農(nóng)村房屋買賣在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)素來(lái)有之。隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村房屋拆遷帶來(lái)的巨額補(bǔ)償往往會(huì)令房屋出賣人改變初衷，向法院起訴要求確認(rèn)房屋買賣合同無(wú)效，此類糾紛在近年來(lái)集中爆發(fā)。

農(nóng)民對(duì)其合法建造的房屋可以依法取得所有權(quán)并進(jìn)行處分，這是我國(guó)法律明確規(guī)定的。但依據(jù)“房地一體”的原則，對(duì)農(nóng)村房屋的處分實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，而對(duì)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性，我國(guó)法律規(guī)定并不明確。這使得法院在認(rèn)定農(nóng)村買賣合同效力時(shí)裁判標(biāo)準(zhǔn)不一，所引用的法律條文也大相徑庭。

筆者對(duì)近年來(lái)涉及農(nóng)村房屋買賣合同效力的裁判規(guī)則進(jìn)行了歸納總結(jié)，并分析了目前法律適用與國(guó)家政策之間的沖突，提出了在現(xiàn)行制度下的解決思路。

一、農(nóng)村房屋買賣合同效力裁判規(guī)則匯總

宅基地使用權(quán)具有特定的身份屬性，這是其轉(zhuǎn)讓受到限制的主要原因。法院在對(duì)此類案件進(jìn)行裁判時(shí)，依據(jù)農(nóng)村房屋買賣不同主體會(huì)作出不同的裁判，可分為三類：城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村村民之間的房屋買賣；不同集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)村村民之間的房屋買賣；同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的房屋買賣。

（一）城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村村民之間的房屋買賣合同，一般認(rèn)定為無(wú)效。

宅基地系農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)償提供給本集體成員使用，目的是保障農(nóng)村村民的基本居住權(quán)益，且國(guó)家相關(guān)政策明令禁止向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，故城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村村民之間的房屋買賣合同一般認(rèn)定為無(wú)效。

沈陽(yáng)市中級(jí)人民法院（2017）遼01民終6057號(hào)王志富與沈久祥、薛英斌、薛嬌房屋買賣合同糾紛二審判決書：

“農(nóng)村宅基地使用權(quán)系集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)償提供給本集體成員享有的，是集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的權(quán)利，與特定的身份關(guān)系相聯(lián)系。宅基地上的房屋與宅基地具有不可分性，故轉(zhuǎn)讓房屋的同時(shí)也會(huì)處分宅基地使用權(quán)。我國(guó)法律和行政法規(guī)和國(guó)家政策為保護(hù)農(nóng)村村民的居住權(quán)和生存權(quán)，禁止向城鎮(zhèn)居民出售宅基地及地上建筑物。據(jù)此，一審法院認(rèn)定王志富與王麗萍簽訂的房屋買賣合同應(yīng)為無(wú)效是正確的?！?/p>

類似案例：（2014）浙民申字第837號(hào)；（2017）京02民終1226號(hào)

（二）不同集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)村村民之間的房屋買賣合同，以無(wú)效為主，有效為例外。

1、宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的權(quán)利，目的是保障本集體組織成員的基本居住條件，其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員無(wú)權(quán)取得或變相取得。

北京市第三中級(jí)人民法院（2014）三中民終字第07908號(hào)陳述同與卓清義農(nóng)村房屋買賣合同糾紛二審判決書：

“根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的權(quán)利，與享有者特定的身份相聯(lián)系，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員無(wú)權(quán)取得或變相取得。涉案協(xié)議是農(nóng)村房屋買賣合同，根據(jù)“地隨房走”的原則，涉案協(xié)議在處分涉案房屋的同時(shí)亦處分了相應(yīng)的宅基地使用權(quán)。卓清義（山東寧津縣村民）并非涉案房屋所在村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也未取得《中華人民共和國(guó)土地管理法》及《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定的集體土地使用權(quán)變更登記手續(xù)，其與陳述通簽訂的涉案協(xié)議違反了法律關(guān)于禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)違法轉(zhuǎn)讓的強(qiáng)制性規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》第五十二條的規(guī)定，應(yīng)認(rèn)定為無(wú)效合同，原審法院對(duì)此認(rèn)定正確。”

類似案例：（2016）京民申4674號(hào)；（2014）黑高民申一字第203號(hào)

2、雖然簽訂合同時(shí)非該集體經(jīng)濟(jì)的成員，但后來(lái)取得該集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的，一般認(rèn)定合同有效。

