最近，《人民日報》一篇題為《警惕扶貧形式主義》的調(diào)查手記被各大網(wǎng)站和民間網(wǎng)絡(luò)瘋轉(zhuǎn)。該文寫道：有些地方在制定扶貧政策、考核評估、督查巡查等方面依然存在不嚴不實、面子工程、一刀切等問題。很多派駐到村的第一書記反映，填報材料耗費了大量精力。今年5月，有一個鄉(xiāng)迎接檢查團，僅打印費就花了10多萬元……有些地方規(guī)定，扶貧檔案要求必須由第一書記親筆填寫，一式三份，均不得出錯，不得涂改?！坝腥魏巫兓?，三份都得改，改一項數(shù)據(jù)就得折騰好幾天?！薄蓄I(lǐng)導(dǎo)到某村檢查，發(fā)現(xiàn)檔卡有一處涂改，就大發(fā)雷霆地質(zhì)問，“這是什么性質(zhì)的問題？脫貧檔案是進入博物館的歷史見證，你們就是這么做工作的？”
就在這篇抨擊扶貧形式主義的文章發(fā)表之前一周左右時間，習(xí)近平總書記就新華社一篇《形式主義、官僚主義新表現(xiàn)值得警惕》的文章作出重要指示：糾正“四風(fēng)”不能止步，作風(fēng)建設(shè)永遠在路上。
看樣子，一場圍剿扶貧工作及其他各領(lǐng)域形式主義的偉大斗爭將在全國展開，形式主義有可能逐步收斂。
但是，人們不會忘記，一年前，即2016年12月中旬，各大媒體及公眾輿論抨擊扶貧形式主義的聲勢并不比現(xiàn)在差?！度嗣袢請蟆放叮骸耙晃获v村扶貧的第一書記吐槽：扶貧工作中，各類登記表、調(diào)查表、明細表、記錄表雪片般飛來，‘5+2?‘白加黑?都難招架，最多時一天就填了48份。大量時間、精力耗在紙面上，要為村里做點實事，反倒只能擠時間?！薄督?jīng)濟日報》一篇題為《精準扶貧不是“精準填表”》 的文章寫道：“一個村上百戶脫貧戶的表格，加起來數(shù)百張、上千個填寫項。不僅要填的表格數(shù)量多，每家每戶還都有好幾張，時常忙到深夜也填不完，而且，每張表格填多個不同項目，費盡口舌向農(nóng)民都解釋不清，有的表格填了一次又一次，來回重復(fù)。這樣下去，年末的精準扶貧驗收大有向‘精準填表?演變之勢?！本W(wǎng)絡(luò)和微信中，隨處可以看到基層干部的抱怨。如：“追表像追命，天天迎檢”；“連表也填不完，哪有空搞扶貧，今年農(nóng)村工作最虛偽”；“貧困老人真是難，幫扶措施不好填，土地種了一點點，咋算不夠脫貧線，勸說子女來供養(yǎng)，子女搖頭也困難，兒媳娶家欠幾萬，如今外債沒還完”；“脫貧工作是關(guān)鍵，干部頭腦天天練”；“天天加班時間白費，天天工作干活白累”……南方一位駐村工作組長在微信中給我發(fā)來多幅鄉(xiāng)村干部全力以赴加班“迎檢”的照片，他說：“從省到縣，都強調(diào)必須完成當(dāng)年的扶貧工作任務(wù)，只有幾天時間，不是等于公開號召基層造假嗎？”
就在這陣“大抨擊”的兩個月前，即2016年10月中旬，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)人在扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組會議上強調(diào)，加強督查問責(zé)著力解決扶貧工作中的形式主義問題。
“大抨擊”半年后，2017年7月3日，中央紀委召開的扶貧領(lǐng)域監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)工作電視電話會，中央領(lǐng)導(dǎo)到會強調(diào)，“堅決糾正以形式主義、官僚主義對待扶貧工作、做表面文章的問題”。之后，為了解各地對電視電話會議的落實情況，中央紀委派中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站和中國紀檢監(jiān)察報到各地巡訪，計劃在一個月左右的時間里走遍31個省區(qū)市（2017年7月31日《重慶日報》）。
