十九大報(bào)告中習(xí)近平總書(shū)記明確指出：要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是解決農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展不充分、不均衡和積極回應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活向往的時(shí)代需要，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快城市化進(jìn)程的客觀需要，是破解農(nóng)村發(fā)展難題，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略需要，是增加農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)共同富裕的現(xiàn)實(shí)需要。

2017年9月份，按照省、市統(tǒng)一部署，章丘區(qū)選擇普集、龍山、寧家埠、白云湖四個(gè)街道的18個(gè)村作為試點(diǎn)單位，進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。經(jīng)過(guò)成立組織、清產(chǎn)核資、人員界定、股份量化、股權(quán)設(shè)置到最后登記注冊(cè)，建立健全符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)制和財(cái)產(chǎn)管理機(jī)制。18個(gè)村全部成立了經(jīng)濟(jì)股份合作社，制定了合作社章程，真正實(shí)現(xiàn)了資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變股份、農(nóng)民變股民，發(fā)展壯大了集體經(jīng)濟(jì)，增加了農(nóng)民收入。白云湖街道辦事處楊南村創(chuàng)設(shè)老年股等優(yōu)先股，讓60歲以上的老人率先享受改革紅利，每人領(lǐng)到了300元的現(xiàn)金，群眾拍手稱(chēng)贊。

改革試點(diǎn)工作取得全面成功，并積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，為下一步改革的全面鋪開(kāi)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

回頭看整個(gè)改革試點(diǎn)工作，取得成績(jī)的同時(shí)還存在若干亟需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

從宏觀角度分析：

一、改革的認(rèn)識(shí)問(wèn)題。

全面深化改革是黨中央、國(guó)務(wù)院審時(shí)度勢(shì)，把握我國(guó)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，依據(jù)國(guó)情做出的重大戰(zhàn)略部署。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是全面深化改革的題中之義，是管長(zhǎng)遠(yuǎn)、管根本、管全局的重大安排，是具有“四梁八柱”性質(zhì)的改革，是對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整和完善，涉及廣大農(nóng)民的切身利益，改革難度很大。

面對(duì)改革的嚴(yán)峻考驗(yàn)，有的村干部出現(xiàn)了“畏難怕亂不敢改”、“心存私念不愿改”、“等靠觀望不想改”、“能力不足不會(huì)改”的認(rèn)識(shí)問(wèn)題，影響了改革的順利進(jìn)行。

二、工作協(xié)調(diào)機(jī)制問(wèn)題。

中央明確，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作要建立省級(jí)全面負(fù)責(zé)、縣級(jí)組織實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，地方各級(jí)黨委書(shū)記特別是縣鄉(xiāng)黨委書(shū)記要親自掛帥，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。這是中央對(duì)地方各級(jí)黨委主要負(fù)責(zé)同志提出的政治任務(wù)。

章丘區(qū)按照《濟(jì)南市章丘區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)施方案》的要求，成立了區(qū)委書(shū)記、區(qū)長(zhǎng)任雙組長(zhǎng)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，各鎮(zhèn)、街黨（工）委書(shū)記親自掛帥，確保了試點(diǎn)工作的順利進(jìn)行。但具體到鎮(zhèn)街，還沒(méi)有形成一套科學(xué)規(guī)范的運(yùn)營(yíng)機(jī)制。主要領(lǐng)導(dǎo)重視不到位，分管領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)不到位，領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)不到位，包村干部執(zhí)行不到位，導(dǎo)致責(zé)任不明確、分工不清晰，運(yùn)行不規(guī)范，工作不積極，最后“都該管，都不管”，僅有農(nóng)口對(duì)應(yīng)的三資中心全權(quán)負(fù)責(zé)，兼之三資中心人員又少，嚴(yán)重影響了改革進(jìn)程。

