——來自《村莊規(guī)劃用地分類指南》的實踐反饋與思考

村莊規(guī)劃用地標準在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、保障民生、集約節(jié)約利用土地資源及農(nóng)村土地政策改革等背景下應(yīng)運而生，是鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

《村莊規(guī)劃用地分類指南》的先行先試為鄉(xiāng)村規(guī)劃用地標準提供了良好的編制基礎(chǔ)和經(jīng)驗建議，從實踐反饋看，鄉(xiāng)村規(guī)劃用地標準必須應(yīng)對鄉(xiāng)村發(fā)展及市場環(huán)境的需要，進一步加強國家標準與地方性法規(guī)、導(dǎo)則協(xié)同構(gòu)建，加強對非建設(shè)用地、混合用地的研究與管控，加強對“人地關(guān)系對應(yīng)”的研究，引入政策要素增加鄉(xiāng)村規(guī)劃用地分類標準適用性，推動規(guī)劃管理體制和機制創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；村莊規(guī)劃用地標準；村莊規(guī)劃；規(guī)劃編制管理

一、村莊規(guī)劃用地分類背景

綜觀近年來的城鄉(xiāng)發(fā)展環(huán)境，《村莊規(guī)劃用地標準》的編制主要基于以下幾方面背景。

（一）應(yīng)對鄉(xiāng)村發(fā)展和政策環(huán)境的變化

近年來，隨著我國鄉(xiāng)村規(guī)劃技術(shù)和管理水平的不斷提升，各地加強了村莊土地用途管制，提高了村莊用地集約節(jié)約水平，為農(nóng)民創(chuàng)造了較好的生產(chǎn)生活條件，促進了鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。

但由于歷史欠賬較多，目前仍存在用地粗放低效、建設(shè)散亂無序、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施不足、鄉(xiāng)村風(fēng)貌退化等問題。同時，正在開展的鄉(xiāng)村土地確權(quán)、宅基地制度改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等農(nóng)村土地制度改革工作，對鄉(xiāng)村土地資源規(guī)劃管理提出了新挑戰(zhàn)。

（二）促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全面、健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展的重要課題，是健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，協(xié)調(diào)推進城鄉(xiāng)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化的重要基礎(chǔ)。

首先，長期以來土地部門和建設(shè)部門管理的條塊分割導(dǎo)致土地統(tǒng)計、規(guī)劃及管理制度相對分離，與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所要求的協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局、集約高效合理利用城鄉(xiāng)土地、改善生態(tài)環(huán)境和保護耕地等要求不相適應(yīng)。

其次，伴隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸，城市公共服務(wù)事業(yè)向鄉(xiāng)村覆蓋，城市文明向鄉(xiāng)村輻射，城市用地的粗放無序發(fā)展也在不斷蠶食著鄉(xiāng)村土地。

同時，長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制使得村莊與城市土地的使用與管理以“雙軌制”的形式推進，城鄉(xiāng)用地分頭規(guī)劃、分頭實施的局面使得城鄉(xiāng)用地在空間上不能形成聯(lián)合、統(tǒng)一的系統(tǒng)，阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的推進。

（三）彌補村莊規(guī)劃地分類標準缺失的需要

村莊用地分類和建設(shè)標準上有所缺失，村莊規(guī)劃無據(jù)可依。

2007版《鎮(zhèn)規(guī)劃標準(GB 50188—2007)》將村莊排除在外，僅在鎮(zhèn)村體系和規(guī)模分級中涉及到村莊的規(guī)模分級?！冻鞘杏玫胤诸惻c規(guī)劃建設(shè)用地標準(GB 50137—2011)》僅在城鄉(xiāng)用地分類中提到“村莊建設(shè)用地(H14)”和“非建設(shè)用地(E)”，但并未針對村域內(nèi)建設(shè)用地、區(qū)域性建設(shè)用地和非建設(shè)用地進行進一步細分，簡單套用城市用地分類標準顯然不適應(yīng)鄉(xiāng)村發(fā)展需求?！锻恋乩矛F(xiàn)狀分類(GB/T21010—2007)》為強化土地用途管制和宏觀調(diào)控，將城鄉(xiāng)用地在一個體系中細分，僅增加了對鄉(xiāng)村土地提取方法的說明，城鄉(xiāng)用地界定不清，鄉(xiāng)村用地類別缺失，對村莊規(guī)劃適用性不強。

