改革開放以來，我國農(nóng)村實行土地農(nóng)民集體所有、農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的基本經(jīng)營制度，與此相適應(yīng)，農(nóng)村土地承包法律政策體系也主要著眼于維護農(nóng)村土地集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)。近些年，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進，大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴大，新型經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)，土地承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離的現(xiàn)象越來越普遍，農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)（以下簡稱“三權(quán)”）分置已成必然。黨的十八屆五中全會提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置辦法，依法推進土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。從許多國家（地區(qū)）發(fā)展歷程看，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，都致力于通過調(diào)整土地權(quán)屬構(gòu)造及內(nèi)容，促進真正的農(nóng)地經(jīng)營者長期穩(wěn)定地經(jīng)營發(fā)展。特別是進入新世紀以來，很多國家的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系都經(jīng)歷了以歸屬為中心向以利用為中心的發(fā)展過程。在經(jīng)濟關(guān)系上，土地所有者和土地分開，只憑借所有權(quán)收取地租，經(jīng)營者依靠土地獲取收入；在立法方向上，改變了把土地歸屬放在首位的做法，注重資源有效利用和土地開發(fā)。這些經(jīng)驗，對于構(gòu)造“三權(quán)分置”背景下的中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度具有很大的啟示意義。

一、英國的農(nóng)地保有制度

英國的土地制度是從封建土地分封發(fā)展起來的，歷經(jīng)數(shù)百年的發(fā)展演變，逐步形成了逐級分享權(quán)利的格局，稱為自由保有制度，這不僅是英國最有特色的法律制度之一，也是英美法系財產(chǎn)法的基礎(chǔ)。通過土地分封形成了國王與貴族封臣分層的土地權(quán)利義務(wù)關(guān)系，受封者享有的權(quán)利統(tǒng)稱為地產(chǎn)權(quán)。土地保有確認受封者持有土地的條件，不同受封者的保有條件在性質(zhì)和法律地位方面各有不同。

土地所有權(quán)設(shè)置。1066年威廉一世征服英格蘭以后，為了強化王權(quán)統(tǒng)治，將英格蘭的所有土地收歸己有，宣布國王是土地的唯一和最終所有者。同時，國王將部分土地分封給貴族，允許他們按照規(guī)定條件持有土地，也允許他們將土地再分封給他人，但并不是賦予他們土地所有權(quán)。到13世紀末期，地產(chǎn)權(quán)逐漸轉(zhuǎn)化為一種獨立的財產(chǎn)權(quán)，土地上的人身依附關(guān)系逐漸消滅。到14世紀中期，法律廢除了貴族和騎士的土地保有權(quán)及相關(guān)的封建義務(wù)，所有土地保有人都直接承受于國王名下，最底層的農(nóng)奴和佃農(nóng)承擔的一些封建義務(wù)逐漸轉(zhuǎn)換為支付租金，貴族可以獨自雇用勞動者。為適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展和社會變革的需要，受封者與國王的關(guān)系日趨簡化，土地保有人為國王提供某種服務(wù)更多地源于傳統(tǒng)榮譽而不是義務(wù)，絕大部分土地持有人甚至沒有意識到自己與國王之間的土地關(guān)系起源。同時，法律逐步簡化土地保有形式，廢除了多種土地保有形式及其附帶義務(wù)。到1925年以后，法律只承認一種土地保有形式，即自由保有制度，土地持有人均看成是直接承租人，即被視為直接從國王那里取得并持有土地，但不承擔向國王提供勞務(wù)等義務(wù)。

從直轄封臣到佃農(nóng)逐級分享土地權(quán)利。貴族通過國王授權(quán)，享有土地的占有、使用、收益等權(quán)利，并且可以將土地再進一步分封給他人，但不享有土地所有權(quán)。獲得土地的貴族通常并不耕種土地，而是再將土地分封給他人。受封者獲得的土地權(quán)利不能大于貴族從國王那里得到的權(quán)利，他們同樣不享有土地所有權(quán)，只能按照分封條件獲得土地權(quán)利并承擔一定的義務(wù)。受封者還可再將土地分封給他人。如此形成一個分封土地的金字塔，塔尖是唯一的土地所有者國王，下面是直接受封于國王的直轄封臣，最底層是農(nóng)奴或者佃農(nóng)，他們直接耕種土地，提供繁重的勞役或者其他義務(wù)，但經(jīng)過層層分封，他們享有的土地權(quán)利是最小的。

