(yè)的逐利性質(zhì)宣傳為國(guó)家政策的落實(shí)需要, 以企業(yè)下鄉(xiāng)從事規(guī)?；a(chǎn)是響應(yīng)國(guó)家號(hào)召、執(zhí)行黨中央和國(guó)務(wù)院綱領(lǐng)文件等政治話語(yǔ)為動(dòng)員口號(hào), 將農(nóng)民對(duì)執(zhí)政黨、政府和村組織的信任轉(zhuǎn)化為對(duì)企業(yè)的信任;另一方面, 村書記和村主任分別來(lái)自宮姓和王姓宗族, 兩族人口占全村60%以上, 兩人在宗族和村中擁有很高的聲望, 他們嫻熟地運(yùn)用個(gè)人威望和血緣關(guān)系號(hào)召村民轉(zhuǎn)出土地。

具體經(jīng)營(yíng)上, 村干部既是國(guó)家威權(quán)代表, 又是村莊一份子, 他們對(duì)轉(zhuǎn)出方和雇工具有天然的管理優(yōu)勢(shì), 這也是SQ集團(tuán)主要依靠村干部進(jìn)行經(jīng)營(yíng), 而不是靠契約合同的原因, 甚至后者在經(jīng)營(yíng)中“隱匿”了。村干部受經(jīng)濟(jì)驅(qū)使為企業(yè)服務(wù), 以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本、政治資本與經(jīng)濟(jì)資本之間的轉(zhuǎn)換。有學(xué)者形象地指出, 村干部在熟人社會(huì)中的社會(huì)資本承擔(dān)了公司的管理成本, 村干部的形象成為了公司的“代理人”, 鄉(xiāng)村組織的正式權(quán)威轉(zhuǎn)化為公司的經(jīng)營(yíng)性資本[28]。SQ集團(tuán)很少、甚至不直接與村民接洽, 將二者之間的可能性矛盾轉(zhuǎn)為村干部與村民之間的矛盾。而村干部作為SQ集團(tuán)的代表和農(nóng)民打交道, 也分擔(dān)著經(jīng)營(yíng)中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和管理成本, 村干部依附于企業(yè), 不再是獨(dú)立的治理主體, 這很大程度上導(dǎo)致村莊決策被企業(yè)所控制和壟斷, 村莊治理的資本化問(wèn)題愈發(fā)凸顯。

四、土地流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)村秩序整合現(xiàn)狀

這里涉及的關(guān)鍵問(wèn)題是:總體上, 我國(guó)土地流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)村秩序整合效果如何?這是土地流轉(zhuǎn)最核心的社會(huì)績(jī)效, 對(duì)今后土地流轉(zhuǎn)的頂層設(shè)計(jì)和制度實(shí)施具有重要的參考價(jià)值。遺憾的是, 我們無(wú)法就全國(guó)情況作一個(gè)量化評(píng)估和得出“一刀切”的結(jié)論, 僅能從不同流轉(zhuǎn)方式的面積對(duì)比和學(xué)界代表性觀點(diǎn)來(lái)管窺。據(jù)統(tǒng)計(jì), 至2014年底, 全國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積中, 轉(zhuǎn)包、出租、股份合作、互換和轉(zhuǎn)讓比重分別占46.6%、33.1%、6.7%、5.8%和3.0%, 另有4.8%通過(guò)臨時(shí)代耕等方式流轉(zhuǎn) (見(jiàn)圖3) 。至2016年6月, 全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)4.6億畝, 超過(guò)總量的33%, 轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶逾7000萬(wàn)戶, 超過(guò)總農(nóng)戶數(shù)的30%。同期, 經(jīng)營(yíng)50畝以上的農(nóng)戶超過(guò)350萬(wàn)戶, 合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)企業(yè)等超過(guò)270萬(wàn)家, 與農(nóng)戶規(guī)模的比例約1∶37, 與未轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶規(guī)模的比例近1∶26。

圖3 2014年我國(guó)土地流轉(zhuǎn)方式及所占比重

數(shù)據(jù)來(lái)源:中國(guó)產(chǎn)業(yè)信息網(wǎng)《2015—2020年中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行業(yè)深度調(diào)研及投資前景分析》。