三周以后，即7月24日，國務(wù)院扶貧辦發(fā)出《關(guān)于進一步克服形式主義減輕基層負擔(dān)的通知》，提出“減少填表報數(shù)、規(guī)范統(tǒng)計報表制度”和“減少檢查考評”等具體要求。
從這些信息不難看出，至少從2016年秋天開始，扶貧工作中存在的形式主義問題，已經(jīng)引起上上下下的高度注意；2017年，治理形式主義的措施可謂緊鑼密鼓、力度不小。
再往前說， 2013年6月開始的黨的群眾路線教育實踐活動，突出反“四風(fēng)”，形式主義被列為“四風(fēng)”之首，差不多達到了全黨共誅之、全民共討之的程度了。但毋庸諱言，享樂主義和奢靡之風(fēng)確有明顯收斂，官僚主義的主要表現(xiàn)“文山會?！弊兓淮螅问街髁x則有變本加厲的趨勢。中部某地一個只有50多戶的小村，迎檢材料竟有57大本；有些村黨支部的反“四風(fēng)”檢查材料，打印裝訂得很漂亮，但內(nèi)容卻很空洞，在“奢侈之風(fēng)”題目下，竟極其雷同地寫著“堅持學(xué)習(xí)不經(jīng)?！睅讉€字，村干部說，這是上級部署的“規(guī)定動作”，少了要扣分，內(nèi)容是什么沒人仔細看。中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站2014年1月3日刊文稱：一些地方在反對“四風(fēng)”過程中形式大于內(nèi)容，出現(xiàn)以形式主義反“四風(fēng)”的現(xiàn)象。
扶貧工作及其他各領(lǐng)域的形式主義為什么屢禁不止，甚至愈演愈烈呢？原因當(dāng)然是多方面的。但我認為，最主要的問題是病根找得不準，因此很難對癥下藥。
一些抨擊形式主義的文章和某些領(lǐng)導(dǎo)講話，往往把形式主義說成是“某些地方”、“基層干部”的過錯，所以，強調(diào)自上而下的教育和督查。而實際上，形式主義泛濫主要源頭在縣以上領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。結(jié)果，板子向下打得越狠，與遏制形式主義的初衷越遠。
最常見的，是把“世界觀扭曲”、“官本位”意識濃厚說成是形式主義、官僚主義的主要根源。這固然有一定道理，假如每一個地方官、基層干部都做到全心全意為人民服務(wù)，為維護人民的利益不怕受批評、丟“烏紗”，那形式主義當(dāng)然沒有藏身之地。問題是有幾個人能做到呢？在強調(diào)“服從”的氛圍下，不要說舍棄“烏紗”去“抗上”，連發(fā)表不同意見或公開抱怨的都十分罕見，逢迎上意，“以形式主義應(yīng)付官僚主義”自然成為常態(tài)。
也有些評論或規(guī)定觸及到了“機制”問題，但往往強調(diào)考核評估、督查巡查等方面依然不嚴不實。所以，督查、巡查、評比、排名越來越嚴格，甚至搞出所謂“第三方評估”。結(jié)果，基層承受的壓力越來越大。一方面，在付出巨大成本之后，取得了一些實實在在的效果，發(fā)現(xiàn)和糾正了某些“虛浮”行為；但同時，又催生了更多的花樣文章、形象工程，引發(fā)了更多的矛盾，總體上是得不償失，南轅北轍。
那么，扶貧乃至其它各領(lǐng)域形式主義的總病根究竟在哪呢？我認為，就在“以對上負責(zé)為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制”。
我們常說，要把對上負責(zé)和對下負責(zé)統(tǒng)一起來，這當(dāng)然是非常理想化的設(shè)想，但在現(xiàn)實生活中，兩者常常出現(xiàn)沖突，必須分出先后和主次來。在干部任命制及“全面控制型”的治理體制下，各級領(lǐng)導(dǎo)干部的本能選擇是“把對上負責(zé)放在首位”。