保有制度下的權(quán)利設(shè)置。進入新世紀，土地權(quán)利分享可以說是英國土地制度的普遍現(xiàn)象和基本規(guī)律。特別是法律直接將租賃關(guān)系產(chǎn)生的租賃地產(chǎn)權(quán)，作為法定地產(chǎn)權(quán)形式之一加以保護，租期七年以上的租賃都實行依法登記?？梢哉f，不同的人分享土地的不同權(quán)益已經(jīng)成為英國土地所有權(quán)制度的常態(tài)，個別人享有土地全部權(quán)利的現(xiàn)象只是十分少見的例外。在法律上，土地都屬于國王所有；事實上，賦予了主體對特定土地的占有、使用、收益和處分權(quán)利。同一塊土地可以同時并存多個地產(chǎn)權(quán)，每個地產(chǎn)權(quán)的區(qū)別在于權(quán)利的內(nèi)容與時限不同，權(quán)利強度有大有小，權(quán)利期限有長有短。農(nóng)用土地的占有和使用主要是通過自由保有地產(chǎn)權(quán)的市場化收購和租賃等手段形成的。土地使用者擁有準所有權(quán)性質(zhì)的自由保有地產(chǎn)權(quán)，是其順利流轉(zhuǎn)和形成土地規(guī)模經(jīng)營的關(guān)鍵。與此同時，政府制定鼓勵農(nóng)場向大型化、規(guī)模化發(fā)展，1967年修訂的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，政府提供合并小農(nóng)場所需費用的50%，對愿意放棄經(jīng)營的小農(nóng)場主可以發(fā)2000英鎊以下的補助金，或者每年發(fā)不超過275英鎊的終身年金。

促進自營農(nóng)場的發(fā)展。在土地保有制度實施的過程中，英國農(nóng)業(yè)的主要經(jīng)營形式是租佃制農(nóng)場。進入20世紀以來，政府不斷通過立法、財政補貼等方式，限制地主權(quán)利，發(fā)展自營農(nóng)場，促進規(guī)模經(jīng)營。1906年《農(nóng)業(yè)持有地法》規(guī)定，地主不得干涉農(nóng)場主如何使用租佃的土地；1941年《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，農(nóng)場主可獲得終身租期；1976年又將租期延長到租地農(nóng)場主死后的兩代人；1986年在堅持賦予租地農(nóng)場主終身租賃權(quán)和兩代繼承權(quán)的同時，對租金實行三年一次評估調(diào)整，防止租金過高。經(jīng)過上百年的調(diào)整，在限制地主權(quán)利的同時，催生和發(fā)展了自營農(nóng)場。目前，自營或者以自營為主的農(nóng)場已占農(nóng)場總數(shù)的84%，成為英國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)最基礎(chǔ)的經(jīng)營形式。農(nóng)場的平均經(jīng)營規(guī)模提高到70公頃，其中一半以上的耕地由經(jīng)營規(guī)模超過120公頃的農(nóng)場經(jīng)營。 

二、日本的農(nóng)地權(quán)利設(shè)置

日本土地私有制度確立于明治時期，1868年明治新政府成立之后，對江戶時代幕府、大名的私有領(lǐng)地予以公認，隨后又允許土地買賣，標志著土地私有權(quán)的正式確立。為了穩(wěn)定租佃關(guān)系，促進資本主義發(fā)展，1926年開始實施自耕農(nóng)創(chuàng)設(shè)維持事業(yè)，通過資金扶持、政策引導(dǎo)等方式促進佃農(nóng)轉(zhuǎn)化為自耕農(nóng)。1938年制定實施了《農(nóng)地調(diào)整法》，采取一系列措施保護佃農(nóng)的耕作權(quán)，組建了農(nóng)地委員會，并將自耕農(nóng)創(chuàng)設(shè)維持事業(yè)體系化。隨后制定了自耕農(nóng)主義的《農(nóng)地法》，旨在保護耕作者的生產(chǎn)地位，對農(nóng)地權(quán)利轉(zhuǎn)讓進行了最嚴厲的規(guī)制。

自耕農(nóng)所有權(quán)。除一般私有產(chǎn)權(quán)應(yīng)有的權(quán)利內(nèi)容之外，日本最開始制定的《農(nóng)地法》中一個重要的指導(dǎo)思想是對權(quán)利出讓進行限制。一是農(nóng)地所有權(quán)移動的許可及限制，例如只能在農(nóng)戶之間出售租賃；二是農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的許可及限制；三是租賃合同解約的許可及限制，例如租賃關(guān)系一旦確立，不得隨意終止，還對地租的金額做出限制性規(guī)定；四是租種地的所有面積限制，例如如果農(nóng)戶以自有勞動力為主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，允許擁有超過3公頃以上的農(nóng)地，北海道的農(nóng)戶可擁有12公頃以上。農(nóng)地改革和《農(nóng)地法》的制定，促進了農(nóng)地在農(nóng)民之間的平均分配，維護了農(nóng)村社會穩(wěn)定但也造成了大量細碎小農(nóng)的產(chǎn)生。

永佃權(quán)的設(shè)置。永佃權(quán)是指通過支付佃租，而在他人土地上耕作或牧畜的權(quán)利。日本《民法典》第二編“物權(quán)”第五章“永佃權(quán)”共規(guī)定了10個條文，主要涉及內(nèi)容：永佃權(quán)的內(nèi)容、土地使用權(quán)的限制、永佃權(quán)的讓與和租賃、租賃規(guī)定的準用、佃租的減免、永佃權(quán)的放棄、細租的滯納和破產(chǎn)宣告、習慣的效力、永佃權(quán)的存續(xù)期限、地上權(quán)規(guī)定的準用。永佃權(quán)的內(nèi)容規(guī)定與所有權(quán)十分相近，存續(xù)期定為50年。永佃權(quán)屬于排他性的物權(quán)，意為無論土地所有權(quán)者是否同意，永佃權(quán)的所有者都可以對土地進行自由處分。永佃權(quán)主要有三種權(quán)利：一是土地使用權(quán)。永佃人擁有在土地上進行耕種和畜牧的權(quán)利，不允許使土地產(chǎn)生難以恢復(fù)的永久性損害。二是處分權(quán)。永佃人在遵循最初契約要求的情況下，可以在權(quán)利存續(xù)期間內(nèi)對永佃權(quán)進行轉(zhuǎn)讓。三是抵押權(quán)。

