——以《森林法》的修改為中心
摘要:2016年9月底公開征求意見的《森林法》修改意見稿明確了林權(quán)權(quán)利類型及內(nèi)容，并進(jìn)一步放松了林權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，成為修法亮點(diǎn)。然而，修改意見稿回避林權(quán)與森林資源公有產(chǎn)權(quán)的關(guān)系，導(dǎo)致林權(quán)性質(zhì)和內(nèi)容均存制度捍格：如森林財(cái)產(chǎn)權(quán)體系“一物二權(quán)”、林權(quán)束結(jié)構(gòu)疊床架屋，此無助于達(dá)致“山定權(quán)、樹定根、人定心”的林改初衷。事實(shí)上，森林資源公有產(chǎn)權(quán)所有權(quán)——使用權(quán)的“兩權(quán)分離”是林權(quán)產(chǎn)生的制度邏輯；作為“森林資源所有權(quán)”拆分的碎片，林權(quán)系以森林和林地為客體，包含森林使用權(quán)、林地使用權(quán)和林地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)權(quán)利束。
關(guān)鍵詞:自然資源所有權(quán)；自然資源使用權(quán)制度；林權(quán)；林權(quán)束；《森林法》修改
一、 問題的提出
“《中華人民共和國森林法》（2016年修改征求意見稿）”（以下稱“征求意見稿”）首次明確“林權(quán)”內(nèi)容及其流轉(zhuǎn)機(jī)制。其中，“林權(quán)條款”包含了林權(quán)內(nèi)容“界定條款”以及林權(quán)“流轉(zhuǎn)條款”。根據(jù)“征求意見稿”第17條（即“界定條款”）規(guī)定，林權(quán)表現(xiàn)為由多個(gè)民事權(quán)利構(gòu)成的權(quán)利束：不僅包括現(xiàn)行《森林法》規(guī)定的森林、林木、林地的所有權(quán)和使用權(quán)；還納入了集體林權(quán)制度改革的確權(quán)成果——林地承包經(jīng)營權(quán)，并反映了集體林地“三權(quán)分置”的“集體林權(quán)完善”政策指向，從中分離出林地承包權(quán)及林地經(jīng)營權(quán)；此外，林權(quán)束具開放性——包括法律法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利，此為有機(jī)生態(tài)農(nóng)業(yè)、特色經(jīng)濟(jì)林、林下經(jīng)濟(jì)、森林旅游等新興營林業(yè)態(tài)所涉法益納入林權(quán)束提供可能?！罢髑笠庖姼濉钡?0條第1款（即“流轉(zhuǎn)條款”）對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)態(tài)度更為開放：在保留現(xiàn)行《森林法》第15條規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式外，將林權(quán)“抵押”從政策導(dǎo)向上升為法律規(guī)定，還新增了林權(quán)“轉(zhuǎn)包”與“出租”流轉(zhuǎn)形式；同時(shí)解除了防護(hù)林、特用林的流轉(zhuǎn)禁令，僅要求林權(quán)流轉(zhuǎn)不改變林地用途和林種性質(zhì)。
“征求意見稿”中的林權(quán)束，主要是總結(jié)了“林權(quán)登記”記載、由《森林法》列舉的“諸項(xiàng)權(quán)利”；以及集體林權(quán)的主要法權(quán)形式——家庭承包方式取得的“林地承包經(jīng)營權(quán)”。但這種立法嘗試忽視了不同歷史階段林權(quán)語境差異，堆砌不同時(shí)期林權(quán)制度建設(shè)成果，反而使林權(quán)法律結(jié)構(gòu)欠缺條理：
一是權(quán)利建構(gòu)思路不同。若界定為森林、林木、林地等森林資源重要“生態(tài)因子”上設(shè)立的所有權(quán)和使用權(quán)（周訓(xùn)芳等，2004：39）；林權(quán)是包含多重客體、多種權(quán)利性質(zhì)（自物權(quán)和他物權(quán)）的公有（如林地和森林國家所有權(quán)）和私人財(cái)產(chǎn)權(quán)組合。若界定為土地承包經(jīng)營權(quán)于林地承包方面的表現(xiàn)，是土地承包經(jīng)營權(quán)的一種類型（崔建遠(yuǎn)，2012：42）；林權(quán)則是農(nóng)戶或其他林地承包經(jīng)營權(quán)人享有的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，以林地為對(duì)象的用益物權(quán)。二是權(quán)利束體系混亂?！罢髑笠庖姼濉鄙形簇瀼亍吧仲Y源公有”背景下“所有權(quán)、使用權(quán)”分離的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，林權(quán)定性不清。導(dǎo)致林權(quán)束既包含自物權(quán)內(nèi)容，又包含林地承包經(jīng)營權(quán)、林地使用權(quán)和森林（林木）使用權(quán)等他物權(quán)，與基本物權(quán)法理沖突（崔建遠(yuǎn)，2012：43）。此外，林權(quán)束回避森林或林木集體所有權(quán)，承認(rèn)農(nóng)戶享有“承包到戶”的森林（林木）所有權(quán)，引致森林（林木）同時(shí)為集體和私人所有的“一物二主”現(xiàn)象。三是林權(quán)束內(nèi)權(quán)利相角。“征求意見稿”未意識(shí)到兩種視角下林權(quán)內(nèi)容互有重疊，簡(jiǎn)單羅列必將模糊權(quán)利束各項(xiàng)權(quán)利的邊界。如林地使用權(quán)與林地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系存在爭(zhēng)議：有學(xué)者認(rèn)為兩者除在取得方式上存在細(xì)微差別外，幾乎完全一樣，而另有觀點(diǎn)認(rèn)為后者僅是前者的典型形式之一；有人支持以林地使用權(quán)替代承包經(jīng)營權(quán)，也有兩者區(qū)別對(duì)待的聲音。
本文不揣拙陋，以“征求意見稿”的“林權(quán)條款”為切入點(diǎn)，結(jié)合現(xiàn)行法律和農(nóng)地改革、林權(quán)完善的政策動(dòng)態(tài)，因循明確設(shè)置目的、界定法律性質(zhì)、明晰權(quán)利內(nèi)容的思路建構(gòu)應(yīng)然林權(quán)，期為《森林法》修法、林權(quán)制度完善提供立法建議。
二、 林權(quán)的功能定位
（一） 林權(quán)設(shè)置的初衷
憲法所有權(quán)條款對(duì)國家的法律和經(jīng)濟(jì)秩序有著“直接的形成意義”(eine schlechthin konstituierende Bedeutung)（Ipsen，2008：178）。森林在內(nèi)的重要自然資源國家和集體所有（國家所有為原則）的《憲法》規(guī)定，系對(duì)基本經(jīng)濟(jì)制度——社會(huì)主義全民所有制的確認(rèn)：為防止階級(jí)社會(huì)剝削，國家代表全體勞動(dòng)人民壟斷生產(chǎn)資料和基本生存條件。另外，憲法自然資源所有權(quán)條款作為確認(rèn)性條款中的“制度性保障規(guī)范”，“以最高法的形式保障特定普通法律所確立制度”（周葉中，2016：114）：即《憲法》規(guī)定是具體自然資源物權(quán)體系“法律制度形成”的立法前提?！段餀?quán)法》中重要自然資源的所有權(quán)采“國家所有為原則、集體所有例外”的立法模式，即是《憲法》確立之公有制（全民所有制、集體所有制）的民事法律表現(xiàn)（國家所有權(quán)、集體所有權(quán)）。故森林資源所有權(quán)（公有產(chǎn)權(quán)）亦是公有制的法權(quán)表現(xiàn)。
然而，森林資源公有產(chǎn)權(quán)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐不協(xié)調(diào)，暴露出“高度集中、主體單一、邊界不明、組織不定、橫向凝固”（王國平，1994：103）的弊端：