——在“對上負責(zé)為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制下，下級對上級的任何要求、指令，都要表示完全擁護，很少說“不”；對于脫離實際的高指標，也不得不硬著頭皮接受。五十年代，縣、社、隊三級干部完全清楚，糧食畝產(chǎn)上綱要（400斤）都很困難，更不要說上千斤、上萬斤了，但卻沒人說破，而是硬著頭皮接受上級下達的躍進指標，最后，不得不紛紛虛報浮夸（當(dāng)然因干部品質(zhì)和直接上級給予的壓力不同，浮夸程度有很大差異）。九十年代，有的地方搞“鄉(xiāng)村企業(yè)三年翻番”大會戰(zhàn)，善于揣摩上意的官員就弄出個一年翻番的奇跡，比較老實的干部也不得不咬牙湊數(shù)，半真半假地完成任務(wù)。近年來，有的地方搞“三年大變樣”，所屬區(qū)縣不得不大拆大建。扶貧工作中，很多地方提出“一刀切”的脫貧目標，再迎合上意，規(guī)定開發(fā)式扶貧的比例，基層明知有個別懶散戶或重病戶根本不可能如期實現(xiàn)脫貧，但也要采取種種“變通手段”通過檢查驗收。
——在“對上負責(zé)為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制下，上級擺脫不了“層層向下施壓”的路徑依賴，下級則把應(yīng)對檢查，取得好名次作為一切活動的首要出發(fā)點。督查、評估、考核、問責(zé)之類的辦法，表面看威力無比，屢試不爽。實際上就一時一事來說，也往往能夠收到立竿見影的效果。但問題在于，黨政工作，無論是經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展，還是扶貧幫弱、黨的建設(shè)，都有兩個基本特點：一是實效的滯后性。當(dāng)期工作，往往需要在一兩年甚至五六年之后才能見到成果。二是除部分經(jīng)濟工作以外，指標難以量化和難以準確測度。而我們的各種評估考核，都要逐項打分，不打分，沒辦法排名次，也就缺乏威懾力。于是，開沒開會、上沒上墻、建沒建機構(gòu)、上了哪級媒體等一些缺少實際意義卻容易“打分兒”的考核標準便應(yīng)運而生，“痕跡主義”俯拾即是。為了體現(xiàn)所謂“民主”，這些年又興起了各種名目的民意調(diào)查。但國外的類似活動，是由“第三方”機構(gòu)組織的，我們的各類社會組織，都高度行政化，根本不可能找到名副其實的“第三方”。結(jié)果，被評估單位事先做“群眾”工作，甚至由機關(guān)工作人員當(dāng)“演員”的現(xiàn)象便屢見不鮮了。很多在扶貧第一線的工作人員都說，除了填表，就是訓(xùn)練貧困戶如何回答各類問題。結(jié)果，感激之情往往被厭煩之怨所代替。2009年《半月談》第24期披露了基層應(yīng)付檢查考核的諸多奇招：花錢買尸體火化條子應(yīng)付殯葬改革檢查，找意外懷孕的學(xué)生甚至是“三陪小姐”做引產(chǎn)流產(chǎn)應(yīng)付計劃生育檢查；坐在辦公室憑借農(nóng)民戶口編造“為民辦實事的事項”以應(yīng)對相關(guān)考核。在文明城市創(chuàng)建過程中，考評檢查時關(guān)閉小商店、小飯店、小市場，檢查過后再放開的現(xiàn)象已經(jīng)成為非常普遍的現(xiàn)象。今年，媒體又爆出鄉(xiāng)干部給貧困戶裝兒子的鬧劇。對這些，固然應(yīng)該批評譴責(zé)，但站在道德制高點上的人們，是不是應(yīng)該體諒一下基層干部的苦澀呢？
