摘要：農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)村與城市具有不同特征，需要遵循各自特殊發(fā)展規(guī)律。工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村并不符合其發(fā)展規(guī)律。因此，并非工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，而是政府扶持“三農(nóng)”、工業(yè)促進農(nóng)業(yè)。

不同事物具有不同特征，遵循不同發(fā)展規(guī)律。農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)村與城市之間存在重要區(qū)別，因而需要遵循各自特殊發(fā)展規(guī)律。那么，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，符合其發(fā)展規(guī)律嗎？怎樣才能促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展呢？

一、農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)村與城市具有不同特征，需要遵循各自特殊發(fā)展規(guī)律

（一）農(nóng)業(yè)與工業(yè)具有不同特征，需要遵循各自特殊發(fā)展規(guī)律

以生產(chǎn)無生命之類產(chǎn)品為主的工業(yè)，可根據(jù)經(jīng)濟原則對自然資源或原材料進行加工或裝配而使其生產(chǎn)經(jīng)營高效化、可控化。而農(nóng)業(yè)是生命再生產(chǎn)與經(jīng)濟再生產(chǎn)相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)作物的農(nóng)時性與自然性、農(nóng)產(chǎn)品的生命性與市場化、農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性與民生性，既決定了農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)之基、民生之本、可持續(xù)發(fā)展之源，也決定了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率不高、比較效益低、自然風(fēng)險市場風(fēng)險較大。因此，農(nóng)業(yè)既需要遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，也需要遵循生物生長規(guī)律，還需要遵循宏觀調(diào)控規(guī)律，甚至在工業(yè)化初期需要滿足工業(yè)優(yōu)先等發(fā)展戰(zhàn)略、進入工業(yè)化中期后需要政府加大扶持力度。比如，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域性、農(nóng)作物的季節(jié)性、農(nóng)產(chǎn)品的生命性，既使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營依賴地理氣候、靠天靠地吃飯，需要精心種養(yǎng)、細心照料；也使農(nóng)業(yè)勞動監(jiān)督、計量等管理成本相對工業(yè)企業(yè)勞動管理成本高出許多；甚至使大宗農(nóng)產(chǎn)品的組織經(jīng)營不如一般工業(yè)企業(yè)高度組織化。因此，農(nóng)業(yè)一般不宜雇工經(jīng)營、公司化經(jīng)營、遠程管理，而宜家庭經(jīng)營、合作型經(jīng)營、就近管理等。再如，新中國成立以來，農(nóng)業(yè)曾以農(nóng)業(yè)稅費、價格剪刀差等直接稅費或間接稅費支持工業(yè)發(fā)展。而工業(yè)與農(nóng)業(yè)相互聯(lián)系，相互促進。農(nóng)業(yè)機械、化學(xué)肥料、食品加工等工業(yè)促進了農(nóng)業(yè)發(fā)展；倘若工業(yè)不能很好地發(fā)展，就會影響農(nóng)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。而農(nóng)業(yè)既供應(yīng)工業(yè)原材料，也是工業(yè)品的大市場；所以，只有發(fā)展好了農(nóng)業(yè)，工業(yè)才能持續(xù)健康發(fā)展。進入工業(yè)化中期后，農(nóng)業(yè)容易變成產(chǎn)業(yè)短板。因此，為了促進工農(nóng)協(xié)調(diào)發(fā)展，農(nóng)業(yè)就不宜再支持工業(yè)發(fā)展，需要政府加大扶持力度。否則，工農(nóng)差距就會越拉越大，可能形成并固化工農(nóng)二元體制機制，甚至影響第二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（二）農(nóng)村與城市具有不同特征，需要遵循各自特殊發(fā)展規(guī)律

