【摘要】科層制邏輯與社會治理邏輯是左右農(nóng)村基層黨組織行動的兩種關(guān)鍵行動思維。在理想情景中，農(nóng)村基層黨組織有充足的時間與精力來滿足科層制與鄉(xiāng)村社會的雙重期待，然而在現(xiàn)實的黨建創(chuàng)新實踐中，農(nóng)村黨組織往往更倚重于科層制邏輯，具體表現(xiàn)為：單向度的服務(wù)供給與多樣化的需求之間存在沖突、壓力型體制下信息共享不暢導(dǎo)致的監(jiān)督失效及不信任問題、黨組織與農(nóng)民組織互動不足。農(nóng)村基層黨組織對科層制邏輯的過分倚重既有對傳統(tǒng)科層制慣性的路徑依賴，也受官本位文化的影響，不僅造成黨組織上下級、黨組織與社會信息不對稱，以及黨組織行動目標(biāo)偏離，而且也會造成公眾失語，參與不足。未來，提升農(nóng)村黨組織的適應(yīng)性既需要重新定位基層黨組織與上級黨組織的關(guān)系，而且要對農(nóng)村基層黨組織本身的功能與角色進(jìn)行重構(gòu)。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村黨組織；科層制邏輯；社會治理邏輯；政黨適應(yīng)性；基層治理

一、研究背景與問題提出

任何政黨都是特定階級、階層和社會群體利益的代表者與反映者。政黨合法性主要來源于政黨的適應(yīng)性，政黨越能適應(yīng)復(fù)雜的社會環(huán)境，且越能代表和維護(hù)公眾的利益，政黨的合法性和公眾認(rèn)同感就越強(qiáng)。因此，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨就需要通過政黨自身的變革來提升其適應(yīng)性。

基層黨組織是政黨聯(lián)系公眾的紐帶，保持與社會的溝通與聯(lián)系是提升基層黨組織適應(yīng)性的關(guān)鍵途徑。計劃經(jīng)濟(jì)時期，黨組織掌控著農(nóng)村社會的政治、經(jīng)濟(jì)、文化資源，對鄉(xiāng)村社會進(jìn)行統(tǒng)合性治理。但是隨著鄉(xiāng)村社會自治空間的孕育以及市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)以及民眾的需求都發(fā)生了巨大的變化，如果沿襲以往的管控社會的思維必然會遭遇社會的抵觸。如“農(nóng)村黨員隊伍缺乏優(yōu)秀群體的支撐影響農(nóng)村黨組織的戰(zhàn)斗力，土地流轉(zhuǎn)影響農(nóng)村黨組織引領(lǐng)發(fā)展的能力，‘三留守’人員考驗黨組織的服務(wù)能力”。當(dāng)然基層黨組織并不是靜止不變的，孫柏瑛認(rèn)為“十年來黨組織總體上實現(xiàn)從單純管控向服務(wù)轉(zhuǎn)變、從縱向組織系統(tǒng)構(gòu)建向橫向嵌入轉(zhuǎn)變、從單純依靠政治動員和意識形態(tài)方式治理向居間利益調(diào)適、代表利益方式治理轉(zhuǎn)變”。但為什么依然會出現(xiàn)黨組織適應(yīng)性下降、功能弱化的問題呢？學(xué)界從以下幾種方向作了研究。從結(jié)構(gòu)層面來講，如吳梅芳認(rèn)為，農(nóng)村黨員干部隊伍、領(lǐng)導(dǎo)方式以及黨組織設(shè)置方式與新農(nóng)村建設(shè)需求間的沖突導(dǎo)致農(nóng)村黨組織的號召力在下降；萬銀鋒認(rèn)為，“教育管理乏力，整合壓力增大，凝聚力下降，保障體系不健全”是導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織建設(shè)陷入困境的重要原因。從文化層面來講，如劉子平認(rèn)為，黨組織主流意識形態(tài)的說服引導(dǎo)能力下降以及黨員干部因黨性修養(yǎng)不夠?qū)е碌母瘮〉榷加绊懥它h組織適應(yīng)能力的提升；劉漢峰提出要以“柔性治理”來化解黨組織建設(shè)的困境，即依托思想領(lǐng)導(dǎo)、黨內(nèi)生活、黨員職業(yè)理想與黨性教育來提升黨組織的適應(yīng)性。

綜合上述，兩種研究取向?qū)⒀芯恳曇熬窒抻谡h自身，而忽視了對農(nóng)村基層黨組織賴以存在的社會環(huán)境與組織運行邏輯的考察是導(dǎo)致以往研究解釋政黨適應(yīng)性乏力的重要癥結(jié)。結(jié)構(gòu)取向的研究將注意力集中于組織結(jié)構(gòu)本身而忽略了內(nèi)化在政黨行為背后的文化邏輯。而文化取向的研究則側(cè)重于從規(guī)范價值意義上進(jìn)行規(guī)約，缺乏對黨員干部行為動機(jī)的考察。為此，本文采用觀察和深度訪談的方法，以貴州的黨建實踐為案例，作橫向比較，力圖回答幾個相關(guān)聯(lián)的問題：第一，在新的社會形勢下，農(nóng)村基層黨組織的行動邏輯及其運行機(jī)制是什么？第二，這些行動邏輯為什么會留存下來，對黨組織適應(yīng)性有何影響？第三，這些行動邏輯的限度是什么？

二、農(nóng)村黨組織功能的“雙軌化”與行動邏輯

農(nóng)村黨組織直面農(nóng)村社會，掌握基層社會的第一手信息，是國家推進(jìn)基層社會治理的紐帶，也是在基層推進(jìn)落實全面從嚴(yán)治黨的抓手，作為承接政黨與社會互動的中介，農(nóng)村黨組織扮演著非常重要的功能。