重慶市第四中級(jí)人民法院（2012）渝四中法民終字第00051號(hào)黎克江與林勇柏房屋買賣合同糾紛二審判決書：

“農(nóng)村房屋可以買賣，其宅基地可以按照法律的規(guī)定進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。按照“地隨房走”的原則，農(nóng)村房屋買賣在處分房屋的同時(shí)也處分了農(nóng)村宅基地使用權(quán)，但宅基地屬于農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理，宅基地使用權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的權(quán)利，與特定的身份關(guān)系相聯(lián)系，故農(nóng)村房屋買賣涉及宅基地轉(zhuǎn)讓的，一般只能轉(zhuǎn)讓給同一集體經(jīng)濟(jì)組織。轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人員的，如果在一審法庭辯論終結(jié)前購(gòu)房人取得了賣房人所在集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的，則可認(rèn)定合同有效?！?/p>

類似案例：（2014）青民申字第55號(hào)；（2014）滄民終字第1865號(hào)；（2017）魯01民終2119號(hào)；（2017）渝02民終232號(hào)

但是，將戶口遷入房屋所在地不意味著取得該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格，存在將戶口遷入了該村，但未被認(rèn)可為該村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，而認(rèn)定合同無(wú)效的情形。

北京市高級(jí)人民法院（2016）京民申3130號(hào)侯建國(guó)與高淑珍、張利宏房屋買賣合同糾紛再審裁定書：

“南街村村委會(huì)稱1982年前戶口遷入南街村的屬于南街村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，侯建國(guó)及家人的戶口均系1982年后遷入南街村，故侯建國(guó)及家人不屬于南街村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，亦不享受南街村集體經(jīng)濟(jì)組織成員過(guò)年過(guò)節(jié)的分紅、福利等待遇。在上述調(diào)查的基礎(chǔ)上原審認(rèn)定侯建國(guó)非南街村集體經(jīng)濟(jì)組織成員無(wú)不當(dāng)之處，并據(jù)此確認(rèn)張宏利與侯建國(guó)簽訂的房屋買賣協(xié)議無(wú)效也無(wú)不妥?！?/p>

3、合同簽訂者雖非該集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但其配偶系該集體經(jīng)濟(jì)組織成員，且轉(zhuǎn)讓行為得到村集體同意的，一般認(rèn)定合同有效。

遼寧省高級(jí)人民法院（2013）遼審四民申字第1414號(hào)王永海與李洋、王世軍房屋買賣合同糾紛再審裁定書：

“李洋在原戶籍地未申請(qǐng)過(guò)宅基地，其與王永海雖不屬同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但其妻子張麗敏與王永海系同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員，且在原審審理期間，經(jīng)法院調(diào)查，該村村委會(huì)明確表示同意雙方之間轉(zhuǎn)讓案涉房屋及宅基地使用權(quán)，雙方之間買賣房屋行為并未損害他人和集體的權(quán)益。原審判決認(rèn)定雙方買賣契約有效，適用法律正確?！?/p>

類似案例:（2014）高民申字第4895號(hào)

4、農(nóng)村房屋經(jīng)過(guò)多手轉(zhuǎn)讓，最終買受人為房屋所在地集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，考慮到有利于妥善解決現(xiàn)有糾紛，一般認(rèn)定合同有效。

北京市高級(jí)人民法院（2016）京民申2879號(hào)王來(lái)生與盧守征、李春元農(nóng)村房屋買賣合同糾紛再審裁定書：

“一、二審法院根據(jù)查明的事實(shí)，認(rèn)為房屋買賣必然涉及宅基地買賣，而宅基地買賣是我國(guó)法律、法規(guī)所禁止的。宅基地使用權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的權(quán)利，與特定的身份關(guān)系相聯(lián)系，不允許轉(zhuǎn)讓；但是法院處理此類案件要考慮到有利于妥善解決現(xiàn)有糾紛，針對(duì)每個(gè)案件的不同情況區(qū)別對(duì)待。本案中，經(jīng)過(guò)了王來(lái)生與盧守征的買賣以及盧守征、李春元之間的抵賬行為，127號(hào)房屋及宅基地歸李春元所有，李春元系房屋所在地的集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，即127號(hào)房屋最終屬于安家莊村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，故一、二審法院駁回了王來(lái)生要求確認(rèn)合同無(wú)效及要求盧守征騰退房屋的主張正確。”

（三）同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的房屋買賣合同，一般認(rèn)定為有效。

同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的房屋買賣和宅基地流轉(zhuǎn)，未損害村集體經(jīng)濟(jì)組織和其他村民的利益，并未被我國(guó)法律和相關(guān)政策所禁止，因此此類案件一般認(rèn)定為合同有效。