——在“對上負責(zé)為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制下，為群眾辦好事辦實事，也要依據(jù)黨委政府甚至是主要領(lǐng)導(dǎo)人的偏好，有時演變成脫離群眾的“自拉自唱”，有時還要強拉群眾“登臺”“演戲”。比如，北方某市的市長來自農(nóng)墾系統(tǒng)，便要求所轄各縣區(qū)都要搞秋季深松整地，鄉(xiāng)村兩級組織為了完成任務(wù)，不得不花錢雇拖拉機給農(nóng)民翻交通要道兩旁的耕地，不但增加了鄉(xiāng)村債務(wù)，還被農(nóng)民嘲諷。更嚴重的是，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了趕進度，在沒有征得農(nóng)民同意的情況下，把農(nóng)民準備用作飼料的玉米秸燒了，媒體來采訪時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部躲了起來，因為他們不敢說這是市縣逼的。中部某地為了體現(xiàn)抗春澇搶春種，竟由紀檢委和農(nóng)委共同對各市縣區(qū)進行督戰(zhàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不出錢雇農(nóng)民在自己家地里裝模作樣地整地。某縣委書記喜歡紅色，便下令將境內(nèi)國、省道和縣鄉(xiāng)公路兩旁的房屋全部刷成紅色，致使專營氧化鐵紅的商店生意十分火爆。某縣委書記看好獺兔養(yǎng)殖，便層層下達養(yǎng)殖任務(wù)，結(jié)果，縣里的“龍頭企業(yè)”虧損了2900萬元，全縣每個村都損失了上萬元以上。這些年的扶貧工作，特別強調(diào)“造血式”，這當(dāng)然是很好的理念，連古人都說，“授人以魚不如授之以漁”。但因為很多地方規(guī)定了“開發(fā)型項目”的比重，并嚴格督查、層層施壓，迫使各級黨委政府絞盡腦汁“為民做主”選項目，再花錢送給貧困村、貧困戶。在方方面面精心呵護下，有的項目成功了，但付出了巨大成本；更多的項目因為來自領(lǐng)導(dǎo)者的偏好，難以與生產(chǎn)經(jīng)營主體的需求契合，再加上幫扶對象的經(jīng)營能力相對孱弱，往往使好事辦“砸”，甚至讓貧苦戶捧上了“燙手山芋”。 2016年7月，《中國經(jīng)濟周刊》披露，某省委書記協(xié)調(diào)了300萬元財政資金，幫一個貧困村建起了工業(yè)扶貧廠房，但因招商沒有成功，廠房倒閉，借錢承建土木工程的兩個農(nóng)民被債主追得到處跑。北方某縣兩個貧困村的農(nóng)戶在政府組織下，買了195頭扶貧奶牛，因奶牛品種不純，農(nóng)民精心飼養(yǎng)兩年后，不得不當(dāng)肉牛賣掉，除了賠掉國家補助的扶貧資金以外，還拉下了債務(wù)。
領(lǐng)導(dǎo)體制的轉(zhuǎn)型是個老話題，黨中央早就提出過這方面的設(shè)想。黨的十八屆三中全會，明確提出了“治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化”的目標。盡管對這一目標的解讀不盡相同，但其基本方向應(yīng)該是在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的前提下，“鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。”
理想化的追求，當(dāng)然是黨和政府掌控力度和民眾自治自主同時強化，相得益彰。但在實踐中，往往面臨著兩難選擇：如果按照“有限政府”的方向推進改革，應(yīng)該將部分社會管理職能交給民間社會組織，適度放松對某些領(lǐng)域、某些環(huán)節(jié)的管控。那么，在轉(zhuǎn)型期，極有可能出現(xiàn)治理斷檔、秩序紊亂的情況；反之，如果在具體治理過程中不能擺脫對上負責(zé)、向下施壓的路徑依賴，基層民主自治和整個國家治理現(xiàn)代化的目標很難實現(xiàn)，以官僚主義反官僚主義、以形式主義反形式主義的怪圈很難擺脫。