永佃權(quán)的佃耕費用與地上權(quán)對應(yīng)的地租不同，無論收益高低，是否受到不可抗力的影響而遭受損失，永佃人都有支付佃耕費用的義務(wù)，不能進行減少或免除。當永佃人由于不可抗力的原因，連續(xù)3年內(nèi)全無任何收益，或者5年以上收益少于佃耕費用時，可以選擇放棄。而當永佃人連續(xù)2年欠繳佃耕費用時，土地所有權(quán)者方面可以要求解除永佃權(quán)。

不斷調(diào)整所有權(quán)及使用權(quán)的權(quán)利設(shè)置內(nèi)容。日本的農(nóng)業(yè)政策一般5-10年進行一次調(diào)整。例如在1962年《改正農(nóng)地法》中取消了農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人購買或租地最高面積和雇傭勞動力的限制；開設(shè)農(nóng)地保有合理化促進事業(yè)，允許市町村的農(nóng)地委員會提供土地中介服務(wù)；放寬農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人的成立條件等。1970年再次修改《農(nóng)地法》，放寬了土地租借期限和有關(guān)地租的規(guī)定。1982年又對《農(nóng)地法》進行了第三次大修改，放寬了對農(nóng)地租賃的限制；承認離農(nóng)者有出租土地的權(quán)利；廢除佃農(nóng)土地轉(zhuǎn)買等權(quán)利；提高農(nóng)戶占地最高限額；取消了地租最高限額。2009年，《農(nóng)地法》被進一步修改，對于企業(yè)通過土地租賃，參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的行為，實行“原則自由化”，企業(yè)只要滿足一定條件后，可以在任何地方租賃農(nóng)地，參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。同時，又通過制定實施認定農(nóng)業(yè)者制度、農(nóng)地保有合理化制度、農(nóng)民退休年金制度等一系列配套制度，促進農(nóng)地有序流向具有活力及競爭力的個人或組織。要求轉(zhuǎn)入農(nóng)地的農(nóng)戶或組織必須具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力（擁有一定的農(nóng)業(yè)機械和一定的農(nóng)業(yè)勞動力等）；必須保證一定的農(nóng)業(yè)勞動時間（原則上150天以上）；流轉(zhuǎn)后農(nóng)地總面積應(yīng)達到一定的標準（北海道2公頃，其他地區(qū)0.5公頃）。2012年《農(nóng)地法》規(guī)定，在限制將耕地用于其他用途的同時，促進有效利用耕地的耕作者獲得相應(yīng)的權(quán)利，穩(wěn)定耕作者的地位。近60%的地區(qū)根據(jù)當?shù)厍闆r單獨設(shè)定了獲得耕地權(quán)利的面積條件（不高于0.4公頃）。2015年《農(nóng)地法》修訂，進一步降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人的勞動時間等限制條件，旨在擴大經(jīng)營農(nóng)地的對象范圍。

三、德國的用益權(quán)及地上權(quán)制度

德國除了規(guī)定土地所有權(quán)以外，還規(guī)定了土地的用益權(quán)和地上權(quán)。法律不允許用益權(quán)轉(zhuǎn)讓，但是允許轉(zhuǎn)讓用益權(quán)的行使權(quán)。這樣，耕種土地所有者的土地并取得土地產(chǎn)出物的權(quán)利，成為用益權(quán)的一種基本類型。

地上權(quán)。地上權(quán)是指建立在他人土地上的具有物權(quán)性質(zhì)但是有時間限制的使用權(quán)。德國民法規(guī)定的地上權(quán)的內(nèi)涵和外延是不斷豐富發(fā)展的。地上權(quán)人對土地的利用，不僅可以利用土地表面，而且可以利用土地上的空間和地下，從而使地上權(quán)人對他人土地的利用向立體化方向發(fā)展。地上權(quán)人對在他人土地上建造的工作物擁有完整的所有權(quán)。在地上權(quán)受到妨害或者有被妨害的危險時，地上權(quán)人可以準用基于所有人的請求權(quán)而受到保護。

