——以廣州為例

一、廣州“村改居”進程和管理模式

（一）“村改居”進程

為適應(yīng)城市化發(fā)展和城區(qū)范圍不斷擴大的需要，廣州加快“城中村”改制和“村改居”步伐。2002年5月，中共廣州市委辦公廳、廣州市人民政府辦公廳出臺了《關(guān)于“城中村”改制工作的若干意見》（穗辦〔2002〕17號），部署當(dāng)時的138個“城中村”改制工作，將改制的“城中村”村民農(nóng)業(yè)戶口全部變更為居民戶口，實現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)居”；撤銷“城中村”的村委會建制和農(nóng)村管理體制，取而代之的是建立社區(qū)居委會的自治組織，“村改居”工作不斷推進。

為積極穩(wěn)妥解決“農(nóng)轉(zhuǎn)居”和“村改居”進程中的問題與矛盾，2008年5月，廣州市又出臺了《關(guān)于完善“農(nóng)轉(zhuǎn)居”和“城中村”改造有關(guān)政策問題的意見》（穗辦〔2008〕10號），對“農(nóng)轉(zhuǎn)居”和“城中村”改造涉及的土地征收、土地和房屋確權(quán)、社區(qū)配套建設(shè)、集體經(jīng)濟發(fā)展、“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員戶籍管理、就業(yè)、社保和“城中村”改造等問題提出了意見。

在上述政策的支撐和推動下，廣州市“村改居”工作有條不紊地推進，目前廣州“村改居”的數(shù)量為153條行政村，包括138條“城中村”和蘿崗區(qū)的15個改制村，涉及包括越秀、白云、天河、黃埔、海珠、荔灣、蘿崗等區(qū)51個街。為了進一步推進“村改居”工作，廣州市當(dāng)前在花都區(qū)、南沙區(qū)、增城市等進行“村改居”工作試點。

（二）轉(zhuǎn)制社區(qū)管理模式及特征

目前，廣州各區(qū)形成三種“村改居”社區(qū)管理模式：

一是以社區(qū)居委會為服務(wù)管理主體、經(jīng)濟聯(lián)社配合的運作模式，兩者之間人員不交叉任職；二是以經(jīng)濟聯(lián)社為服務(wù)管理主體、社區(qū)居委會配合的運作模式，兩者之間人員不交叉任職；三是政府主導(dǎo)，由黨委下派干部任社區(qū)黨組織負責(zé)人，統(tǒng)一在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，社區(qū)居委會和經(jīng)濟聯(lián)社分工負責(zé)的運作模式，班子成員大部分實現(xiàn)交叉任職。這三種管理模式都保留著“城中村”管理體制的兩個基本特征：一是集體經(jīng)濟組織（即經(jīng)濟聯(lián)社和經(jīng)濟社）運作模式基本不變；二是集體經(jīng)濟組織仍然要承擔(dān)大部分社區(qū)公共設(shè)施和公共管理費用，不同程度地參與社區(qū)的社會管理和服務(wù)。

“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)的現(xiàn)行管理模式和運行特征，使得“村改居”進程中仍存在不少問題，甚至仍存在原有的農(nóng)村管理的色彩，如村集體經(jīng)濟組織在“轉(zhuǎn)制社區(qū)”的管理服務(wù)中仍充當(dāng)著較為重要角色，在公共服務(wù)、“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員的社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施的配套等仍未實現(xiàn)完全意義上的城市化，這就使得廣州“村改居”、“農(nóng)轉(zhuǎn)居”改制工作仍然遺留不少亟待解決的問題。隨著新型城市化工作的全面推進和展開，這些問題日益凸顯，影響新型城市化發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)，繼續(xù)推進和完善“村改居”管理體制綜合改革以及解決“村改居”、“農(nóng)轉(zhuǎn)居”過程中的實際問題，十分迫切和重要。

二、廣州“村改居”面臨的主要問題

（一）農(nóng)民對“轉(zhuǎn)居”愿望不強

課題組人員深入到天河區(qū)、白云區(qū)、黃埔區(qū)、蘿崗區(qū)的“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員中與之進行深入訪談，絕大多數(shù)“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員對推進“村改居”、“農(nóng)轉(zhuǎn)居”的愿望不強，主要原因表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員擔(dān)心，賴以生存的農(nóng)地被征用了，自己的再就業(yè)能力不強，集體經(jīng)濟分紅較少，早期的征地補償款又較低，對以后的生活和經(jīng)濟收入來源表示擔(dān)憂。第二，政府雖然出臺了“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員的社會保障政策，但由于自身經(jīng)濟能力和集體經(jīng)濟薄弱的原因，參與了較低檔的養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險，以后每個月的社保收入和就醫(yī)報銷比例偏低，如果出現(xiàn)重大疾病，可能會出現(xiàn)看不起病的現(xiàn)象。第三，根據(jù)《關(guān)于“城中村”改制工作的若干意見》（穗辦〔2002〕17號），“村改居”后，村民轉(zhuǎn)為城市居民，全部實行城市計劃生育政策。由于受“多子多?！焙汀梆B(yǎng)兒防老”意識的影響，受訪的大部分“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員認為，以前可以至少生育兩個子女，而轉(zhuǎn)制后只能生育一個子女，對此政策規(guī)定在短時間內(nèi)還難以接受，需要一段時間的適應(yīng)和接受。第四，認為相關(guān)政策落實難度大。對于“村改居”的相關(guān)政策的落實，如社會保障、醫(yī)療保險、物業(yè)確權(quán)頒證等，都需要“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員和集體經(jīng)濟組織支付一定比例的資金，特別是集體經(jīng)濟落后轉(zhuǎn)制村、經(jīng)濟條件不好的“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員，落實政策的難度較大。第五，擔(dān)心自己的物業(yè)財產(chǎn)受到損失。在實地調(diào)查中了解到，一些“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員，特別是城區(qū)范圍內(nèi)“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員，擔(dān)心在物業(yè)財產(chǎn)確權(quán)頒證的過程中，超過標(biāo)準(zhǔn)部分的物業(yè)得不到承認，頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書還需要繳納物業(yè)所在土地性質(zhì)變更的費用及相關(guān)手續(xù)費，物業(yè)轉(zhuǎn)讓還要補交國有土地使用權(quán)出讓金等，對于他們來說是一筆數(shù)額較大的支出，甚至?xí)顾麄兊奈飿I(yè)財產(chǎn)受到損失。

