【摘要】在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的過(guò)程中，基層政府功能的“雙軌化”促使其產(chǎn)生個(gè)體化扶貧與集體經(jīng)營(yíng)扶貧的行動(dòng)偏好。個(gè)體化偏好強(qiáng)調(diào)短期內(nèi)增加個(gè)體收入、縮小貧富差距以完成政策目標(biāo)。集體經(jīng)營(yíng)偏好強(qiáng)調(diào)通過(guò)鄉(xiāng)村自組織發(fā)展、集體產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、公共生活重建來(lái)提升鄉(xiāng)村可持續(xù)內(nèi)生發(fā)展能力，并以集體經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)來(lái)增加弱勢(shì)群體福利，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。相比而言，后者更切合國(guó)家推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略意圖?；鶎诱畟€(gè)體化扶貧偏好既是壓力型體制下基層政府的理性選擇，也源于低組織化的鄉(xiāng)村社會(huì)無(wú)力承接政府扶貧資源?；鶎诱畟€(gè)體化的扶貧偏好不僅會(huì)造成公共性的流失，使扶貧政策產(chǎn)生負(fù)外部性，也容易在政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)短期化、形式化問(wèn)題。未來(lái)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧當(dāng)延續(xù)集體經(jīng)營(yíng)的發(fā)展思路，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)下依托產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和組織化水平提升，增強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)生發(fā)展能力。

【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)扶貧；產(chǎn)業(yè)扶貧；個(gè)體化扶貧；集體經(jīng)營(yíng)扶貧；自組織；基層政府

一、問(wèn)題提出：基層政府的扶貧取向是什么？

在精準(zhǔn)扶貧政策推進(jìn)過(guò)程中，政府因其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)成為核心領(lǐng)導(dǎo)力量：一方面，政府可以利用自上而下的科層制管理體制，建立強(qiáng)有力的反貧困組織機(jī)制和層層負(fù)責(zé)的制度。另一方面，政府也可以利用公共權(quán)力，調(diào)動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化資源推進(jìn)扶貧的進(jìn)程?；鶎诱鳛閲?guó)家權(quán)力向基層社會(huì)延伸的神經(jīng)末梢，其行動(dòng)偏好直接關(guān)系到國(guó)家扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，基層政府在執(zhí)行扶貧政策中的行動(dòng)邏輯成為學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)。Montalvo和Ravallion利用省級(jí)面板數(shù)據(jù)，研究了1980年以來(lái)中國(guó)財(cái)政投入的減貧效果，充分驗(yàn)證了政府支出在減少貧困中的作用。張偉賓、汪三貴認(rèn)為農(nóng)村扶貧政策從生產(chǎn)能力、市場(chǎng)參與和緩解脆弱性等方面改善了貧困地區(qū)農(nóng)民分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的機(jī)會(huì)與能力。柏振忠、李長(zhǎng)雨以區(qū)域數(shù)據(jù)為樣本進(jìn)行驗(yàn)證，認(rèn)為加大政府資金投入無(wú)論對(duì)于增加農(nóng)民收入，還是降低貧困人口的比重都具有非常明顯的作用。

然而在基層社會(huì)，部分政府扶貧政策的實(shí)施效果并不理想。第一，扶貧政策效率低。張全紅利用向量自回歸模型就中國(guó)政府的農(nóng)村扶貧資金投入和貧困減少的長(zhǎng)、短期關(guān)系和Granger因果關(guān)系進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)研究，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村扶貧資金對(duì)于農(nóng)村減貧短期內(nèi)具有促進(jìn)作用，但效果不顯著。賴明和成天柱依據(jù)2001年至2010年間的縣級(jí)面板數(shù)據(jù)證明財(cái)政扶貧資金存在效率損失。任超認(rèn)為，“精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)識(shí)別要求與貧困戶的非精準(zhǔn)定位相矛盾致使精準(zhǔn)扶貧功能與效益不高”。第二，扶貧政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。李博以國(guó)家級(jí)扶貧縣的實(shí)踐為依據(jù)提出，“依附于科層制下的扶貧項(xiàng)目在實(shí)施前的選擇性平衡、實(shí)施中的反科層制邏輯以及落地后的短期效應(yīng)，造成項(xiàng)目制在扶貧中功能式微”。

為什么前后的研究成果會(huì)出現(xiàn)如此大的反差呢？朱天義將上述問(wèn)題的誘因歸結(jié)為精準(zhǔn)扶貧中基層政權(quán)存在的選擇性治理偏好，即“在扶貧工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)往往依據(jù)鄉(xiāng)村的承接能力以及資金配給能力將扶貧村劃分為中心村、一般村莊和邊緣村。中心村是扶貧項(xiàng)目重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象，而邊緣村鮮有人問(wèn)津”。許漢澤、李小云從政社互動(dòng)的角度提出，“農(nóng)村普遍存在的‘平均主義’思想導(dǎo)致貧困戶指標(biāo)在小組內(nèi)和小組間平均分配，偏離了精準(zhǔn)識(shí)別的要求。農(nóng)民滿足于生活自給自足的小農(nóng)生存?zhèn)惱砼c精準(zhǔn)扶貧政策的發(fā)展性目標(biāo)之間的沖突導(dǎo)致項(xiàng)目扶貧效果不佳”。鄭萬(wàn)軍認(rèn)為，民族地區(qū)扶貧既遭遇打工經(jīng)濟(jì)下農(nóng)村人口空心化所致的脫貧主體嚴(yán)重弱化與缺失，也面臨“項(xiàng)目制扶貧陷進(jìn)”，即貧困地區(qū)缺乏承接政府項(xiàng)目的資金配套能力和相應(yīng)的人力支撐。

上述成果從政府和鄉(xiāng)村社會(huì)兩個(gè)層面對(duì)扶貧政策執(zhí)行低效的原因進(jìn)行了研究，前者展示了政府決策偏好對(duì)扶貧績(jī)效的影響，后者則論述了鄉(xiāng)村社會(huì)本土因素對(duì)扶貧政策執(zhí)行的作用。但二者對(duì)基層政府扶貧政策執(zhí)行的行為偏好的關(guān)注度略有不足，然而政府政策的執(zhí)行偏好恰恰決定了政策執(zhí)行的力度和扶貧資金的真正流向。筆者以江西省兩縣精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐為對(duì)象，采用半結(jié)構(gòu)訪談與參與觀察的方法，通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部、扶貧工作隊(duì)等不同主體的訪談，在詳細(xì)了解基層政府確定精準(zhǔn)扶貧實(shí)施方案、考核以及監(jiān)督等方面流程的基礎(chǔ)上，試圖回答以下問(wèn)題：精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行時(shí)，基層政府的行動(dòng)偏好是什么？這些行動(dòng)偏好與國(guó)家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略有什么邏輯關(guān)聯(lián)？基層政府政策執(zhí)行偏好的根源及其限度是什么？