（一）農(nóng)村黨組織功能的“雙軌化”：政黨與社會互動的結(jié)構(gòu)性要素

農(nóng)村黨組織一端扎根于基層社會，深諳民情民意，與基層社會有廣泛的聯(lián)系，當(dāng)以服務(wù)基層民眾和服務(wù)基層社會的發(fā)展為己任。但同時農(nóng)村基層黨組織作為中國共產(chǎn)黨在基層的延伸，又需要承擔(dān)來自科層制組織自上而下的壓力和任務(wù)。

農(nóng)村基層黨組織的功能主要圍繞兩條邏輯線索展開：一條是基于組織理論發(fā)展的管理主義取向，強(qiáng)調(diào)科層制運作對農(nóng)村黨組織行動的規(guī)約；一條是基于社會屬性取向?qū)r(nóng)村黨組織行動邏輯的限定。管理主義取向的功能規(guī)定黨組織要以服從態(tài)度來積極應(yīng)對縱向的考核任務(wù)，積極重視縱向的考核壓力與任務(wù)。在開展組織活動時候要以效率為根本的行動準(zhǔn)則，以上級攤牌的指標(biāo)為抓手。同時，上級組織掌控著基層組織的組織人事權(quán)力、資源分配權(quán)力，并通過政治激勵等手段促使農(nóng)村組織以上級的命令為行動的中心。社會屬性取向的功能包括黨組織要以民眾的利益需求為導(dǎo)向，在充分了解社情民意的基礎(chǔ)上，來確定黨組織的工作目標(biāo)并采取相應(yīng)的發(fā)展策略?！胺?wù)型政黨是適應(yīng)政黨社會屬性要求，反映政黨從權(quán)力控制、社會秩序維護(hù)等統(tǒng)治性職能向更多履行社會職能轉(zhuǎn)變?！贝送?，黨組織要保持組織結(jié)構(gòu)的適度開放性，在“權(quán)力運行中引入群眾話語”，以此積極吸納群眾的參與。

（二）雙重行動邏輯：農(nóng)村黨組織適應(yīng)性的組織機(jī)制

與農(nóng)村黨組織的雙重功能相適應(yīng)，其行動邏輯也相應(yīng)地圍繞兩條邏輯線索展開：一是內(nèi)化于官僚體制中的科層制邏輯，二是歸因于黨組織社會屬性取向的社會治理邏輯。

科層制邏輯從兩種方向展開：（1）控制。在黨組織體系內(nèi)部，在實現(xiàn)縱向到底、整體化的組織運作邏輯下，黨組織實行自上而下的命令與自下而上的服從相結(jié)合的運行機(jī)制。上級黨組織通過政治激勵手段推動基層黨組織來實現(xiàn)其職能和上級攤派的任務(wù)。由于上級黨組織掌控著組織資源的分配權(quán)力，在與農(nóng)村事務(wù)沖突的條件下，農(nóng)村黨組織會選擇優(yōu)先去完成上級黨組織的任務(wù)指標(biāo)，從而產(chǎn)生“選擇性治理”的行動邏輯。黨組織內(nèi)部成員依據(jù)所屬科層制層級確定薪酬待遇而不是其工作績效。黨組織成員依據(jù)上級組織和部門一把手的命令開展工作，工作的自主性與積極性不能很好地發(fā)揮出來。在政黨與社會互動關(guān)系層面，黨組織創(chuàng)新實踐中將民眾的需求預(yù)設(shè)為一致的，因此黨組織所提供的公共服務(wù)就有高度的同質(zhì)性。此外，民眾被視為被動地接受黨組織提供的公共產(chǎn)品，其主觀能動性很難實現(xiàn)。（2）整合。公共服務(wù)供給中呈現(xiàn)出黨組織單向度供給的特征?；鶎庸卜?wù)不是基于公眾的個性化的需求來提供，而是同質(zhì)化的、自上而下的制度建構(gòu)的產(chǎn)物，必然與公眾的需求之間存在裂痕。在黨組織成員的考核中，經(jīng)常會出現(xiàn)為了考核而考核，流于形式的問題。

社會治理邏輯主要分兩個層次：（1）黨組織與公眾的關(guān)系層面。黨組織不再介入鄉(xiāng)村社會的具體事務(wù)，而是在鄉(xiāng)村的發(fā)展戰(zhàn)略確定，協(xié)調(diào)與村委會、村農(nóng)民組織的關(guān)系方面發(fā)揮更大的影響力。黨組織以民眾的需求為導(dǎo)向，依據(jù)民眾的利益訴求確定黨組織的活動目標(biāo)并組織專業(yè)化的團(tuán)隊來幫助民眾實現(xiàn)其訴求。此外，黨組織的社會治理邏輯還要求黨組織要保證組織結(jié)構(gòu)的開放性，強(qiáng)化與民眾的交流互動的機(jī)會。（2）黨組織內(nèi)部關(guān)系層面。以公眾對公共服務(wù)的滿意度為干部績效考核評價的標(biāo)準(zhǔn)，實行彈性化的績效考核制度，注重效率的同時側(cè)重對黨員干部促進(jìn)公共價值的考察。

三、農(nóng)村黨組織行動邏輯沖突的表征：科層制亦或社會治理

農(nóng)村黨組織功能的“雙軌化”型塑了其行動邏輯?？茖又七壿嬇c社會治理邏輯就像一個光譜的兩極，農(nóng)村黨組織總是不斷在兩者之間搖擺。在理想狀態(tài)下，農(nóng)村黨組織具有充足的時間和精力來應(yīng)對來自科層制體制與鄉(xiāng)村社會兩方的職能，并有充足的資源來滿足多樣化的需求。但實際情況是，農(nóng)村黨組織總是顯得捉襟見肘，最終倒向了優(yōu)先應(yīng)付來自科層制體制的壓力，適應(yīng)性受到很大的限制。