從搜集到的23個省(市)、地區(qū)的地方標準、導(dǎo)則或編制辦法中發(fā)現(xiàn)，除北京、上海、山東省和湖南長沙等少數(shù)省 ( 市 ) 外，各地普遍缺乏系統(tǒng)完整的村莊規(guī)劃用地分類相關(guān)規(guī)定。

以上各用地標準、導(dǎo)則和編制辦法由于編制側(cè)重點不同，各種用地分類名詞概念的內(nèi)涵、外延相互交織包含，不能為村莊規(guī)劃提供明確指導(dǎo)。

村莊規(guī)劃用地標準在一定程度上限定和塑造了鄉(xiāng)村各種土地使用活動，無論是編制村莊規(guī)劃、管控開發(fā)建設(shè)、落實空間發(fā)展政策，還是標識村域范圍內(nèi)與區(qū)域利益密切相關(guān)的重要基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)景觀等要素，都是在村莊規(guī)劃用地標準所搭建的框架下進行的。

在當(dāng)前以城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展為主旨、以關(guān)注民生為價值取向、以節(jié)約集約利用土地為前提的規(guī)劃背景下，村莊規(guī)劃用地標準應(yīng)做出相應(yīng)調(diào)整，才能適應(yīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系創(chuàng)新發(fā)展的訴求，有效適用于村莊規(guī)劃管理工作。

二、《指南》編制思考與有益探索

2014年7月建設(shè)部印發(fā)的《指南》，是國家層面的村莊規(guī)劃用地標準缺失十幾年后，為適應(yīng)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等農(nóng)村土地政策改革背景下的一次有益探索，以“指南”形式發(fā)布，更多體現(xiàn)的是政策的引導(dǎo)性，為村莊規(guī)劃的編制、實施與管理提供框架基礎(chǔ)，代表了功能安排和開發(fā)管理的意向。

（一）建立了完整的村域用地分類體系，有利于統(tǒng)籌鄉(xiāng)村土地資源

1.實現(xiàn)村域用地一張表覆蓋

考慮到村莊用地范圍小、規(guī)劃層級少的情況，《指南》突破城市用地標準中“城鄉(xiāng)用地 (H)”和“城市建設(shè)用地(H11)”分類兩張表的形式，采用一張表覆蓋村域范圍內(nèi)所有用地類型，將村莊用地分為“村莊建設(shè)用地 (V)”“其他建設(shè)用地(N)”“非建設(shè)用地(E)”三大類，便于更好地統(tǒng)籌村莊土地資源，適應(yīng)新時期村莊規(guī)劃編制、用地統(tǒng)計與管理、土地確權(quán)等工作。

2.簡化用地類型，實現(xiàn)與現(xiàn)行標準對接

村莊存在建設(shè)規(guī)模小、用地功能復(fù)合多變的特點，過于詳細的用地分類不利于反映村莊現(xiàn)狀情況和編制村莊規(guī)劃。簡化用地類型，建立一套“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”和“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃用地分類體系，實現(xiàn)村莊土地管理和空間規(guī)劃的整合，更有利于村莊發(fā)展。

(1)與城市用地標準的銜接。

《指南》與城市用地標準中的“城鄉(xiāng)用地分類”和“城市建設(shè)用地分類”兩張表上的用地進行“一對一”和“一對多”對接，基本滿足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求。

城市用地標準將城鄉(xiāng)用地分為七類，《指南》將這七類用地交叉合并，將“村莊建設(shè)用地 (H14)”從“城鄉(xiāng)居民點建設(shè)用地 (H1)”中提出并進行細分，其余“城鄉(xiāng)居民點建設(shè)用地(H11、H12、H13)”以及“區(qū)域交通設(shè)施用地(H2)”、“區(qū)域公共設(shè)施用地(H3)”、“特殊用地(H4)”、“采礦用地(H5)”、“其他建設(shè)用地(H9)”合并為“其他建設(shè)用地 (N)”( 圖 1)。這些用地權(quán)屬不屬于村集體管轄范圍，通常由上位規(guī)劃劃定，不是村莊規(guī)劃的重點，因此不再細分。