（二）“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員的社會保障水平偏低

在推進“村改居”和“農(nóng)轉(zhuǎn)居”工作中，廣州市政府非常重視“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員的社會保障問題。在《關(guān)于“城中村”改制工作的若干意見》（穗辦2002年17號文）中關(guān)于“城中村”改制后居民的社會保障問題又提到了“結(jié)合‘城中村改制，建立和完善‘農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的社會保障制度。（1）‘城中村轉(zhuǎn)制后的居民，享受城市居民同樣的社會保障。（2）已參加工作的‘農(nóng)轉(zhuǎn)非居民，按規(guī)定參加相應(yīng)的社會保險，享受有關(guān)的社會保險待遇。（3）從征用土地補償金中和村集體經(jīng)濟組織的公積金及其它收益中提取社會養(yǎng)老保險費，為‘城中村‘農(nóng)轉(zhuǎn)非的人員多渠道實施養(yǎng)老保險服務(wù)。各項具體實施方案由市勞動和社會保障局負責(zé)制訂，報市政府批準(zhǔn)后實施。”

為解決“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員的基本養(yǎng)老保險問題，2006年廣州市出臺了《廣州市農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老保險辦法（試行）》（穗府[2006]21號），對“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員參加基本養(yǎng)老保險的資金來源、繳費比例、基本養(yǎng)老金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)等作了明確規(guī)定與說明。各區(qū)（縣級市）參加基本養(yǎng)老保險的“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員領(lǐng)取330元/月-400元/月的養(yǎng)老金。同時也規(guī)定了“根據(jù)物價變動和基金情況，市勞動保障部門會同財政部門適時調(diào)整基本養(yǎng)老金的水平?！?/p>

由于各區(qū)（縣級市）、改制村和“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員經(jīng)濟條件差別較大，并考慮到經(jīng)濟承受能力，“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員基本上都選擇了檔次較低的養(yǎng)老保險，導(dǎo)致每月領(lǐng)取的養(yǎng)老保險金較低。雖然廣州市不斷調(diào)整提高“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員的社會保障水平，“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員的養(yǎng)老保險金有所提高，但仍不到700元/月，低于城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險水平，與城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險水平相差更大①。究其原因，一是“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員參加基本養(yǎng)老保險選擇的檔次較低；二是城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險也隨著物價上漲和城鎮(zhèn)職工月平均工資水平的增加而有所調(diào)整增加；三是“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員領(lǐng)取的養(yǎng)老金基數(shù)小，雖按比例增加，但增加幅度小，而城鎮(zhèn)職工領(lǐng)取的養(yǎng)老金基數(shù)較大，按比例增加，其增幅較大，從而導(dǎo)致“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險水平相差較大。

（三）集體經(jīng)濟組織仍承擔(dān)大量社會管理職責(zé)且負擔(dān)較重

根據(jù)《關(guān)于“城中村”改制工作的若干意見》（穗辦2002年17號文），“村改居”后，轉(zhuǎn)制社區(qū)的路橋、水電、綠化、環(huán)衛(wèi)、治安、教育、計生等市政建設(shè)和公共服務(wù)管理費用，應(yīng)由政府財政投入，而事實上，除一些區(qū)、街在環(huán)衛(wèi)等方面給予小部分補貼外，相當(dāng)一部分基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護管理費用仍由原有集體經(jīng)濟組織承擔(dān)。據(jù)初步統(tǒng)計，全市138個“村改居”城中村，每個集體經(jīng)濟組織每年平均負擔(dān)管理經(jīng)費約600萬元，個別社區(qū)超1000萬元（如天河區(qū)棠下社區(qū)僅治安方面的開支就超過600萬元）。天河區(qū)林和村完成“村改居”后，村組織經(jīng)濟組織改制為林和潤揚公司，每年參與社區(qū)建設(shè)和管理而負擔(dān)的社會公共福利費用約300萬元；荔灣區(qū)東漖經(jīng)濟聯(lián)社在1992年就已經(jīng)進行股份制改革，“村改居”后，集體經(jīng)濟組織在市政建設(shè)和公共服務(wù)管理等方面投入的費用每年約需600萬元，而且這些開支有逐年遞增之勢。