（一）個案選擇

貴州省FG縣從本地實際出發(fā)，以改革創(chuàng)新精神推進(jìn)農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新，探索出了“12345”為主體架構(gòu)的“黨群直議制”，即構(gòu)建1個黨內(nèi)民主帶動人民民主相融互促的基層民主議事體系、夯實2個平臺（基層黨員議事平臺、群眾議事平臺）、突出3個主體（基層組織、黨員、群眾）、規(guī)范4個程序（提、評、審、決）、明確5大核心（議發(fā)展、議法律、議道德、議風(fēng)氣、議和諧）。該模式在推進(jìn)過程中，對于化解農(nóng)村社會矛盾、維護(hù)鄉(xiāng)村社會秩序確實發(fā)揮了一定的作用，但調(diào)研中筆者也發(fā)現(xiàn)部分議事日程往往因為要經(jīng)過很復(fù)雜的流程最終流產(chǎn)，也有的議事日程因為缺乏外部的監(jiān)督而最終流于形式，成為面子工程。此外，一些農(nóng)村黨組織牽頭的議事流程因為效率低最終不了了之。一村改居社區(qū)主任說到：“當(dāng)初村改居的時候，縣政府承諾給被征地的農(nóng)民養(yǎng)老保險金，而且還給商鋪，但是現(xiàn)在一樣沒落實，各個政府部門總是相互之間推諉?！?/p>

貴州WA縣深刻汲取教訓(xùn)，采取果斷措施來化解社會矛盾，協(xié)調(diào)黨群之間的關(guān)系，形成了統(tǒng)籌“經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基層建設(shè)、社會管理、民生保障、生態(tài)保護(hù)五位一體”的工作，整合“黨委、政府、群團(tuán)組織、社會組織、志愿者隊伍五種力量”，滿足人民群眾生理、物質(zhì)、精神各個層面的需求，貫徹做好群眾工作這一紅線的“5531”模式。其中較有特色的做法有：開展縣委書記大接訪、千名機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部大走訪、千名教師大家訪、公檢法司大聯(lián)訪、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大巡訪的“五大訪”活動。依照政策的設(shè)計目標(biāo)，政府部門的一把手要掛出牌子，認(rèn)真傾聽群眾的意見，主動接受群眾上訪。此外，政策還要求創(chuàng)新政府領(lǐng)導(dǎo)干部的考評機(jī)制，讓群眾和黨員參與干部的考核任命。一系列的政策雖然在短期內(nèi)穩(wěn)定了民眾慌亂的情緒，維護(hù)了社會的穩(wěn)定，但是在采訪村民的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)WA縣的黨組織建設(shè)現(xiàn)狀與當(dāng)?shù)孛襟w所報道的存在很大的差異，媒體所報道的典型事例只有在個別“樣板村”才可以看得到，很多黨組織建設(shè)的構(gòu)想都流于形式了。那么是什么原因?qū)е逻@些初衷良好的政策構(gòu)想最終不能發(fā)揮應(yīng)有的效用呢？

（二）單向度服務(wù)供給與多樣化需求間的沖突

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會的進(jìn)步促使社會成員的需求變得日益多元化，公共服務(wù)涉及的領(lǐng)域非常廣泛，而且每一個領(lǐng)域的服務(wù)都各具特點，只有了解公共服務(wù)的具體內(nèi)涵與特征，把握其規(guī)律，采取合理的方式方可實現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給。為此，黨的十八大報告明確提出要實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的總體目標(biāo)。要著力推進(jìn)公共服務(wù)均等化，確保公共服務(wù)惠及全體人民。國務(wù)院十三五發(fā)展規(guī)劃也將實現(xiàn)公共服務(wù)均等化、保障人民的基本權(quán)利作為政府工作的重要內(nèi)容著重加以強(qiáng)調(diào)。雖然社會流動性的增加以及城鄉(xiāng)的互動增多進(jìn)一步彌合了城鄉(xiāng)之間的差異，但是由于人文環(huán)境以及社會需求的差異，城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)并不是同質(zhì)的，需要區(qū)別對待。

然而，在科層制運行體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織憑借其掌控的資源分配權(quán)力，實際上成為了農(nóng)村黨組織的“掌舵人”，對農(nóng)村黨組織事務(wù)進(jìn)行運動式治理，以命令和嚴(yán)格考核的雙重壓力對農(nóng)村黨組織進(jìn)行管理；而農(nóng)村黨組織由于在村民自治、取消農(nóng)業(yè)稅后對鄉(xiāng)村的控制力弱化，不得不圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織的任務(wù)指標(biāo)來轉(zhuǎn)，所以無力對農(nóng)村社會的多元化需求及時作出回應(yīng)。例如，貴州省FG縣在2014年開展了“黨群直議制”活動，在當(dāng)年3月，該縣縣委組織部就以通知的形式對活動的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定，其中包括有單獨的議事室、醒目的標(biāo)志牌、固定的公開欄、規(guī)范的上墻制度、詳實的活動資料、濃厚的宣傳氛圍等。在運動式治理的思維中，絕大部分的村黨組織確實按照縣委組織部的要求進(jìn)行了部署，但是由于這些公共服務(wù)并非農(nóng)民最迫切的需求，而是縣委自上而下權(quán)力建構(gòu)的產(chǎn)物，因此在基層推行的過程中就成了勞民傷財?shù)男蜗蠊こ毯兔孀庸こ?。一位村干部講道：“上面一開會，就層層往下壓任務(wù)，最后就落到我們頭上。我們每年有很多時間都忙著編這些材料，如果我們有時間放在多為百姓做點事情上，我們也是會有成績的?！?/p>