村莊建設(shè)用地的中類劃分，根據(jù)“宜粗不宜細”的原則和用地彈性需求，結(jié)合村莊土地使用特征，對城市建設(shè)用地大類進行了相應(yīng)合并，滿足最基本的用地類別要求(圖2)。

(2)與土地利用現(xiàn)狀分類的對接。

《指南》非建設(shè)用地中的農(nóng)林用地，采用與土地利用現(xiàn)狀分類對接的形式，依據(jù)農(nóng)村建設(shè)與管理特點，對土地利用現(xiàn)狀中的“農(nóng)林用地”作了相應(yīng)調(diào)整，分為“設(shè)施農(nóng)用地 (E21)”、“農(nóng)用道路 (E22)”和“其他農(nóng)林用地 (E23)”，并在內(nèi)容定義中將“設(shè)施農(nóng)用地”和“農(nóng)用道路”與傳統(tǒng)內(nèi)涵進行區(qū)分，加強對兩類用地的非法開發(fā)管控。

3.加強對非建設(shè)用地的管控，維系村莊人地關(guān)系

現(xiàn)有可參考的村莊規(guī)劃用地分類側(cè)重于村莊居民點的建設(shè)用地分類，而非整個村域范圍的用地分類。歷經(jīng)千百年時間自然孕育演化出來的鄉(xiāng)村聚落，無論是阡陌小道、房舍聚落，還是農(nóng)田林帶、河流丘陵，最珍貴的是人與土地的倫理，對村莊自然景觀風(fēng)貌、生態(tài)要素及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的忽視，割裂了人與土地互相依存的關(guān)系，造成村莊建設(shè)用地低水平擴張和村莊風(fēng)貌缺失，不利于生態(tài)文明的發(fā)展?！吨改稀吩诜墙ㄔO(shè)用地方面強化了對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的空間布局引導(dǎo)及相關(guān)建設(shè)行為的管控，加強了對村莊生態(tài)安全和景觀風(fēng)貌的重視。

（二）建立用地層級與適用范圍的對應(yīng)關(guān)系，增強指南適用性

1.各層級分類體系側(cè)重點不同

《指南》以土地使用性質(zhì)為主導(dǎo)，輔以用地權(quán)屬、公益性和盈利性開發(fā)等政策性要素，形成“大—中—小”三級樹形體系，不同用地分類層級側(cè)重有所不同。

大類用地強調(diào)“全域管控”的思路，綜合考慮用地功能和權(quán)屬。主要功能在于劃定村域內(nèi)與區(qū)域利益相關(guān)的結(jié)構(gòu)性空間要素，如村莊居民點、農(nóng)林用地、區(qū)域性重要設(shè)施、生態(tài)管控區(qū)、農(nóng)業(yè)用地、自然景觀用地等具有不同開發(fā)原則和重要保護意義用地的邊界。

中類用地按照“宜粗不宜細”的分類原則，以用地功能和開發(fā)性質(zhì)為主要分類依據(jù)。主要功能在于落實村域內(nèi)各類用地政策、指導(dǎo)規(guī)劃編制與審批、保障村民基本生產(chǎn)生活權(quán)益。

小類用地按照“用地類型全覆蓋”的原則，涵蓋村莊最基本的功能要素，代表了中央建設(shè)主管部門對村莊小類具體用地功能安排和開發(fā)管理的意向。

2.建立用地層級與適用范圍的對應(yīng)關(guān)系

我國村莊量大面廣，村莊發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)路徑、村民生產(chǎn)生活習(xí)慣千差萬別，很難像城市一樣制定一套細化、統(tǒng)一的用地標準指導(dǎo)村莊規(guī)劃?！吨改稀方⒘擞玫貙蛹壟c適用范圍的對應(yīng)關(guān)系，更有利于地方因地制宜、靈活發(fā)展：采用全國統(tǒng)一的大類、中類用地劃分標準，為地方用地分類的制定設(shè)立一個約束框架，并以小類用地作為參考，將小類用地的制定納入地方性標準，允許地方在約束框架下依據(jù)實際需求使用《指南》全部或部分用地類別，或者進一步細分小類用地。