（四）轉(zhuǎn)制社區(qū)公共服務(wù)配套滯后

根據(jù)《關(guān)于“城中村”改制工作的若干意見》（穗辦2002年17號文）和《關(guān)于完善“農(nóng)轉(zhuǎn)居”和“城中村”改造有關(guān)政策問題的意見》（穗辦[2008]10號），“村改居”后，其規(guī)劃編制、實施管理的各項標(biāo)準(zhǔn)和控制指標(biāo)按城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理納入市政統(tǒng)一管理范圍，費用由政府財政承擔(dān)，并在“村改居”時按規(guī)劃同步配套建設(shè)市政公用基礎(chǔ)設(shè)施。通過調(diào)研了解，目前已實現(xiàn)“村委改為居委”、“農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝凇?，意味著完成了“村改居”。?jù)有些轉(zhuǎn)制社區(qū)的人員反映，雖然完成了“村改居”，但原有村居面貌、市政設(shè)施并沒有明顯改善。轉(zhuǎn)制社區(qū)的公共服務(wù)，如公共文化設(shè)施、體育活動設(shè)施等的建設(shè)較為滯后，與城市社區(qū)的建設(shè)發(fā)展要求還存在一定差距。究其原因，主要是全市150多個“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)要改善市政設(shè)施，實現(xiàn)城市社區(qū)公共服務(wù)配套，需要資金數(shù)額巨大，完全依靠政府財政投入，在短期內(nèi)難以實現(xiàn)。

（五）“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員再就業(yè)存在較多障礙

“村改居”后，就業(yè)成為“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員最為擔(dān)心的問題，也是農(nóng)民失去土地后面臨的首要問題。根據(jù)對廣州市某區(qū)“農(nóng)轉(zhuǎn)居”勞動力人口（18至50歲）隨機抽樣問卷調(diào)查，72.20%的調(diào)查對象認為“農(nóng)轉(zhuǎn)居后，最擔(dān)心的問題”是“就業(yè)”，此比例遠遠高于其它問題。困擾“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員再就業(yè)的主要因素包括：第一，文化水平偏低，勞動技術(shù)單一，使大部分“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員在短期內(nèi)無法實現(xiàn)再就業(yè)。第二，通過調(diào)查，大部分“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員都有數(shù)額不等的集體經(jīng)濟分紅和征地補償款，在短期內(nèi)生活不會受太大影響，使得他們對就業(yè)期望值較高，主動性不強。第三，有的企業(yè)認為，本地員工具有與企業(yè)對抗的條件，難以管理，企業(yè)招收本地員工具有一定的風(fēng)險。因此，“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員在本地就業(yè)存在障礙。第四，“村改居”后，社區(qū)能為為“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員提供了就業(yè)崗位，如保潔、保安等數(shù)量極為有限，無法滿足大量“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員就業(yè)的崗位需求。除此之外，還有培訓(xùn)泊效果不明顯、就業(yè)信息不暢、自主創(chuàng)業(yè)缺乏資金等因素，制約“農(nóng)轉(zhuǎn)居”實現(xiàn)再就業(yè)。

（六）“城中村現(xiàn)象”仍然存在

本世紀(jì)初，廣州市推進“村改居”工作的重點在于改造“城中村”。但通過十多年的實踐，“城中村”改造從外觀上來看，效果并不十分明顯?！俺侵写濉敝?，高樓林立，“一線天”、“握手樓”隨處可見，亂拉亂搭現(xiàn)象嚴重，居住在“城中村”出租屋中人群混亂復(fù)雜，從而導(dǎo)致“城中村”成為各種社會隱患的重點場所?！俺侵写瀣F(xiàn)象”出現(xiàn)并仍然存在的根源主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，由于特有的城鄉(xiāng)二元體制，導(dǎo)致村集體擅自進行土地開發(fā)，農(nóng)民違章?lián)尳ㄋ秸?，土地使用極度混亂。第二，“不徹底”城市化政策，使得“村改居”后，“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員的社保、醫(yī)療、收入等，仍被固化在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織上，強化了“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員對“城中村”共同體的認同感和依賴性。第三，農(nóng)民失地后，出租房屋成為村民經(jīng)濟收益的一個重要來源，而“城中村”又是出租屋的主要場所。這種經(jīng)濟利益成為“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員抗拒“城中村”改造的因素。第四，“城中村”改造工程巨大，巨額經(jīng)費投入對地方政府來說，是一個嚴重的經(jīng)濟負擔(dān)，甚至無法承受，從而導(dǎo)致“城中村”改造進程緩慢。