與黨組織將公共服務(wù)視為同質(zhì)的相一致，公眾的復(fù)雜性偏好在公共服務(wù)的供給過程中鮮有被考慮進(jìn)去。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展催生出多樣化的利益關(guān)系，也促進(jìn)了民眾對公共事務(wù)的復(fù)雜化的偏好。2010年廣東省就開始在全省上下展開了黨代表常任制的探索，通過建立社區(qū)黨代表工作室、行業(yè)黨代表工作室、網(wǎng)絡(luò)黨代表工作室、“紅旗工作室”、“優(yōu)秀工作案例”等活動載體，黨組織與群眾的聯(lián)系有所增加，黨組織也更易于掌握來自社會底層的需求信息。但是由于是省委組織部自上而下下達(dá)的任務(wù)，往往是政治激勵程度越強(qiáng)的黨組織更會嚴(yán)格按照省委組織部的文件標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計建設(shè)，這樣公眾的多樣化的需求被漸漸忽略了。

公民偏好一致與公共服務(wù)同質(zhì)化的認(rèn)識偏差導(dǎo)致黨組織在推進(jìn)公共服務(wù)均等化以及鄉(xiāng)村事務(wù)的管理過程中將命中視作被動的接受的客體，民眾的積極性與主動性很難被調(diào)動起來，民眾的意見逐漸被邊緣化，最終結(jié)果是民眾與黨組織無法形成更高質(zhì)量的互動協(xié)商。

（三）壓力型體制下農(nóng)村黨組織的行動偏好

在壓力型體制下，黨組織的行動具有很強(qiáng)的隨意性、權(quán)宜性、變通性與短期性，似乎任何有助于基層黨組織實現(xiàn)上級的任務(wù)指標(biāo)的手段、策略、方式，無論這些要素是正式的還是非正式的，合規(guī)的還是不合規(guī)的，都可以被拿來用。結(jié)果導(dǎo)致基層黨組織與上級黨組織之間的溝通互動出現(xiàn)縫隙。

自上而下的壓力性體制促使基層黨組織為了完成上級攤派的任務(wù)指標(biāo)采取選擇性應(yīng)付等措施，從而導(dǎo)致科層制內(nèi)部信息共享遭遇阻隔。在貴州WA縣走訪中筆者發(fā)現(xiàn)，該縣所屬眾多村落在接到縣委下達(dá)的建設(shè)黨內(nèi)民主相關(guān)的文件之后，立馬召開了村黨支部班子會議研究處置對策。村支部采取的策略是首先就文件中的硬件、文字材料進(jìn)行整理，實在沒得可寫的一般都會選擇制造數(shù)據(jù)和故事，以此來應(yīng)對上級黨組織的檢查。一位村干部對我們說道：“上報的那些材料你們不用去看了，那都是我們編的，每年有很多的任務(wù)，村里又沒有多少人力去解決這些問題，村里還要負(fù)責(zé)村莊的管理和發(fā)展問題，有時候不得不這么做?！边@么做的嚴(yán)重后果是上級組織并不知曉數(shù)據(jù)的真實性，虛假信息的存在將會直接影響到上級決策的有效性與科學(xué)性。在上級決策中，上級一把手權(quán)力行使的隨意性和持續(xù)性也會促使農(nóng)村黨組織選擇瞞報或者虛報工作數(shù)據(jù)行為。在中國現(xiàn)有的政黨體制內(nèi)部，一把手往往掌控著所在層級或者部門的核心權(quán)力，個人意志在權(quán)力的行使過程中發(fā)揮著非常重要的作用，因此，一把手的流動性與個人偏好的轉(zhuǎn)移會導(dǎo)致政策的內(nèi)容與重心發(fā)生變化，農(nóng)村黨組織不得不跟著領(lǐng)導(dǎo)的步子跑，順應(yīng)政策意圖采取相關(guān)的措施完成績效考核指標(biāo)。河南安陽曾經(jīng)倡導(dǎo)開展的“思辨堂”讓這座小城名揚全國，并在全國推進(jìn)地方政府創(chuàng)新的實踐中獨樹一幟?！八急嫣谩钡闹匾饔貌粌H在于構(gòu)建了政協(xié)、政府部門領(lǐng)導(dǎo)之間互動溝通的政策網(wǎng)絡(luò)，更重要的是他為吸納民意確實拓寬了渠道，黨組織也在實踐的過程中提升了自身的適應(yīng)能力。但是隨著該項目的負(fù)責(zé)人落馬，政府治理創(chuàng)新的項目也就偃旗息鼓。農(nóng)村黨組織中的干部不得不重新調(diào)整策略來應(yīng)對新任領(lǐng)導(dǎo)的偏好與意見。

體制內(nèi)部上下級黨組織之間信息不對稱導(dǎo)致的結(jié)果是鄉(xiāng)村社會呈現(xiàn)出雙重不信任關(guān)系。第一是體制內(nèi)部上下級之間陷入信任危機(jī)。由于信息無法實現(xiàn)共享，上級黨組織需要通過制度限定農(nóng)村黨組織的行為來強(qiáng)化對其的監(jiān)督與約束。通過量化下級的工作內(nèi)容考核指標(biāo)，并對工作的方向作出嚴(yán)格的限定，這雖然對于提升農(nóng)村黨組織的效率起到了積極的作用，但也很容易導(dǎo)致對農(nóng)村黨組織限制的過死，致使黨組織缺乏靈活性。第二是民眾對黨組織的信任危機(jī)。一方面，農(nóng)村黨組織為了優(yōu)先完成上級指派的任務(wù)，民眾的需求自然無法完全滿足，導(dǎo)致他們對政黨的認(rèn)同度的下降；另一方面，農(nóng)村黨組織經(jīng)常采取權(quán)宜性的策略也會在民眾心中形成黨組織工作重形式而不注重內(nèi)容的刻板印象，并進(jìn)而使其產(chǎn)生公眾參與對黨組織建設(shè)不具有影響力的認(rèn)識，并最終降低參與的意愿。

（四）管控與脫嵌：黨組織與農(nóng)民組織關(guān)系的銜接

農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管控農(nóng)村社會的核心媒介取消了，黨組織與農(nóng)村社會組織的關(guān)系初現(xiàn)疏離，為了重構(gòu)黨在農(nóng)村的社會基礎(chǔ)，各地紛紛在黨組織嵌入于社會組織中下功夫，但是受科層制邏輯影響，黨組織對社會組織的嵌入與管控、維護(hù)社會穩(wěn)定成為其中心工作，對社會組織的服務(wù)一直跟不上。