三、經(jīng)費(fèi)和稅費(fèi)問(wèn)題。

改革過(guò)程中，需要對(duì)村集體資產(chǎn)進(jìn)行量化評(píng)估，需要支付材料印刷、股權(quán)證印制、會(huì)議培訓(xùn)、交通等費(fèi)用。龍山街道宋家埠村進(jìn)行集體產(chǎn)權(quán)制度改革，為加快人員界定速度，村里組織了60人挨家挨戶進(jìn)行人口摸底和調(diào)查，平均每人每天費(fèi)用60元，連續(xù)工作了七天，花費(fèi)25000余元，還不包括清產(chǎn)核資和資產(chǎn)量化、評(píng)估費(fèi)用。根據(jù)改革試點(diǎn)情況來(lái)看，每個(gè)村大體的費(fèi)用是3至五萬(wàn)元，因此經(jīng)費(fèi)的保障問(wèn)題成為很多村不愿改革的重要原因。

再者改革前，集體給成員以福利的形式分配集體收益，不需要繳納個(gè)人所得稅，改革后，公司或股份合作社派發(fā)股份紅利則需要繳納20%的個(gè)人所得稅。同時(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織改制中更名需要繳納資產(chǎn)稅額3%的契稅和0.3%的交易費(fèi)，對(duì)他們來(lái)說(shuō)這都是一筆不小的稅費(fèi)。改制后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)多以物業(yè)出租為主，需要繳納營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅、教育費(fèi)附加稅、地方教育稅等7種稅費(fèi)，若改革后全部按章納稅，綜合稅率高達(dá)36%，稅賦較重成為改革路上的攔路虎。

四、市場(chǎng)主體地位和立法問(wèn)題。

新修訂的《民法總則》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人為特別法人，從法律層面上保護(hù)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)。但在目前的工作中，經(jīng)濟(jì)合作社在農(nóng)口部門(mén)歸口登記以后，還無(wú)法取得社會(huì)信用代碼，不僅在社會(huì)上無(wú)法享有應(yīng)有的權(quán)利，在具體工作中也面臨著無(wú)法辦理銀行開(kāi)戶、稅務(wù)登記、資產(chǎn)抵押等一些實(shí)際問(wèn)題和困難。改制之后的集體經(jīng)濟(jì)組織是一種特別法人，還不是真正意義上的企業(yè)，亦沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》或條例進(jìn)行規(guī)范和保護(hù)。

五、土地權(quán)能問(wèn)題。

集體土地與國(guó)有土地權(quán)能不對(duì)等，農(nóng)民集體對(duì)其擁有所有權(quán)的土地沒(méi)有與市場(chǎng)接軌的開(kāi)發(fā)權(quán)能。集體土地被征用、村辦企業(yè)被拆遷后，集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展后路被段，得到的是一次性補(bǔ)償，消失的是長(zhǎng)遠(yuǎn)收益。十八屆三中全會(huì)指出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。這位賦予農(nóng)民集體更多土地權(quán)能和留給農(nóng)民集體發(fā)展空間指明了方向。此項(xiàng)改革沒(méi)有進(jìn)展的原因在于相應(yīng)的市場(chǎng)交易規(guī)則和稅費(fèi)制度沒(méi)有確立。

章丘區(qū)土地確權(quán)工作基本結(jié)束，確權(quán)到戶使得農(nóng)民的占有權(quán)、收益權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能得到確認(rèn)，但是集體股權(quán)的抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)以及內(nèi)部流轉(zhuǎn)和家庭繼承、保障有償退出機(jī)制還不健全，面臨很大的改革困難。