農(nóng)村與城市都是綜合體，它們既有無數(shù)的市場主體，也有眾多的居民，還有政府機構(gòu)、社會團體等。因而，無論是在城市，還是在農(nóng)村，既有市場機制，也有政府機制，還有社會機制等在其相應(yīng)領(lǐng)域里或相關(guān)環(huán)節(jié)中發(fā)揮著積極作用——只是各項機制作用的發(fā)揮因農(nóng)村與城市的區(qū)別而有所不同。相對城鎮(zhèn)，農(nóng)村人口分布不密集、土地資金勞動力人才科技等生產(chǎn)要素集聚度不高競爭力不強、交通水利能源通信等公共基礎(chǔ)設(shè)施以及教育文化衛(wèi)生醫(yī)療等基本公共服務(wù)人均配置成本較高或人均利用率較低；加上農(nóng)村是熟人社區(qū)，其人際交往更多受家族姻親或風(fēng)俗習(xí)慣的影響，不如陌生人聚居的城市更多靠法律與市場機制來調(diào)節(jié)。因此，市場機制在城市里發(fā)揮作用的空間更大，經(jīng)濟社會發(fā)展水平往往高于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村。另外，為確保國家糧食安全、保障農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、遵循農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律、符合中國國情與農(nóng)情、堅守土地公有制、促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，政府通過土地用途管制、農(nóng)村土地集體所有制、村民依法自治等法律政策來堅守土地集體所有、堅守耕地紅線，防止農(nóng)地被侵占、被私有化，被非法地非農(nóng)化、非糧化。再有，新中國成立后、工業(yè)化中期之前的農(nóng)村支持城鎮(zhèn)建設(shè)，除了農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，務(wù)農(nóng)收入還遠低于務(wù)工收入，農(nóng)村剩余勞動力流向城鎮(zhèn)，部分農(nóng)村資金流向城鎮(zhèn)，集體土地被低價征收且未享受土地增值收益，且農(nóng)民自己修建住宅、自己承擔(dān)養(yǎng)老醫(yī)療等費用，并主要依靠農(nóng)村自身力量建設(shè)村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展村內(nèi)公益事業(yè)等。綜上，為了促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定，需要政府加大對農(nóng)村的扶持力度；否則，不但不利于農(nóng)村持續(xù)健康發(fā)展，也會拖城市發(fā)展后腿，乃至影響整個經(jīng)濟社會的現(xiàn)代化發(fā)展進程。當(dāng)然，也不排除社會捐贈，但社會捐贈遵循自愿原則，而非體制性的。

二、并非工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，而是政府扶持“三農(nóng)”、工業(yè)促進農(nóng)業(yè)

（一）工業(yè)是促進而非反哺農(nóng)業(yè)，否則就干擾了市場機制的正常運行

工業(yè)和農(nóng)業(yè)除了遵循共同發(fā)展規(guī)律，還需要遵循各自特殊發(fā)展規(guī)律。比如，工業(yè)在遵循市場經(jīng)濟規(guī)律的前提下，既能促進自身也能促進農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。因為這尊重了市場主體的主體性，充分發(fā)揮了市場在適宜市場競爭的領(lǐng)域里或環(huán)節(jié)中配置資源的決定性作用。而工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，往往沒有尊重市場主體的主體性，是政府在干預(yù)市場，干擾了市場機制的正常運行；它既不符合市場經(jīng)濟原則，也不符合農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律；不但支持不了農(nóng)業(yè)發(fā)展，還會影響工業(yè)自身發(fā)展，甚至影響整個經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展，最終影響到民生福祉與國家興旺。盡管工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策初衷并非“拉郎配”，但計劃經(jīng)濟式用語或思維容易誤導(dǎo)地方政府為了“政績”而違背市場競爭規(guī)律、破壞市場經(jīng)濟秩序。要實現(xiàn)工業(yè)促進農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，除了遵循工業(yè)和農(nóng)業(yè)的一般發(fā)展規(guī)律，還需要堅持農(nóng)村土地集體所有制、堅守耕地紅線、貫徹土地承包經(jīng)營制度等，避免集體所有制被改垮、耕地被減少、農(nóng)民利益受損，避免工業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理模式機械地套用在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營上，也需要考慮工業(yè)企業(yè)理念文化對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文化的沖擊，甚至需要考慮一些農(nóng)村發(fā)展成果倒流城鎮(zhèn)從而進一步擴大城鄉(xiāng)發(fā)展差距的影響。因此，只有既遵循工業(yè)發(fā)展規(guī)律，又遵循中國特色農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，工業(yè)才能促進農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展——這與工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)差別甚遠。