其一，國家所有為原則，使森林資源大量向國家集中；所有權(quán)主體單一，排除了平等主體之間的交換和競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致森林資源橫向流動(dòng)凝固。單一公有產(chǎn)權(quán)模式意味著行政指令而非價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制主導(dǎo)資源配置，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)則要求“個(gè)人供應(yīng)者保留了從與任何一個(gè)購買者建立的交換關(guān)系當(dāng)中退出的權(quán)利，而任何其他個(gè)人則保留了進(jìn)入與提供生產(chǎn)性服務(wù)的個(gè)人所建立的交換關(guān)系的權(quán)利”（布坎南，2002:31）。即兩者在資源配置手段上旨趣相異。正因如此，在上世紀(jì)八九十年代體制轉(zhuǎn)軌中，國際原木交易價(jià)格開始對(duì)國內(nèi)價(jià)格產(chǎn)生“封頂作用”，集體林業(yè)入市搶占市場(chǎng)份額，導(dǎo)致依賴政府指令決定林木價(jià)格和產(chǎn)量的國有森工單位盈利空間備受擠壓。為強(qiáng)制維護(hù)其“壟斷地位”，國有營林單位通過壓低或拖欠職工工資，擠占積累或提高原木產(chǎn)量以擴(kuò)大收益；造成林區(qū)職工陷入貧困、基層企業(yè)虧損，限制了林區(qū)擴(kuò)大再生產(chǎn)的能力（溫鐵軍等，2010:23）。終致國有林區(qū)陷入“可采資源危機(jī)、企業(yè)經(jīng)濟(jì)危困、職工生活危難”的“三?！崩Ь场?/p>
其二，森林資源國家集體所有權(quán)邊界不清、主體不實(shí)。一方面，森林資源公有制產(chǎn)權(quán)的客體不明、邊界不清，如“森林資源”的法定概念寬泛，不僅包括林木、森林和林地，還包括棲息其中的野生動(dòng)植物及微生物。另一方面，森林資源所有權(quán)主體不實(shí)，經(jīng)多層委托代理行使所有權(quán)，導(dǎo)致權(quán)利主體組織不定：脫離具體成員“份額”、抽象的“成員集體”，及無涉具體行政主體、“唯一統(tǒng)一”的“國家”，均無法有效行使所有權(quán)；而須經(jīng)法律指定具體的“特別法人”——“集體經(jīng)濟(jì)組織”、“村民委員會(huì)法人”，或指定國務(wù)院、并行政授權(quán)至各級(jí)行政機(jī)關(guān)具體行使森林資源所有權(quán)。這種未清楚界定和有效執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)權(quán)，不僅增加資源遭暴力攫取的風(fēng)險(xiǎn)，也抑制權(quán)利人投資資源開發(fā)、維護(hù)的積極性。建國以來集體林地產(chǎn)權(quán)變化頻仍、權(quán)利內(nèi)容不清晰、屢受不公平征調(diào)而缺乏保障，刺激林農(nóng)破壞性地、短視地開發(fā)森林資源：“林業(yè)三定改革”中，“分山到戶”的林農(nóng)獲得林權(quán)后旋即伐光了山林，對(duì)林業(yè)生產(chǎn)和森林生境都造成負(fù)面影響。
（二） 路徑選擇
單一公有產(chǎn)權(quán)配置森林資源的負(fù)面影響，實(shí)由非所有權(quán)主體承受：如森工單位、林企職工承擔(dān)國有林區(qū)的“三?！崩Ь常挥捎邢硎苌汁h(huán)境需求的公民（包括依林而居的林農(nóng)）承受集體森林資源短視開發(fā)帶來的生態(tài)破壞影響。生產(chǎn)者或消費(fèi)者的活動(dòng)對(duì)其他消費(fèi)者和生產(chǎn)者的超越活動(dòng)主體范圍的利害影響，被稱為“外部性”；按照受影響的活動(dòng)主體實(shí)際獲益或者虧損，分為正外部性和負(fù)外部性。單一公有產(chǎn)權(quán)配置森林資源，顯然帶來的是負(fù)外部性。而消除財(cái)產(chǎn)權(quán)的外部性——將外部性效應(yīng)“內(nèi)部化”，“常常要發(fā)生產(chǎn)權(quán)的變遷，從而使得這些效應(yīng)（在更大程度上）對(duì)所有的相互作用的人產(chǎn)生影響。產(chǎn)權(quán)的一個(gè)主要功能是引導(dǎo)人們實(shí)現(xiàn)將外部性較大地內(nèi)在化的激勵(lì)”（登姆塞茨，1994:97-98）。而“外部性內(nèi)部化的條件包括：（1）產(chǎn)權(quán)界定的足夠清晰，以及（2）交易自由?！保ǜヴ敳╊D、芮切特，2006：120）故應(yīng)為受森林資源公有制影響的主體設(shè)定排他、可流轉(zhuǎn)的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，以內(nèi)部化其遭受的負(fù)外部性。
政策明確自然資源國家和集體所有權(quán)通過所有權(quán)與使用權(quán)的分離，于公有資源上設(shè)置私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，以內(nèi)部化單一公有產(chǎn)權(quán)配置自然資源的弊端。具體要求“推動(dòng)所有權(quán)與使用權(quán)相分離，明確占有、使用、收益、處分等相關(guān)權(quán)利歸屬關(guān)系和權(quán)責(zé)，適度擴(kuò)大使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、擔(dān)保、入股等權(quán)能。”“兩權(quán)分離”強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在自然資源配置中的決定性作用：通過在保留國家對(duì)公有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)基礎(chǔ)上，把相應(yīng)的其他權(quán)利進(jìn)行合理分解并推向市場(chǎng)，通過其他權(quán)利的市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)參與人的激勵(lì)兼容，盤活公有財(cái)產(chǎn)，達(dá)到保值增值的目標(biāo)?！皟蓹?quán)分離”是解決資源利用公地悲劇慣常使用的、“財(cái)產(chǎn)權(quán)、行政管制混合模式”政策工具之子類——“部分私有化”的表現(xiàn)形式：政府將公共所有資源的管理和使用權(quán)利授予資源使用者，授予私人使用者對(duì)資源部分控制力的同時(shí)，使用者的資源控制權(quán)能仍受制于政府保留的公共權(quán)力（科爾，2009:48）。域外森林法中的“社區(qū)林業(yè)”（亦稱“分權(quán)”）(community forestry,devolution)，即是“國有資源私人使用”于森林資源的應(yīng)用：將國有森林權(quán)利義務(wù)落實(shí)至地方利益共同體——如社區(qū)、以社區(qū)為基礎(chǔ)的團(tuán)體、管理委員會(huì)或者使用人團(tuán)體等；使森林管理和決策更貼近森林自身特性，更貼近依存于森林或與森林交往的人們；這種以社區(qū)為基礎(chǔ)的森林管理模式強(qiáng)化了非政府、私人參與者的財(cái)產(chǎn)權(quán)利（Christy et al.,2007:83）。
歷次林權(quán)改革，均在不改變森林資源公有的前提下，力求構(gòu)建排他、可流轉(zhuǎn)的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，以充分發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置作用。如《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》（中發(fā)［2003］9號(hào)文件）第13條即闡明通過確權(quán)頒證、穩(wěn)定自留山和承包山明晰林權(quán)，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量造林、促進(jìn)林業(yè)發(fā)展。又如“中發(fā)［2008］10號(hào)文件”明確集體林權(quán)改革通過“明晰產(chǎn)權(quán)”、“勘界發(fā)證”、“放活經(jīng)營權(quán)”、“保障收益權(quán)”以及“落實(shí)處置權(quán)”，解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。再如“國辦發(fā)［2016］83號(hào)文件”重申“集體林權(quán)制度完善”需要“進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)”、“穩(wěn)定承包權(quán)”，并重點(diǎn)創(chuàng)新構(gòu)建林權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，“引導(dǎo)集體林適度規(guī)模經(jīng)營”。總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，林權(quán)構(gòu)建的邏輯起點(diǎn)——“林權(quán)的應(yīng)然功能”可概括為：實(shí)現(xiàn)公有森林資源的“非所有利用”，確認(rèn)并保護(hù)單位或個(gè)人等非公主體的森林開發(fā)利用財(cái)產(chǎn)權(quán)益。
三、 林權(quán)的法律表達(dá)
（一） 林權(quán)的法律實(shí)現(xiàn)
1.財(cái)產(chǎn)權(quán)的可分性
“兩權(quán)分離”涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)的“可分性”(divisibility)。資產(chǎn)的所有權(quán)與各種用途上的權(quán)能分離（如湖泊所有權(quán)與在湖中釣魚、游泳的權(quán)能拆分），使擁有不同知識(shí)和需求的人能將資產(chǎn)投入到最有價(jià)值的用途中去，以物盡其用（柯武剛、史漫飛，2000：229-230）。