六、改革創(chuàng)新問(wèn)題

自2017年9月份，章丘區(qū)開(kāi)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革以來(lái)，各試點(diǎn)單位加班加點(diǎn)，無(wú)私奉獻(xiàn)，確保了我區(qū)改革試點(diǎn)任務(wù)圓滿完成，取得了良好成績(jī)。但是工作干得很多，宣傳的不夠，成績(jī)很好，改革氛圍不夠，缺乏工作中打造亮點(diǎn)，敢于創(chuàng)新的精氣神，只是按照上級(jí)的要求，按部就班推進(jìn)，沒(méi)有深入思考，結(jié)合本地實(shí)際，提出金點(diǎn)子，總結(jié)好經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而為改革提供源源不斷的智慧動(dòng)力、思想源泉和理論根基。

從微觀方面分析：

一、清產(chǎn)核資方面：章丘區(qū)創(chuàng)新工作思路，專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)了23個(gè)清產(chǎn)核資表格，將全部資產(chǎn)，即資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)全部納入清產(chǎn)核資的范圍，這在全市是創(chuàng)舉。但是在具體操作中還存在著資源性資產(chǎn)測(cè)量不規(guī)范，統(tǒng)計(jì)不清晰，數(shù)字不準(zhǔn)確的問(wèn)題，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)中會(huì)計(jì)科目設(shè)計(jì)不合理，可支配資金入賬不明晰，收益分配不科學(xué)的問(wèn)題。

二、人員界定方面：章丘區(qū)本著尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，按照有法依法，有規(guī)依規(guī)，無(wú)法無(wú)規(guī)依民意的辦法，人員界定工作順利推進(jìn)。但是具體操作中還是存在著界定不規(guī)范、范圍不確定、程序走形式、影像資料不注意保存的細(xì)節(jié)問(wèn)題。

三、資產(chǎn)量化方面：章丘區(qū)按照經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)全部量化、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的資源性資產(chǎn)合理量化、公益性資產(chǎn)不予量化的原則，資產(chǎn)量化工作有序推進(jìn)。對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)總量較大的村，我們采取“確份額、不確金額”的方式進(jìn)行，普集街道的“三普”順利改制。下一步，改革將全面鋪開(kāi)，尤其是明水、雙山的城中村，隨著拆遷速度的加快，城中村改革勢(shì)在必行，早一天改制，潛在的矛盾就早一天解決，早進(jìn)行資產(chǎn)量化，息訴罷訪的可能性就增加一分，所以針對(duì)城中村的改革特別是資產(chǎn)量化方面改革迫在眉睫。

四、股權(quán)設(shè)置和股權(quán)管理方面：集體組織成員的取得方式有三種，即自然取得、依法取得、民主取得，而我們的采取靜態(tài)的管理模式，股權(quán)可以繼承和有條件的轉(zhuǎn)讓?zhuān)@就形成了股東不是成員，成員不是股東的可能存在，以后的管理運(yùn)營(yíng)存在隱患。再者隨著城市化的加快，越來(lái)越多的人外出打工，很少甚至不回農(nóng)村，最終導(dǎo)致股東大會(huì)形同虛設(shè)，影響股民權(quán)利義務(wù)的行使。

五、登記注冊(cè)方面：章丘區(qū)改革試點(diǎn)的18個(gè)村全部成立了集體經(jīng)濟(jì)股份合作社，合作社領(lǐng)導(dǎo)了政府頒發(fā)的集體經(jīng)濟(jì)組織證明書(shū)，股民領(lǐng)導(dǎo)了象征權(quán)利和股權(quán)證書(shū)。但是如何積極探索建立市場(chǎng)化運(yùn)作的現(xiàn)代管理機(jī)制和財(cái)務(wù)管理制度，以及盈余分配方案，最終的目的是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，“大河有水小河滿”，只有集體壯大了群眾才能得到更多實(shí)惠，才能充分享受改革的紅利。我們的現(xiàn)狀是村支部書(shū)記擔(dān)任經(jīng)濟(jì)合作社的董事長(zhǎng)，無(wú)論在戰(zhàn)略思維、法制觀念、市場(chǎng)規(guī)律的把握、現(xiàn)代化運(yùn)營(yíng)以及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)防等諸方面，還有很長(zhǎng)的路要走，所以聘請(qǐng)職業(yè)經(jīng)理人，用市場(chǎng)化的方式合理額運(yùn)作和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)更是我們需要深入思考的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