（七）集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革和“公司化”轉(zhuǎn)型困難

集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革和“公司化”轉(zhuǎn)型是“村改居”進程中面臨的一個重要問題，但由于歷史、政策及客觀現(xiàn)實的原因，使集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革和“公司化”運作發(fā)展存在困難。第一，管理體制不順?！按甯木印焙蠼⒌男戮游瘯蠖鄶?shù)從村委會轉(zhuǎn)任而來，居委（村委）與集體經(jīng)濟組織之間交叉任職的現(xiàn)象存在，二者在職能方面界定不清，權(quán)責(zé)不明，政經(jīng)不分。第二，“村改居”后，由于地方政府財力有限，難以全部滿足社區(qū)建設(shè)需要。集體經(jīng)濟組織承擔(dān)了大量的社區(qū)公共投入，甚至出現(xiàn)“公司辦社區(qū)”的現(xiàn)象，負擔(dān)較重。第三，“村改居”后，集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)變化股份公司，從過去集體經(jīng)營收入免稅或者只繳納營業(yè)稅，變?yōu)榧纫U納營業(yè)稅，也要繳納所得稅、社員紅利分配還要納稅，導(dǎo)致轉(zhuǎn)制后的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織稅負加重，經(jīng)營困難。第四，集體土地資產(chǎn)的處置難度大?！按甯木印边^程中，將原農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，同時返還農(nóng)村集體經(jīng)濟組織一定比例的留用地，但留用地的指標(biāo)及其產(chǎn)權(quán)的辦理存在較大難度。還有一些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改制時保留了集體建設(shè)用地，成為集體建設(shè)用地的所有者，但當(dāng)集體經(jīng)濟組織進一步改制為股份制公司時就遇到了土地所有權(quán)歸屬的問題。第五，由于村集體物業(yè)因歷史原因報建手續(xù)、資料不全，“村改居”后集體物業(yè)普遍存在確權(quán)難問題。此外，用地性質(zhì)變更難也制約了集體經(jīng)濟組織經(jīng)濟發(fā)展，表現(xiàn)為村改制公司部分規(guī)劃定性為工業(yè)用途的地塊難以變更為商業(yè)用地。第六，集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革后管理運營困難。一是在一人一票的表決制度下，經(jīng)營管理者的投資決策難度較大，多以規(guī)避風(fēng)險的資產(chǎn)經(jīng)營為主。二是在人人有份的平均主義的股權(quán)設(shè)置條件下，缺乏有效的激勵機制，影響了經(jīng)營者積極性的提高；三是股東較為關(guān)注分紅，對年度分紅的期望值越來越高股份經(jīng)濟合作社分紅的壓力不斷加大，影響了集體積累和長遠發(fā)展；四是缺乏經(jīng)營管理人才。

三、解決“村改居”相關(guān)問題的思路與建議

（一）深化轉(zhuǎn)制型社區(qū)管理體制改革，完善社區(qū)治理

轉(zhuǎn)制型社區(qū)，原屬農(nóng)村社區(qū)，經(jīng)“村改居”后劃分出來的社區(qū)，原村集體經(jīng)濟組織仍正常運作，參與社區(qū)服務(wù)管理的社區(qū)。相對于成熟的城市社區(qū)，轉(zhuǎn)制型社區(qū)的基層自治組織建設(shè)還不十分完善，功能、職責(zé)不明晰，在某種程度上還具有原農(nóng)村自治組織與管理體制的色彩。因此，“村改居”后，轉(zhuǎn)制型社區(qū)的建設(shè)要順應(yīng)城市社區(qū)管理的趨勢，按照國家基層組織建設(shè)的有關(guān)法律法規(guī)和《廣州市關(guān)于進一步加強社區(qū)居民委員會建設(shè)的意見》（穗辦[2012]14號）的要求，加強轉(zhuǎn)制社區(qū)基層自治組織建設(shè)，明確職能，發(fā)揮其在社區(qū)治理中的作用。

1.深化轉(zhuǎn)制型社區(qū)管理體制改革

進一步深化轉(zhuǎn)制型社區(qū)管理體制改革，理順基層黨組織、自治組織和經(jīng)濟組織的職能關(guān)系，因地制宜推動社區(qū)行政事務(wù)、自治事務(wù)和集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理事務(wù)三分離。完善社區(qū)事務(wù)、財務(wù)公開制度，建立社區(qū)事務(wù)、財務(wù)監(jiān)督平臺。積極探索建立基層黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟組織聯(lián)席會議制度，促進組織間聯(lián)動，推進社區(qū)協(xié)同治理。建立完善以基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心、基層自治組織依法自治、集體經(jīng)濟組織獨立經(jīng)營、民主監(jiān)督的新型社區(qū)管理體制。制定合理規(guī)范的社區(qū)干部隊伍管理辦法，選好配強村居領(lǐng)導(dǎo)班子。社區(qū)管理體制改革后，根據(jù)“村改居”人員的意愿，實行“議行分開”管理機制，即行政管理事務(wù)由基層黨組織、基層自治組織（居委會）負責(zé)，重大事項的決議由居民代表大會商定，集體經(jīng)濟的管理經(jīng)營由專業(yè)化的公司負責(zé)。

2.完善轉(zhuǎn)制型社區(qū)治理

依照城市居民委員會組織法，加強轉(zhuǎn)制型社區(qū)基層自治組織建設(shè)，健全社區(qū)民主選舉制度，保障有選舉權(quán)的全體居民對社區(qū)居委會成員的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，按城市社區(qū)管理的要求與目標(biāo)，建立健全社區(qū)居委會。社區(qū)居委會承擔(dān)社區(qū)自治事務(wù)，辦理社區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)，收集和反映社區(qū)居民的各種意見和訴求，協(xié)調(diào)協(xié)助轄區(qū)內(nèi)單位和各類組織等共同為社區(qū)服務(wù)，維護社區(qū)居民合法權(quán)益。真正實現(xiàn)社區(qū)居委會整合利用社區(qū)資源、加強社區(qū)功能、解決社區(qū)問題的功能。落實并保障居民活動經(jīng)費撥付的制度化，將其作為社區(qū)居委會從事社區(qū)服務(wù)的資金來源。支持社區(qū)居委會接受企業(yè)贊助和社會捐助，實現(xiàn)社區(qū)治理經(jīng)費來源的多元化。加強基層黨組織建設(shè)，發(fā)揮黨組織在社區(qū)治理中的作用。建立健全社區(qū)樓（組）長隊伍、業(yè)主委員會和社區(qū)義工（志愿者）組織，完善社區(qū)治理組織體系。