實(shí)質(zhì)上, 不同流轉(zhuǎn)方式作為表象性工具手段, 本身沒(méi)有好壞、優(yōu)劣之分, 不同流轉(zhuǎn)引起的鄉(xiāng)村秩序整合效應(yīng)也沒(méi)有必然的良性和劣性分化。如前文所述, 與其說(shuō)現(xiàn)實(shí)中的整合實(shí)踐差異是不同流轉(zhuǎn)與鄉(xiāng)村秩序之間的關(guān)聯(lián)體現(xiàn), 倒不如說(shuō), 是利益相關(guān)方在多大程度上規(guī)范操作土地流轉(zhuǎn), 以及經(jīng)營(yíng)土地所造成的不同影響。土地流轉(zhuǎn)中, 政府、鄉(xiāng)村社會(huì)和資本之間的博弈才是導(dǎo)致鄉(xiāng)村秩序整合差異的根本原因。雖然如此, 鄉(xiāng)村秩序整合的不同朝向仍和特定流轉(zhuǎn)類型有著緊密的聚合性。特別是政府偏好和資本擴(kuò)張主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)引發(fā)了嚴(yán)重的失范問(wèn)題, 被廣為詬病, 兩類流轉(zhuǎn)又以出租、轉(zhuǎn)包形式為主, 動(dòng)輒十多年乃至買斷承包年限式的出租或轉(zhuǎn)包屢見(jiàn)不鮮。相反, 道義理性主導(dǎo)型的代耕等自發(fā)流轉(zhuǎn)雖被鄉(xiāng)村社會(huì)研究者普遍看好, 但所占流轉(zhuǎn)份額少之又少。從不同流轉(zhuǎn)方式的占比來(lái)看, 國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)這三類土地流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)因素之中, 政府干預(yù)和資本擴(kuò)張要遠(yuǎn)比社會(huì)自發(fā)的推動(dòng)力度更強(qiáng)大, 影響力度也更廣泛。有學(xué)者統(tǒng)計(jì), 政府推動(dòng)下的規(guī)模農(nóng)業(yè)面積在全國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積中已占據(jù)了一半以上, 在全國(guó)家庭承包面積中占據(jù)1/6左右[29]。當(dāng)然, 這不是臆斷政府干預(yù)或工商資本經(jīng)營(yíng)的規(guī)模農(nóng)業(yè)一定為鄉(xiāng)村秩序帶來(lái)負(fù)面影響, 而自發(fā)流轉(zhuǎn)的影響一定是好的, 把特例當(dāng)通例的做法無(wú)疑太過(guò)武斷和不夠科學(xué), 因而本文更多探討的是經(jīng)驗(yàn)層面的問(wèn)題。需要說(shuō)明的是, 筆者不否認(rèn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；r(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益, 有不少學(xué)者從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的視角出發(fā), 對(duì)資本下鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的積極作用給予肯定[30-32]。不過(guò), 鑒于本文主題集中在土地流轉(zhuǎn)與鄉(xiāng)村社會(huì)秩序之間的關(guān)聯(lián), 這里將主要借鑒、吸納社會(huì)學(xué)、政治學(xué)這兩門學(xué)科, 尤其是鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的代表性觀點(diǎn)進(jìn)行佐證。

比較相關(guān)鄉(xiāng)村治理研究者在我國(guó)農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的實(shí)證調(diào)查, 他們大多肯定自發(fā)性流轉(zhuǎn)的積極意義, 卻對(duì)政府推動(dòng)的土地流轉(zhuǎn)和資本下鄉(xiāng)持負(fù)面評(píng)價(jià)。如賀雪峰、楊華、郭亮、王德福和桂華等一批華中學(xué)派學(xué)者在鄂中、皖南、豫南等中西部農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn), 通過(guò)代耕轉(zhuǎn)入適度規(guī)模土地的農(nóng)戶成為農(nóng)村治理的中堅(jiān)階層, 與留守老弱婦孺構(gòu)成了相互支持的穩(wěn)定性社會(huì)結(jié)構(gòu)[33-36], 印證了社會(huì)主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)對(duì)于鄉(xiāng)村秩序整合的正向意義。然而, 以政府主導(dǎo), 為吸引資本下鄉(xiāng)所進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)正摧毀著這批中堅(jiān)力量[37], 新華網(wǎng)等媒體也關(guān)注報(bào)道了資本下鄉(xiāng)后出現(xiàn)的“圈而不種”“毀約棄耕”和農(nóng)地非農(nóng)化、非糧化等問(wèn)題[38]。如前所述, 徐宗陽(yáng)根據(jù)在華北地區(qū)的調(diào)查, 得出外來(lái)工商資本和鄉(xiāng)村社會(huì)之間存在“互不信任”的基底關(guān)系的結(jié)論[27]。無(wú)獨(dú)有偶, 焦長(zhǎng)權(quán)、周飛舟在重慶、湖北等地的調(diào)查, 也發(fā)現(xiàn)資本下鄉(xiāng)所遭遇的村莊大部分是傳統(tǒng)純農(nóng)業(yè)型村莊, 它們短期內(nèi)與外來(lái)企業(yè)發(fā)生了激烈碰撞, 村莊迅速被“資本化”和“公司化”。村莊的“再造”使鄉(xiāng)村治理的社會(huì)基礎(chǔ)由“村莊—農(nóng)民”變?yōu)椤肮尽Y本”, 公司替代村莊, 成為一個(gè)橫亙?cè)趪?guó)家與農(nóng)民之間的政治經(jīng)濟(jì)實(shí)體[39]。這一情形下, 馮小、楊雪鋒分別在鄂東、浙中地區(qū)的調(diào)查證實(shí), 面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的下鄉(xiāng)企業(yè), 村組織及村干部的“代理人化”問(wèn)題日益突出, 消解著村級(jí)組織權(quán)威的合法性和公共性[28,40]。張良還進(jìn)一步提出, 資本下鄉(xiāng)導(dǎo)致基層政府和工商資本結(jié)成了“權(quán)力—資本”利益共同體、村級(jí)組織依附于下鄉(xiāng)資本, 治理資源利用趨向內(nèi)卷化和治理結(jié)果不利于農(nóng)村發(fā)展的惡果[41]。