在組織結(jié)構(gòu)方面，各地從實際出發(fā)在農(nóng)民組織中創(chuàng)建了基層黨組織，依據(jù)創(chuàng)建能力與條件可以將農(nóng)民組織中黨組織劃分為如下幾類：其一，農(nóng)民組織獨立創(chuàng)建。對于像農(nóng)村企業(yè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)協(xié)會等自主經(jīng)營的農(nóng)民組織且有條件創(chuàng)建黨組織的，按照相關(guān)規(guī)定獨立組建黨支部。其二，相關(guān)行業(yè)和相關(guān)類型的農(nóng)民組織聯(lián)合組建黨支部。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提升了農(nóng)民的自主性與自組織能力。但是農(nóng)民組織規(guī)模小，組織結(jié)構(gòu)仍需進(jìn)一步完善，因此對于這些無法達(dá)到組建黨組織條件的農(nóng)民組織可以以行業(yè)或者職能為依據(jù)聯(lián)合組建黨組織。其三，掛靠其他部門組建黨支部。對一些能力弱小、人員較少的農(nóng)民組織多地采用掛靠社區(qū)居委會或者相關(guān)管理部門的方法組建黨支部。從以往農(nóng)民組織中黨支部建設(shè)都是以強(qiáng)化黨組織對農(nóng)民組織的整合能力，從維護(hù)政黨的執(zhí)政地位角度出發(fā)來建設(shè)的，因此在黨支部建設(shè)的過程中，往往只注重對在組織結(jié)構(gòu)層面將黨組織嵌入于社會組織中，但是缺乏對黨組織如何調(diào)整角色定位、如何服務(wù)農(nóng)民組織發(fā)展進(jìn)行審慎的考察與規(guī)劃，使得黨組織很難真正融入于農(nóng)民組織的發(fā)展運營過程中，出現(xiàn)兩張皮現(xiàn)象。

在人員構(gòu)成方面，在農(nóng)村黨員充足、組建黨支部條件滿足的農(nóng)民組織中，各地一般會允許農(nóng)民組織內(nèi)部自主組建黨支部，黨支部的負(fù)責(zé)人就成了農(nóng)民組織的負(fù)責(zé)人來兼任。但是對于黨員較少、難以組建黨支部的農(nóng)民組織，各地的做法是選派一些有黨務(wù)工作經(jīng)驗、會管理、善于做思想政治工作的干部擔(dān)任村黨組織的負(fù)責(zé)人，同時對于一部分黨員人數(shù)不足的農(nóng)民組織，上級會通過派員進(jìn)駐的方式在農(nóng)民組織中組建黨支部，其核心目的是在農(nóng)民組織的運作過程中宣傳和貫徹落實黨的路線方針政策。第一種類型農(nóng)民組織中黨組織的人員構(gòu)成優(yōu)點在于為農(nóng)民組織中黨組織的建設(shè)與發(fā)展保持一定的自主空間，但是在科層制慣性的作用下，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織依然會以命令方式干預(yù)農(nóng)民組織的事務(wù)，以控制與維穩(wěn)的思維來處理黨組織與農(nóng)民組織的關(guān)系。在第二類中外部嵌入的專職黨務(wù)干部不僅對農(nóng)村社會的實際很模糊，而且往往會把科層制體制中的思維習(xí)慣、工作習(xí)慣帶入農(nóng)民組織中，進(jìn)而遭遇不適應(yīng)問題。

在工作流程方面，在農(nóng)民組織黨建事務(wù)的管理過程中也出現(xiàn)了重視黨組織組織結(jié)構(gòu)設(shè)計與構(gòu)建，突出強(qiáng)化了黨組織對農(nóng)民組織的領(lǐng)導(dǎo)和引領(lǐng)作用，但是黨組織服務(wù)農(nóng)民組織的發(fā)展則相對處于比較弱勢的地位，有的地方在實踐中甚至被忽略了。廈門市按照“條塊結(jié)合，誰主管誰負(fù)責(zé)”的原則設(shè)計了農(nóng)民中黨組織的管理流程，主要分為業(yè)務(wù)主管單位歸口管理和分級分工負(fù)責(zé)制等。此外部分農(nóng)村兩新組織采取屬地管理原則，由鎮(zhèn)、村以及社區(qū)黨組織管理。廈門市將社會組織黨組織建設(shè)的功能定位為集中利用社會組織的實踐宣傳黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，在社會組織籌建、準(zhǔn)入等流程環(huán)節(jié)中強(qiáng)化對黨務(wù)工作的重視，并將黨組織建設(shè)納入績效考核體系中。但是既沒有對黨組織如何服務(wù)于黨組織的建設(shè)與發(fā)展做出規(guī)劃，也沒有在思想意識層面確立服務(wù)社會組織發(fā)展的理念。因此，雖然黨組織傾注大量的資源與財力來營造農(nóng)民組織黨支部，但是實際效果卻差強(qiáng)人意，民眾并沒有增添幾分對黨組織建設(shè)的認(rèn)同，而黨組織也不知如何在鄉(xiāng)村發(fā)展中持續(xù)發(fā)力。

四、農(nóng)村黨組織科層制邏輯延續(xù)的根源

（一）傳統(tǒng)科層制慣性的路徑依賴

黨組織是一個開放性系統(tǒng)，需要不斷地與外界進(jìn)行信息、資源以及能量的交換。為了促進(jìn)自身的生存與發(fā)展，黨組織必須與外界環(huán)境的變化相一致。在革命戰(zhàn)爭年代，黨組織正是順應(yīng)時事變化，積極革新組織理念以及行動方式，將一盤散沙的中國社會重新整合起來，獲取了民眾的廣泛認(rèn)可。然而，隨著社會的進(jìn)步發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)變得愈加復(fù)雜化，黨組織囿于傳統(tǒng)科層制慣性的影響表現(xiàn)出一定的不適應(yīng)性。