二、基層政府功能的雙軌化與雙重扶貧行動(dòng)邏輯

基層政府作為國(guó)家權(quán)力與基層社會(huì)接觸的末梢，在推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出，“堅(jiān)持中央統(tǒng)籌省負(fù)總責(zé)市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制，強(qiáng)化黨政一把手負(fù)總責(zé)的責(zé)任制”。其中，基層政府的執(zhí)行偏好及運(yùn)行邏輯直接影響國(guó)家貧困治理的績(jī)效。

（一）基層政府的功能“雙軌化”與雙重行動(dòng)偏好

一方面，基層政府一端扎根于基層社會(huì)，深諳民情民意，與基層社會(huì)有廣泛的聯(lián)系，當(dāng)以服務(wù)基層民眾和服務(wù)基層社會(huì)的發(fā)展為己任。馬克思主義認(rèn)為，人民是歷史的創(chuàng)造者，是歷史活動(dòng)的主體，是推進(jìn)歷史前進(jìn)的決定性力量?！半S著歷史活動(dòng)的深入，必將是群眾隊(duì)伍的擴(kuò)大?！薄白詮碾A級(jí)產(chǎn)生以來(lái)，從來(lái)沒(méi)有過(guò)一個(gè)時(shí)期社會(huì)上可以沒(méi)有勞動(dòng)階級(jí)存在的?！绷?xí)近平總書記在十九大報(bào)告中重申，“人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國(guó)家前途命運(yùn)的根本力量，必須堅(jiān)持人民主體地位，堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民”。然而，基層政府在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的進(jìn)程中卻存在“治理資源有限”“治理工具缺乏”“社會(huì)動(dòng)員能力下降”等問(wèn)題，要順利推進(jìn)貧困問(wèn)題治理，完成政策目標(biāo)就必須獲得民眾的認(rèn)同與配合。

另一方面，基層政府作為國(guó)家權(quán)力在基層的延伸，又需要承擔(dān)來(lái)自科層制組織自上而下的壓力和任務(wù)。地方政府是一個(gè)結(jié)構(gòu)完整、聯(lián)系緊密的組織系統(tǒng),在基層治理中，上級(jí)政府往往通過(guò)“行政發(fā)包”的方式來(lái)動(dòng)員“體制內(nèi)部”的下級(jí)政府或部門。儲(chǔ)建國(guó)、包涵川認(rèn)為，在中國(guó)的政治運(yùn)作中存在著自由裁量權(quán)的嵌套結(jié)構(gòu)，在正式制度運(yùn)行層面，上級(jí)政府通過(guò)檢查驗(yàn)收、行政事務(wù)的最終決策權(quán)、任意的行政干預(yù)、下級(jí)官員的晉升和任免等措施強(qiáng)化對(duì)下級(jí)政府的控制，下級(jí)政府則在不違背上級(jí)基本原則的條件下靈活變通執(zhí)行上級(jí)的政策,對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)并依賴上級(jí)。在非正式權(quán)力運(yùn)行層面，上級(jí)政府或者通過(guò)強(qiáng)度政治激勵(lì)，促使下級(jí)迎合上級(jí)的偏好，也或者通過(guò)強(qiáng)度外部控制來(lái)約束下級(jí)政府。

基層政府權(quán)力的雙重認(rèn)同來(lái)源衍生出基層政府的雙重功能。其一，科層制管理功能。為了達(dá)成貧困治理的目標(biāo)，基層政府不僅需要緊緊把握上級(jí)政府部門的偏好，采取相應(yīng)的扶貧措施應(yīng)對(duì)上級(jí)政府的考核，以獲取上級(jí)政府的支持與政治激勵(lì)，在政府間競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)，而且還需要對(duì)政府組織結(jié)構(gòu)、人員結(jié)構(gòu)以及權(quán)力運(yùn)行流程進(jìn)行優(yōu)化，以更好地推進(jìn)上級(jí)政府政策規(guī)劃的貫徹落實(shí)。其二，社會(huì)治理功能。從中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)政府的定位來(lái)看，黨的十六屆三中全會(huì)首次強(qiáng)調(diào)，要增強(qiáng)政府服務(wù)職能，首要的是深化行政審批制度改革，政府職能從“全能型”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”，政府決策建設(shè)突出規(guī)范化，增強(qiáng)透明度和公眾參與度。習(xí)近平總書記指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)的基層政權(quán)組織，是黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，是貫徹落實(shí)黨和政府決策部署的戰(zhàn)斗堡壘?，F(xiàn)階段建設(shè)堅(jiān)強(qiáng)的基層政權(quán)，很重要的一點(diǎn)是用服務(wù)型政府理念引領(lǐng)基層政權(quán)建設(shè)，加快建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府。與雙重功能相適應(yīng)，基層政府在扶貧實(shí)踐中體現(xiàn)出了兩種行動(dòng)偏好：一種是個(gè)體化扶貧偏好，另一種是集體經(jīng)營(yíng)扶貧偏好。

（二）精準(zhǔn)扶貧與基層政府扶貧偏好的張力

個(gè)體化扶貧偏好與集體經(jīng)營(yíng)扶貧偏好就像一個(gè)光譜的兩極，基層政府總是在兩者之間搖擺和徘徊。個(gè)體化扶貧偏好是指在壓力型體制下，理性的基層政府為了盡快完成自上而下的績(jī)效考核指標(biāo)，短期內(nèi)提高貧困個(gè)體收入水平的行動(dòng)偏好。個(gè)體化扶貧偏好的內(nèi)涵分兩個(gè)層次：第一，基層政府在執(zhí)行扶貧政策的過(guò)程中，將貧困戶數(shù)量作為指標(biāo)攤派給部門和基層干部，并將貧困戶短期收入增加作為績(jī)效考核的依據(jù)。第二，在扶貧資金的流向上傾向于將資金以個(gè)人的名義分發(fā)，扶貧資金最終流入了貧困人口的賬戶。數(shù)量龐大的扶貧資金化整為零，無(wú)論對(duì)于個(gè)人的發(fā)展還是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作用都很有限。此外，由于個(gè)體人力資本、社會(huì)資本以及獲取扶貧資源機(jī)會(huì)的差異，少部分鄉(xiāng)村精英反而在扶貧資金的獲取上更占據(jù)優(yōu)勢(shì)，而真正貧困的個(gè)體卻無(wú)法得到幫扶，從而使得國(guó)家的扶貧政策在基層社會(huì)遭遇“精英俘獲”。

集體經(jīng)營(yíng)偏好是指在社會(huì)發(fā)展條件具備且發(fā)展需求旺盛的背景下，基層政府協(xié)調(diào)地方經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)資源，整合和協(xié)調(diào)政府組織機(jī)構(gòu)，通過(guò)恢復(fù)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的內(nèi)生發(fā)展能力，最終實(shí)現(xiàn)個(gè)體民眾脫貧的行動(dòng)取向。集體經(jīng)營(yíng)偏好的內(nèi)涵分為以下幾個(gè)方面：第一，扶貧資金優(yōu)先應(yīng)用于發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，培育鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的內(nèi)生發(fā)展能力，而不是如個(gè)體化偏好一樣將資金全部分發(fā)于個(gè)人手中，陷入“漏斗陷阱”中。第二，基層政府要監(jiān)督村自治機(jī)構(gòu)合理應(yīng)用村集體經(jīng)濟(jì)資源，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與個(gè)體福利共享之間的關(guān)系。