英美財(cái)產(chǎn)權(quán)可分性是可轉(zhuǎn)讓性(transferability)的基礎(chǔ)——權(quán)利人分割財(cái)產(chǎn)權(quán)利束(bundle of rights)并讓渡部分權(quán)利（能）(incidents)：1）水平分割(horizontal divisibility)，包括權(quán)利人將土地再細(xì)分成更小的地塊，及不限嗣繼承地產(chǎn)權(quán)（相當(dāng)于土地所有權(quán)）人將其土地(simple land)設(shè)為共有或總有。2）垂直分割(vertical divisibility)，系指不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)(ownership)于特定時(shí)間維度的拆分，如將土地財(cái)產(chǎn)權(quán)拆分成多個(gè)期限前后相繼的地產(chǎn)權(quán)(estate)。3）多用分割(multiple-use divisibility)，按土地特定使用方式拆分出相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，如早期財(cái)產(chǎn)法允許權(quán)利人設(shè)立自主持有地產(chǎn)權(quán)(freehold)、租賃地產(chǎn)權(quán)(leasehold)或依合同(contracts)讓渡土地中某類資源的管理、處分和收益權(quán)能，供他人在自己土地上伐木、采礦、捕撈和狩獵（Scott，2008：10-11）。
大陸法系主要表現(xiàn)為所有權(quán)分割。如德國法的“限定物權(quán)”(beschrnkt dingliche Rechte) 不像所有權(quán)那樣對(duì)物具有全面的用益、變價(jià)權(quán)能；而是所有權(quán)人拆分(ab/spalten)所有權(quán)權(quán)能、通過創(chuàng)設(shè)限定物權(quán)，在“物”上設(shè)定的負(fù)擔(dān)；故作為“所有權(quán)碎片”(Eigentumssplitter)的限定物權(quán)規(guī)定了權(quán)利人對(duì)物享有的特定權(quán)能，是所有權(quán)作為“完全物權(quán)”(Vollrecht)之部分內(nèi)容(Teilinhalte)的體現(xiàn)；設(shè)立限定物權(quán)限制了完全物權(quán)權(quán)能，一旦限定物權(quán)消滅，所有權(quán)權(quán)能方得恢復(fù)(zu/wachsen)（Vieweg & Werner,2007：583）。法國法也存在“被肢解的所有權(quán)”，使所有權(quán)人的各項(xiàng)特權(quán)在不同人之間分配：如設(shè)置用益權(quán)后受限的所有權(quán)——“虛有權(quán)”，與用益權(quán)在不同主體間獨(dú)立存在（泰雷、森勒爾，2008：916，928）。
2.林權(quán)析出的法律邏輯
我國《物權(quán)法》的所有權(quán)分割，通過所有人新設(shè)限定物權(quán)，從自物權(quán)“母體”中派生用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)等他（限定）物權(quán)；故有學(xué)者形象地稱所有權(quán)與限定（他）物權(quán)為“母權(quán)”、“子權(quán)”關(guān)系（崔建遠(yuǎn)，2012：98）?！兜V產(chǎn)資源法》、《水法》等單行法確認(rèn)的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)等構(gòu)成的“自然資源使用權(quán)”體系，即是依大陸法系所有權(quán)拆分邏輯，拆分自然資源國家和集體所有權(quán)，形成由非所有權(quán)主體（單位或個(gè)人）取得、以開發(fā)利用公有自然資源為內(nèi)容的用益物權(quán)。
應(yīng)注意法系間財(cái)產(chǎn)權(quán)拆分邏輯的差異：大陸法系所有權(quán)可視為寫有“所有權(quán)”名稱的盒子，包含占有使用、收取孳息、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利（能），所有者可把盒子中的權(quán)利（能）授予他人；只要他還占有這只盒子（即所有權(quán)未發(fā)生權(quán)利變動(dòng)），即使其中權(quán)利（能）幾乎全部授予他人而空空如也，仍然是法律上的所有權(quán)人（“裸體所有權(quán)”、“虛有權(quán)”）。英美法則沒有“所有權(quán)盒子”的概念裝置，只要權(quán)利人擁有“不限嗣繼承地產(chǎn)權(quán)”就擁有盡可能廣泛的權(quán)利束；一旦束中某組權(quán)利轉(zhuǎn)讓給他人，出讓人就喪失這部分權(quán)益（弗魯博頓、芮切特，2006：105-106）。易言之，大陸法系所有權(quán)多具“整體性”（或稱“渾一性”）：所有人設(shè)定多項(xiàng)限定物權(quán)、使幾乎全部權(quán)能均為他人享有，即使處于“虛名”地位、也不喪失所有權(quán)；大陸法系所有權(quán)分割并非如英美法系那樣——以支分轉(zhuǎn)讓權(quán)能的方式、在內(nèi)容或時(shí)間上出讓部分所有權(quán)，而是將部分內(nèi)容具化后新設(shè)獨(dú)立的擔(dān)保物權(quán)或用益物權(quán)。
故應(yīng)遵循《物權(quán)法》肯認(rèn)的自然資源公有產(chǎn)權(quán)拆分法理，構(gòu)建兩相獨(dú)立的森林資源所有權(quán)和林權(quán)制度：一方面構(gòu)建具排他性、流轉(zhuǎn)性的林權(quán)制度，填補(bǔ)現(xiàn)行立法公有森林資源用益物權(quán)體系的空白，激活公有森林資源的經(jīng)濟(jì)效益；另一方面堅(jiān)持森林資源國家和集體所有的基本經(jīng)濟(jì)制度，維護(hù)國家和集體所有人地位，確保國家資源合理利用和保護(hù)義務(wù)、集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)村公共行政服務(wù)職能的有效行使。
依現(xiàn)行法律政策或立法實(shí)踐，“森林資源所有權(quán)”與“林權(quán)”已然是各自獨(dú)立的權(quán)利。從權(quán)利主體來看，前者只能是國家和成員集體；后者則為單位或個(gè)人：“林地承包經(jīng)營權(quán)”的主體主要是農(nóng)戶家庭、四荒承包單位及個(gè)人，“權(quán)利束”權(quán)利主體主要是開發(fā)森林資源、享有森林產(chǎn)品所有權(quán)的單位或個(gè)人。從內(nèi)容來看，前者強(qiáng)調(diào)由勞動(dòng)群眾共同占有“具長(zhǎng)遠(yuǎn)和整體利益、戰(zhàn)略意義的生產(chǎn)資料”，以避免生產(chǎn)資料私人占有形成剝削，故禁止森林資源所有權(quán)轉(zhuǎn)讓至私人之手；而后者除包含占有、使用、收益權(quán)能外，法律還規(guī)定部分處分權(quán)能，使林權(quán)具可流轉(zhuǎn)性。因流轉(zhuǎn)發(fā)生權(quán)利變動(dòng)影響第三人權(quán)益，依物權(quán)公示原則，法律規(guī)定林權(quán)實(shí)行物權(quán)登記；而森林資源國家所有權(quán)不可流通，故豁免登記。
（二） 林權(quán)的結(jié)構(gòu)重置
然而，“征求意見稿”中林權(quán)與森林資源所有權(quán)的分別建構(gòu)，未貫徹《物權(quán)法》確定的“兩權(quán)分離”邏輯，導(dǎo)致林權(quán)束結(jié)構(gòu)混亂。需依我國財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)能分離理論，調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)有林權(quán)束的法律結(jié)構(gòu)。
1.剔除現(xiàn)有林權(quán)束中自物權(quán)內(nèi)容
“征求意見稿”林權(quán)界定條款未明確林權(quán)用益物權(quán)性質(zhì)，導(dǎo)致林權(quán)束內(nèi)含自物權(quán)，忽視森林資源國家和集體所有權(quán)的整體性，引致適法困難：