（三）在功能分類基礎(chǔ)上適當(dāng)引入政策性要求，落實用地政策

以單一功能分類為標準劃分村莊用地類型很難完整地界定土地的所有屬性，無法有效控制市場經(jīng)濟背景下復(fù)雜多元的開發(fā)活動?！吨改稀吩诒ＷC用地不交叉的情況下，在功能分類的基礎(chǔ)上適當(dāng)引入政策性要求，更有利于引導(dǎo)開發(fā)行為，落實用地政策。

1.引入用地權(quán)屬概念

村域內(nèi)國有用地和集體用地交叉并存、權(quán)屬復(fù)雜?！吨改稀分械拇箢愑玫馗鶕?jù)用地權(quán)屬將建設(shè)用地分為“村莊建設(shè)用地(V)”和“非村莊建設(shè)用地(N)”，宏觀上控制了區(qū)域重大設(shè)施用地和城市建設(shè)用地的隨意蔓延對村莊用地的侵占，體現(xiàn)了“節(jié)約、集約和高效利用土地、合理布局各類建設(shè)用地，控制建設(shè)用地占用農(nóng)用地”的發(fā)展思路。

2.區(qū)分公益性和經(jīng)營性用地

滿足村民基本生產(chǎn)生活需求，加強對公共利益的關(guān)注和保障是村莊規(guī)劃最基本的價值規(guī)范，最直觀的方法是在用地分類中區(qū)分公益性和經(jīng)營性用地，這與十七屆三中全會《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中提及的“改革征地制度，嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地”是一致的。

據(jù)此原則，《指南》將“公共服務(wù)用地(V2)”和“村莊基礎(chǔ)設(shè)施用地(V4)”劃分為公益性用地，將獨立占地的、具有生產(chǎn)經(jīng)營功能的“村莊產(chǎn)業(yè)用地(V3)”劃分為經(jīng)營性用地。

“剛性”保障公益性用地，對政府職能的缺位形成約束和監(jiān)督；“彈性”控制經(jīng)營性用地，為農(nóng)村關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營和農(nóng)村新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供基礎(chǔ)，為慎重探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和后續(xù)土地開發(fā)控制提供有效依據(jù)。

3.依據(jù)村莊特點調(diào)整和強化某些用地

傳統(tǒng)村莊規(guī)劃更偏向于對村莊生活用地的規(guī)劃，對于村莊第

三、第三產(chǎn)業(yè)，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施等生產(chǎn)要素的空間布局考慮不足。

《指南》依據(jù)村莊特點調(diào)整和強化了某些用地，如為適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，完善設(shè)施農(nóng)用地管理，防止以發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)為名，擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地、擴大建設(shè)用地規(guī)模，將“設(shè)施農(nóng)用地(E21)”單列為小類用地，以便有針對性地提出管理要求；

又如“村莊公共場地 (V22)”的設(shè)置，有利于引導(dǎo)適應(yīng)于村民休閑活動需求的公共場地的設(shè)置，而非形式化的景觀化、盆景式的綠地廣場設(shè)計。

這些依據(jù)村莊特點強化和調(diào)整的用地還包括混合式住宅用地(V12)、村莊商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地(V31)、村莊道路用地 (V41)、村莊交通設(shè)施用地(V42)及農(nóng)用道路(E22)等。

四、《指南》實踐反饋及問題探討

2016 年 3 月因《城鄉(xiāng)用地標準》修編，建設(shè)部面向全國各地規(guī)劃技術(shù)與管理人員開展了對城市、鎮(zhèn)、村莊國家用地標準和《指南》的使用情況的調(diào)研，課題組獲得了較為全面的《指南》實踐反饋 (共收到實踐反饋 912份，其中有效反饋839份，占91.9%)，《指南》在受到普遍認可的同時，也反映出一些需要進一步深入研究的問題。