“精準(zhǔn)扶貧不能片面地看待‘到村到戶’的工作要求，亦不能將精準(zhǔn)扶貧視為單一主體的職能，單純追求數(shù)字層面、指標(biāo)層面的‘脫貧’，需要將經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)、文化目標(biāo)有效統(tǒng)一起來(lái)提升內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力?！钡谝?，消除貧困是社會(huì)主義本質(zhì)的體現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧要以切實(shí)輔助貧困人口脫貧為最終目的。2015年11月27日至28日中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命。全面建成小康社會(huì)，是我們對(duì)全國(guó)人民的莊嚴(yán)承諾。第二，精準(zhǔn)扶貧要以產(chǎn)業(yè)化帶動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展，要將農(nóng)村地區(qū)的資源開(kāi)發(fā)與市場(chǎng)需求結(jié)合起來(lái)，壯大鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)規(guī)模。習(xí)近平總書記在中央政治局第三十九次集體學(xué)習(xí)中強(qiáng)調(diào):“要提高扶貧措施有效性，核心是因地制宜、因人因戶因村施策，突出產(chǎn)業(yè)扶貧，提高組織化程度，培育帶動(dòng)貧困人口脫貧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體?！钡谌?，精準(zhǔn)扶貧要通過(guò)提升鄉(xiāng)村社會(huì)的自組織水平來(lái)提升其內(nèi)生發(fā)展能力。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要加強(qiáng)貧困村兩委建設(shè)，深入推進(jìn)抓黨建促脫貧攻堅(jiān)工作，選好配強(qiáng)村兩委班子，培養(yǎng)農(nóng)村致富帶頭人，促進(jìn)鄉(xiāng)村本土人才回流，打造一支不走的扶貧工作隊(duì)。要充實(shí)一線扶貧工作隊(duì)伍，發(fā)揮貧困村第一書記和駐村工作隊(duì)作用，在實(shí)戰(zhàn)中培養(yǎng)鍛煉干部，打造一支能征善戰(zhàn)的干部隊(duì)伍。農(nóng)村干部在村里，工作很辛苦，對(duì)他們要加倍關(guān)心?！钡谒?，精準(zhǔn)扶貧要以社會(huì)主義核心價(jià)值體系為指引，重塑鄉(xiāng)村社會(huì)的公共文化環(huán)境，促進(jìn)物質(zhì)扶貧與文化扶貧相協(xié)調(diào)。精準(zhǔn)扶貧政策的戰(zhàn)略定位與基層政府的扶貧取向存在很大的關(guān)聯(lián)。其一，兩者的落腳點(diǎn)都在于解決貧困人口的脫貧問(wèn)題，集體經(jīng)營(yíng)強(qiáng)調(diào)通過(guò)政府與社會(huì)的互動(dòng)提升民眾的內(nèi)生發(fā)展能力，并兼顧經(jīng)濟(jì)扶貧與文化扶貧的協(xié)調(diào)。但個(gè)體化扶貧的偏好卻單純強(qiáng)調(diào)“輸血式”扶貧，結(jié)果導(dǎo)致扶貧資金最終流入消費(fèi)領(lǐng)域，無(wú)法起到促進(jìn)貧困人口發(fā)展的目的。其二，集體經(jīng)營(yíng)偏好主張通過(guò)貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展來(lái)壯大集體經(jīng)濟(jì)，并做到讓貧困人口共享發(fā)展成果。但個(gè)體化偏好明顯對(duì)發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)照不夠?？傮w而言，在鄉(xiāng)村社會(huì)低組織化、低自主發(fā)展能力的前提下，集體化經(jīng)營(yíng)偏好更契合黨和政府推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略，更有利于推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策落到實(shí)處。

三、基層政府扶貧實(shí)踐中的取向沖突：個(gè)體化或發(fā)展集體經(jīng)營(yíng)

精準(zhǔn)扶貧的初衷在于政府與社會(huì)對(duì)接的過(guò)程中提升基層社會(huì)的內(nèi)生脫貧能力。在扶貧實(shí)踐過(guò)程中，基層政府圍繞如何提升鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)生發(fā)展能力形成兩種行動(dòng)邏輯:一種行動(dòng)邏輯傾向于將扶貧資源大而化之，分散于每個(gè)個(gè)體之中，以此短期內(nèi)提高個(gè)體經(jīng)濟(jì)水平,其中又包括政府扶貧資源流向的個(gè)體化和政府內(nèi)部績(jī)效考核的個(gè)體化；另一種行動(dòng)邏輯傾向于將分散的扶貧資源匯聚，通過(guò)壯大鄉(xiāng)村的集體經(jīng)營(yíng)能力和提升鄉(xiāng)村發(fā)展的抗風(fēng)險(xiǎn)能力來(lái)實(shí)現(xiàn)全部扶貧之目的。

（一）扶貧個(gè)體化與基層政府的理性偏好

1、個(gè)案介紹

WN縣位于贛西北，國(guó)土面積3507平方公里，全縣轄8鎮(zhèn)11鄉(xiāng)，1個(gè)街道辦和1個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)，186個(gè)行政村，其中山區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）7個(gè)，66個(gè)行政村；沿湖鄉(xiāng)鎮(zhèn)12個(gè)，120個(gè)行政村。全縣總?cè)丝?9.15萬(wàn)，其中在貧困線徘徊的人口3.85萬(wàn),按照年人均純收入2736元的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)推算,該縣貧困農(nóng)戶9966戶，貧困人口數(shù)29208人，其中一般貧困戶3768戶，低保戶3808戶，五保對(duì)象1439戶。惡劣的環(huán)境形勢(shì)直接制約著該地經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。該地區(qū)域面積大，居住分散，特別是居住在深山區(qū)和庫(kù)區(qū)的群眾居住條件和環(huán)境十分差，耕地面積極少，自然災(zāi)害頻繁。全縣有五分之一的人口住在深山區(qū)，為了生存年青人都外出打工，中年人在縣城附近打臨工，有部分群眾自發(fā)從山里搬出來(lái)，去投親靠友。WN縣有五分之二的人住在庫(kù)區(qū)（WN縣是江西省第一大庫(kù)區(qū)移民縣，有庫(kù)區(qū)移民16萬(wàn)多人），耕地主要是掛壁田地，無(wú)水利設(shè)施，靠天吃飯，生活水平一直停留在溫飽線上。但WN縣與其他地區(qū)相比并不是一無(wú)是處。WN是生態(tài)大縣。境內(nèi)山清水秀，風(fēng)光秀美，森林覆蓋率達(dá)72.1%，負(fù)氧離子年平均值達(dá)5萬(wàn)個(gè)/立方厘米，大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)國(guó)家一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。地下探明有極為豐富的鎢、銅、銻、錳等有色金屬資源和大理石、煤炭、頁(yè)巖氣等非金屬礦產(chǎn)資源，地上有得天獨(dú)厚的生態(tài)旅游資源，還有豐富的林業(yè)資源、水產(chǎn)資源。WN縣貧困落后的現(xiàn)實(shí)與豐富的資源儲(chǔ)備之間的矛盾不由使筆者有此疑惑：為什么守著“金飯碗”該縣民眾還發(fā)展不起來(lái)呢？