關(guān)于改革工作的幾點(diǎn)建議：

一是落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、夯實(shí)主體責(zé)任、壓實(shí)工作責(zé)任。區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)做為改革的領(lǐng)導(dǎo)者，務(wù)必親力親為，對(duì)重要工作要親自部署、重大問(wèn)題親自過(guò)問(wèn)、重要環(huán)節(jié)親自協(xié)調(diào)、重要案件親自督辦。鎮(zhèn)街主要領(lǐng)導(dǎo)做為改革的具體操作者，要提高認(rèn)識(shí)，敢于擔(dān)當(dāng)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)鎮(zhèn)街各部門(mén)，強(qiáng)化工作凝聚力、形成工作合力，提升攻堅(jiān)克難的戰(zhàn)斗力。村兩委同志做為改革的具體執(zhí)行者，要結(jié)合實(shí)際，敢闖敢試，只要符合中央要求，符合地方發(fā)展實(shí)際，就要堅(jiān)決大膽試，不能患得患失，優(yōu)柔寡斷，要敢于直面挑戰(zhàn)，破解難題，勇于擔(dān)當(dāng)，勇于任事。

二是需要各級(jí)政府積極營(yíng)造有利于推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政策環(huán)境。對(duì)改革后的集體經(jīng)濟(jì)組織，可以考慮免除其在改革過(guò)程中因權(quán)利人名稱(chēng)變更登記、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更登記等發(fā)生的相關(guān)稅費(fèi)。對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織利用經(jīng)營(yíng)收入承擔(dān)的社會(huì)公共服務(wù)支出的部分，應(yīng)實(shí)行稅前列支。對(duì)于改革后農(nóng)民按資產(chǎn)量化份額從集體獲得的收益，因其不具有投資所得，不應(yīng)繳納個(gè)人所得稅。

三是加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，探索建立以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和集體股權(quán)聯(lián)合抵押，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)；規(guī)范集體股權(quán)內(nèi)部流轉(zhuǎn)和家庭繼承、保障有償退出和繼承權(quán)。同時(shí)加強(qiáng)股權(quán)監(jiān)管信息化建設(shè)，改革過(guò)程中同步開(kāi)發(fā)建設(shè)農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社股權(quán)管理信息平臺(tái)，將合作社成員基本信息、股權(quán)量化、資產(chǎn)管理、收益分紅等改革要素納入管理平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)股權(quán)管理信息化、流轉(zhuǎn)規(guī)范化和監(jiān)督制度化。

四是充分釋放農(nóng)村集體土地權(quán)能，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市可以采用“稅收加分成”的稅費(fèi)制度，建設(shè)兼顧農(nóng)民、集體、國(guó)家和各級(jí)政府利益的土地增值收益分配機(jī)制。

五是建立現(xiàn)代化的運(yùn)營(yíng)管理體制。新成立的集體經(jīng)濟(jì)組織多以承包、租賃等方式運(yùn)營(yíng)，大力發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)集體資產(chǎn)安全完整、保值增值和可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)完善財(cái)務(wù)管理、收益分配等相關(guān)制度規(guī)范，定期實(shí)施財(cái)務(wù)公開(kāi)。村兩委和經(jīng)濟(jì)股份合作社，各司其職，合理分工，規(guī)范運(yùn)營(yíng)，統(tǒng)一于農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。積極建立職業(yè)經(jīng)理人制度，采取干部包村或引進(jìn)專(zhuān)門(mén)管理人才的方式，選擇經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)總量較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的鄉(xiāng)村，先期進(jìn)行試點(diǎn)改革，由點(diǎn)及面，全面推開(kāi)。

作者單位：濟(jì)南市章丘農(nóng)業(yè)局

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