當(dāng)下之計，應(yīng)該以壯士斷腕的勇氣和謹慎漸進的步伐，推進治理轉(zhuǎn)型。盡管難免出現(xiàn)一些陣痛，但可以逐步走出怪圈，實行治理體系和能力的“兩個現(xiàn)代化”。比如，在縣鄉(xiāng)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下進一步放開村官的競爭性選舉，可能助長已經(jīng)存在的拉票賄選、家族勢力做大等消極現(xiàn)象。但是，村官向下賄選和黨政官員向上買官比較起來，少數(shù)地方家族勢力做大和愈演愈烈的官僚主義、形式主義比較起來，前者的危害未必比后者大。隨著競爭性選舉真實度、村民參與度和選舉結(jié)果與村民利益結(jié)合度的提升，這些消極現(xiàn)象將逐步減少。就扶貧工作而言，如果簡化建檔立卡，減少一刀切的工作部署和自上而下的督查、評估、問責(zé)，可能對工作成效帶來一定的消極影響，但只要依法管嚴資金、遏制腐敗，同時把更多的精力投放到基本公共服務(wù)均等化上，貧困人口減少的進度即使慢一點，也比耗費巨大行政成本搞形式主義好得多。隨著新型治理體制的逐步形成，基層自治組織和廣大民眾自我發(fā)展、自我管理、自我救助的活力將逐步迸發(fā)出來，社會公平和消除貧困的內(nèi)生力量也將逐步生成壯大。隨著基層民主向縣以上領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的逐步擴展，官僚主義、形式主義必將無處藏身。
治理轉(zhuǎn)型，是非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，包括豐富的內(nèi)容，這里，只強調(diào)與扶貧工作關(guān)系密切的七個方面：
1、應(yīng)把“扶貧”和“脫貧”這兩大目標區(qū)分開來，適度減少基層壓力。應(yīng)該看到，實現(xiàn)“2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口全部脫貧”的目標，主要靠整個社會經(jīng)濟的發(fā)展、利益調(diào)節(jié)機制的完善和貧困人口的自身努力，政府的“推”、“幫”、“扶”，盡管舉足輕重，但畢竟不能全部包攬；不應(yīng)把農(nóng)民“脫貧”的目標全部壓給基層政府；不能層層加碼，搞脫貧大躍進；對脫貧目標實現(xiàn)的檢查驗收，應(yīng)富有一定的彈性，以最大限度地避免弄虛作假和急功近利行為。
2、把針對窮人的“精準幫扶”與促進整個農(nóng)村社會的“機會均等”、“公平共享”有機結(jié)合起來，在“基本公共服務(wù)均等化”上下更大的功夫。應(yīng)采取過硬措施，確?？h以下的財政支出，真正向農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展傾斜，向貧弱邊遠地區(qū)傾斜，減少“錦上添花”和超前達標的形象工程，讓不同區(qū)域、不同身份的居民享受基本相同的公共服務(wù)，讓公共財政的陽光普照城鄉(xiāng)各個角落。
3、在繼續(xù)抓好對財政扶貧資金自上而下監(jiān)管的同時，加快建立多元化開放型的社會監(jiān)督體系。應(yīng)切實發(fā)揮人大常委會權(quán)力機關(guān)的作用，使其更好地履行代表人民監(jiān)管扶貧資金的職責(zé)；應(yīng)提高政務(wù)公開的真實度和實效性，建立不留死角、不容變通的扶貧資金項目公告公示制度；應(yīng)動員和支持新聞媒體、民間組織、批判性公民參與監(jiān)管，盡快構(gòu)建上下結(jié)合、縱橫交織、開放透明的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。