2、個(gè)體化社會(huì)與扶貧的“漏斗效應(yīng)”

改革開(kāi)放以后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國(guó)逐漸由“總體性社會(huì)”向個(gè)體化社會(huì)演變，個(gè)體“行為關(guān)照的對(duì)象由傳統(tǒng)村落社區(qū)、社會(huì)主義集體、家族乃至家庭轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)體自身。他們對(duì)村落社區(qū)的認(rèn)同越來(lái)越淡漠，跟集體幾乎沒(méi)有任何利益聯(lián)系，家族只是偶爾勾起對(duì)共同祖先殘缺不全記憶的形式共同體，家庭不但日漸核心化而且日益不穩(wěn)定”。當(dāng)這種個(gè)體化的社會(huì)境遇與政府的個(gè)體化的扶貧取向相結(jié)合，不僅會(huì)導(dǎo)致政府扶貧資金的低效使用，還會(huì)滋生大量的形式主義扶貧行為。

其一，早在2016年WN縣就確定了扶貧的績(jī)效目標(biāo)，即貧困人口全部脫貧。2016年脫貧1.6萬(wàn)人；2017年脫貧0.3098萬(wàn)人。貧困村全部退出。2016年退出8個(gè)貧困村；2017年退出3個(gè)。為完成這一目標(biāo)，政府預(yù)計(jì)會(huì)將大量的扶貧資金劃歸到零散的個(gè)體賬戶之下。通過(guò)建檔立卡，確定貧困人口人均一畝面積內(nèi)，每畝補(bǔ)助2000元，從2015年開(kāi)始，分五年按照500元（整地驗(yàn)收合格后發(fā)放）、500元（苗木栽植后發(fā)放350元，完成撫育管理發(fā)放150元）、200元進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)（超過(guò)人均一畝的部分按非貧困人口種植油茶獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助）的辦法落實(shí)。同時(shí)，建檔立卡貧困戶還可以疊加享受市財(cái)政對(duì)油茶種植產(chǎn)業(yè)的相關(guān)補(bǔ)助。

其二，推進(jìn)農(nóng)村危房改造。整合新農(nóng)村建設(shè)、危房改造、易地搬遷、災(zāi)后重建、貧困殘疾人危房改造等項(xiàng)目資金，加快推進(jìn)農(nóng)村危舊房改造。重點(diǎn)幫扶特困戶危房改造，對(duì)經(jīng)調(diào)查核實(shí)確屬建不起房的特困家庭（五保戶除外），按人均20平方米、戶均不低于60平方米不高于80平方米的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其新建安居住房按500元/平方米進(jìn)行補(bǔ)助。

3、扶貧個(gè)體化與政府績(jī)效考核

與上文提到的政府扶貧資金流向的個(gè)體化相適應(yīng),政府在內(nèi)部管理和工作人員績(jī)效考核中也嚴(yán)格按照扶貧個(gè)體化的思路在展開(kāi)。

其一，將脫貧指標(biāo)攤派到個(gè)人。WN縣在2016年已建立“縣級(jí)負(fù)總責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)抓落實(shí)”的脫貧攻堅(jiān)工作管理體制，相關(guān)文件規(guī)定，縣一級(jí)是扶貧開(kāi)發(fā)攻堅(jiān)的工作主體、責(zé)任主體、實(shí)施主體、管理主體；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村主要抓好具體工作落實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政“一把手”對(duì)本地脫貧攻堅(jiān)負(fù)總責(zé)，幫扶部門“一把手”對(duì)部門幫扶工作負(fù)全責(zé)。進(jìn)一步完善干部結(jié)對(duì)幫扶制度，全縣每位縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不少于3戶、每位科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不少于2戶、每位科級(jí)以下工作人員（教師、醫(yī)生除外）不少于1戶，其余貧困戶由所在行政村黨員干部包干兜底，確保每個(gè)村都有1支駐村扶貧工作隊(duì)，結(jié)對(duì)幫扶不漏一戶，不缺一人。駐村扶貧工作組和貧困戶幫扶責(zé)任人包干完成脫貧任務(wù)，不脫貧不脫鉤，形成上下貫通、橫向到邊、縱向到底的責(zé)任體系。

其二，嚴(yán)格考核獎(jiǎng)懲措施。WN縣還建立了年度扶貧開(kāi)發(fā)工作督查制度，出臺(tái)扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核辦法。堅(jiān)持在脫貧攻堅(jiān)第一線考察識(shí)別干部、鍛煉培養(yǎng)干部、選拔任用干部，把扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)績(jī)作為選拔使用干部的重要依據(jù)，對(duì)扶貧實(shí)績(jī)突出的優(yōu)秀干部?jī)?yōu)先提級(jí)、提拔使用，對(duì)脫貧攻堅(jiān)措施不力、成效不佳、弄虛作假的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格問(wèn)責(zé)，對(duì)扶貧幫扶和駐村幫扶重視不夠、工作不實(shí)的單位領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)調(diào)整。將脫貧攻堅(jiān)作為村級(jí)考核的重要內(nèi)容，對(duì)年度脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完不成的村不能評(píng)先進(jìn)，村黨支部書記不能評(píng)先進(jìn)。這項(xiàng)政策的結(jié)果導(dǎo)致很多基層干部不得不自掏腰包來(lái)扶持貧困對(duì)象。

（二）發(fā)展集體經(jīng)營(yíng)：政社協(xié)商共促的選擇

1、個(gè)案介紹及意義

XS縣是位于江西省西北的一個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，HX村曾是該縣典型的貧困村，被省財(cái)政廳等多家單位作為對(duì)口幫扶的對(duì)象。該村距離縣城20多公里，三面環(huán)山一面臨水，下轄15個(gè)村民小組，共計(jì)612戶人家2712人。在2009年之前HX村“兩委”一直是由土生土長(zhǎng)的村干部組成，村領(lǐng)導(dǎo)班子發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的積極性不高，“等”“靠”“要”思想觀念明顯左右鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，因此該村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，村集體負(fù)債累累，甚至于村干部4年都發(fā)不出工資。政府部門個(gè)體化的扶貧思維與鄉(xiāng)村固有的“等”“靠”“要”思想觀念結(jié)合不僅無(wú)益于脫貧，反而使得村莊人心浮亂。該鎮(zhèn)工作人員表示，在2009年之前該村賭博之風(fēng)橫行，刑事案件頻發(fā)，鎮(zhèn)干部曾6年無(wú)法進(jìn)入該村開(kāi)展計(jì)劃生育工作。