林地所有權(quán)?！罢髑笠庖姼濉苯缍l款構(gòu)造的林權(quán)束包含林地所有權(quán)，但流轉(zhuǎn)條款又肯認(rèn)了林權(quán)的流轉(zhuǎn)性；法律規(guī)則措辭中有“林權(quán)束中的林地所有權(quán)亦可轉(zhuǎn)讓、抵押”的文意。其弊端在于：此與土地所有權(quán)禁止轉(zhuǎn)讓的法律規(guī)定沖突，觸及了土地公有制底線。林木（森林）所有權(quán)。《森林法》和集體林權(quán)制度改革實(shí)踐均承認(rèn)特定情形下單位或個(gè)人享有林木所有權(quán)；當(dāng)復(fù)數(shù)林木達(dá)到特定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成“森林”時(shí)，單位或個(gè)人享有森林的所有權(quán)?！罢髑笠庖姼濉崩^承了該立法經(jīng)驗(yàn)。如《森林法》確定營造林木“誰造誰有”原則，承認(rèn)私人在承包集體林地和宜林荒地上營造林木的所有權(quán)；“中發(fā)［2008］10號(hào)文件”第8條除確認(rèn)了林地承包經(jīng)營權(quán)，還承認(rèn)農(nóng)戶享有承包地上林木（森林）的所有權(quán)——即林木（森林）所有權(quán)由集體轉(zhuǎn)移至農(nóng)戶。盡管學(xué)者強(qiáng)調(diào)賦予單位或個(gè)人（林農(nóng)）完整權(quán)能所有權(quán)，對(duì)調(diào)動(dòng)私人造林積極性、提高森林覆蓋率的制度創(chuàng)新價(jià)值（李延榮，2009：52-53）；但此財(cái)產(chǎn)權(quán)拆分邏輯違背大陸法系所有權(quán)整體性要求，令國家或集體永久喪失特定公有森林或林木的所有權(quán)。察覺此權(quán)利構(gòu)造存在國有森林資源資產(chǎn)流失的潛在風(fēng)險(xiǎn)，《森林法》早已規(guī)定：國有企事業(yè)營造林木（森林），單位僅享有經(jīng)營管理、支配林木收益的林木（森林）使用權(quán)；林木（森林）仍為國家所有?？傊謾?quán)束包含林木所有權(quán)的構(gòu)造不僅造成林木（森林）歸屬繁復(fù)；更放任了集體資產(chǎn)流失，弱化了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織履職能力。
故林權(quán)的應(yīng)然結(jié)構(gòu)應(yīng)堅(jiān)持所有權(quán)整體性特征，剔除林權(quán)束中林木（森林）、林地所有權(quán)的內(nèi)容，還原林權(quán)“公有私用”的用益物權(quán)本質(zhì)。扭轉(zhuǎn)森林資源公有背景下，林權(quán)人仍享有森林（林木）、林地的所有權(quán)，林木（森林）“一物二主”、法律規(guī)則沖突的現(xiàn)狀。
2.林權(quán)客體的特定化
物權(quán)絕對(duì)屬性及權(quán)利變動(dòng)清晰性決定物權(quán)須具特定性（Vieweg & Werner，2007：5）。森林資源所有權(quán)不發(fā)生物權(quán)變動(dòng)、其消極權(quán)能影響范圍確定，并有主權(quán)宣示的意涵（王利明，2016:495），故不確定、范圍廣的“國土內(nèi)全部森林資源”能被容納為所有權(quán)客體。而林權(quán)的流轉(zhuǎn)性要求客體須嚴(yán)守物權(quán)特定性原則；只有具備了可辨明的財(cái)產(chǎn)外觀邊界——“物理排他性”(physical excludability)，方能排除其他人從資源中獲利：當(dāng)他人不能分享產(chǎn)權(quán)所界定的效益和成本時(shí)，這些效益和成本才能對(duì)財(cái)產(chǎn)所有者的預(yù)期和決策產(chǎn)生完全的、直接的影響，實(shí)現(xiàn)外部性“內(nèi)部化”（柯武剛、史漫飛，2000：215）。故自森林資源所有權(quán)分離林權(quán)，伴隨著公有森林資源資產(chǎn)的“切割”、“特定化”。
森林資源所有權(quán)客體——“切割對(duì)象”尚存爭(zhēng)議：有觀點(diǎn)認(rèn)為系廣義“森林”——即“森林資源”：除包括森林、林木、林地外，還囊括棲息其中的野生動(dòng)植物和微生物；還有觀點(diǎn)認(rèn)為系狹義“森林”，即達(dá)到一定蓋度、郁閉度及直徑等技術(shù)指標(biāo)要求的復(fù)數(shù)林木（喬木和竹木）。鑒于我國森林資源所有權(quán)系社會(huì)主義公有制的法權(quán)形式，應(yīng)容認(rèn)公有財(cái)產(chǎn)的廣泛性；不宜適用“物權(quán)特定原則”而簡(jiǎn)單地認(rèn)為狹義“森林”更合理。此外，廣義“森林”觀亦需修正。立法僅規(guī)定“珍貴、瀕?！奔啊坝兄匾鷳B(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值”的野生動(dòng)物資源國家所有；其他野生狀態(tài)動(dòng)物、野生植物甚至微生物并未規(guī)定國家或集體所有，森林資源所有權(quán)客體包括“林下野生動(dòng)植物、微生物”將不當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)張公有財(cái)產(chǎn)的范圍，應(yīng)以排除。
林權(quán)形成意味著公有森林、林木和林地的特定化切分。林權(quán)客體應(yīng)包括特定地段、區(qū)域的林地：林地是森林培育、養(yǎng)護(hù)和林產(chǎn)品生產(chǎn)不可或缺的工作空間；在退耕還林、承包宜林荒地、跡地更新等不存在森林植被的場(chǎng)合，林地是林權(quán)人主要的開發(fā)利用對(duì)象；此外林權(quán)人支配的森林，亦需借助林地的四至、地點(diǎn)和方位特定化（裴麗萍、張啟彬，2015：108）。林權(quán)客體還包括特定的森林：實(shí)踐中，作為營林基本單位的“小班”以管片范圍內(nèi)的“林分”為經(jīng)營管理對(duì)象，森林生產(chǎn)力以“森林蓄積量”(Forest Stock Volume)，而非單純以林木株數(shù)為測(cè)算單位，故森林較林木更具開發(fā)的規(guī)模效應(yīng)；此外森林具備生態(tài)環(huán)境整體性要求，構(gòu)成了森林生境、森林景觀、森林碳匯的核心載體（裴麗萍、張啟彬，2015：108）。盡管森林系復(fù)數(shù)林木構(gòu)成的集合物，但可借由登記、資源調(diào)查等技術(shù)手段于法律上“一體化”，特定化為適格的物權(quán)客體（常鵬翱，2008：61-62）。故林權(quán)的應(yīng)然客體當(dāng)為特定化的林地及附著其上森林。
（三） 林權(quán)的應(yīng)然表述
綜上，林權(quán)系“森林資源所有權(quán)”拆分形成的自然資源使用權(quán)；林權(quán)人借此享有占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)處分國家和集體所有森林資源的權(quán)利。易言之，林權(quán)是對(duì)具“生產(chǎn)資料”意義——攸關(guān)勞動(dòng)群眾整體利益、國家戰(zhàn)略長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的公有“森林資源”實(shí)行非所有人市場(chǎng)化利用的媒介。遵循大陸法系所有權(quán)“渾一性”，“林權(quán)”作為用益物權(quán)，不包含所有權(quán)內(nèi)容；權(quán)利邊界清晰、可交易的功能定位，亦要求林權(quán)以特定化的森林和林地為客體?！吧钯Y料”意義上的林木或樹木集合，作為勞動(dòng)者私人財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，是社會(huì)主義法制的應(yīng)有之義：如蘇聯(lián)《森林立法綱要》第5條將農(nóng)用地上的樹木、樹叢及其他喬灌木植被；鐵路、公路沿線和運(yùn)河兩岸地帶的防護(hù)林；城市和居民點(diǎn)內(nèi)未被城市林覆蓋土地上生長(zhǎng)的樹木與樹叢、以及綠化林；宅旁園地、別墅和花園范圍內(nèi)的林木和樹叢，作為私人財(cái)產(chǎn)排除于國家專有森林的范疇之外（葉羅費(fèi)耶夫等，1987：326）。而現(xiàn)行《森林法》未明確公有森林資源的范圍。建議“征求意見稿”自反面確定不屬于國家和集體所有的樹木（集合）類型；為單位或個(gè)人的樹木所有權(quán)開辟制度形成空間。
四、 林權(quán)的內(nèi)容安排
作為以森林和林地為客體的用益物權(quán)，林權(quán)內(nèi)容應(yīng)包含森林及林地的利用關(guān)系?！罢髑笠庖姼濉绷謾?quán)束包含以森林利用為內(nèi)容的“森林使用權(quán)”，以及“林地使用權(quán)”和“林地承包經(jīng)營權(quán)”等林地利用權(quán)利。然而“森林使用權(quán)”內(nèi)容規(guī)定闕如，“林地使用權(quán)”、“林地承包經(jīng)營權(quán)”關(guān)系糾纏，“林地承包權(quán)”、“經(jīng)營權(quán)”定性存疑，使林權(quán)內(nèi)容亟須梳理和制度形成。
（一） 森林使用權(quán)