次地上權(quán)。次地上權(quán)也稱下級地上權(quán)，即以地上權(quán)為本權(quán)再次設(shè)立的地上權(quán)，就是在地上權(quán)設(shè)定之后，地上權(quán)人還可以與第三人達成協(xié)議，在自己支配的不動產(chǎn)上設(shè)立次地上權(quán)。次地上權(quán)的設(shè)立條件與地上權(quán)完全一樣，但是，該權(quán)利只是建立在地上權(quán)人支配的權(quán)利基礎(chǔ)之上，次地上權(quán)人根據(jù)其權(quán)利，支配地上權(quán)人支配范圍內(nèi)指定土地的地表或者地下空間，或者僅僅只是支配不連接土地地表的上層空間或下層空間。次地上權(quán)是隨著人口不斷增長而出現(xiàn)的，因為人口增長，迫使人們對土地的利用必須向脫離土地地面的空間上下發(fā)展；同時，隨著技術(shù)進步，人們也能夠達到這些目的。德國法律規(guī)定，用益權(quán)只能由權(quán)利人個人享有，不能由權(quán)利人之外的任何人享有，不得讓與和繼承，并隨權(quán)利人的死亡而消滅。但法律卻允許他人為權(quán)利人行使用益權(quán)，即轉(zhuǎn)讓用益權(quán)的行使權(quán)，如由權(quán)利人委托的人為權(quán)利人取得物的孳息等，并不是將用益權(quán)移轉(zhuǎn)給他人。因用益權(quán)不可以轉(zhuǎn)讓和繼承，故也就不能設(shè)置抵押或者承受其他負擔。因此，德國用益權(quán)法律制度規(guī)定，用益權(quán)不得讓與和繼承，也不得抵押，但可轉(zhuǎn)讓用益權(quán)的行使權(quán)。德國用益權(quán)流轉(zhuǎn)只有用益權(quán)的行使權(quán)轉(zhuǎn)讓，用益權(quán)不具有流轉(zhuǎn)性。

促進土地規(guī)模經(jīng)營。（1）通過健全的法律法規(guī)，成功實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)整合。《農(nóng)業(yè)法》確定了農(nóng)民的土地權(quán)歸農(nóng)民，可以自由交易。家庭農(nóng)場通過購買、租用原土地所有者的土地，實現(xiàn)了家庭農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模的擴大?！锻恋亟灰追ā芬?guī)范了買賣雙方的土地交易行為，對出讓可能導(dǎo)致土地的分散化或細碎化、出讓價格與土地價值明顯不符或者改變農(nóng)業(yè)用途的土地，不準出讓?！锻恋卣矸ā繁ＷC了不同所有者的農(nóng)地可以進行互換、重新登記，并加以平整改造，使土地連成一片。這些舉措加速了德國“農(nóng)轉(zhuǎn)非農(nóng)”的進程，進一步推動了規(guī)?；蜋C械化。

（2）鼓勵土地合并經(jīng)營、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)競爭力。在統(tǒng)一之前，德國原本的農(nóng)場經(jīng)營的市場競爭力一直處于薄弱狀況。德國政府為了擴大經(jīng)營規(guī)模，大幅提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，提出“改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)”的一攬子法律政策，明確規(guī)定了村鎮(zhèn)規(guī)劃、自然保護區(qū)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境改善等多方面的內(nèi)容。政府還利用經(jīng)濟手段來減少土地資源無效配置，促進土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，適度發(fā)展農(nóng)場規(guī)模，提高土地利用率，提高了德國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。

（3）健全的農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度，保證了家庭農(nóng)場的規(guī)?；?jīng)營。德國的支農(nóng)、惠農(nóng)政策，提高了家庭農(nóng)場從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性；市場與政府的合理分工，保證了農(nóng)業(yè)市場的健康發(fā)展；職業(yè)教育培育了新型家庭農(nóng)場的勞動者；“合作社聯(lián)盟、農(nóng)民聯(lián)合會、農(nóng)業(yè)聯(lián)合會和農(nóng)業(yè)協(xié)會”四位一體的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系是德國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的重要支撐。各種服務(wù)組織的有效運行和協(xié)同創(chuàng)新，實現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售、服務(wù)的一體化。

在通過法律完善次地上權(quán)權(quán)能的同時，1955年德國政府制定了《農(nóng)業(yè)法》，目的是促進土地的自由流動，擴大農(nóng)場規(guī)模，使原本規(guī)模很小、沒有生命力的小農(nóng)場轉(zhuǎn)變?yōu)閾碛?0-20公頃或規(guī)模更大的“富有生命力的農(nóng)場”。在制定、實施法律法規(guī)的同時，德國政府還利用信貸、補貼等經(jīng)濟手段來調(diào)整土地結(jié)構(gòu)。政府規(guī)定，凡出售土地的農(nóng)民可獲得獎金或貸款；凡土地出租超過12年的，每公頃租地可獲獎金500馬克。

四、法國的農(nóng)地集中政策

一直到20世紀中期，法國仍是小農(nóng)分散經(jīng)營和手工耕作技術(shù)占主要地位，在農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、社會化、現(xiàn)代化的道路上，遠遠落后于歐美其他發(fā)達國家。從50年代起，法國政府開始注重土地規(guī)模效益，防止土地不斷細碎，采取了一系列舉措。

對所有權(quán)轉(zhuǎn)移的限制。為了防止農(nóng)場規(guī)模在繼承中越分越小，規(guī)定農(nóng)場繼承權(quán)只能移交給農(nóng)場主的配偶或有繼承權(quán)的比較適合繼承農(nóng)場的某一個子女，別的子女只能得到一筆繼承金或補償金。為了避免小地塊經(jīng)營的低效益性和無效益性，還干脆規(guī)定不允許小于一定面積的農(nóng)場經(jīng)營。