但是，HS村的發(fā)展境況隨著該村外出打工創(chuàng)業(yè)的體制外精英的回流而發(fā)生了改變?；亓鬣l(xiāng)村的精英在政府部門的支持下，部分人擔(dān)任了村兩委班子職務(wù)，在他們的引導(dǎo)和帶領(lǐng)下，該村一方面完善投資環(huán)境爭(zhēng)取更多的扶貧資金和社會(huì)資源，另一方面也對(duì)以往的發(fā)展思維和發(fā)展模式進(jìn)行了調(diào)整，不僅擺脫了過(guò)去的陳舊思路，而且將重點(diǎn)放在發(fā)展集體經(jīng)營(yíng)，在集體經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上夯實(shí)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，并依托集體經(jīng)營(yíng)的收益輔助貧困戶，發(fā)展村公益事業(yè)。近年來(lái)，該村發(fā)生了翻天覆地的變化:從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，HS村建立了包括花卉、苗木、養(yǎng)殖、蠶桑、釀酒、加工于一體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。2008年該村創(chuàng)建了產(chǎn)業(yè)園區(qū)，2009年便引進(jìn)了4家企業(yè)在此落戶，當(dāng)年就解決了村里100多人的就業(yè)問(wèn)題。該村還大膽開(kāi)拓創(chuàng)新，吸引省蠶種場(chǎng)在此建立養(yǎng)殖基地，2012年該村僅春蠶的產(chǎn)值就高達(dá)100多萬(wàn)，該村純收入超過(guò)5萬(wàn)元的就超過(guò)30多戶。2015年該村蠶桑產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值就攀升到500多萬(wàn)元。從人均純收入來(lái)講，2011年該村人均純收入從2008年的1300元上升到4000元。以HS為個(gè)案展開(kāi)深度剖析，不僅與政府傳統(tǒng)的個(gè)體化扶貧的思維形成對(duì)照，而且有助于為欠發(fā)達(dá)連片特困去找到脫貧致富的新路子。

2、發(fā)展集體經(jīng)營(yíng)：落后村的發(fā)展基點(diǎn)

在社會(huì)組織化水平較低和村民個(gè)體化的條件下，村民由于人力資本與社會(huì)資本、財(cái)力以及文化資源的匱乏，村民很難依靠自身來(lái)實(shí)現(xiàn)脫貧致富，因此，政府部門將扶貧資金置于個(gè)人名下以圖短期內(nèi)增加貧困人口收入的扶貧模式最終會(huì)因資源的過(guò)度分散而陷入無(wú)效。HS村從2009年實(shí)行了村委會(huì)牽頭，村民入股的發(fā)展脫貧的路子。

其一，村干部帶頭投資，提升村民對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃的信任度。HS村村民對(duì)于村干部的不信任是由來(lái)已久的，由于以往受舊有的發(fā)展思維地限制，村干部在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中幾乎無(wú)所作為。此外，村干部只為自己利益考慮的心態(tài)也固化了村民對(duì)村干部的刻板印象，干群關(guān)系并不和諧。再加上，封閉環(huán)境下村民固有的小農(nóng)自保意識(shí)的作用，人人都想分利，而人人均怕?lián)?zé)，因此在村兩委推出發(fā)展項(xiàng)目的起初并沒(méi)有多少人響應(yīng)。無(wú)奈之下，擔(dān)任該村村委會(huì)主任的經(jīng)濟(jì)能人徐某自己墊付啟動(dòng)資金，并經(jīng)廣泛動(dòng)員后說(shuō)服該村所有村干部入干股來(lái)打消村民的疑慮。在村干部的示范作用下，村民逐漸認(rèn)可以土地入干股分紅，并帶薪參與項(xiàng)目建設(shè)的方案。

其二，村兩委作擔(dān)保，爭(zhēng)取資金扶持貧困戶發(fā)展。該村地理位置偏僻，在2008年之前除了部分青壯年外出務(wù)工之外，其他人都陷入靠天吃飯的境地，結(jié)果導(dǎo)致很多村民在銀行的貸款無(wú)法及時(shí)償還，該村的信譽(yù)級(jí)別普遍較低，有的村民甚至被銀行拉入“黑名單”。新任村支部書記上任后，大膽構(gòu)想，通過(guò)采取“農(nóng)戶自己湊一點(diǎn)，政策補(bǔ)貼一點(diǎn)，村兩委擔(dān)保貸一點(diǎn)”的方式向銀行借貸為農(nóng)戶購(gòu)買農(nóng)用機(jī)械、擴(kuò)建豬舍、購(gòu)買運(yùn)輸車輛等。此外，村兩委為杜絕村里盜竊、毆斗等惡習(xí)，多次走訪農(nóng)戶家中，聽(tīng)取民眾的意見(jiàn)和建議，并通過(guò)吸引外資、豐富產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升農(nóng)產(chǎn)品附加值的方法增加就業(yè)機(jī)會(huì)，吸引更多的村青壯年就地入職。

其三，促進(jìn)資源結(jié)構(gòu)重組，提升集體經(jīng)營(yíng)的能力。（1）人力資源結(jié)構(gòu)重組。在社會(huì)組織化程度較低、村民個(gè)體化的條件下，鄉(xiāng)村治理精英成為與政府合作推進(jìn)扶貧工作，協(xié)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的核心紐帶。在2008年的村支部書記選舉中，現(xiàn)任村支部書記由村民全票選舉產(chǎn)生。在徐某的帶領(lǐng)下大量外出務(wù)工創(chuàng)業(yè)的該村精英返回家鄉(xiāng)建廠創(chuàng)業(yè)，部分人進(jìn)入了村兩委班子，對(duì)于調(diào)整該村發(fā)展思路，科學(xué)運(yùn)用政府扶貧幫扶資金起到了非常關(guān)鍵的作用。（2）社會(huì)資本重組。鄉(xiāng)村治理精英相比其他普通群眾擁有更多的社會(huì)資本，回流精英的加入對(duì)于重塑鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)生態(tài)具有非常積極的促進(jìn)作用。2008年恰逢金融危機(jī)爆發(fā)，HS大量的外出務(wù)工人員被迫返鄉(xiāng)，為解決民眾的生計(jì)問(wèn)題，新任村支部書記徐某動(dòng)員自己的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，引進(jìn)多家企業(yè)進(jìn)駐該村，為該村提供就業(yè)崗位。之后徐某竭盡努力向政府申請(qǐng)扶助資金180多萬(wàn)硬化了村組公路，并投資500多萬(wàn)建造了村口大橋，各項(xiàng)公共設(shè)施建設(shè)逐漸完成。