（二）提高農(nóng)轉(zhuǎn)居人員養(yǎng)老保險水平的思路與方案

到目前為止，廣州市農(nóng)轉(zhuǎn)居人員參加養(yǎng)老保險人數(shù)為22.2萬人，其中領(lǐng)取待遇人員12.4萬人，人均養(yǎng)老金671元/月，歷年積累養(yǎng)老保險基金36億元（包含未劃入基金的3億元財政補貼資金）。農(nóng)轉(zhuǎn)居人員養(yǎng)老保險水平與城鎮(zhèn)居民和企業(yè)職工相比，存在一定差距。

對于解決目前農(nóng)轉(zhuǎn)居人員養(yǎng)老保險水平較低的問題，在我國現(xiàn)行的《社會保險法》框架下，結(jié)合廣州的實際情況，總體思路與方案如下：

總體思路：逐步增加財政投入，建立農(nóng)轉(zhuǎn)居人員養(yǎng)老保險正常調(diào)整機制，進一步提高農(nóng)轉(zhuǎn)居人員養(yǎng)老保險水平，逐步實現(xiàn)與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險并軌。

方案一：在繼續(xù)推行農(nóng)轉(zhuǎn)居人員養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)上，建立財政投入農(nóng)轉(zhuǎn)居養(yǎng)老保險基金的正常機制和正常養(yǎng)老金年度調(diào)整機制，逐步提高農(nóng)轉(zhuǎn)居人員養(yǎng)老保險水平。

方案二：將農(nóng)轉(zhuǎn)居人員養(yǎng)老保險并入城鄉(xiāng)居保。將農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老保險的繳費年限，計算為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的繳費年限；將農(nóng)轉(zhuǎn)居人員全部繳費記入個人賬戶，按城鄉(xiāng)居保財政補貼辦法給予相應(yīng)補貼，做實個人賬戶；對農(nóng)轉(zhuǎn)居人員的參保人，轉(zhuǎn)按城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險辦法重新計算養(yǎng)老金，與其領(lǐng)取的農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老金進行比較，按“就高不就低”的原則發(fā)放。

方案選擇：在當(dāng)前情況下，應(yīng)選擇方案一。

理由是：一是通過建立財政投入農(nóng)轉(zhuǎn)居養(yǎng)老保險基金的正常機制和正常養(yǎng)老金年度調(diào)整機制，可以進一步提高農(nóng)轉(zhuǎn)居人員養(yǎng)老保險水平。如選擇方案二，將農(nóng)轉(zhuǎn)居人員并入城鄉(xiāng)居保，將會把參保人從高待遇轉(zhuǎn)入低待遇，無法達到“進一步提高農(nóng)轉(zhuǎn)居人員養(yǎng)老保險水平”的目標(biāo)。根據(jù)廣州市現(xiàn)行的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險辦法，一方面并入城鄉(xiāng)居保后，除了少數(shù)人外，大部分人員養(yǎng)老金水平無法得到實質(zhì)性的提高。據(jù)市人社局初步測算，目前已領(lǐng)取農(nóng)轉(zhuǎn)居養(yǎng)老金的人群中，其中年齡在73周歲以上人員（占29%），待遇水平有所提高；但年齡在73周歲以下人員（占71%），待遇水平有所降低，需要采取“就高不就低”的方法予以托底；從長遠來講，今后所有新增的領(lǐng)取待遇人員養(yǎng)老金水平都會降低；另一方面如要提高農(nóng)轉(zhuǎn)居人員的待遇水平，則涉及要提高所有城鄉(xiāng)居保取領(lǐng)待遇的人員，所需資金巨大。二是政府當(dāng)期投入壓力不大。據(jù)市人社局測算，方案二政府當(dāng)期需一次性投入64.5億元，財政壓力相當(dāng)大。而按照方案一，當(dāng)期財政壓力較小。為減輕今后的財政壓力，建議從現(xiàn)在起建立財政投入機制，每年投入一定量的資金，充實基金，延長基金缺口時間。

（三）提供轉(zhuǎn)制型社區(qū)公共服務(wù)水平，拓展社區(qū)服務(wù)資金籌集渠道

1.將轉(zhuǎn)制型社區(qū)的公共服務(wù)納入城市統(tǒng)一管理

按城市社區(qū)公共服務(wù)的供給模式，將轉(zhuǎn)制型社區(qū)的公共服務(wù)納入城市統(tǒng)一管理，明確各級政府、社會組織、有關(guān)機構(gòu)和個體的責(zé)任，加快形成公共服務(wù)、志愿服務(wù)、便民利民服務(wù)有效銜接的轉(zhuǎn)制型社區(qū)服務(wù)體系。探索引進專業(yè)化、規(guī)范化的服務(wù)機構(gòu)，負責(zé)轉(zhuǎn)制型社區(qū)保潔、綠化、保安以及居民生活等日常服務(wù)管理。制定轉(zhuǎn)制型社區(qū)服務(wù)指導(dǎo)目錄，明確服務(wù)類型、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)項目、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，加大政府向社會組織購買服務(wù)力度，為轉(zhuǎn)制型社區(qū)提供專業(yè)化服務(wù)。城管、安監(jiān)、勞動、文化、計生、治安、食品藥品監(jiān)督等要覆蓋到轉(zhuǎn)制型社區(qū)。建立社區(qū)社會工作崗位配置體系，強化社會工作人才隊伍建設(shè)，提高轉(zhuǎn)制型社區(qū)公共服務(wù)水平。