杭州市中級(jí)人民法院（2017）浙01民終2181號(hào)汪英與周關(guān)根房屋買賣合同糾紛二審判決書：

“我國(guó)法律、行政法規(guī)和相關(guān)政策對(duì)于建造于農(nóng)村宅基地上房屋在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部之間的正常流轉(zhuǎn)并不禁止。本案中汪英與周關(guān)根、戚桂珍簽訂案涉購(gòu)房協(xié)議，約定將該房屋轉(zhuǎn)讓于周關(guān)根、戚桂珍，此后雙方均按約履行了各自的義務(wù)，迄今已十余年。從該協(xié)議的內(nèi)容和簽訂、履行等情況來(lái)看，該協(xié)議應(yīng)為雙方當(dāng)事人的真實(shí)意思表示。汪英和戚桂珍均為原濱江區(qū)浦沿街道聯(lián)莊村村民，故汪英和戚桂珍之間的房屋買賣行為合法有效。”

類似案例：（2016）津民申1233號(hào);（2014）二中民終字第07289號(hào);（2014）三中民終字第09568號(hào);（2013）盤中民二終字第00340號(hào)

現(xiàn)實(shí)中，同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員在簽訂房屋買賣合同后，房屋升值幅度較大，出賣人出爾反爾，以合同違反《土地管理法》第六十二條“一戶一宅”的規(guī)定，主張合同無(wú)效的情形也較為常見。對(duì)此，法院一般不予支持。

紹興市中級(jí)人民法院（2016）浙06民終4255號(hào)袁和祥、鄭綠琴與袁和富、陳惠芳農(nóng)村房屋買賣合同糾紛二審判決書：

“《中華人民共和國(guó)土地管理法》中有關(guān)“一戶一宅”的規(guī)定，是指村民在出售自己宅基地上的房屋后無(wú)權(quán)再次申請(qǐng)宅基地，并非指村民不得買賣農(nóng)村私有房屋，即便如上訴人所稱，被上訴人在案涉房屋買賣后又建造了多處房產(chǎn)，該違反“一戶一宅”規(guī)定的行為也應(yīng)屬于有關(guān)行政主管部門的管理范圍，并不影響此前雙方之間的房屋買賣行為的法律效力。”

類似案例：（2017）魯03民終110號(hào);（2015）閩民申字第2582號(hào)

二、現(xiàn)行法律、行政法規(guī)對(duì)宅基地轉(zhuǎn)讓的規(guī)定

關(guān)于農(nóng)村房屋買賣合同的效力問(wèn)題，最高人民法院于2016年11月30日發(fā)布了《第八次全國(guó)法院民事商事審判工作會(huì)議（民事部分）紀(jì)要》，其中第19條規(guī)定：

“在國(guó)家確定的宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)，可以按照國(guó)家政策及相關(guān)指導(dǎo)意見處理宅基地使用權(quán)因抵押擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓而產(chǎn)生的糾紛。在非試點(diǎn)地區(qū)，農(nóng)民將其宅基地上的房屋出售給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的個(gè)人，該房屋買賣合同認(rèn)定為無(wú)效。合同無(wú)效后，買受人請(qǐng)求返還購(gòu)房款及其利息，以及請(qǐng)求賠償翻建或者改建成本的，應(yīng)當(dāng)綜合考慮當(dāng)事人過(guò)錯(cuò)等因素予以確定?！?/p>

根據(jù)該會(huì)議紀(jì)要，本集體經(jīng)濟(jì)組織以外當(dāng)事人簽訂的的農(nóng)村房屋買賣合同，一般認(rèn)定為無(wú)效，反言之，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的農(nóng)村房屋買賣合同，可以認(rèn)定為有效。從裁判結(jié)果上看，各地法院處理農(nóng)村房屋買賣糾紛時(shí)，裁判結(jié)果基本上符合會(huì)議紀(jì)要的精神。但是各地法院在論述合同無(wú)效的理由時(shí)，由于沒(méi)有統(tǒng)一的指導(dǎo)規(guī)則，各地法院所引用的法條以及對(duì)法條的理解有著很大的差異。在城鄉(xiāng)與村際流動(dòng)加強(qiáng)、城鄉(xiāng)二元隔閡逐步打破的時(shí)代背景下，最高法院在認(rèn)定農(nóng)村房屋買賣合同的效力時(shí)采取一刀切的做法，值得斟酌。因此，筆者梳理了現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)宅基地轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，在此基礎(chǔ)上提出自己對(duì)農(nóng)村房屋買賣合同效力認(rèn)定的看法。

（一）“房地一體”原則是否適用于農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓

根據(jù)筆者檢索的案例,法院在裁判此類案件的主要思路是：基于“房地一體”的原則，村民在處分其房屋時(shí)，必然也涉及宅基地使用權(quán)的處分，而宅基地使用權(quán)具有特定的身份屬性，我國(guó)法律和政策禁止宅基地使用權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織以外流轉(zhuǎn)，所以農(nóng)村房屋買賣合同應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無(wú)效。“房地一體”原則以及宅基地使用權(quán)的身份性是法院認(rèn)定合同無(wú)效的基本前提（參見王衛(wèi)國(guó)、朱慶育：《宅基地如何進(jìn)入市場(chǎng)--以畫家村房屋買賣案為切入點(diǎn)》，載《政法論壇》2014年第3期，第95頁(yè)），但問(wèn)題在于，“房地一體”原則是否適用于農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓？