3、鄉(xiāng)村公共生活重建：鄉(xiāng)村扶貧的價(jià)值旨?xì)w

其一，規(guī)范鄉(xiāng)村私性文化，為扶貧創(chuàng)造良好的人文環(huán)境。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)環(huán)境下，村莊社會(huì)關(guān)系網(wǎng)是相互勾連的，身處關(guān)系網(wǎng)中的個(gè)體會(huì)時(shí)時(shí)刻刻受到網(wǎng)絡(luò)中其它的個(gè)體的監(jiān)督與約束。此外，鄉(xiāng)村關(guān)系網(wǎng)衍生出的鄉(xiāng)村價(jià)值規(guī)范對(duì)成員的行為也有很重要的約束功能。但是，隨著鄉(xiāng)村社會(huì)開(kāi)放性增強(qiáng)，與外部世界的交流增多，鄉(xiāng)村社會(huì)的文化環(huán)境越來(lái)越呈現(xiàn)出多元化的特征。村民不僅將大部分時(shí)間揮霍于寺廟朝拜、教堂禮拜、宗祠祭祀等，而且嗜酒、賭博之風(fēng)盛行。全村500多戶，人口2700多人，在私性文化盛行之時(shí)光麻將桌就有62桌，每天將近有300人沉迷于麻將的游戲生活中，有的村民甚至發(fā)展到不顧家、不干農(nóng)活的地步。為了凈化村發(fā)展環(huán)境，村兩委深入群眾中做思想工作，先后四次召開(kāi)麻將桌戶主會(huì)議討論如何取締麻將之風(fēng)，最終提出依靠發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，提振村民士氣來(lái)取消劣質(zhì)文化對(duì)鄉(xiāng)村的影響。之后，該村陸續(xù)引進(jìn)二級(jí)電站、純金水廠、服裝廠、五金廠等解決了大量滯留鄉(xiāng)村的無(wú)業(yè)人員的就業(yè)問(wèn)題。

其二，依托集體經(jīng)營(yíng)發(fā)展社會(huì)公益事業(yè)。HS村在發(fā)展集體經(jīng)營(yíng)獲利后并不是把所有的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)化整為零分散到各個(gè)村民中，而是在滿足村民股權(quán)分紅權(quán)益的基礎(chǔ)上給鄉(xiāng)村公益事業(yè)發(fā)展留足了資金。（1）早些年由于村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較差，基礎(chǔ)設(shè)施落后，導(dǎo)致很多身處一線的小學(xué)老師從該村小學(xué)流失，教師隊(duì)伍儲(chǔ)備嚴(yán)重不足，留守兒童的教育成了問(wèn)題。新任村兩委班子經(jīng)過(guò)廣泛的協(xié)商，決定從村集體收益抽出一部分作為對(duì)在校的老師的獎(jiǎng)勵(lì)。具體的實(shí)施辦法包括：第一，住校老師與學(xué)生自愿結(jié)對(duì)，學(xué)生放學(xué)后可以繼續(xù)待在學(xué)校由老師代為監(jiān)管并輔導(dǎo)學(xué)生作業(yè)，村委會(huì)給予該在校老師一定的補(bǔ)貼；第二，針對(duì)學(xué)生的考試成績(jī)?cè)谡麄€(gè)學(xué)區(qū)的排名，村委會(huì)相應(yīng)的給予代課老師、班主任等差額獎(jiǎng)勵(lì)。（2）用集體經(jīng)營(yíng)收益發(fā)展社會(huì)福利。和其他地方的扶貧實(shí)踐相類似，HS也遇到了鰥寡孤獨(dú)者無(wú)法依靠自身脫貧的問(wèn)題，在很多地方這一群體最終處于被邊緣化的地位，不得不依賴政府的“五保戶”補(bǔ)貼度日。HS村獨(dú)辟蹊徑，將這些人群聚集起來(lái)，對(duì)他們進(jìn)行簡(jiǎn)單培訓(xùn)后，安排他們負(fù)責(zé)村街道的衛(wèi)生打掃工作并支付每人每月1500元工資，不僅很好地解決了這一群體的生活問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)脫貧，而且也讓他們更有尊嚴(yán)的活著，部分人已經(jīng)在脫貧之后退了政府五保戶的名額。

總體來(lái)看，存在于基層政府中的個(gè)體化的扶貧模式雖然見(jiàn)效快，能夠在短時(shí)間內(nèi)增加被捐助者的收入水平，提高他們的生活質(zhì)量，并成功完成上級(jí)政府的績(jī)效考核任務(wù)，但是在實(shí)踐的過(guò)程中這種扶貧模式要么因?yàn)榈胤秸惫阈问街髁x，要么因?yàn)榛鶎痈刹孔陨眍I(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力不足而無(wú)力對(duì)結(jié)對(duì)幫扶對(duì)象產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)的積極影響。而集體化經(jīng)營(yíng)將扶貧資金化零為整，以集體的力量去發(fā)展生產(chǎn)，去迎接市場(chǎng)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)，并同時(shí)兼顧貧困人口和無(wú)工作能力者的社會(huì)保障問(wèn)題做到扶貧的全覆蓋，后者相比更有借鑒意義。因此，我們不能忽視精準(zhǔn)扶貧中基層政府個(gè)體化扶貧偏好存在的根源。

四、基層政府個(gè)體化扶貧行動(dòng)邏輯的誘因

（一）壓力型體制下基層政府的理性選擇

官僚制組織遵循“理性主義”的邏輯，嚴(yán)格按照既有程序和非人格化規(guī)則運(yùn)作，從而使得組織的行為與角色具有穩(wěn)定性和預(yù)期性。但是與官僚制的“理性主義”邏輯不同，基層政權(quán)組織的權(quán)力運(yùn)作充滿著隨意性、權(quán)宜性、變通性和短期性，似乎任何有助于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的技術(shù)、策略、手段和方式都可以拿來(lái)為基層政府服務(wù)。在扶貧實(shí)踐中，基層政府既有短期內(nèi)完成績(jī)效考核目標(biāo)的理性計(jì)算，也有科層制體制下被迫行為的無(wú)奈。