（二）城市支持農(nóng)村干擾了社會機制的正常運行

城市和農(nóng)村具有不同特征，需要遵循各自特殊發(fā)展規(guī)律，對于農(nóng)村尤其需要充分考慮中國國情與農(nóng)情、遵守“三農(nóng)”基本制度、把握城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀等。倘若城市支持農(nóng)村，由于主體的多頭性、客體的復(fù)雜性、運行機制的適宜性而導(dǎo)致誰支持、支持誰、怎樣支持、怎么評估等不明確，因“多人負責(zé)，等于沒人負責(zé)”而讓其美好愿望落不了地。這既沒有體現(xiàn)分類指導(dǎo)原則，也沒有遵循不同事物的不同發(fā)展規(guī)律，不利于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此，城市支持農(nóng)村，既在理論上缺乏依據(jù)，也在政策上不具有操作性。它既容易導(dǎo)致用只適宜城鎮(zhèn)建設(shè)的思路去指導(dǎo)農(nóng)村發(fā)展、用城鎮(zhèn)化發(fā)展理念去沖擊傳統(tǒng)農(nóng)村文化；也容易誤導(dǎo)地方政府為了“政績”而干擾市場機制、社會機制的正常運行，讓政府越位、錯位、缺位，對農(nóng)村的發(fā)展并沒有給予有力、有效的扶持。其實，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成是緣于長期形成的城鄉(xiāng)不平等的體制機制，因此，要消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就應(yīng)從建立健全城鄉(xiāng)一體的體制機制這個根本入手。但長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)難以消除，甚至至今仍有一些城鄉(xiāng)二元體制機制未被提上改革議程；即便現(xiàn)在，一些農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市單向流動的趨勢仍未被扭轉(zhuǎn)過來。因而需要進一步深化城鄉(xiāng)一體化體制機制改革——在政策上，不僅要求城鄉(xiāng)平等，還應(yīng)符合農(nóng)村實際，而且要向農(nóng)村大力傾斜。

（三）城鄉(xiāng)二元體制下的農(nóng)民與市民在政策待遇上相差甚大

農(nóng)民與市民，本同屬公民，在權(quán)利享受、義務(wù)履行等方面就應(yīng)平等。但由于在工作特征、地理環(huán)境、生活習(xí)慣、歷史文化等方面存在差異，常住農(nóng)村或以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營為主的農(nóng)民往往與常住城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)戶籍人口存在重要區(qū)別。農(nóng)民往往依附土地、聚村而居、利益相關(guān)、精耕細作、鄰里相助、血親相連、文化相聯(lián)，加上人多地少、人均耕地更少的國情，既形成了具有中國特色的以土地集體所有、村民依法自治為核心的制度體系，也形成了具有中國特色的農(nóng)耕文化與鄉(xiāng)里文化。新中國成立后，為了優(yōu)先發(fā)展工業(yè)、建設(shè)城鎮(zhèn)，逐漸形成并固化的城鄉(xiāng)二元體制機制加劇了農(nóng)民與市民在諸多政策待遇上的差別，甚至形成了城鄉(xiāng)身份差別。盡管近些年在進一步推進戶籍制度改革中，農(nóng)村戶籍人口與城鎮(zhèn)戶籍人口的就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療、社保等政策待遇差距在逐漸縮小，但改革城鄉(xiāng)二元為城鄉(xiāng)一體的戶籍制度任重道遠。在當(dāng)前，為了把飯碗牢牢端在自己手中，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，繼承和發(fā)揚中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村文化，尤其需要建立健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制，以讓廣大年輕、具有科學(xué)文化素質(zhì)、掌握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能、具備一定經(jīng)營管理能力的農(nóng)民自愿留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。至于農(nóng)民工，在一定期限內(nèi)既享受一些城鎮(zhèn)居民待遇又享受一些農(nóng)村居民待遇，以讓其逐步融入城鎮(zhèn)很有必要，尤其是在城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋常住人口在短期內(nèi)難以全面落實的背景下更有必要。但超過一定期限，比如30年或者更久，讓他們既享受城鎮(zhèn)居民待遇又享受農(nóng)村居民待遇，就不但不利于農(nóng)業(yè)剩余勞動力向城鎮(zhèn)落戶轉(zhuǎn)移，反而會形成新的不公平，擴大貧富差距，延緩農(nóng)業(yè)農(nóng)村乃至整個經(jīng)濟社會的現(xiàn)代化發(fā)展進程。因此，農(nóng)民工享受雙重待遇應(yīng)有一定期限。當(dāng)然，有力推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋常住人口是逐漸剝離他們農(nóng)村待遇的關(guān)鍵。