也要看到, 政府偏好主導(dǎo)型和資本擴(kuò)張主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)也具有一定的良性整合效果。如黃增付通過(guò)對(duì)不同省份股份合作社的考察, 認(rèn)為合作社內(nèi)部整合與合作社和村兩委、基層政府之間的外部整合是構(gòu)建村莊善治的有效路徑, 對(duì)村民自治具有示范性效應(yīng)[42]。黃巖、陳澤華對(duì)江西合作社案例的調(diào)查, 也認(rèn)為合作社作為互惠互助性的利益共同體, 具備替代原村組的實(shí)效[43]。黃宗智則結(jié)合官方數(shù)據(jù)和個(gè)案, 對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)的前景做了樂(lè)觀預(yù)測(cè), 認(rèn)為其擁有重建社區(qū)的功能[44]。朱啟臻等學(xué)者指出, 以血緣為紐帶的家庭農(nóng)場(chǎng)和成員共生關(guān)系能促使農(nóng)民扎根農(nóng)村, 緩解了村莊的空心化[45]。此外, 大戶作為經(jīng)濟(jì)精英, 代表著先進(jìn)生產(chǎn)力和引領(lǐng)農(nóng)民致富, 是村莊新政治勢(shì)力[46]。

但是, 無(wú)論是本文案例, 還是學(xué)界的大量實(shí)證調(diào)查結(jié)論, 都頗為令人信服地表明, 現(xiàn)階段政府偏好主導(dǎo)型和資本擴(kuò)張主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的良性秩序整合效果遠(yuǎn)小于其劣性整合效果, 后者是這兩種類型流轉(zhuǎn)的主流性影響。總體而言, 結(jié)合案例、各流轉(zhuǎn)方式比重和學(xué)界代表性觀點(diǎn)推測(cè), 現(xiàn)實(shí)中體現(xiàn)為代耕、互換、轉(zhuǎn)讓或一部分轉(zhuǎn)包等方式的, 主要呈良性整合朝向的社會(huì)機(jī)制主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)尚處于較次要的地位, 而體現(xiàn)為租賃、買斷經(jīng)營(yíng)權(quán)年限和部分轉(zhuǎn)包等方式的, 更多以劣性整合面貌出現(xiàn)的政府偏好主導(dǎo)型、資本擴(kuò)張主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)正構(gòu)成了我國(guó)土地流轉(zhuǎn)的主體。縱向地看, 政府偏好主導(dǎo)型和資本擴(kuò)張主導(dǎo)型的流轉(zhuǎn)所占比重也逐年快速增長(zhǎng), 而社會(huì)力量主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)的空間極大受限, 陷于增幅緩慢、停滯甚至是衰退的困境。

五、對(duì)策建議

當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村秩序呈現(xiàn)為國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)三方互動(dòng)的多元弱質(zhì)型整合格局, 并在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)這一重要的“三農(nóng)”事件中得到集中體現(xiàn), 由此產(chǎn)生新的鄉(xiāng)村秩序整合效應(yīng)。不同地區(qū)三因素之間的力量配比差異, 即從鄉(xiāng)村社會(huì)的道義理性主導(dǎo), 到政府偏好主導(dǎo), 再到資本擴(kuò)張主導(dǎo), 土地流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)村秩序整合效果出現(xiàn)了明顯的趨于弱化結(jié)果。特別是強(qiáng)國(guó)家和強(qiáng)市場(chǎng)推動(dòng)下的土地流轉(zhuǎn), 導(dǎo)致了農(nóng)村階層分化、治理私人化、村干部“代理人化”和村莊被資本裹挾等嚴(yán)重的社會(huì)秩序問(wèn)題。關(guān)于如何解決這些問(wèn)題, 在實(shí)際工作中, 建議主要從以下三方面操作, 以有效發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)的良性秩序整合功能。