一方面，在中國(guó)自上而下的行政管理體制下，上級(jí)政府往往會(huì)按照自己的意志來(lái)確定下級(jí)政府部門的工作目標(biāo)，并制定嚴(yán)格的績(jī)效考核指標(biāo)來(lái)檢驗(yàn)下級(jí)政府部門的工作績(jī)效。面對(duì)層層下壓的考核壓力，基層政府只能選擇將扶貧對(duì)象以“結(jié)對(duì)幫扶”和“包村扶貧”的方式分配給每一個(gè)基層干部，以求短期內(nèi)幫助他們脫貧。此外，上級(jí)政府習(xí)慣用一票否決的方式對(duì)下級(jí)施加壓力。為了完成任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各職能部門都自鋪攤子，上項(xiàng)目，以便能夠得到上級(jí)信任，提拔重用。有些政府官員在這場(chǎng)考核行動(dòng)中獲得全勝，得到升遷，而有的政府官員卻是一敗涂地甚至于遭到撤職罷免。為落實(shí)江西省辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村扶貧幫扶到戶的精神，WN積極應(yīng)對(duì)采取多種方式來(lái)完成上級(jí)政府的要求。第一，掛點(diǎn)聯(lián)系幫扶。每位縣領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)聯(lián)系一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（工業(yè)園），每個(gè)縣直單位掛點(diǎn)聯(lián)系一個(gè)或一個(gè)以上行政村。第二，干部結(jié)對(duì)幫扶?？h（處）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)每人結(jié)對(duì)幫扶貧困戶不少于3戶，科級(jí)干部每人結(jié)對(duì)幫扶貧困戶不少于2戶，科級(jí)以下行政事業(yè)單位工作人員（教師、醫(yī)生除外）每人結(jié)對(duì)幫扶貧困戶不少于1戶。單位掛點(diǎn)聯(lián)系村貧困戶幫扶對(duì)象少于干部應(yīng)幫扶戶數(shù)的，則延伸至相鄰村進(jìn)行結(jié)對(duì)幫扶。第三，干部結(jié)對(duì)幫扶一包到底，不脫貧不脫鉤。干部調(diào)動(dòng)或其它特殊情況的，由原所在單位負(fù)責(zé)安排干部接替。不得不說(shuō)這些政策將完整的政策目標(biāo)細(xì)化到個(gè)體公務(wù)員，對(duì)于監(jiān)督相關(guān)結(jié)對(duì)部門或者個(gè)人的扶貧工作都有很好的效果，但是很多公務(wù)員本身并不善于指導(dǎo)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，精準(zhǔn)扶貧最終演變?yōu)榻Y(jié)對(duì)幫扶單位或者基層干部給扶助對(duì)象捐款脫貧。另一方面，為了更好地完成自上而下的科層制任務(wù)，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶貧工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)往往依據(jù)鄉(xiāng)村的承接能力和資金配給能力將鄉(xiāng)村劃分為中心村、一般性村莊和邊緣村。中心村是指處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作中心，項(xiàng)目指標(biāo)重點(diǎn)配套的村莊。邊緣村則處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作的邊緣，項(xiàng)目指標(biāo)很少注入。一般性村莊是介于二者之間的村莊。在項(xiàng)目指標(biāo)的分配中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于中心村的投入力度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他類型的村莊。精準(zhǔn)扶貧最終就會(huì)出現(xiàn)“越富的越扶，越窮的約無(wú)人問(wèn)津”的問(wèn)題。

（二）低組織化鄉(xiāng)村無(wú)力承接政府扶貧資源

在推進(jìn)鄉(xiāng)村精準(zhǔn)扶貧的過(guò)程中，包括村兩委、社會(huì)組織在內(nèi)的組織團(tuán)體對(duì)于承接政府的扶貧資源，協(xié)調(diào)政府與社會(huì)的關(guān)系以及化解基層社會(huì)的矛盾有重要的價(jià)值。但是當(dāng)這些組織條件不具備時(shí)，鄉(xiāng)村社會(huì)便很快陷入“原子化”“空心化”狀態(tài)，根本無(wú)力有效承接來(lái)自政府和社會(huì)的扶貧資源，精準(zhǔn)扶貧最終演變?yōu)樨毨丝趥€(gè)體能從財(cái)政獲得多少生活補(bǔ)貼。

其一,村兩委組織渙散,功能弱化。村兩委既是鄉(xiāng)村社會(huì)治理的主體，又要做好鎮(zhèn)黨委政府的代理人和自治組織的當(dāng)家人。它主要體現(xiàn)在村級(jí)組織維護(hù)農(nóng)村秩序、帶領(lǐng)群眾發(fā)展生產(chǎn)的組織動(dòng)員能力，也就是通常而言的村級(jí)組織的號(hào)召力、戰(zhàn)斗力、凝聚力。但是像案例中描述的這些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，村兩委卻存在一定的弱化趨勢(shì)。一方面，農(nóng)村稅費(fèi)改革以及林權(quán)制度改革后，村兩委所掌控的集體經(jīng)濟(jì)資源大為減少，農(nóng)民生產(chǎn)的自主性提高了，對(duì)村兩委的依賴性逐漸降低，導(dǎo)致這些村莊的兩委的動(dòng)員能力降低。另一方面，由于案例中類似的村莊大都處于偏僻的地區(qū)，交通不便，很難有集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目在此扎根，村組織除了出賣一些土地等資源外，在發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)方面難有作為。

其二，鄉(xiāng)村精英外流，組織人才隊(duì)伍青黃不接。由于個(gè)體所處其中的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的差異性和延展性，個(gè)人所擁有的社會(huì)資本是不同的。在精準(zhǔn)扶貧的進(jìn)程中，鄉(xiāng)村社會(huì)的精英因其在人力資源與社會(huì)資源上的優(yōu)勢(shì)決定了他們的行為在某種程度上會(huì)左右扶貧政策執(zhí)行的績(jī)效。WN縣為贛西北偏遠(yuǎn)落后的地區(qū)，每年的外出務(wù)工收入成為農(nóng)村地區(qū)最主要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，大量的青壯年外出務(wù)工使得無(wú)數(shù)個(gè)村莊變?yōu)椤翱粘泊濉?，家里的農(nóng)活等不得不依賴?yán)先醪埖却蚶怼Ｔ谶@種條件下，基層政府即使想要以開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)來(lái)帶動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是無(wú)計(jì)可施。HS村的前后期變化也驗(yàn)證了這一問(wèn)題。HS村在2008年之前與諸多貧困村并無(wú)二致。在2008年XS縣大力動(dòng)員外出創(chuàng)業(yè)的精英回鄉(xiāng)發(fā)展，并許以優(yōu)惠政策。精英的回流不僅提振了村民發(fā)家致富的積極性，也使得村民可以通過(guò)彼此的互動(dòng)獲取更多的社會(huì)資源、扶貧資源和信息資源。

其三，鄉(xiāng)村社會(huì)自組織能力不足。社會(huì)自組織是指社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)，在適應(yīng)社會(huì)環(huán)境變化并與其他社會(huì)組織協(xié)同發(fā)展的過(guò)程中，經(jīng)過(guò)自身努力促使自身組織結(jié)構(gòu)不斷進(jìn)化，組織的運(yùn)行機(jī)制和功能不斷完善。具備了這種能力，民眾就可以聚在一起面對(duì)面協(xié)商求得共識(shí)，消除分歧，調(diào)節(jié)沖突，增進(jìn)彼此的信任，共同參與鄉(xiāng)村扶貧開(kāi)發(fā)行動(dòng)。但是上述鄉(xiāng)村社會(huì)的境況對(duì)于精準(zhǔn)扶貧的推進(jìn)卻產(chǎn)生了極大的阻礙，除了精英人才的流失，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的小農(nóng)意識(shí)促使民眾對(duì)于鄉(xiāng)村發(fā)展經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目要么冷漠處置，要么畏首畏尾不愿承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。一旦政府的扶貧資源輸入到鄉(xiāng)村，很快便被均等化瓜分，沒(méi)有多少資金最終會(huì)流入鄉(xiāng)村集體經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域。