（一）《指南》的適用條件有待明晰

89%的調(diào)研對象所在地執(zhí)行了《指南》，其余未執(zhí)行《指南》的情況包括：

有地方仍在沿用舊版城市用地分類標準，如廣東珠海；

有地方采用新版城市用地標準，如廣東廣州、黑龍江佳木斯；部分地方采用地方技術(shù)管理規(guī)定，如浙江省、廣東東莞、江蘇南京、福建泉州、湖南長沙、陜西西安和寧夏銀川部分村莊。

可大體看出，未使用《指南》的地方多屬于我國經(jīng)濟發(fā)展及村莊規(guī)劃走在全國或地區(qū)前列的地區(qū)，地方技術(shù)管理規(guī)定更能適應(yīng)實際需求。

此外，實踐反饋中多次提到存在城中村、城緣村這類空間異質(zhì)性明顯、土地權(quán)屬復(fù)雜、規(guī)劃管理容易缺位的村莊與《指南》的適用關(guān)系，這類型村莊與城市在空間、功能上更為緊密，但其行政級別屬于鄉(xiāng)村，具有村莊特征，不可簡單將其劃分為城市用地；但若僅按行政級別劃分為村莊用地，則又與其實際已成為或即將成為城市建成區(qū)一部分的情況有沖突。

（二）對建設(shè)用地大類到小類的認可度梯次降低

調(diào)研對象對將村莊建設(shè)用地分為 3個大類、10 個中類、15 個小類的平均認可度分別為 97.9%、96.6%、61.0%，認可度呈梯次降低(圖3)。我國地域廣闊，各地村莊發(fā)展差異巨大，很難像城市用地標準細分至小類并要求各地統(tǒng)一執(zhí)行，調(diào)研結(jié)果從實踐層面肯定了《指南》編制時確定的將小類用地的制定納入地方技術(shù)管理規(guī)定的思路，但不可否認的是該思路將對村莊規(guī)劃管理提出新的挑戰(zhàn)。

（三）小類非建設(shè)用地認可度遠低于小類建設(shè)用地認可度

小類非建設(shè)用地認可度遠低于小類建設(shè)用地認可度，甚至不足40%。

例如，

湖南政府提出基于對農(nóng)林用地保護嚴格程度，建議將基本農(nóng)田、生態(tài)公益林及原始次森林等需要重點保護的農(nóng)林地歸為一類；

遼寧丹東政府提出農(nóng)村道路數(shù)量多、占地面積大，為保護生態(tài)環(huán)境，建議對農(nóng)村道路進行細分，不能一概而論；

江西安源政府提出設(shè)施農(nóng)用地在規(guī)劃編制階段，難以將用地規(guī)模和位置確定下來。

鑒于目前非建設(shè)用地日益受到重視與其在規(guī)劃日常監(jiān)管能力和執(zhí)行力度上的欠缺之間的矛盾，須吸取各地建議，進一步研究非建設(shè)用地分類，并針對不同類別的非建設(shè)用地提出相應(yīng)的管控措施。

（四）用地統(tǒng)計在實際工作中存在困難

調(diào)研對象普遍認同“依據(jù)產(chǎn)權(quán)屬性將村域內(nèi)的國有土地單列為非村莊建設(shè)用地，由上位規(guī)劃對其進行控制，村莊規(guī)劃層面僅在規(guī)劃圖中予以展示”的思路。

但湖南衡陽政府提出，由于上下層級規(guī)劃采用不同用地標準，或是國土與規(guī)劃部門用地統(tǒng)計依據(jù)不同，用地界線和用地產(chǎn)權(quán)在實際工作中很難確定，導(dǎo)致調(diào)研和規(guī)劃階段所用的用地分類冗雜交叉，出現(xiàn)用地使用申報與產(chǎn)權(quán)確定時規(guī)劃與國土部門確認的土地用途不一致的情況。