“事物發(fā)展的未來走向受制于其發(fā)展的歷史，它類似于物理學(xué)中的‘慣性’，一旦進(jìn)入某一路徑，無論是好是壞都可能對這一路徑產(chǎn)生依賴?！痹邳h組織漫長的發(fā)展史中留下了寶貴的組織資源，但是受組織惰性的影響，官僚主義思維也在組織發(fā)展的過程中慢慢積淀下來，并弱化了黨組織適應(yīng)社會環(huán)境變遷的能力。首先，基層變革組織結(jié)構(gòu)，主動去適應(yīng)社會環(huán)境變遷可能會面臨一定的風(fēng)險。為了保持政令的暢通與政策的有效執(zhí)行，科層制體制往往依賴自上而下的命令、強(qiáng)制執(zhí)行等方式要求下級組織采取服從策略，這給身處基層的干部如何革新黨組織結(jié)構(gòu)去滿足群眾的需求預(yù)留的空間微乎其微?；鶎狱h組織面臨兩難選擇：一邊是日益多樣化的民眾的需求；一邊是科層制體制固化的行動邏輯。突破或者變通執(zhí)行組織慣例會被視為僭越行為，這要面臨很高的政治成本。因此，在各地的黨建創(chuàng)新實踐中，基層黨組織都是嚴(yán)格按照縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的文件規(guī)范去做的，很少有依據(jù)民眾的需求自下而上進(jìn)行的黨建創(chuàng)新實踐模式。其次，理性經(jīng)濟(jì)人的成本與收益核算也是導(dǎo)致組織惰性的重要原因。隨著中國經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入深水區(qū)，利益與權(quán)力關(guān)系錯綜復(fù)雜，推進(jìn)黨組織變革必然會觸及利益關(guān)系與權(quán)力關(guān)系的某些環(huán)節(jié)，也勢必會遭遇很大的阻力。理性的經(jīng)濟(jì)人很難會冒巨額的風(fēng)險成本去積極主動創(chuàng)新組織實踐。再次，農(nóng)村社會的低組織化是組織惰性的重要誘因。在農(nóng)村社會生活中，分散農(nóng)戶的生存處境容易造成農(nóng)民自身的自利和自私傾向，使得農(nóng)民缺乏集體行動能力，自覺不自覺地把自己裝進(jìn)家族勢力或者其他派性勢力的圈子中，加劇普通農(nóng)民的政治參與無力感。農(nóng)村社會組織的最大特點是貼近基層，能有效而及時地表達(dá)社會中各利益群體的意愿，特別是農(nóng)村社會弱勢群體的利益，同時還可以與政府建立對話、協(xié)商和溝通機(jī)制，形成有效的縣域社會公共利益的匯聚和表達(dá)機(jī)制，實現(xiàn)“上情下達(dá)”與“下情上達(dá)”，減少社會非理性行為的發(fā)生。此外，當(dāng)前中國農(nóng)村已經(jīng)進(jìn)入“社會化小農(nóng)”時代，傳統(tǒng)的農(nóng)村社會生活的社會網(wǎng)絡(luò)和社會組織已經(jīng)趨于解體。因此，由農(nóng)村居民自愿組成、以共同的目標(biāo)和興趣為紐帶、介于政府與市場之間的社會組織可以把社區(qū)內(nèi)分散弱小的個人力量整合為強(qiáng)大的集體力量，以此倒逼基層黨組織改革創(chuàng)新，提升其適應(yīng)能力。

當(dāng)然，基層黨組織建設(shè)系統(tǒng)并不是鐵板一塊，其內(nèi)部存在很大的差異性，當(dāng)條件具備，很多地方的黨組織實踐也會突破僵化的條條框框的束縛，進(jìn)行“路徑創(chuàng)造”，積極主動促進(jìn)黨組織功能的調(diào)適。首先，當(dāng)存在重大的政治激勵時核心行動主體會采取相應(yīng)的變革措施。2011年河南安陽市在現(xiàn)任政協(xié)主席的強(qiáng)力推進(jìn)下，嘗試運用“思辨堂”的形式展開協(xié)商議政。參與協(xié)商的主體有政協(xié)委員、民主黨派代表、政府有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)以及群眾代表。協(xié)商行動幾乎是在政協(xié)一把手的主導(dǎo)下完成的，也取得了不錯的成績，并獲得了地方政府創(chuàng)新獎。但是這一實踐很快因為政協(xié)主席落馬而偃旗息鼓，繼任領(lǐng)導(dǎo)者不再重提這一舉措，因此，領(lǐng)導(dǎo)者的個人意志對于政策路徑的創(chuàng)造有非常重要的價值。其次，上層思想的解放程度以及對地方的賦權(quán)直接影響黨建實踐的效能。浙江溫嶺自1999年創(chuàng)建“懇談協(xié)商”以來，形成了“對話型民主懇談”“決策型民主懇談”“參與式預(yù)算”“黨內(nèi)民主懇談”“行業(yè)工資集體協(xié)商”等模式，在擴(kuò)展社會公眾參與、提升黨組織的回應(yīng)性方面取得了非常不錯的業(yè)績。但是這一模式的積極影響并未如外界所預(yù)料的形成自下而上的推進(jìn)中國民主改革的動力和契機(jī)，也沒有在橫向進(jìn)行分散實驗，其作用整體上依然限于它的發(fā)生地。

（二）官本位與民眾主體地位缺失：科層制邏輯延續(xù)的文化基礎(chǔ)