(一) 保障土地流轉(zhuǎn)的客觀公正性

只有充分賦予農(nóng)民以土地產(chǎn)權(quán)主體地位, 才能確保土地流轉(zhuǎn)的客觀公正性, 奠定良性秩序整合的基礎(chǔ)。最迫切的是, 地方政府應(yīng)尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)自主權(quán), 即農(nóng)民有權(quán)自主決定是否流轉(zhuǎn)以及向誰(shuí)流轉(zhuǎn), 自己是流轉(zhuǎn)主要受益者, 而不受行政命令等外部因素干預(yù), 要堅(jiān)決制止政府強(qiáng)制流轉(zhuǎn)和將土地流轉(zhuǎn)作為政績(jī)追求的做法。同時(shí), 基層政府從地方利益出發(fā)作出的偏好性選擇, 導(dǎo)致新土地精英、企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營(yíng)者所獲的政策資金扶持等遠(yuǎn)大于“中農(nóng)”和小農(nóng)。甚至, 部分地方對(duì)下鄉(xiāng)資本的扶持, 還釀成了工商企業(yè)對(duì)基層政府或村組織的“倒逼”和俘獲等惡果。等于是, 在政府和工商資本的聯(lián)合下, 小農(nóng)、“中農(nóng)”農(nóng)業(yè)愈發(fā)衰敗, 農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中的“馬太效應(yīng)”日趨顯現(xiàn)。這就要求必須賦予不同經(jīng)營(yíng)主體以平等、公正的地位, 尤其要肯定小農(nóng)/“中農(nóng)”受益主體型流轉(zhuǎn)的社會(huì)政治意義, 積極扶持“中農(nóng)”這一中堅(jiān)力量, 從制度層面上予以傾斜, 以糾正以往忽略“中農(nóng)”的土地改革思路。

(二) 規(guī)范新土地精英的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和政治參與

新土地精英包括合作社領(lǐng)辦人、家庭農(nóng)場(chǎng)主和大戶等。目前, 要客觀辯證地對(duì)待土地流轉(zhuǎn)中新土地精英的崛起與村莊政治參與現(xiàn)象, 既不能過(guò)于樂(lè)觀地強(qiáng)調(diào)該群體對(duì)農(nóng)村的促進(jìn)意義, 也不可盲目地因部分精英攫取村莊公共利益而全盤否定其社會(huì)效用。本文認(rèn)為, 須從制度建設(shè)上規(guī)范新土地精英的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)與政治參與兩方面的行為。首先, 制定農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模限度, 消除“重文本、輕事實(shí)”的政府管理弊病, 則新土地精英套現(xiàn)政府補(bǔ)貼等政策異化難題是可以規(guī)避的。其次, 制度設(shè)計(jì)上既支持熱愛(ài)村莊、熱心公益的新土地精英進(jìn)入村兩委組織, 為該群體營(yíng)造環(huán)境, 以發(fā)揮他們的資源優(yōu)勢(shì)和政治才能, 也要預(yù)防、懲戒利益攫取型精英憑借村組織職位謀取私利、占有公共資源的問(wèn)題。

(三) 規(guī)制下鄉(xiāng)企業(yè)的農(nóng)業(yè)投資行為

工商企業(yè)具有小農(nóng)和新土地精英群體難以企及的資金、管理效率和信息獲取等方面的優(yōu)勢(shì), 在我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中扮演著重要角色。但現(xiàn)階段, 由于相關(guān)配套制度機(jī)制的不完善和滯后, 下鄉(xiāng)企業(yè)的土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)已在部分地區(qū)引發(fā)了村組織依附化、村莊場(chǎng)域內(nèi)“權(quán)力—資本”利益共同體結(jié)成和治理資本化等鄉(xiāng)村秩序困境, 亟需作出積極的法律政策規(guī)制。具體做法上, 需嚴(yán)格限定和評(píng)估下鄉(xiāng)企業(yè)的準(zhǔn)入資質(zhì), 杜絕非農(nóng)企業(yè)借下鄉(xiāng)包地之機(jī)謀取利益的投機(jī)行為;鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)服務(wù)、中間加工和技術(shù)指導(dǎo)等外圍業(yè)務(wù);試點(diǎn)推廣“企業(yè)+農(nóng)戶+”的流轉(zhuǎn)生產(chǎn)模式, 確保土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中農(nóng)村、農(nóng)民的主體性地位。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2018年01期

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