對用益物權(quán)的確立。法國通過優(yōu)先購買權(quán)和地租控制等手段，賦予租賃土地經(jīng)營者較好的待遇，希望他們能在租賃的土地上進行穩(wěn)定且長期的生產(chǎn)性投資。租賃者享受了與土地所有者幾乎相等的權(quán)利，大大鼓勵了通過租賃形成規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)了更大規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。從戰(zhàn)后1945年到2010年間，法國租賃經(jīng)營的農(nóng)地面積比例從45%上升到了77%。在法國面積最小的四分之一農(nóng)場中，土地所有者直接經(jīng)營比例達到79%；而在面積最大的四分之一農(nóng)場中，土地所有者直接經(jīng)營比例只有34%。

促進規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的配套措施。第一，建立政府主導(dǎo)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介，調(diào)控農(nóng)地向規(guī)?；姆较蛄鬓D(zhuǎn)。制定頒布了《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》，成立了“土地整治與農(nóng)村安置公司”，專門負責收購小片農(nóng)地，轉(zhuǎn)賣給大農(nóng)場主。該公司被賦予優(yōu)先購買權(quán)，并以政府擔保的較高價格購買農(nóng)戶的土地，農(nóng)戶的利益不至受損。第二，實行刺激土地轉(zhuǎn)入的經(jīng)濟激勵。對轉(zhuǎn)入土地者發(fā)放財政補貼，面積越大補助越高。對大量轉(zhuǎn)入土地達到國家規(guī)定的中等農(nóng)場、大農(nóng)場標準者，給予免費登記和優(yōu)惠的信貸政策。幾十年來，農(nóng)場總數(shù)不斷減少，平均規(guī)模不斷擴大。到2010年時，20公頃以下的小農(nóng)場已不足半數(shù)，接近四成的農(nóng)場都是面積在50公頃以上的大農(nóng)場，而且面積在100公頃以上的大型農(nóng)場增長速度最快。第三，設(shè)立放棄農(nóng)地生產(chǎn)的替代性收入補助。為鼓勵老人讓出土地，在1962年通過了《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法補充法案》，規(guī)定65歲以上的農(nóng)民如果放棄農(nóng)業(yè)經(jīng)營可以獲得高額補助。20世紀70年代，又設(shè)立“非退休金的社會福利補助基金”，將這一補助范圍擴大到55—65歲即將退休的農(nóng)民，如果這一年齡段的農(nóng)民放棄農(nóng)地經(jīng)營，每年可以領(lǐng)取一筆數(shù)額相當可觀的“非退休者補助金”。第四，開展土地歸并行動。該項運動通過改造農(nóng)村道路網(wǎng)、平整斜坡和溝壑，甚至改變徑流等方式在很大程度上改變了法國農(nóng)村的面貌，并促進了土地集中。

五、俄羅斯農(nóng)用地的法律規(guī)定

上世紀90年代以來，俄羅斯推行農(nóng)地私有化改革，大規(guī)模發(fā)展家庭農(nóng)場，取代原有的國有農(nóng)場，明確提出俄聯(lián)邦主體不得通過對農(nóng)用土地流通含有補充規(guī)則和限制的法律法規(guī)?！抖砹_斯聯(lián)邦土地法典》規(guī)定，俄羅斯公民、法人所擁有的農(nóng)用土地及共有農(nóng)用土地中的份地可以自由出租、轉(zhuǎn)讓、抵押及出售。同時，也規(guī)定可依據(jù)俄聯(lián)邦土地法典設(shè)定的理由和程序強行停止農(nóng)用土地地塊的長期使用權(quán)、終身繼承權(quán)、無償定期使用權(quán)，甚至是租賃權(quán)。

對土地所有權(quán)的規(guī)定。要保持農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途。限制在一個行政地區(qū)境內(nèi)的，同時為一個公民、其近親屬以及他們有50%以上注冊資本支配權(quán)的法人所有的農(nóng)用土地總面積。農(nóng)用土地出售時，俄聯(lián)邦主體或地方自治機關(guān)（后者系依據(jù)聯(lián)邦主體法律規(guī)定）有優(yōu)先購買權(quán)；共有農(nóng)用土地中的份地有償出讓時，如份地的其他參與者拒絕購買或未宣布購買意向，則俄聯(lián)邦主體或地方自治機關(guān)有優(yōu)先購買權(quán)；確定向外國公民、外國法人、無國籍人士以及含這類人員50%以上參股份額的法人提供農(nóng)用土地的特殊規(guī)定。農(nóng)用土地地塊的最小面積可由俄聯(lián)邦主體依據(jù)俄聯(lián)邦土地規(guī)劃法的要求立法確定。如農(nóng)用土地地塊的交易結(jié)果出現(xiàn)面積和位置均不符合本條規(guī)定要求的新地塊，則上述交易不允許進行。如果從人工灌溉的農(nóng)用土地中分出的共有份地地塊小于俄聯(lián)邦主體依據(jù)俄聯(lián)邦土地規(guī)劃法而規(guī)定的改良土地所需地塊的最小面積，則上述分地不允許進行。  

農(nóng)用土地的租賃。凡經(jīng)國家登記的農(nóng)用土地地塊，包括有份額所有權(quán)的地塊，均可交付租賃。農(nóng)用土地地塊租賃合同的有效期不得超過49年。農(nóng)用土地地塊租賃合同中可以規(guī)定，租賃的地塊在租賃期滿后，或者在租賃期滿之前交給承租人所有，其條件是承租人支付合同中規(guī)定的全部贖金并考慮到一些特殊做法。如法律或租賃合同未作其他規(guī)定，認真履行自己義務(wù)的承租人在租賃合同期滿后，在其他條件相同的情況下有續(xù)簽新的租賃合同的優(yōu)先權(quán)。一個承租人同時租賃的農(nóng)用土地地塊面積不受限制。