官本位是指“官”在政治系統(tǒng)的核心位置，并將是否為官、官職大小作為衡量一個人社會地位高低的價值理念。官本位思想與中國共產(chǎn)黨立黨為公、執(zhí)政為民的理念是相沖突的。官本位思想夸大了部門領(lǐng)導(dǎo)獲取信息的能力，輕視社會力量的作用，民眾在這種思想中處于邊緣位置，是被動的客體。官本位還因為專門機(jī)關(guān)的部門利益化問題的存在缺乏積極回應(yīng)社會需求的動力，民眾的訴求很難被吸納進(jìn)去，弱化了黨組織的適應(yīng)性。

毫無疑問，隨著中國特色社會主義民主政治的發(fā)展，官僚主義思想在我國社會基本被肅清，但是作為文化形態(tài)的官本位則沉淀在文化中無法根除。（1）在個體層面，雖然絕大多數(shù)干部具有宗旨意識和公仆意識，但是少部分基層干部卻存在官僚主義作風(fēng)等問題。首先，個別干部在基層治理的過程中不是把自身視為公仆，而是高高在上，不能深入群眾當(dāng)中，“官氣十足”，在處理與群眾的關(guān)系時作威作福。其次，一些基層干部將升官發(fā)財視為運用權(quán)力的追求，一切以個人仕途為選擇依據(jù)，在工作的過程中一切以上級的命令和安排為準(zhǔn)。為了完成上級的任務(wù)指標(biāo)大搞形式主義，制造虛假政績，欺上瞞下，投機(jī)鉆營。在黨建創(chuàng)新中，很多地方搞黨建活動圍繞上級的要求來制作相應(yīng)的文字材料，通過虛構(gòu)實踐活動和實踐案例來應(yīng)付上級的檢查。訪談中一位社區(qū)干部說道：“縣里每年都會有新的任務(wù)考核下來，我們就要做大量的材料，說實話我們小區(qū)人力本來就有限，不可能做那么多事情，結(jié)果你也曉得，很多材料是假的?！痹俅?，民眾中存在的“權(quán)力崇拜”與“父愛”情結(jié)是科層制邏輯在基層黨建實踐創(chuàng)新中存在的重要原因。干部對政治、社會資源的掌控能力導(dǎo)致民眾產(chǎn)生“權(quán)力崇拜”。計劃經(jīng)濟(jì)時期，黨組織將社會整合進(jìn)自己的組織體系當(dāng)中，實現(xiàn)了對社會的高度控制。雖然經(jīng)歷了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及農(nóng)村社會管理體制的變革，黨組織對社會的控制有所放開，但是作為政策執(zhí)行主體的干部依然享受一定的政治優(yōu)待，并因其所占據(jù)的職位而享有一定的政治權(quán)力，民眾與干部的關(guān)系發(fā)生了變化，民眾只變成了被管理、被教化的對象。干部圍繞上級的指示和命令行動，民眾的利益訴求很難被吸納進(jìn)來。此外，在基層權(quán)力的運行過程中也存在著“父愛式情結(jié)”。在面對基層存在的干部腐敗時，民眾很多時候不是積極主動通過法律手段來檢舉制約干部的腐敗行為，而是依賴自上而下派駐的“包青天”式的清官來為民護(hù)權(quán)，當(dāng)然民眾通過法律手段來維護(hù)社會正義和自身的效力這里不做論述。（2）在制度設(shè)計層面，基層黨組織延續(xù)科層制的設(shè)計模式實行干部級別化、部門行政級別花，在干部的選拔任用上也是嚴(yán)格嵌套科層制的邏輯，干部的級別進(jìn)行選拔，并不是依據(jù)基層干部為民服務(wù)的實際工作業(yè)績。

五、嵌入在組織建設(shè)中的科層制邏輯的弊端

（一）信息不對稱與行動目標(biāo)偏離

社會形勢的變化促使民眾的需求越來越多樣化，基層黨組織需要處理民眾和黨員提出的越來越多、越來越復(fù)雜的問題。政府不僅要通過革新自身來提升工作效率以及社會認(rèn)同度，還需要通過與民眾和農(nóng)民組織的互動以此獲取來自社會的真實需求信息。但是黨組織建設(shè)中的科層制邏輯將干部與民眾隔開，導(dǎo)致民眾與干部之間信息的不對稱。

首先，科層制邏輯對基層主要領(lǐng)導(dǎo)干部掌控信息的能力給予過高期待。在縱向的權(quán)力結(jié)構(gòu)，自下而上越往上順延，權(quán)力越大而責(zé)任越少；自上而下看，越往基層走權(quán)力越小而責(zé)任越大。在黨建創(chuàng)新實踐中，基層往往與群眾直接接觸，能夠獲取最真實的民眾需求信息，但其權(quán)力過小，權(quán)力的運營規(guī)范化也欠缺，導(dǎo)致基層組織不能迅速作出相應(yīng)的行動來應(yīng)對群眾提出的社會問題。上級組織遠(yuǎn)離基層，與群眾直接互動的機(jī)會不多，但是科層制結(jié)構(gòu)恰恰預(yù)設(shè)了上級黨組織過高的權(quán)力和對民眾需求信息的掌控能力，導(dǎo)致上級組織的決策時常無法與民眾需求無縫隙對接，弱化了民眾對黨組織的認(rèn)同度。

其次，委托—代理困境弱化了對基層干部的監(jiān)督。一方面，黨組織的組織系統(tǒng)實行縱向的層級劃分，上級組織為了激勵和督促基層組織落實上級的政策將管理權(quán)力授權(quán)于基層組織，并對其實行嚴(yán)格的考核。為了盡快達(dá)標(biāo)，一些基層黨組織便通過向上輸送虛假信息，以此蒙混過關(guān)，這不僅妨礙了黨組織決策的正確性，而且也給自上而下的監(jiān)督制造了障礙。另一方面，由于科層制制度結(jié)構(gòu)帶有很強(qiáng)的封閉性，不僅橫向的部門之間信息傳遞不及時，共享不充分，而且干部與群眾之間的信息存在巨大的不對稱，這給小部分干部侵害群眾利益或者無視群眾利益需求采取行動留下來空間。