2.拓展社區(qū)服務(wù)資金籌集渠道

各級政府要以推進基本公共服務(wù)進社區(qū)為目標(biāo)，建立以公共財政為主的社區(qū)服務(wù)管理資金多元投入機制。各級財政要調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，建立健全財政保障機制，為轉(zhuǎn)制型社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供必要的資金支持。市、區(qū)（縣級市）財政安排專項資金建設(shè)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施、綜合服務(wù)中心，切實保障社區(qū)居委會工作經(jīng)費和活動經(jīng)費。積極爭取社區(qū)公益性、福利性項目資金，探索建立社區(qū)服務(wù)發(fā)展基金，將社會各類可利用資金有序、依法納入社區(qū)服務(wù)軌道。制定相關(guān)政策，吸引和鼓勵社會團體、企事業(yè)單位和個人以捐贈、投資等多種方式興辦社區(qū)服務(wù)項目，推動社區(qū)建設(shè)投資主體多元化和籌資渠道多樣化。

（四）深化集體經(jīng)濟組織各項制度改革

深化集體經(jīng)濟組織各項制度改革是推進“村改居”管理體制綜合改革的核心，建議從加強集體經(jīng)濟組織運行管理入手，推動集體經(jīng)濟組織各項制度改革，實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織的股份合作制或公司制改革。

1.深化集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革

開展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，全面摸清集體資產(chǎn)情況，重點解決資產(chǎn)資源權(quán)屬爭議、債權(quán)債務(wù)糾紛、呆賬壞賬處置和歷史遺留問題，推進以土地資產(chǎn)為核心的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記、確權(quán)和頒證工作，確保集體土地所有權(quán)依法確認到每個具有所有權(quán)的集體或組織體，宅基地使用權(quán)依法確認給本集體成員。

2.加強集體經(jīng)濟監(jiān)管制度改革

規(guī)范集體資產(chǎn)、資金、資源（“三資”）管理、交易規(guī)則和流程，將集體經(jīng)濟組織的“三資”、合同和項目工程納入監(jiān)管，以現(xiàn)代化信息技術(shù)對集體資產(chǎn)、資金、票據(jù)、合同、會計核算、財務(wù)收支等實施監(jiān)管，建立健全票據(jù)管理和財務(wù)檔案管理制度，推進集體資產(chǎn)交易管理和集體經(jīng)濟財務(wù)監(jiān)管平臺建設(shè)，實現(xiàn)集體資產(chǎn)交易管理與財務(wù)監(jiān)管的網(wǎng)絡(luò)化、公開化、實時化。

3.推進集體經(jīng)濟組織運營制度改革

進一步厘清和明晰基層黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟組織的職能和關(guān)系，強化黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位，強化自治組織自治功能，強化集體經(jīng)濟組織的市場主體功能，對位于城區(qū)或城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)、產(chǎn)業(yè)與人口結(jié)構(gòu)已高度城市化的“村改居”社區(qū)，要完善的城市社區(qū)管理體制，在組織架構(gòu)上實行徹底的“政經(jīng)分離”，全面實施“經(jīng)濟賬”和“行政賬”分賬核算，集體經(jīng)濟組織和社區(qū)自治服務(wù)組織分別進行換屆選舉。

4.完善集體經(jīng)濟組織分配制度改革

明確合理的收益分配方式，建立按成員擁有股份進行收益分配的長效機制，合作社股權(quán)是成員享受集體收益分配的憑證和份額比例，并對收益分配情況享有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。依法全面開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員（家庭）股份的認定，建立管理臺賬，頒發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員證書》，保障集體經(jīng)濟組織中每個成員的權(quán)益。

（五）推行一村一策，選擇合適的“城中村”改造模式

廣州“城中村”數(shù)量較多，每個村的地理位置、交通條件、經(jīng)濟狀況、地貌特征、歷史文化等各不相同，決定了廣州“城中村”改造只能統(tǒng)一政策的指導(dǎo)下，針對每個“村中村”的特點，推行一村一策，選擇適合本村實情的改造模式。根據(jù)實踐經(jīng)驗，“城中村”改造一般具有以下四種模式：

第一種模式：政府贖買模式。一般指基于城市建設(shè)的需要，政府按市場估價或雙方協(xié)商一致的價格將村民所屬集體土地及物業(yè)全部或部分贖買，村民在拿到足額補償后，自行或由政府協(xié)助統(tǒng)一進行異地安置；其后，由政府或政府委托的開發(fā)商對騰空的舊村進行拆除，并按照城市建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和項目用地的要求進行開發(fā)建設(shè)。這是一種典型的異地改造模式，其主要特點：（1）對村民的土地和物業(yè)實行一次性買斷，關(guān)系較為單純，操作簡單易行；（2）政府需支付高昂的贖買資金和安置成本，應(yīng)對村民未來生計有妥善解決之策。