森林使用權(quán)形成于森林資源所有權(quán)的拆分，并產(chǎn)生直接管領(lǐng)特定地段森林的法律效果，與物權(quán)旨趣并不沖突；此外，還采取不動(dòng)產(chǎn)登記的方法公示。故《森林法》已實(shí)現(xiàn)森林使用權(quán)的物權(quán)類型法定?！罢髑笠庖姼濉睉?yīng)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)內(nèi)容法定。具體而言，森林使用權(quán)應(yīng)容納對(duì)已郁閉成林的公有“森林”（即構(gòu)成現(xiàn)存有體物），實(shí)施“森林撫育”和“森林收獲”營林措施所涉的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。
1.內(nèi)容的法律形成
林木采伐的“森林收獲”利用導(dǎo)致森林本體滅失，同時(shí)權(quán)利人取得木材產(chǎn)品的所有權(quán)；屬于“對(duì)物采掘類”資源使用模式。即以林木采伐為內(nèi)容的“對(duì)物采掘類”森林使用權(quán)具有“非經(jīng)消耗不能使用”的特點(diǎn)，其內(nèi)容構(gòu)建可借鑒大陸法系于“可消耗物”上設(shè)立的準(zhǔn)用益權(quán)制度。具體而言，一方面依域外準(zhǔn)用益權(quán)立法經(jīng)驗(yàn)，《森林法》修改當(dāng)明確“對(duì)物采掘類”森林使用權(quán)系相關(guān)林產(chǎn)品所有權(quán)的“法定取得”方式；并且使用人須負(fù)擔(dān)消耗物價(jià)值的賠償（Vieweg & Werner,2007：610），為森林“使用權(quán)有償取得”、“更新造林義務(wù)”等規(guī)定增添私法意涵。另一方面，林木采伐存在破壞森林生境、掠奪性開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，從而產(chǎn)生“生態(tài)負(fù)外部性”，矯正產(chǎn)權(quán)失靈的公法管制手段不可或缺。故采伐（限額）許可應(yīng)作為“對(duì)物采掘類”森林使用權(quán)合法原始取得的前提。
林木采伐外的“森林收獲”及“森林撫育”措施均未損耗森林本體，屬符合傳統(tǒng)大陸法系用益權(quán)屬性的“非對(duì)物采掘類”森林使用權(quán)。具體而言，權(quán)利人一方面享有占有設(shè)定負(fù)擔(dān)之物、并收取物之孳息的權(quán)能（Vieweg & Werner,2007：610）：前者如支配特定公益林從事景觀開發(fā)。后者如采集經(jīng)濟(jì)林出產(chǎn)的次等林產(chǎn)材料（如樹脂液、林果、藥用植物、根株樹皮等）；又如核證碳減排量、確定林業(yè)碳匯財(cái)產(chǎn)權(quán)。另一方面，權(quán)利人負(fù)擔(dān)“以善良家父態(tài)度”使用標(biāo)的物的義務(wù)：如不得損壞物之本體、不得更改物的用途、及時(shí)向虛有權(quán)人披露第三人侵?jǐn)_等（泰雷、森勒爾，2008：966-967）；故“非對(duì)物采掘類”森林使用權(quán)人負(fù)有《森林法》已規(guī)定的不得改變森林分類、禁止利用中的毀林行為、及時(shí)控制森林蟲害等義務(wù)。
2．流轉(zhuǎn)的規(guī)則設(shè)計(jì)
《森林法》僅規(guī)定林權(quán)束中森林（林木）所有權(quán)、林地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)，對(duì)森林使用權(quán)流轉(zhuǎn)不置可否；“征求意見稿”籠統(tǒng)地確認(rèn)林權(quán)束可流轉(zhuǎn)，似乎暗示束中森林使用權(quán)可流轉(zhuǎn)。然而，森林使用權(quán)流轉(zhuǎn)已有現(xiàn)實(shí)需求，亟須立法肯認(rèn)：一是用材林活立木轉(zhuǎn)讓。一種是經(jīng)營者將近熟林或中幼林轉(zhuǎn)讓給他人經(jīng)營培育并有權(quán)采伐森林，期限常為一個(gè)輪伐期；另一種是將已獲許可并計(jì)劃即將采伐的森林有償轉(zhuǎn)讓給購買者，買受方獲取木材收益但須自行承擔(dān)采伐、運(yùn)輸和銷售的成本。二是經(jīng)濟(jì)林（果園）收成轉(zhuǎn)讓（亦稱“標(biāo)花”、“標(biāo)果”）。經(jīng)營者讓與水果商尚處開花期或采摘期果園的預(yù)期收成，受讓水果商參與果園后期管理、有權(quán)采摘和銷售果實(shí)，采摘后須將果園交還經(jīng)營者（鄔福肇、曹康泰，1998：40-41）。
大陸法系用益權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)則可資借鑒。其一是物權(quán)性流轉(zhuǎn)，對(duì)此立法態(tài)度略有不同：德國的用益權(quán)“極具人格性”(hchstpersnliche Natur)原則上不可轉(zhuǎn)讓（Vieweg &Werner,2007：609）；而法國法認(rèn)為用益權(quán)雖不得死因轉(zhuǎn)讓，但可于生前轉(zhuǎn)讓及設(shè)定抵押（泰雷、森勒爾，2008：961-962）。我國用益物權(quán)制度更多地扮演公有資源市場(chǎng)配置的私人產(chǎn)權(quán)工具的角色，均不同程度承認(rèn)其物權(quán)流轉(zhuǎn)性；故森林使用權(quán)采法國立法模式——可依法轉(zhuǎn)讓、抵押，更符合我國實(shí)踐。其二是債權(quán)性流轉(zhuǎn)。法國法和德國法均肯認(rèn)以租賃等債權(quán)形式授權(quán)他人行使用益權(quán)（Vieweg & Werner,2007：609；泰雷、森勒爾，2008：961）；并有觀點(diǎn)認(rèn)為授權(quán)他人行使用益權(quán)之債權(quán)可成為質(zhì)押對(duì)象（Vieweg & Werner,2007：610）。故森林使用權(quán)亦可出租授權(quán)他人使用，并且第三人有權(quán)質(zhì)押。以此設(shè)計(jì)的森林使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)制完全滿足需求：以物權(quán)性流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)第一種活立木流轉(zhuǎn)；以債權(quán)性流轉(zhuǎn)因應(yīng)第二種活立木流轉(zhuǎn)及“標(biāo)花”、“標(biāo)果”。
此外，森林使用權(quán)流轉(zhuǎn)受以下強(qiáng)制性規(guī)定約束：其一，流轉(zhuǎn)森林使用權(quán)不得改變森林已有用途分類。即破除現(xiàn)有禁令，將特用林、防護(hù)林等公益林納入流轉(zhuǎn)渠道；同時(shí)繼受人承受林種分類對(duì)森林用途的限制。一方面，繼受取得用益權(quán)的權(quán)利人或行使用益權(quán)之債權(quán)人不得改變財(cái)產(chǎn)用途，系“以善良家父態(tài)度”使用財(cái)產(chǎn)的應(yīng)有之義。另一方面，林種負(fù)擔(dān)的特定公法義務(wù)仍對(duì)繼受人產(chǎn)生約束力的同時(shí)，公益林權(quán)人可通過流轉(zhuǎn)“非采掘型”森林使用權(quán)獲益。以應(yīng)對(duì)現(xiàn)行規(guī)則造成公益林權(quán)人缺乏經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，不惜違法流轉(zhuǎn)、毀林棄林的困境（鞏固，2011：53）。其二，森林使用權(quán)流轉(zhuǎn)受讓人當(dāng)然取得直接占有林地的民事權(quán)利。定著物與土地“一并處分”（即同時(shí)物權(quán)變動(dòng)，如建設(shè)用地使用權(quán)與建筑物所有權(quán)一并轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與等）意在規(guī)避分別物權(quán)變動(dòng)而妨礙定著物的支配與使用，維護(hù)交易安全（王利明，2016：916-917）。森林撫育和收獲的經(jīng)營措施，均以森林使用權(quán)人占有、使用林地為前提；有學(xué)者建議“林地與森林等定著物的分開流轉(zhuǎn)”（鞏固，2011：57-58），勢(shì)必引致“林、地各歸其主”、利用不便的交易風(fēng)險(xiǎn)。宜借鑒日本立法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于占有支配他人土地上竹木或工作物的權(quán)利人，法律推定其取得該宗土地的地上權(quán)或租賃權(quán)（我妻榮，2008:359-360；361-362）。
（二） 林地使用權(quán)
森林更新、苗木培育等林業(yè)活動(dòng)，及利用林地從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)（如于公益林開展的林下種養(yǎng)業(yè)），其主要經(jīng)營對(duì)象為林地（土地）；盡管處于次要地位，林地亦構(gòu)成森林撫育、收獲營林活動(dòng)的操作空間（葉羅費(fèi)耶夫等，1987：353）。故林權(quán)束還應(yīng)包括林地用益物權(quán)群。
1.林地承包經(jīng)營權(quán)與林地使用權(quán)