（二）效率主義與公眾參與的缺失

如前文所述，因不同的歷史發(fā)展時期政治任務(wù)不同，黨組織所具備的功能與自身的角色定位都存在很大的差異，但是基本圍繞兩條線索展開：一條是基于組織變化發(fā)展的管理主義取向，強(qiáng)調(diào)效率在組織發(fā)展中的價值；另一條是基于合法性認(rèn)同意義上的組織所肩負(fù)的社會治理功能，其中擴(kuò)展公民參與途徑、對民眾進(jìn)行公民教育是中國共產(chǎn)黨特有的職責(zé)所在。實踐中，黨組織總是在兩種價值之間權(quán)衡以實現(xiàn)均衡，但是也有失衡和沖突的時候。

首先，在壓力型體制下，黨員干部以優(yōu)先完成科層制指標(biāo)任務(wù)而不是滿足民眾需求為導(dǎo)向。黨組織實行自上而下的控制與自下而上的服從相統(tǒng)一，黨組織通過資源分配、政治激勵以及權(quán)力控制實現(xiàn)對下級乃至基層組織的管理，基層黨員干部選擇優(yōu)先完成自上而下的科層制指標(biāo)是理性核算的結(jié)果。一是在農(nóng)村社會管理體制改革以后，及至國家開始實行鄉(xiāng)政村治，國家權(quán)力上收，基層黨組織所依憑的政治權(quán)力被撤出后，農(nóng)業(yè)稅費成為農(nóng)村黨組織掌控基層社會的唯一抓手。與農(nóng)村黨組織面臨的組織資源、社會資源、文化資源匱乏的形勢相反，農(nóng)村黨組織不僅被賦予落實黨和國家政策方針的任務(wù)，還肩負(fù)了管理鄉(xiāng)村社會的功能。民眾日益增長的社會需求使得基層黨組織可調(diào)動的資源非常有限。二是民眾多樣化需求的整合需要支付極高的成本。在農(nóng)民組織化低下、農(nóng)民參與途徑不暢通的條件下協(xié)調(diào)和整合多樣化的民眾需求需要很高的成本，這使得部門基層干部繞過民眾直接決策，雖然提高了政策執(zhí)行的效率，但對于決策的科學(xué)性和適應(yīng)性、黨組織的回應(yīng)性是一大損失。

其次，突破科層制路徑依賴需要極高的成本。一方面，在科層制邏輯下，“一把手”掌控著部門的實際權(quán)力，在領(lǐng)導(dǎo)班子中處于核心位置。雖然組織運行規(guī)范要求，重大決策必須經(jīng)過集體討論協(xié)商決定，但是有些一把手幾乎可以繞過集體討論的環(huán)節(jié)直接決策。同時，一把手對組織的人事具有決定性作用?；鶎痈刹恳霐[脫已有的僵化的工作方式，只有獲得一把手的認(rèn)同與支持才有機(jī)會進(jìn)行，否則要面臨與上級沖突的風(fēng)險。另一方面，《黨章》規(guī)定，我黨上下級組織是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，下級組織要無條件服從上級組織。這對于維護(hù)黨組織的統(tǒng)一、貫徹黨的路線方針政策具有非常重要的價值，但是這也很容易導(dǎo)致基層黨組織與上級黨組織之間的關(guān)系陷入僵化狀態(tài)，基層黨組織既缺乏自主行動的空間，也無意愿去創(chuàng)新基層工作方式與內(nèi)容以更好地為民眾服務(wù)。

六、小結(jié)與討論：社會治理功能與政黨調(diào)適

農(nóng)村黨組織兼具社會治理功能與組織管理功能，圍繞雙軌功能農(nóng)村黨組織衍生了兩種不同的行動邏輯，前者是服務(wù)于社會，強(qiáng)化社會治理能力的功能；后者強(qiáng)調(diào)提升組織的管理效率，實現(xiàn)組織目標(biāo)。但是在壓力型體制下，農(nóng)村黨組織傾向于強(qiáng)化其科層制管理邏輯，而對社會治理邏輯則關(guān)注不夠，其中既有科層組織慣習(xí)形成的路徑依賴的原因，也有官本位等文化因素的影響。黨組織中科層制邏輯的延續(xù)使得政黨的開放性、適應(yīng)性受到很大的影響，并進(jìn)而影響到了民眾對與政黨的認(rèn)同。對于本文的研究還引發(fā)作者對以下問題的思考：

第一，基層組織與上級組織的關(guān)系協(xié)調(diào)問題。由于基層黨組織直面公眾，對民眾的需求有最真實的體會，能夠獲取最真實的民眾需求相關(guān)的信息，但是現(xiàn)有的制度體制賦予基層組織的權(quán)力與自主空間太少，基層工作缺乏施展的空間，可否考慮在維護(hù)黨組織的完整性、統(tǒng)一性的前提下賦予基層黨組織更多的服務(wù)基層社會的權(quán)力。

第二，基層黨組織角色與功能定位問題。農(nóng)村黨組織緣于社會并服務(wù)社會是黨組織應(yīng)有的價值旨?xì)w。但是在現(xiàn)實中黨組織實際演變?yōu)榭h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織管控鄉(xiāng)村社會的機(jī)構(gòu)，是政黨科層制體制在基層社會的延伸部分，帶有很強(qiáng)的管理主義取向。為了重新激發(fā)農(nóng)村黨組織服務(wù)鄉(xiāng)村社會發(fā)展、引領(lǐng)鄉(xiāng)村社會發(fā)展的作用，需要在維護(hù)黨組織結(jié)構(gòu)的完整性與統(tǒng)一性的前提下依據(jù)各地實際，靈活定位黨組織的角色與職能。

參考文獻(xiàn)和注釋:略

    作者簡介：朱天義，男，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《青海社會科學(xué)》2017年第5期

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