4、在完善部門負責(zé)制的同時，逐步建立以縣為主的項目管理機制。實踐證明，權(quán)力上收是一把雙刃劍，在橫向制約機制缺失的情況下，省以上部門管項目，不但難以鏟除權(quán)力尋租的土壤，而且常常使相當(dāng)一部分項目按照部門偏好運行，脫離基層實際。另外，扶貧和支農(nóng)，共有20多個部門參與，僅農(nóng)民培訓(xùn)，就有農(nóng)業(yè)部門的“陽光工程”、扶貧部門的“雨露計劃”、勞動部門的“再就業(yè)工種培訓(xùn)”等多種模式。所以，必須毫不動搖地建立以縣為主的扶貧項目管理機制。在放權(quán)與縣的同時，應(yīng)建立起前文所說的多元化、開放式監(jiān)管體系，特別是要在人大上位、民眾參與這兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)有所突破，從而最大限度地杜絕形象工程和資金跑冒滴漏。
5、在改善政績考核機制的同時，采取果斷措施，為縣級官員和基層干部降壓減負。一票否決，早已弊端叢生，不但不能擴展到扶貧工作，而且應(yīng)該在已經(jīng)實行的領(lǐng)域果斷廢止。對于扶貧工作的考核檢查，應(yīng)該突出重點和關(guān)鍵部位，減少頻率，注重實效。同時，應(yīng)采取過硬措施，大幅度地精簡會議文件、控制檢查評比、取消達標競賽，為縣鄉(xiāng)村干部減輕負擔(dān)，進而減少形式主義和擾民工程。
6、在堅持政府主導(dǎo)、服務(wù)到村的同時，大力推進村民自治，構(gòu)建官民互動的扶貧格局。財政資金投向不合理，主要原因是農(nóng)民的利益偏好表達機制缺失；資金被挪用甚至侵吞，主要原因是農(nóng)民參與機制和受益群體維權(quán)機制缺失；農(nóng)民參與熱情和參與能力低下，主要原因是民間組織發(fā)育緩慢，基層自治組織行政化嚴重。所以，應(yīng)采取扎實有效的措施，坐實村民自治，發(fā)展基層民主。應(yīng)減少對村級“兩委”的行政干預(yù)，減少分派給他們的硬性工作任務(wù)，取消對他們的政績考核；積極扶持合作經(jīng)濟、文化協(xié)會、政治維權(quán)等民間組織的發(fā)育成長；繼續(xù)深化縣鄉(xiāng)事業(yè)單位改革，合理劃分其公益性職能和經(jīng)營性職能；注意引入市場競爭機制，探索政府花錢買服務(wù)的辦法；引導(dǎo)和支持農(nóng)民參與扶貧工作的各個環(huán)節(jié)，努力構(gòu)建官民共治、良性互動的扶貧開發(fā)和基層治理新格局。
7、在抓好縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部教育管理的同時，積極穩(wěn)妥地推進選舉制度改革，實現(xiàn)權(quán)為民所賦的目標。黨政官員的權(quán)力是誰給的，就要對誰負責(zé)；要使基層官員真正把對下負責(zé)和為民服務(wù)作為開展各項工作的首要目標，必須在“權(quán)力授予”方式上進行改革創(chuàng)新。這里的關(guān)鍵，是變“黨政主官”的任命制為競爭性選舉制。這樣的變革，必須十分謹慎，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下循序漸進，但也不能瞻前顧后，停滯不前。應(yīng)該看到，近30年“村官直選”和部分縣市“鄉(xiāng)官直選”，已經(jīng)為我們提供了一定的經(jīng)驗，創(chuàng)新干部選拔任用機制，實現(xiàn)習(xí)近平同志所說的“權(quán)為民所賦”的目標，既迫在眉睫，又正逢其時。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：李克軍 微信公眾號（原創(chuàng)）
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