第二種模式：市場化的房地產(chǎn)開發(fā)模式。這種模式主要是利用村里剩余空地較多的優(yōu)勢，以土地資本為杠桿，將空地與宅基地一起轉(zhuǎn)為國有土地商住建設(shè)用地，進行聯(lián)片統(tǒng)一開發(fā)，在對舊村物業(yè)逐步拆遷補償?shù)幕A(chǔ)上建設(shè)商住樓；在開發(fā)建設(shè)完成后，將一部分商住住物業(yè)按一定比例分配給村民（或按成本價購買），而另一部分物業(yè)則全部對外銷售，以回收投資。這種模式的主要特點是以多建物業(yè)的出售來籌集改造資金，充分利用了土地杠桿，有效地解決了改造資金問題，使村民和政府無需出太多錢就能完成“城中村”改造，而房地產(chǎn)投資者也能獲得一定利潤。這種模式主要適于村的規(guī)模不大、地理位置較好的城中村。

第三種模式：半市場化的社區(qū)型改造模式。這種模式主要是利用村的空地作為周轉(zhuǎn)用地（或啟動地塊），建設(shè)公寓式新村，遷入一部分村民；然后，對遷出后騰空的部分舊村實施拆遷、補償，并依據(jù)修建性詳規(guī)進行公寓式住宅復(fù)建，建好后再用于安置舊村內(nèi)其它區(qū)域的村民；如此循環(huán)，逐步對整個舊村進行滾動式開發(fā)，遷出一片，建設(shè)一片，安置一片，直到舊村置換改造完畢，并將村民全部回遷至新建設(shè)的公寓式住宅當(dāng)中。這種就地改造模式徹底改變村民居住形態(tài)的同時，改造了“城中村”。村民回遷時主要以成本價購置，具有一定范圍的選擇自由度和價格調(diào)節(jié)作用，是謂“半福利性”和“半市場化性質(zhì)。但這種模式資金問題解決起來有一定難度。

第四種模式：集體經(jīng)濟主導(dǎo)的企業(yè)化模式。這種模式是將村集體經(jīng)濟的股份制完善工作與城中村改造結(jié)合起來。其基本涵義是：在完善股權(quán)設(shè)置和股份分配的基礎(chǔ)上，由村集體統(tǒng)一改造，村民以其“宅基地”及其住房（合法補償面積部分）作價入股，在集體經(jīng)濟股本中增加相應(yīng)股份，享有相應(yīng)的股份分配權(quán)，其出租收益逐年集體分紅；然后，在自行妥善安置村民的基礎(chǔ)上，由集體經(jīng)濟組織牽頭逐步對城中村進行重新的統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，從而實現(xiàn)村民居住環(huán)境的改善和集體經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。這種模式主要適用于村改制較為超前、集體經(jīng)濟股份制較為完善、村整體經(jīng)濟實力較為雄厚、對經(jīng)濟手段和企業(yè)運行機制運用較為嫻熟的城中村。

（六）加強中專職業(yè)技能教育，增加高中學(xué)位，擴大繼續(xù)教育的規(guī)模，為“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員就業(yè)奠定基礎(chǔ)

從當(dāng)今就業(yè)市場和企業(yè)招工的發(fā)展趨勢看，如果沒有高中或中專及以上學(xué)歷，很難適應(yīng)就業(yè)形勢的要求。促進“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員就業(yè)，提高他們的就業(yè)素質(zhì)，必須與教育事業(yè)發(fā)展聯(lián)系起來，加強中專職業(yè)技能教育，增加高中學(xué)位，擴大繼續(xù)教育的規(guī)模。根據(jù)目前的教育體制，學(xué)生在初中畢業(yè)后，由于受高中學(xué)位的限制，只有50%左右的學(xué)生升入到高中階段繼續(xù)學(xué)習(xí)，一部分初中畢業(yè)生到中專類成人繼續(xù)學(xué)校讀書，余下相當(dāng)一部分學(xué)生初中畢業(yè)后不能繼續(xù)讀書。

一是加強中專職業(yè)技能教育。加強與中專職業(yè)技能教育聯(lián)絡(luò)，對“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員中初中畢業(yè)沒有考取高中和中專學(xué)校的學(xué)生，實行免試入學(xué)，并采取全日制教學(xué)。爭取在學(xué)費方面給予優(yōu)惠，對于確有經(jīng)濟困難的學(xué)生，可實行低息貸款和貼息貸款等方式，畢業(yè)后逐年還清。

二是適當(dāng)增加高中學(xué)位。一般來說，通過高中階段的學(xué)習(xí)，可以使學(xué)生獲得更高的學(xué)歷，掌握更好的勞動技能，增強就業(yè)競爭力。目前高中學(xué)位嚴重不足，以2012年為例，全市121所普通高中共錄取高中生60494人，錄取率為53.48%，雖為近幾年最高，但仍有近一半的初中畢業(yè)生不能進入普通高中繼續(xù)學(xué)習(xí)②?？梢哉f明高中學(xué)位不足。根據(jù)歷史廣州中考錄取看，高中學(xué)位的競爭相當(dāng)激烈，2010年廣州高中錄取總上線人數(shù)比高中學(xué)位多了2萬人③，同時也說明當(dāng)前高中學(xué)位缺口為2萬個左右。最近幾年，廣州普通高中學(xué)位略有增加，但增加幅度不大。面對這種狀況，應(yīng)加大對高中教育的投入，適當(dāng)增加高中學(xué)位，擴大高中招生規(guī)模。如果增加少量學(xué)位，只需在原有班級增加學(xué)位即可。如果大規(guī)模增加學(xué)位，就要興建新的教學(xué)設(shè)施。在擴大高中學(xué)位的基礎(chǔ)上，對“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員的高中入學(xué)適當(dāng)降低錄取分數(shù)線，讓更多的初中畢業(yè)生能進入高中學(xué)習(xí)，以利于他們進一步學(xué)習(xí)與發(fā)展。