六、我國臺灣地區(qū)地區(qū)的農(nóng)用權(quán)

受日本殖民時期影響，我國臺灣地區(qū)地區(qū)也曾有永佃權(quán)的權(quán)利設(shè)置內(nèi)容，由于永佃權(quán)取得及內(nèi)容設(shè)置過于固化，逐步退出實踐，進而由農(nóng)用權(quán)所替代。農(nóng)用權(quán)，即支付地租以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目的，使用他人所有土地的權(quán)利。

農(nóng)用權(quán)的內(nèi)容。農(nóng)用權(quán)可以通過設(shè)定行為取得，也可以通過繼承取得。農(nóng)用權(quán)的期限不能超過20年（造林可約定延長）。立法者認為如果期限過長，不利于社會公眾利益。農(nóng)用權(quán)行使的具體收益分配通過約定確定，但必須保持土地的生產(chǎn)能力。農(nóng)用權(quán)人不得將其權(quán)利讓與他人或設(shè)定抵押權(quán)，不得將土地再行出租。立法者認為，農(nóng)用權(quán)設(shè)定的目標是有效使用土地發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，如果農(nóng)用權(quán)人自己不使用，而是轉(zhuǎn)移給他人或通過租賃謀權(quán)利益，則與權(quán)利設(shè)定的初衷相違背。農(nóng)用權(quán)人的主要義務(wù)是支付租金，以此作為獲得收益的對價，據(jù)此，法律也規(guī)定“農(nóng)用權(quán)人因不可抗力致其原約定目的之收益減少或全無者，得向土地所有人請求減免地租或請求變更原約定土地使用之目的”。農(nóng)用權(quán)人違反約定的使用土地辦法，或沒有依照土地性質(zhì)合理使用土地并保持生產(chǎn)力，經(jīng)土地所有權(quán)人勸阻或通知仍不改善的，土地所有權(quán)人可以終止農(nóng)用權(quán)。另一方面，如果農(nóng)用權(quán)人按照約定使用土地但連續(xù)3年沒有收益，提出終止農(nóng)用權(quán)，土地所有權(quán)人必須接受。當農(nóng)用權(quán)消失時，農(nóng)用權(quán)人可以取回地上農(nóng)作物收益和地上設(shè)施。當產(chǎn)出物沒有及時收獲而約定期限到期時，農(nóng)用權(quán)人可以提出不超過6個月的延長使用期限，土地所有權(quán)人不得拒絕。農(nóng)用權(quán)人為增加土地產(chǎn)出力或使用便利，支出了改良費用或其他費用，土地所有權(quán)人知道但不反對即表示同意，在農(nóng)用權(quán)消滅時予以返還補償。

小地主大佃農(nóng)政策的提出。為引導(dǎo)無力耕種之老農(nóng)或無意耕作之農(nóng)民將自有土地長期出租給有意擴大農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，促進農(nóng)業(yè)勞動結(jié)構(gòu)年輕化，并使老農(nóng)安心享受離農(nóng)或退休生活，我國臺灣地區(qū)地區(qū)推行了小地主大佃農(nóng)制度，以期能達到“建立老農(nóng)退休機制，調(diào)整農(nóng)民勞動力結(jié)構(gòu)”及“促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)化，改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營結(jié)構(gòu)”的政策目標。從四個方面提出了該政策的準入條件。一是身份認定。小地主是指持有農(nóng)地之所有權(quán)人，且為自然人；大佃農(nóng)是指符合政府政策輔導(dǎo)資格條件且承租農(nóng)地擴大經(jīng)營規(guī)模之自然人或農(nóng)民組織，包括專業(yè)農(nóng)民、組織型大佃農(nóng)、產(chǎn)銷班、農(nóng)會、合作社或農(nóng)企業(yè)公司等。大佃農(nóng)的身份限制擴展到了農(nóng)民以外，除了專業(yè)農(nóng)民，還包括產(chǎn)銷班、合作社、農(nóng)會和農(nóng)業(yè)企業(yè)，可以說是對既往“農(nóng)地農(nóng)有”政策的重大突破。二是經(jīng)營規(guī)模。對大佃農(nóng)的經(jīng)營規(guī)模下限作了規(guī)定。對專業(yè)農(nóng)民來講，經(jīng)營規(guī)模達到0.5公頃的基本門檻就可以申請該項政策，最終經(jīng)營規(guī)模要達到2-5公頃以上。對產(chǎn)銷班、合作社、農(nóng)會和農(nóng)企業(yè)法人，基本門檻是10公頃，最終經(jīng)營規(guī)模要達到15-30公頃以上。三是租賃期限。為促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營的穩(wěn)定性，小地主大佃農(nóng)政策堅持長期租賃的原則，規(guī)定租期要達到3年以上。同時考慮到作物輪作的需求，提出不排除短期租約，但承租面積至少1/2以上符合長期租賃的原則。四是經(jīng)營范圍?？紤]到農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢和發(fā)展戰(zhàn)略，臺灣地區(qū)提出以農(nóng)糧、畜牧或農(nóng)牧綜合經(jīng)營為主，大佃農(nóng)應(yīng)優(yōu)先考慮種植“進口替代”或“出口擴張”等適銷對路的農(nóng)作物。這一政策有效促進了臺灣地區(qū)農(nóng)業(yè)勞動結(jié)構(gòu)年輕化，擴大了農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模。釋出土地的老農(nóng)，不受三七五減租條例限制，只要簽約3年以上，每季每公頃可以實領(lǐng)5萬元臺幣，不須施作綠肥及負擔土地管理費用；承租的大佃農(nóng)每公頃享受補貼4萬元臺幣，實際支付的租金只要1萬元臺幣。