五、基層政府個(gè)體化扶貧行動(dòng)的限度

第一，加劇了鄉(xiāng)村社會(huì)的利益紛爭(zhēng)，共同體認(rèn)同被弱化。在農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理體制和林權(quán)制度改革的催化下，鄉(xiāng)村的利益關(guān)系格局隨著社會(huì)環(huán)境的變遷而不斷調(diào)適。鄉(xiāng)村社會(huì)“不患寡而患不均”，一旦有外部利益輸入，原有的利益關(guān)系格局很快就會(huì)發(fā)生改變，甚至走向?qū)α_突的一面。訪談中有村民反映，縣鄉(xiāng)政府每年都會(huì)給他們村里一定數(shù)量的五保戶指標(biāo)，以此資助那些孤寡老人和殘疾無(wú)工作能力的人，如果按照政策設(shè)計(jì)的初衷將這些扶貧指標(biāo)物盡其用必然不會(huì)出現(xiàn)什么矛盾，但是實(shí)際結(jié)果往往是與村兩委干部走的近的個(gè)人或群體更容易獲得這些資助，而真正有需要的人要么得不到自主，要么就是被打了折扣。還有的村莊為了不至于在村莊內(nèi)部產(chǎn)生矛盾，往往是以五保戶的名義將扶貧資金領(lǐng)取后截流在村公共賬戶，而后全村人平分。上述個(gè)體化的扶貧行為不僅嚴(yán)重背離了國(guó)家社會(huì)保障和扶貧政策的初衷，損害了政府的合法性和權(quán)威性，也使得維系鄉(xiāng)村社會(huì)的公共規(guī)范遭到侵害，造成鄉(xiāng)村社會(huì)的公共性流失。

第二，由于資源獲取能力和發(fā)展能力的差異，弱勢(shì)群體被邊緣化了。社會(huì)資本理論認(rèn)為，個(gè)體由于所處關(guān)系網(wǎng)以及在關(guān)系網(wǎng)中所占據(jù)的位置的差異，個(gè)人可獲取資源的多寡和有價(jià)值資源的類型都存在很大的差異。在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的過(guò)程中，自上而下的個(gè)體化的資源輸入容易被鄉(xiāng)村精英所俘獲，最終導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧出現(xiàn)“靶向偏離”問(wèn)題，富裕的村落或個(gè)人不斷獲取資源，而貧窮者則處于被邊緣化的境地。

第三,基層政府官員發(fā)展能力不足與個(gè)體化的扶貧取向結(jié)合加劇了資源配置的低效。在全國(guó)各級(jí)政府部門努力開(kāi)展脫貧攻堅(jiān)的背景下，各級(jí)政府部門不斷層層向下發(fā)包，基層政府成為真正的承包方。為了盡快完成這些政治任務(wù)，縣鄉(xiāng)政府不得不將所有的任務(wù)細(xì)化、數(shù)字化，并攤派給每個(gè)干部。調(diào)研中除了小部分干部可以為鄉(xiāng)村發(fā)展助力之外，其余的基本沿著兩種方向延展：一是基層干部自身并無(wú)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，但是為了盡快完成上面的任務(wù)指標(biāo)，只能以捐款的方式輸送給自己的結(jié)對(duì)幫扶對(duì)象，這不僅不利于激發(fā)基層干部參與精準(zhǔn)扶貧的積極性，反而使得他們對(duì)扶貧政策產(chǎn)生抵觸情緒。二是在理性計(jì)算的左右下，基層政府部門或者干部會(huì)選擇更有發(fā)展能力的個(gè)人或者村莊，以求盡快獲得實(shí)效，結(jié)果滋生了大量的形式主義。

總體而言，在自上而下的壓力型體制下，基層政府為了盡快完成績(jī)效考核指標(biāo)無(wú)奈將扶貧指標(biāo)化并攤派到每個(gè)部門或者干部個(gè)人，雖能在短期內(nèi)提升個(gè)體的收入水平，縮小收入差距，但也容易產(chǎn)生政策短期化效應(yīng)和形式主義等問(wèn)題。集體經(jīng)營(yíng)扶貧是在基層創(chuàng)建，并經(jīng)基層政府合理引導(dǎo)發(fā)展起來(lái)的，其強(qiáng)調(diào)的依靠鄉(xiāng)村社會(huì)組織化水平提升，發(fā)展集體化產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)來(lái)提升鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生發(fā)展能力。

六、小結(jié)與討論

實(shí)踐中，基層政府圍繞推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作形成兩種行為取向，即個(gè)體化扶貧和集體化經(jīng)營(yíng)扶貧。個(gè)體化扶貧取向主張將扶貧資源化整為零分散到每個(gè)個(gè)體，并將每個(gè)貧困個(gè)體短期收入增長(zhǎng)作為績(jī)效考評(píng)指標(biāo)。集體化經(jīng)營(yíng)扶貧強(qiáng)調(diào)利用整體的扶貧資源去扶持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，在壯大集體經(jīng)營(yíng)收益基礎(chǔ)上去增加個(gè)體收益，并利用集體收益彌合個(gè)體之間收入差異，最終提升村落的內(nèi)生發(fā)展能力。相較而言，集體化經(jīng)營(yíng)扶貧更切合國(guó)家的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。但是集體化經(jīng)營(yíng)扶貧取向在現(xiàn)實(shí)中面臨諸多阻礙因素。

第一，農(nóng)村黨組織權(quán)威衰落阻礙集體化經(jīng)營(yíng)開(kāi)展。在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的過(guò)程中，激發(fā)農(nóng)村社會(huì)的內(nèi)生發(fā)展能力是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，要首先激發(fā)村民的內(nèi)生發(fā)展意識(shí)和提升發(fā)展能力，其次才是盤活農(nóng)村社會(huì)資本，走產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的道路。其中，激發(fā)和增強(qiáng)村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展活力和整合能力是走集體化經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵一步。只有農(nóng)村基層黨組織做強(qiáng)做大了，在基層社會(huì)形成強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)核心，才能夠整合各方面資源和各種社會(huì)力量協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村貧困治理。要做到這一點(diǎn)，除了要強(qiáng)化基層黨組織的社會(huì)治理功能，還需要加大基層黨組織對(duì)村莊“經(jīng)濟(jì)發(fā)展能人”和“回流精英”的整合力度。

第二，績(jī)效考核制度的短期化預(yù)期與扶貧實(shí)踐的長(zhǎng)期性之間的矛盾。中共從建國(guó)以來(lái)就開(kāi)展扶貧工作，取得了非常矚目的成就。然而從另一個(gè)方面也說(shuō)明扶貧工作中容易脫貧的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了脫貧，剩下的只能是難啃的骨頭。這其中要克服貧困地區(qū)惡劣的自然環(huán)境條件、群眾的“等”“靠”“要”思維、干部發(fā)展能力不足、經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施不完善、地區(qū)發(fā)展空間不足等諸多問(wèn)題，扶貧工程充滿了長(zhǎng)期性與復(fù)雜性。但是現(xiàn)有的績(jī)效考核制度要求基層干部每年必須實(shí)現(xiàn)多少人口脫貧，貧困人口收入增長(zhǎng)多少，并將其作為基層干部工作的“硬指標(biāo)”實(shí)行一片否決。這種績(jī)效考核情況下，除了有能力的村莊能夠發(fā)展起來(lái)之外，只會(huì)增加基層干部脫貧攻堅(jiān)的壓力。

參考文獻(xiàn)及注釋略

本文作者：朱天義，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生；張立榮，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2017年第6期

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