（五）對混合用地的表達和控制方法仍有不足

《指南》創(chuàng)新地提出了“混合住宅用地”的概念，但實際工作中存在我國農(nóng)村宅基地標準和審批條件由各省(區(qū)、市 ) 自行制定的客觀因素，以及村莊建筑功能動態(tài)變化的特征，體現(xiàn)土地兼容性的表達方法不明確容易引起該類用地的誤用。

例如，浙江紹興和廣東珠海市政府提出帶有賓館與超市性質(zhì)的村民自建住房是否需要通過界定經(jīng)營性建筑面積比例以確定為混合式住宅用地有待商榷，混合住宅用地在管理上有何不同需要進一步明確。

此外，針對村莊用地和建筑功能高度復(fù)合的用地，以單一功能為主的土地使用性質(zhì)劃分難以涵蓋市場開發(fā)下的復(fù)合功能用途。

例如，有些旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的村莊，村委會等公共管理職能與對外旅游接待展示功能在同一地塊或建筑內(nèi)混合，該地塊涵蓋了“公共服務(wù)設(shè)施用地 (V21)”和“商業(yè)服務(wù)業(yè)用地(V31)”兩類公益性和經(jīng)營性土地類別，如何在村莊規(guī)劃管理中對其進行表達和控制，需要進一步深入研究。

五、“村莊規(guī)劃用地標準”編制展望

《指南》的創(chuàng)新思路及實踐反饋為“村莊規(guī)劃用地標準”的編制奠定了良好的基礎(chǔ)，后續(xù)需要對以下問題進一步研究和探討。

（一）完善多元功能目標的用地分類標準體系

作為村莊規(guī)劃的基礎(chǔ)框架，村莊規(guī)劃用地分類目標體系的建立與村莊規(guī)劃應(yīng)是協(xié)同一致的關(guān)系，對時代發(fā)展訴求下的村莊用地分類功能的進一步認識，為人們提供了一個更加多元的視角來思考用地分類改革的方向，主要體現(xiàn)在“落實用地管控、體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、促進村莊發(fā)展、延續(xù)傳統(tǒng)文化、體現(xiàn)公共政策屬性”( 圖 4)。

遵循這個目標體系，村莊規(guī)劃用地分類完善路徑就是以“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”“多規(guī)銜接”的用地分類為基礎(chǔ)，由單一用地用途管制功能向多元功能的用地分類體系轉(zhuǎn)變。

（二）允許各地在國標框架內(nèi)自行擴展用地分類，協(xié)同構(gòu)建用地分類體系

延續(xù)《指南》編制思路，在國家標準用地分類約束框架下，允許地方結(jié)合實際情況自行擴展用地分類體系。國家標準用地分類約束性框架體現(xiàn)戰(zhàn)略政策導(dǎo)向，更加注重對資源環(huán)境、重大設(shè)施和村民生產(chǎn)生活條件的保護，對農(nóng)村土地制度改革和市場行為作出引導(dǎo)與約束；各地編制地方性法規(guī)和導(dǎo)則，以較為規(guī)范的形式明確用地細分方向，結(jié)合地方實際情況進一步演繹用地政策，直接指導(dǎo)宅基地審批管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和商業(yè)開發(fā)等具體建設(shè)行為。二者緊密關(guān)聯(lián)，協(xié)同構(gòu)建用地分類體系。

（三）重視非建設(shè)用地的研究與管控，促進生態(tài)文明發(fā)展

新型城鎮(zhèn)化背景下的城鄉(xiāng)規(guī)劃已從外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向限定邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵式發(fā)展，對非建設(shè)用地的研究與管控有利于保護資源和生態(tài)環(huán)境安全，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

近期中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》和國家發(fā)展改革委等 9 部委印發(fā)的《關(guān)于加強資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導(dǎo)意見》( 發(fā)改環(huán)資〔2016〕1162 號 )，從政策層面回應(yīng)了城鄉(xiāng)無序發(fā)展和現(xiàn)行土地制度引發(fā)的利益驅(qū)動對非建設(shè)用地破壞的困境，與之相對應(yīng)的是技術(shù)方面必須加緊對非建設(shè)用地規(guī)劃管理的研究，尤其類似設(shè)施農(nóng)用地、農(nóng)用道路這類容易以發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)為由，擅自違法建設(shè)的用地，要做出明確的規(guī)劃與管控指引。