《森林法》規(guī)定的林地使用權(quán)屬《土地管理法》規(guī)定之“土地使用權(quán)”于農(nóng)地——林地上的表現(xiàn)；但未明晰權(quán)利性質(zhì)。而在制度轉(zhuǎn)軌中，“土地使用權(quán)”內(nèi)涵是變化的：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家劃撥的“土地使用權(quán)”僅作為界分土地利用邊界的工具，并未視為物權(quán)；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地不僅需要分散到各類民事主體，還要賦予流轉(zhuǎn)處分權(quán)能，亟需建立以“土地使用權(quán)”為核心的物權(quán)體系（高富平，2016：99）。以“維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序”為立法目的的《物權(quán)法》，已將適用農(nóng)地的使用權(quán)——“土地承包經(jīng)營權(quán)”物權(quán)化。故從林地子類角度觀察：“林地承包經(jīng)營權(quán)”是“林地使用權(quán)”物權(quán)化的主要法權(quán)形式。
林地承包經(jīng)營權(quán)能夠涵蓋林地大部分（包括全部集體所有林地）非所有人使用形式。其一，實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制，通過“分山到戶”，集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶依“家庭承包方式”取得集體所有責(zé)任山林地使用權(quán)。其二，不限于集體成員的主體經(jīng)競(jìng)爭(zhēng)締約，取得農(nóng)村宜林荒地等林地使用權(quán)。其三，自留山使用權(quán)是林地承包經(jīng)營權(quán)的表現(xiàn)形式。自留山地使用權(quán)形成思路與“分山到戶”林地承包理念類似，系集體經(jīng)濟(jì)時(shí)代為解決農(nóng)民生活問題，將宜林荒地或疏林地劃由農(nóng)戶長(zhǎng)期經(jīng)營的林地利用形式；鑒于凸顯的保障功能，法律禁止自留山地使用權(quán)抵押。雖然自留山地使用權(quán)無期限限制，與林地承包經(jīng)營權(quán)有期限的權(quán)利結(jié)構(gòu)相異；但“穩(wěn)定承包關(guān)系長(zhǎng)久不變”的農(nóng)地改革方向，將消弭兩者的細(xì)微區(qū)別。
此外，現(xiàn)行法律還存在尚未物權(quán)化的國有林地使用權(quán)。國有林地使用權(quán)包括兩種：其一是國有營林單位（國有林場(chǎng)）林地使用權(quán)。國有林場(chǎng)等依行政途徑劃撥或法律授權(quán)方式，無償取得無固定期限的國有“林地使用權(quán)”，以實(shí)現(xiàn)“法定經(jīng)營”。其二是集體經(jīng)濟(jì)組織的國有林地使用權(quán)。實(shí)踐中對(duì)面積不大、零星分散不便設(shè)立專門的林業(yè)企事業(yè)法人單位經(jīng)營管理的國有林地，確定由當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理：如靠近村屯附近的小片國有林地及附著的國有林，可依法確定給村屯管理使用（侯寧，2011:82-83）。國有林地使用權(quán)均通過行政劃撥方式原始取得，與林地承包經(jīng)營權(quán)由集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包取得的旨趣相差甚遠(yuǎn)；故無法為物權(quán)化的林地承包經(jīng)營權(quán)涵蓋。
2.國有林地使用權(quán)的物權(quán)結(jié)構(gòu)
公有森林資源的市場(chǎng)化配置，需要國有林地使用權(quán)的物權(quán)化；事實(shí)上，國有林地使用權(quán)具備用益物權(quán)屬性。一方面，符合物權(quán)基本屬性。作為劃分土地利用邊界工具，國有林地使用權(quán)對(duì)象必然是特定的；權(quán)利主體僅限集體經(jīng)濟(jì)組織法人或者國有營林單位，均為特定的民事法律主體。即符合物權(quán)特定性要求。另外，物權(quán)須具支配和排他法律效果。支配性要求權(quán)利人可按照自己意思占有、使用、收益或處分該物，實(shí)現(xiàn)權(quán)利人的管領(lǐng)和控制（王利明，2016:11）。如集體經(jīng)濟(jì)組織可以自己經(jīng)營、出租劃撥的國有林地；國有林場(chǎng)亦可依法開發(fā)利用經(jīng)營范圍內(nèi)的各種資源。排他性要求同一物上不得存在內(nèi)容沖突的多個(gè)物權(quán)，有權(quán)排除他人干涉（王利明，2016:15）。如法律保護(hù)國有林場(chǎng)林地使用權(quán)權(quán)屬明確、穩(wěn)定，禁止遭侵占、歸并和破壞。另一方面，符合用益物權(quán)的形成路徑。前文已述，林權(quán)束中國有林地使用權(quán)系以《物權(quán)法》第118條為依據(jù)，經(jīng)“所有權(quán)、使用權(quán)分離”——拆分森林資源所有權(quán)部分權(quán)能、特定化森林資源所有權(quán)客體中的國有林地，形成的用益物權(quán)。
國有農(nóng)地使用權(quán)是國有農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)體系中承上啟下的核心權(quán)利：既是國家所有權(quán)“公有私用”的實(shí)現(xiàn)方式，又是派生國有農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)（高海，2015：72）。如國有營林單位依自己意愿可將“農(nóng)林交錯(cuò)、相對(duì)分散、易于經(jīng)營”的國有商品林地承包給林場(chǎng)職工經(jīng)營，職工承包權(quán)內(nèi)容參照適用林地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定；集體經(jīng)濟(jì)組織可依自己意愿將劃歸其使用的國有林地發(fā)包給林地承包方，承包方依法享有林地承包經(jīng)營權(quán)。上述國有農(nóng)地承包經(jīng)營制度與集體土地承包經(jīng)營權(quán)稍有區(qū)別：前者直接從所有人處原始取得用益物權(quán)；后者系從他物權(quán)人處流轉(zhuǎn)繼受取得。另外，自集體組織享有的國有林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)派生的林地承包經(jīng)營權(quán)已被立法物權(quán)化；而國有林場(chǎng)林地承包流轉(zhuǎn)制度并不明確。
3.國有林場(chǎng)林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)路徑探索
“生態(tài)文明體制改革”要求“明確…國有林場(chǎng)…所有者與使用者權(quán)能”；“探索通過土地承包經(jīng)營、出租等方式，健全國有農(nóng)地有償使用制度”。故理順國有林場(chǎng)林地利用關(guān)系已勢(shì)在必行。事實(shí)上，國有林場(chǎng)林地使用權(quán)作為森林資源資產(chǎn)，用于對(duì)外作價(jià)入股、合資合作、抵押、租賃、轉(zhuǎn)讓嚴(yán)格受限。成因須從權(quán)利內(nèi)容設(shè)置和主體行為能力兩方面考察：其一，國有林場(chǎng)享有的林地使用權(quán)是否包含為物權(quán)處分的權(quán)能?！渡址ā房险J(rèn)林地使用權(quán)不僅可出租，甚至可轉(zhuǎn)讓或入股公司，“征求意見稿”更明確林地使用權(quán)可設(shè)定抵押。均印證了林地使用權(quán)的權(quán)利設(shè)置中包含物權(quán)流轉(zhuǎn)的處分權(quán)能。其二，國有林場(chǎng)是否具備物權(quán)處分國有林地使用權(quán)的能力。國有林場(chǎng)是國家出資設(shè)立，負(fù)載維護(hù)國家生態(tài)和木材安全、推廣先進(jìn)技術(shù)、保護(hù)林業(yè)生態(tài)文化資源等公共利益，專門從事植樹造林、森林培育、保護(hù)和利用的事業(yè)單位法人。林地使用權(quán)作為國家出資，國有林場(chǎng)對(duì)此負(fù)有保值增值的法定義務(wù)，其轉(zhuǎn)讓投資、出租（借）及擔(dān)保行為能力受到嚴(yán)格限制：事業(yè)單位須先進(jìn)行可行性論證，再依申請(qǐng)經(jīng)主管部門審核同意，報(bào)同級(jí)財(cái)政部門審批。故國有林場(chǎng)林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)阻滯源于權(quán)利主體特殊的行為能力設(shè)定。