七、對我國“三權(quán)分置”制度的借鑒意義

通過對其他國家地區(qū)土地法律制度的歸納分析，可以看出，為最大程度地提高土地利用效率，發(fā)揮其作為最基礎(chǔ)生產(chǎn)資料的本質(zhì)屬性，將土地權(quán)利分配給不同主體，設(shè)置不同的權(quán)利內(nèi)容，是十分普遍的做法。這對于我國建立農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”制度，具有重要的借鑒意義。

（一）土地權(quán)利在不同主體間進行細分是普遍做法

以上國家土地制度的發(fā)展過程表明，土地權(quán)利特別是農(nóng)地權(quán)利的分置是一種普遍現(xiàn)象，因為土地是一種不可或缺又不可替代的獨特資源，人類的一切活動都離不開土地，隨著經(jīng)濟發(fā)展、人口增長，土地必須用來滿足越來越多的需求，這就在客觀上要求將土地的不同權(quán)利分配給不同主體。從國際經(jīng)驗看，土地所有權(quán)和使用權(quán)發(fā)生分離并不罕見，歷史也很悠久，在不同時期、不同地區(qū)發(fā)揮了不同的作用和功能。例如，英國為了反映和保護這種土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)，對土地所有制很少采用“土地所有權(quán)”的概念，而是采用“地產(chǎn)權(quán)”的概念，即不同的人分別對土地享有不同的地產(chǎn)權(quán)，沒有人享有絕對的、完全意義上的土地所有權(quán)。英國作為英美法系的發(fā)源地，特別是十九世紀后英國推行殖民統(tǒng)治，將其法律制度帶到許多國家，普遍為英美法系國家所接受。可以說，在英美法系國家?guī)缀醪淮嬖诮^對的土地所有權(quán)，土地上的不同權(quán)利由不同的人分享是一種普遍現(xiàn)象。從我國情況看，改革開放之初，在農(nóng)村實行家庭承包制，將土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分設(shè)，所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶，極大地調(diào)動了億萬農(nóng)民積極性，有效解決了溫飽問題，是農(nóng)村改革的重大成果?，F(xiàn)階段，深化農(nóng)村土地制度改革，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行，著力推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是繼家庭承包制后農(nóng)村土地制度的繼續(xù)深化創(chuàng)新，也是在立足我國實際國情基礎(chǔ)上，對其他國家經(jīng)驗的具體化。

（二）賦予使用權(quán)物權(quán)性質(zhì)功能是共同經(jīng)驗

“三權(quán)分置”提出以來，圍繞土地經(jīng)營權(quán)權(quán)屬性質(zhì)，出現(xiàn)了“物權(quán)說”、“債權(quán)說”、“實行物權(quán)保護債權(quán)說”等不同觀點。如何確定土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)也是落實“三權(quán)分置”的一個難點。土地經(jīng)營權(quán)是土地流入方依據(jù)流轉(zhuǎn)合同取得對土地的權(quán)利的內(nèi)容，其權(quán)能內(nèi)容就呈現(xiàn)出豐富的、個性的且存在多種可能的，例如租期、價格、給付租金的具體時間及方式、地上設(shè)施的使用條件等。這些多樣性致使制度上還無法對土地經(jīng)營權(quán)的一般性權(quán)能進行全面系統(tǒng)而權(quán)威的提煉和歸納。但是，從實踐需要出發(fā)，為了推進適度規(guī)模經(jīng)營，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，迫切需要適當強化對新經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)的保護。從其他國家經(jīng)驗看，對經(jīng)營權(quán)賦予了類似物權(quán)的權(quán)能內(nèi)容，如日本永佃權(quán)可以讓與、抵押、繼承、租賃等；意大利永佃權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承等；法國農(nóng)用土地用益權(quán)可以出租、出賣、無償轉(zhuǎn)讓、抵押等。隨著時代發(fā)展，傳統(tǒng)的土地所有權(quán)觀念發(fā)生了明顯的變化。有學(xué)者從物權(quán)保護的角度指出，近代物權(quán)正從“重所有”向“重利用”轉(zhuǎn)變，物權(quán)保護雖然仍然以所有權(quán)保護為中心，但逐漸從偏重所有權(quán)保護向所有權(quán)與他物權(quán)保護并重的方向轉(zhuǎn)變；現(xiàn)代物權(quán)法則認為，物權(quán)都是平等的，應(yīng)該均衡保護。從我國現(xiàn)實出發(fā)，在現(xiàn)行法律框架下確立“三權(quán)分置”的法律地位，比較可行的辦法是，明確土地承包權(quán)具有物權(quán)性質(zhì)，對土地經(jīng)營權(quán)暫按債權(quán)看待，但是實行債權(quán)物權(quán)化，即明確土地經(jīng)營權(quán)的主要權(quán)利內(nèi)容，允許經(jīng)營權(quán)人申請經(jīng)營權(quán)登記，允許經(jīng)營權(quán)人（經(jīng)承包方同意）用土地經(jīng)營權(quán)擔保融資等，使各種物權(quán)性的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式都受到法律規(guī)范和調(diào)整及得到法律保護。