在實施擴大高中學(xué)位的工作中，可以先在每個班級增加學(xué)位，在班級學(xué)位完全飽和后，可以考慮興建教學(xué)樓，增加班級數(shù)量。

（七）促進“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員再就業(yè)

根據(jù)課題組對廣州市某區(qū)“農(nóng)轉(zhuǎn)居”勞動力人口（18至50歲）隨機抽樣問卷調(diào)查，有38.5%的勞動力適齡人口仍然從事農(nóng)業(yè)勞動，28.8%的“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員征地后沒有任何事情做，而自己創(chuàng)業(yè)、在本地和外地打工、原村內(nèi)就業(yè)的人員總共只占勞動力適齡人口的22.9%，而從事農(nóng)業(yè)的人員基本上都屬于尚未完全被征地的農(nóng)民。由此可以看出某區(qū)“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員的失業(yè)比率遠遠高于廣州城鎮(zhèn)人口率（2012年廣州城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為2.4%④。）。通過對廣州其他“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員較為集中的地區(qū)調(diào)研，“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員失地后處于無業(yè)狀態(tài)的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。因此，要采取相應(yīng)措施，促進“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員再就業(yè)。

一是設(shè)立“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員就業(yè)基金。根據(jù)國內(nèi)外有些地區(qū)促進就業(yè)的經(jīng)驗和做法，可以以政府投資為主，成立就業(yè)基金，主要用于“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員的培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)貸款擔(dān)保和貼息、企業(yè)安置“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員的補貼、就業(yè)信息中心的籌建等?；鸬馁Y金來源可由三部分構(gòu)成，一是政府投資，占50%，二是各行政村利用集體經(jīng)濟收益或征地款的提留部分，占30%，三是征地款中安置費的一部分，共占20%?；鸪闪⒑螅僧?dāng)?shù)貏趧雍蜕鐣Ｕ喜块T管理和運作，也可委托社會上的基金管理公司負責(zé)運作。

二是大力開展職業(yè)技能培訓(xùn)，增強“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員的就業(yè)能力。充分利用現(xiàn)有的培訓(xùn)機構(gòu)、教學(xué)場所，針對“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員進行職能技術(shù)培訓(xùn)。培訓(xùn)形式與內(nèi)容要根據(jù)“農(nóng)轉(zhuǎn)居”的年齡、文化程度靈活設(shè)置。培訓(xùn)一定要與就業(yè)掛鉤，“以銷定產(chǎn)”，企業(yè)、市場需要什么就培訓(xùn)什么，不搞盲目培訓(xùn)。

三是積極開展就業(yè)服務(wù)。各區(qū)、街要成立專門機構(gòu)、配置專業(yè)人員為“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員開展就業(yè)服務(wù)，對當(dāng)?shù)剞r(nóng)民進行就業(yè)咨詢、技術(shù)輔導(dǎo)，幫助失地農(nóng)民開成正確的就業(yè)心理，引導(dǎo)他們的就業(yè)行為。為失地農(nóng)民就業(yè)提供一站式服務(wù)，辦理各種證件，為農(nóng)民就業(yè)提供優(yōu)質(zhì)、便捷的服務(wù)，突出服務(wù)功能。對介紹“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員就業(yè)和提供就業(yè)信息較多的服務(wù)機構(gòu)，給予一定的補貼和物質(zhì)獎勵。

四是建立與完善就業(yè)服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)。一方面，各區(qū)、街要成立就業(yè)信息中心，收集和發(fā)布就業(yè)信息。另一方面，對本地在外打工的人員進行登記，鼓勵他們向信息中心或失地農(nóng)民傳遞招聘信息，在打工族與信息中心和失地農(nóng)民之間建立一種獨特的信息網(wǎng)絡(luò)。

五是開發(fā)就業(yè)資源，增加就業(yè)崗位。一方面，要充分發(fā)揮“自留地”的作用，在政府統(tǒng)一規(guī)劃下，可以在“自留地”上建集貿(mào)市場、員工宿舍、廠房、倉庫、商場等出租物業(yè)，也可用來發(fā)展餐飲業(yè)和簡單加工業(yè)，這樣不僅使農(nóng)民有穩(wěn)定的收入來源，也可安排一定數(shù)量的失地農(nóng)民從事保安、管理和服務(wù)工作。另一方面，在政府的指導(dǎo)下，各轉(zhuǎn)制村要盤活征地款，興辦集體經(jīng)濟實體，在招聘員工時，優(yōu)先安排本地的失地農(nóng)民就業(yè)。

六是建立小額貸款制度，資助自主創(chuàng)業(yè)。政府可以參照國有企業(yè)下崗失業(yè)人員自謀職業(yè)、自創(chuàng)企業(yè)的貸款辦法，建立促進就業(yè)的小額低息貸款制度，為他們解決資金上的困難。對于需要貸款的自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員，由本人提出項目計劃和貸款申請，通過就業(yè)基金提供擔(dān)保，向銀行貸款。貸款額度一般掌握在10萬元以下，貸款期限最長不超過2年，到期確需延長的，可申請延期一次。同時也建立一套貸款使用約束機制，使小額貸款制度與創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)咨詢服務(wù)等密切結(jié)合，以保證小額低息貸款的有效運作。

作者單位：廣州市社科院農(nóng)村研究中心

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南方農(nóng)村

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