國有林場(chǎng)新近改革動(dòng)向是：“生態(tài)公益型”林場(chǎng)繼續(xù)保持事業(yè)單位法人定位，而“商品經(jīng)營型”和“混合經(jīng)營型”林場(chǎng)轉(zhuǎn)制為企業(yè)法人。受此影響，林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可能的路徑是：事業(yè)單位性質(zhì)的林場(chǎng)應(yīng)按照事業(yè)單位改革的路徑，細(xì)分為不可市場(chǎng)化的“公益二類”及可市場(chǎng)化的“公益一類”；前者嚴(yán)格禁止林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，后者經(jīng)審批可以進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。改制為企業(yè)法人的林場(chǎng)，由履行出資人職責(zé)的行政機(jī)關(guān)依據(jù)林場(chǎng)提供申請(qǐng)和調(diào)研材料，決定是否批準(zhǔn)國有林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。林地使用權(quán)為劃撥取得的，流轉(zhuǎn)時(shí)須補(bǔ)繳土地出讓金。
（三） 林地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)
1.承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的初衷
“家庭承包”方式取得的林地承包經(jīng)營權(quán)達(dá)成了明晰產(chǎn)權(quán)的集體林權(quán)改革目標(biāo)，但受權(quán)利社會(huì)保障功能牽制使物權(quán)性流轉(zhuǎn)受限。首先是流轉(zhuǎn)原則上的障礙。法律明確要求林地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方須有林業(yè)經(jīng)營能力，然而“營林能力”缺乏客觀判斷標(biāo)準(zhǔn)，易成為干部插手林地承包經(jīng)營權(quán)平等分配、自愿流轉(zhuǎn)的借口（鞏固，2011：53）。其次是林地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓限制。林地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓需經(jīng)過發(fā)包方的同意，否則轉(zhuǎn)讓合同無效。此與土地承包經(jīng)營權(quán)之物權(quán)支配性與絕對(duì)性相悖。再次是林地承包經(jīng)營權(quán)抵押合法性存疑。有規(guī)定明確禁止集體林地使用權(quán)（林地承包經(jīng)營權(quán)）抵押；而“中發(fā)［2008］10號(hào)文件”似乎承認(rèn)了家庭承包形式取得的林地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押。最后是林地承包經(jīng)營權(quán)不得入股公司。林地承包經(jīng)營權(quán)“入股”對(duì)象僅指合作或者合伙組織、而排除入股公司，防止破產(chǎn)清償致農(nóng)民失地。故增加承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保和入股權(quán)能成為新農(nóng)地改革的目標(biāo)。
政策設(shè)計(jì)者構(gòu)想分離承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶取得新增權(quán)能：有學(xué)者認(rèn)為，承包權(quán)是集體成員權(quán)的體現(xiàn)，是不能被其他主體取代的；農(nóng)戶可將經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)?；蛉牍桑词菇?jīng)營失利，農(nóng)戶也不會(huì)失去土地的承包權(quán)。另有學(xué)者則認(rèn)為，承包農(nóng)戶對(duì)承包權(quán)享有占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)權(quán)，經(jīng)營農(nóng)戶對(duì)所流入土地的經(jīng)營權(quán)擁有抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)?？傊?，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的初衷是確定的，“一是穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)，使土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變；二是使實(shí)際經(jīng)營土地的權(quán)利在與抽象的土地承包經(jīng)營權(quán)分離方面具有更加多樣的權(quán)利形態(tài)，并能發(fā)揮更大作用”（朱廣新，2015：91）。
2.承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)定位的爭(zhēng)議
承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離邏輯直接關(guān)系到土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)流轉(zhuǎn)模式。然而學(xué)者對(duì)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的定位存在爭(zhēng)議：
一派觀點(diǎn)認(rèn)為，分置后的經(jīng)營權(quán)是派生于土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)，而承包權(quán)系指經(jīng)拆分后的、現(xiàn)行法上所稱的土地承包經(jīng)營權(quán)（李國強(qiáng)，2015：184，186）。然而分置的經(jīng)營權(quán)性質(zhì)學(xué)者定性不一：（1）債權(quán)性質(zhì)的“經(jīng)營權(quán)”。土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性流轉(zhuǎn)導(dǎo)致權(quán)利整體轉(zhuǎn)讓，無法分置承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)；實(shí)踐中，只有債權(quán)性流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營戶和經(jīng)營戶方能并存，故經(jīng)營權(quán)性質(zhì)當(dāng)屬債權(quán)（高海，2016：137）。（2）形式多樣的“經(jīng)營權(quán)”。轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)原承包關(guān)系已終止、產(chǎn)生新的承包關(guān)系，故不發(fā)生承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離；轉(zhuǎn)包和出租雖為債權(quán)，但具“買賣不破租賃”、“優(yōu)先購買權(quán)”的對(duì)抗效力，形成了獨(dú)立的“經(jīng)營權(quán)”；抵押等擔(dān)保則以新設(shè)的經(jīng)營權(quán)為對(duì)象，流轉(zhuǎn)新設(shè)權(quán)利的交換價(jià)值；入股則指?jìng)鶛?quán)性地投資農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，此時(shí)合作社享有經(jīng)營權(quán)、農(nóng)戶享有分離了經(jīng)營權(quán)的承包權(quán)（李國強(qiáng)，2015：187）。3）用益物權(quán)性質(zhì)的“經(jīng)營權(quán)”。即認(rèn)為經(jīng)營權(quán)是以土地承包經(jīng)營權(quán)為客體設(shè)立的他物權(quán)（蔡立東、姜楠，2015：39）。并認(rèn)為在用益物權(quán)上復(fù)設(shè)用益物權(quán)存在立法先例，如德國法上的“次級(jí)（下級(jí)）地上權(quán)”就是建立在地上權(quán)之上的用益物權(quán)（孫憲忠，2016：161）。經(jīng)營權(quán)作為不負(fù)載社會(huì)保障功能的次級(jí)土地承包經(jīng)營權(quán)，完全能被《物權(quán)法》第125條極具包容性的土地承包經(jīng)營權(quán)定義所涵蓋，而無需在制度上新設(shè)或修改（朱廣新，2015：98-99）。