（四）加強對混合用地的研究，增加用地開發(fā)彈性

慎重推進農(nóng)村土地政策改革，在保障公益性用地的同時，增加經(jīng)營性用地的開發(fā)彈性，是村莊規(guī)劃的發(fā)展方向。針對農(nóng)民自營產(chǎn)業(yè)變動頻繁以及市場尋求土地效益最大化的狀況，混合用地的提出僅僅是引導(dǎo)村莊用地功能兼容性的開端，更多土地垂直方面的混合使用，還需要通過對具體建設(shè)行為的管理來實現(xiàn)，所以需要合并研究混合用地的界定及規(guī)劃管理體系的構(gòu)建，否則含義不清管理不明的混合用地會帶來建設(shè)上的混亂和環(huán)境質(zhì)量的惡化。

（五）引入政策區(qū)分類，為體現(xiàn)政策意圖的補充性用地留出空間

在市場外部環(huán)境和村莊發(fā)展差異巨大的情況下，可借鑒美國“規(guī)劃單元開發(fā)”( 符合總體開發(fā)強度和用途構(gòu)成的情況下，允許一些基地整合為一個開發(fā)單元，取代原有區(qū)劃而作為約束開發(fā)的法定條件 ) 或我國“特色小鎮(zhèn)”( 非行政區(qū)劃的鎮(zhèn)，而是符合條件的政策功能平臺的鎮(zhèn) ) 的方式，通過“政策區(qū)”這種附加分類方式，增加對先行先試區(qū)或不確定因素的適應(yīng)性，類似城中村、城緣村這類與城市發(fā)展更為密切的村莊也可探索研究以“政策區(qū)”的方式進行規(guī)劃管理。

（六）引入復(fù)合因子，加強對人地對應(yīng)關(guān)系的研究

因農(nóng)村宅基地標準和審批條件由各省 ( 區(qū)、市 ) 自行制定和村莊地形地貌較城市更為復(fù)雜這些客觀因素的存在，導(dǎo)致村莊用地規(guī)模和人均建設(shè)用地一直是困擾鄉(xiāng)村規(guī)劃編制的最大難題。

確定人地對應(yīng)關(guān)系是研究的重點，村莊用地規(guī)模和人均建設(shè)用地是否需要在城市氣候區(qū)因子的基礎(chǔ)上引入諸如地形地貌、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)等復(fù)合因子作為參考有待研究。

也有人提出過于復(fù)雜的參考因子不利于確定人地對應(yīng)關(guān)系，或國家標準用地分類層面不需做出具體量的規(guī)定，而是通過類似“開發(fā)控制手冊”的方式對村莊用地使用做出明確指引，將人地對應(yīng)關(guān)系定量職能賦予地方更具有可行性，這需要進一步研究論證和廣泛征求意見。

（七）加強規(guī)劃管理政策與法律研究，形成規(guī)劃編制管理的良性互動

僅通過修編新的用地分類標準不可能解決規(guī)劃中遇到的所有問題，制定用地分類體系的意義也并不僅僅在于規(guī)劃用地功能本身，更重要的是在對鄉(xiāng)村動態(tài)發(fā)展本質(zhì)的認識和理解基礎(chǔ)上，通過規(guī)劃編制與管理的良性互動促進鄉(xiāng)村發(fā)展。

例如，在實踐中用地功能不同的公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地均屬于集體土地，均以征收的方式取得，這種集體土地公益性征收泛化不僅損害被征地集體和農(nóng)民的合法權(quán)益，而且造成政府權(quán)威受損、土地利用率下降及環(huán)境問題嚴重等諸多危害，故應(yīng)及時制定專門的集體土地公益性征收實體法和集體土地征收程序法 。

在城鄉(xiāng)發(fā)展“三分規(guī)劃、七分管理”的共識下，加強規(guī)劃管理政策和法律研究，形成規(guī)劃編制與管理的良性互動顯得尤為重要。

作者單位：新疆新土地城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計院   信息中心

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：規(guī)劃師雜志

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