（三）通過促進經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形成規(guī)模經(jīng)營是共同方向

土地的本質(zhì)在于利用，利用的本質(zhì)在于實現(xiàn)土地資源配置效率最大化，因此無論土地資源與人口配置狀況如何，各國在完善農(nóng)地權(quán)屬權(quán)能時，都將發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營作為重要目標。美國法律規(guī)定，家庭成員可擁有或繼承農(nóng)場土地股份，但只許內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，不能退股或?qū)⒐煞葑鞯盅?，從而保證農(nóng)場土地在傳承中不被細分碎化；政府通過信貸支持、利息調(diào)節(jié)、價格補貼等優(yōu)惠政策引導(dǎo)家庭農(nóng)場規(guī)模的適度擴大，政府有權(quán)以市場價加補償?shù)姆绞绞召復(fù)恋夭⒊鍪劢o需要擴大經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)場主。日本把《農(nóng)地利用增進法》改名為《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)強化促進法》，建立了一套促進農(nóng)地集聚和轉(zhuǎn)移到專業(yè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位的制度。德國農(nóng)場的平均規(guī)模從1949年的8.06公頃擴大到2004年的超過30公頃；農(nóng)業(yè)從業(yè)人員減少到130余萬人，占總勞動人口比例不到3%。1970—1979年中，英國農(nóng)場總數(shù)減少了14%，中小規(guī)模的農(nóng)場減少了52%，大規(guī)模農(nóng)場增加了18%。瑞典1900年有家庭農(nóng)場51萬家，到1983年減少到11.4萬家，到2015年再減少到6.7萬家，平均規(guī)模逐步由1980年的39公頃擴大到2015年的46公頃。丹麥1903年有家庭農(nóng)場26萬家，到1964年減少到17.5萬家，到2015年再減少到3.8萬家，相應(yīng)地平均規(guī)模則由1970年的21公頃擴大到2015年的70公頃。雖然我國與西方國家的土地所有制度不同，但通過所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，通過土地承包經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，通過市場機制和政府調(diào)控共同作用，促進農(nóng)地資源的合理集中和有效利用，符合社會經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的必然邏輯，也是中國特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路。

（四）通過實施土地制度改革提升農(nóng)業(yè)全球競爭力

農(nóng)地是發(fā)展農(nóng)業(yè)最基礎(chǔ)也是最重要的生產(chǎn)資料，各國農(nóng)地制度改革都有一個非常重要的目標，就是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，刺激農(nóng)業(yè)競爭力的提升。當前，經(jīng)濟全球化深入發(fā)展，在擴大農(nóng)業(yè)貿(mào)易成交量的同時，也給各國農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來了新的挑戰(zhàn)。一方面，國際農(nóng)產(chǎn)品價格長期低迷，各國都面臨日趨激烈的國際競爭；另一方面，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者呈老齡化傾向，年輕人不愿從事農(nóng)業(yè)，存在著后繼乏人問題；此外，應(yīng)對氣候變化，迫切需要加強生態(tài)環(huán)境保護、關(guān)注動物福利，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的壓力也在不斷增加。從近些年來各國土地政策制定和改革的方向，可以清晰地看出，通過鼓勵土地資源的合理配置，活化土地流動，促進家庭農(nóng)場等培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民面對經(jīng)濟全球化帶來的新挑戰(zhàn)，既要發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，又要發(fā)揮政府的導(dǎo)向作用，完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育政策體系，加快構(gòu)建以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，把一家一戶分散經(jīng)營的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐砸?guī)模經(jīng)營為導(dǎo)向的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品市場競爭由個體與個體向組織與組織、體系與體系競爭的根本轉(zhuǎn)變。加快構(gòu)建有利于家庭農(nóng)場發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)地制度。規(guī)?；乾F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向。瑞典丹麥實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；窃谕恋厮接兄苹A(chǔ)上，通過農(nóng)場兼并和土地租賃實現(xiàn)的。丹麥家庭農(nóng)場經(jīng)營的耕地中有100萬公頃土地靠租賃，占38%。我國家庭農(nóng)場經(jīng)營的耕地，80%以上靠的是轉(zhuǎn)包和租賃。從長遠發(fā)展看，租地農(nóng)場是我國家庭農(nóng)場發(fā)展的主要方向。實現(xiàn)規(guī)?；?，要按照“三權(quán)分置”理論，加快改革和完善農(nóng)地制度，解決“地怎么來”、“租期怎么穩(wěn)”、“租金怎么定”等重大問題，穩(wěn)定農(nóng)場主的經(jīng)營預(yù)期，防止地租推動農(nóng)產(chǎn)品成本過快上漲。

作者單位：農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村經(jīng)營管理》2017年第10期

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