另一派觀點(diǎn)聚焦于分置的“承包權(quán)”。認(rèn)為承包權(quán)體現(xiàn)為現(xiàn)行法律中的土地承包經(jīng)營權(quán)被轉(zhuǎn)讓、抵押后，農(nóng)戶以集體成員身份于下一輪承包期主張重新分配集體農(nóng)地的成員權(quán)（陳小君，2014：12）。故持此觀點(diǎn)的學(xué)者實(shí)將政策中的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置，解釋為成員權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)分置。然而就分離出的成員權(quán)來源，學(xué)者存在兩種不同意見：1）來源與現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)。現(xiàn)有理論將作為成員權(quán)的承包權(quán)視作土地承包經(jīng)營權(quán)的固有內(nèi)容，使后者附加了與經(jīng)濟(jì)屬性矛盾的保障功能，導(dǎo)致成員權(quán)的專屬性與財(cái)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)性互相抵牾（丁文，2015：168-173）。故將成員權(quán)性質(zhì)的承包權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離，通過切斷其身份性內(nèi)容，去除土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的限制。2）來源于集體土地所有權(quán)。認(rèn)為作為成員權(quán)的承包權(quán)系集體土地所有權(quán)的主體制度內(nèi)容，而非來源于土地承包經(jīng)營權(quán)（高飛，2016：10）。流轉(zhuǎn)的經(jīng)營權(quán)實(shí)為土地承包經(jīng)營權(quán)本身，即未發(fā)生土地承包經(jīng)營權(quán)的拆分。
3.承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的應(yīng)然邏輯
本文認(rèn)為經(jīng)營權(quán)系基于物權(quán)流轉(zhuǎn)（如設(shè)定抵押、入股公司、參加林地信托）而分離于“分林到戶”林地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)；而分離后剩余權(quán)能的林地承包經(jīng)營權(quán)，系分置的“承包權(quán)”。原因在于：
其一，將視角聚于“承包權(quán)”的分離觀不具可行性。將承包權(quán)界定為成員權(quán)意味著失去土地的農(nóng)民需要等待下一輪的土地重新分配和調(diào)整。林地承包經(jīng)營權(quán)期限更長(zhǎng)、林權(quán)流轉(zhuǎn)費(fèi)估值偏低，無法滿足林農(nóng)失地期間的社保需求。另外，法律嚴(yán)格限制集體預(yù)留機(jī)動(dòng)地，失地農(nóng)戶主張成員權(quán)要么無地可分；要么待退出、調(diào)整時(shí)取得承包經(jīng)營權(quán)，反而擾亂現(xiàn)有承包關(guān)系。該說混淆了“成員權(quán)”與“承包關(guān)系”：“成員權(quán)”系指農(nóng)戶參與承包地分配方案等自益事務(wù)的決定權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)；“承包關(guān)系”雖以成員權(quán)為前提，但以土地承包經(jīng)營權(quán)為表現(xiàn)形式——表現(xiàn)為對(duì)特定承包地的實(shí)際管領(lǐng)，一旦成立即獨(dú)立于成員權(quán)（高海，2016：138）。農(nóng)戶主要通過行使占有、使用、收益承包地的權(quán)能，取得生活生產(chǎn)的基本資料，借以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地保障作用；故承包權(quán)必須是實(shí)在的財(cái)產(chǎn)權(quán)。“三權(quán)分置意見”確認(rèn)了成員權(quán)系“堅(jiān)持集體所有權(quán)”的固有內(nèi)容；而承包權(quán)系含占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)土地權(quán)能的財(cái)產(chǎn)權(quán)。其二，“經(jīng)營權(quán)”視角自土地承包經(jīng)營權(quán)中分離經(jīng)營權(quán)的思路已獲“三權(quán)分置意見”肯認(rèn)。經(jīng)營權(quán)物權(quán)觀——即在用益物權(quán)上復(fù)設(shè)用益物權(quán)的做法并非空穴來風(fēng)：如德國法上有以地上權(quán)為本權(quán)為基礎(chǔ)再次設(shè)立次級(jí)地上權(quán)(Untererbbaurecht)，其支配范圍僅限于指定土地的地表或上下空間，為土地的多層利用提供了法律手段（孫憲忠，2016：161）。而“經(jīng)營權(quán)”為債權(quán)的分離論，與賦權(quán)承包經(jīng)營戶更多處分權(quán)能的改革思路不符：債權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營權(quán)無法因應(yīng)設(shè)置抵押、入股公司等物權(quán)流轉(zhuǎn)需求。形式多樣的“經(jīng)營權(quán)”拒絕承認(rèn)轉(zhuǎn)讓中出現(xiàn)承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置，卻對(duì)出現(xiàn)同樣法律后果的抵押則肯認(rèn)分置，存在矛盾；此外，該說將“入股”限縮為投資農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社的債權(quán)性流轉(zhuǎn)，仍未打破現(xiàn)有物權(quán)流轉(zhuǎn)壁壘的束縛。故相較下，物權(quán)說更具說服力。
五、結(jié)論
憲法制度保障下的森林資源國家和集體所有權(quán)存在結(jié)構(gòu)缺陷。林權(quán)系因循“兩權(quán)分離”經(jīng)驗(yàn)，自森林資源所有權(quán)析分的用益物權(quán)。通過設(shè)置權(quán)利內(nèi)容明晰、可交易的私人產(chǎn)權(quán)，為公有森林資源投入市場(chǎng)交易提供制度工具。林權(quán)以特定公有林地及森林為客體，林權(quán)束包括森林用益物權(quán)及林地用益物權(quán)群。森林使用權(quán)是比照用益權(quán)，在森林上設(shè)置的他物權(quán)；按利用方式分為“對(duì)物采掘型”及“非對(duì)物采掘型”森林使用權(quán)。林地用益物權(quán)群包括林地使用權(quán)和林地承包經(jīng)營權(quán)。林地承包經(jīng)營權(quán)屬于林地使用權(quán)物權(quán)化形式；尚未物權(quán)化的林地使用權(quán)主要系指國有林地使用權(quán)，其具備用益物權(quán)法律特性；國有林地承包經(jīng)營體系是“國有林地使用權(quán)”流轉(zhuǎn)的形式。“分林到戶”的林地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)性流轉(zhuǎn)存在障礙，需通過“承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離”予以克服：林地承包經(jīng)營權(quán)中拆分出可流轉(zhuǎn)的、用益物權(quán)性質(zhì)的“經(jīng)營權(quán)”可以突破現(xiàn)有陳規(guī)；而剩余權(quán)能的林地承包經(jīng)營權(quán)即“林地承包權(quán)”。
作者簡(jiǎn)介：裴麗萍，華中科技大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。1985年7月獲北京大學(xué)法學(xué)學(xué)士學(xué)位；1999年12月獲中南政法學(xué)院民商法碩士學(xué)位，2007年5月獲華中科技大學(xué)管理學(xué)院管理學(xué)博士學(xué)位。 1985年7月至2001年7月，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法系任講師、副教授，兼任民法教研室副主任，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)招標(biāo)投標(biāo)委員會(huì)委員、法律顧問。 2001年8月至今，華中科技大學(xué)法學(xué)院法律系任教授，曾兼任法學(xué)院副院長(zhǎng)（2007-2012）。 2004年7月-2004年12月，澳大利亞西澳大學(xué)法學(xué)院訪問學(xué)者；2005年1月-2005年7月，澳大利亞昆士蘭科技大學(xué)法學(xué)院訪問學(xué)者。張啟彬，華中科技大學(xué)法學(xué)院博士生。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2017年第6期
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