（四）政府扶持“三農(nóng)”符合“三農(nóng)”發(fā)展規(guī)律

農(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強，農(nóng)民富則國家盛，農(nóng)村穩(wěn)則社會安。農(nóng)業(yè)農(nóng)民農(nóng)村問題事關(guān)國計民生、事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定全局、事關(guān)治國安邦與民族復(fù)興。解決好“三農(nóng)”問題，始終是全黨工作重中之重，也始終是解決新時代不平衡不充分發(fā)展這一主要矛盾的關(guān)鍵所在。工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，不但擾亂其運行機制，也不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不高、比較效益差、自然風(fēng)險市場風(fēng)險較大，因而它在市場競爭中往往處于弱勢，這就既需要鼓勵農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、開展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)、逐步理順農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制等以積極發(fā)揮市場的競爭作用，也需要政府加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)、加大財政轉(zhuǎn)移支付力度等，以切實鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位。由于農(nóng)村人口分布不密集、生產(chǎn)要素集聚度不高競爭力不強、公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)人均配置成本較高或人均利用率較低，因而，在農(nóng)民自力更生基礎(chǔ)上，需要政府加大對農(nóng)村的扶持力度，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展，尤其需要政府提供適合農(nóng)村的、促進城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)，以逐步縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展差距。展望未來，政府扶持“三農(nóng)”力度將有增無減；隨著農(nóng)村剩余勞動力逐步向城鎮(zhèn)落戶轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程也將日益加快。

（五）政府應(yīng)著眼于城鄉(xiāng)一體化深化體制機制改革

1．深化戶籍制度改革：重點是有力推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋常住人口工作，力爭在30年左右內(nèi)逐步剝離常住城鎮(zhèn)農(nóng)村戶籍人口的一些農(nóng)村權(quán)益。另外，在農(nóng)村依法享有土地承包權(quán)，并具有合法固定住宅的城鎮(zhèn)戶籍人口，可申請落戶本集體經(jīng)濟組織，以在堅守農(nóng)村土地集體所有制的前提下，在既能遷出也能遷入的人口流動中促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

2．主體界定：逐步將“三農(nóng)”政策尤其是耕地承包制度中的農(nóng)民界定為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟組織成員；以享有或曾享有土地承包權(quán)作為集體經(jīng)濟組織成員資格認定的主要基準。

3．深化土地承包制度改革：改革現(xiàn)行家庭承包土地為農(nóng)民承包土地，即土地主要向從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟組織成員發(fā)包。

4．探索宅基地有償退出制度改革：有償退出閑置宅基地，其退地條件、補償標準、資金來源等可參照近年來重慶市的地票制度改革。

5．深化農(nóng)村基本公共服務(wù)制度改革

（1）將常住本村社無承包耕地或承包耕地較少集體經(jīng)濟組織成員納入社會救助范圍，并建立長效幫扶機制。

（2）將農(nóng)村居民養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金與農(nóng)村低保標準逐步銜接起來，之后隨農(nóng)村低保標準同步調(diào)整。

（3）農(nóng)村戶籍人口通常以戶籍地享受社會救助政策，以常住地享受教育、就業(yè)政策。

（4）提供農(nóng)村基本公共服務(wù)、出臺支農(nóng)惠農(nóng)政策時，應(yīng)主要面向落戶農(nóng)村且常住農(nóng)村的集體經(jīng)濟組織成員及其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)村常住人口，而且有助于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、區(qū)域均衡化發(fā)展。

（作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會，陸軍勤務(wù)學(xué)院）

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