根據(jù)國(guó)務(wù)院1990年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第23條“土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓”和第24條“土地使用者轉(zhuǎn)讓地上建筑物、其他附著物所有權(quán)時(shí)，其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓，但地上建筑物、其他附著物作為動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的除外”的規(guī)定，我國(guó)對(duì)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓實(shí)行“房隨地走、地隨房走”的房地一體原則。隨后1994年制定的《城市房地產(chǎn)管理法》32條以及2007年制定的《物權(quán)法》146條、147條都對(duì)“房地一體”的原則進(jìn)行了確認(rèn)。

《物權(quán)法》第146條 建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的，附著于該土地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施一并處分。

《物權(quán)法》第147條 建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的，該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分。

但是《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《城市房地產(chǎn)管理法》的適用范圍都僅限于城鎮(zhèn)的國(guó)有土地?！段餀?quán)法》151條規(guī)定的“建設(shè)用地使用權(quán)”指的也是“對(duì)國(guó)家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利”，并不包括集體所有的土地。因此，對(duì)于農(nóng)村房屋土地的流轉(zhuǎn)是否適用“房地一體”原則，尚存疑義。對(duì)此，筆者認(rèn)為，從《物權(quán)法》以及《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，農(nóng)村房屋和宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)遵循“房地一體”的原則。

根據(jù)《物權(quán)法》第135條規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國(guó)家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施”，此處規(guī)定了建設(shè)用地的范圍應(yīng)為“國(guó)家所有的土地”。但《物權(quán)法》第151條規(guī)定了“集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理”，也即集體土地也可以作為建設(shè)用地。

而根據(jù)《土地管理法》第43條規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”，村民建設(shè)住宅所用土地（即宅基地）屬于建設(shè)用地，農(nóng)村房屋和宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當(dāng)適用《物權(quán)法》第146、147條關(guān)于“房地一體”的規(guī)定。

（二）現(xiàn)行法律、行政法規(guī)并未禁止宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓

根據(jù)“房地一體原則”，農(nóng)村房屋的轉(zhuǎn)讓必然造成宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，那么我國(guó)現(xiàn)行法律、行政法規(guī)是否禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，則是認(rèn)定農(nóng)村房屋買賣合同效力時(shí)需要解決的主要問(wèn)題。根據(jù)《合同法解釋（一）》第四條及《合同法解釋（二）》第14條的規(guī)定，人民法院依據(jù)《合同法》第52條第5項(xiàng)認(rèn)定合同無(wú)效，應(yīng)滿足以下兩個(gè)條件：（1）應(yīng)當(dāng)以全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)為依據(jù)；（2）違反的是效力性強(qiáng)制性規(guī)定。

1、現(xiàn)行法律對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定

《憲法》第10條規(guī)定了“任何組織或個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！薄稇椃ā芬愿敬蠓ǖ男问剑_認(rèn)了土地使用權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利，依法可以轉(zhuǎn)讓。宅基地使用權(quán)作為土地使用權(quán)的一種，不應(yīng)有所例外，只是其轉(zhuǎn)讓需依照“法律的規(guī)定”。此處的“法律的規(guī)定”，指的應(yīng)是《土地管理法》。《物權(quán)法》第153條也規(guī)定了“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”。所以，對(duì)于宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的效力認(rèn)定，在法律層面應(yīng)當(dāng)適用《土地管理法》的規(guī)定。

《土地管理法》（2004年修正）第一章“總則”第二條規(guī)定了“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。宅基地使用權(quán)作為集體土地使用權(quán)，其轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)適用總則規(guī)定，也即從原則上來(lái)說(shuō)是不予禁止的。從筆者檢索的案例來(lái)看，法院認(rèn)定合同無(wú)效時(shí)依據(jù)的條款主要是《土地管理法》第43條（（2017）吉02民終682號(hào)；（2015）商民二終字第326號(hào)等）、第62條（（2015）蘇審二民申字第00139號(hào)等）以及第63條（（2014）達(dá)中民終字第671號(hào)；（2016）桂04民終882號(hào)；（2016）瓊02民終1009號(hào)等），也即部分法院認(rèn)為以上條款屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定。對(duì)此，筆者認(rèn)為：

《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。該條款規(guī)定的是使用國(guó)有土地和集體土地進(jìn)行建設(shè)需申請(qǐng)及批準(zhǔn)，涉及的是在土地上建造的前置程序，屬于管理性的強(qiáng)制性規(guī)定，不能作為認(rèn)定合同無(wú)效的依據(jù)。

《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。…農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予準(zhǔn)許?！薄耙粦粢徽痹瓌t不是評(píng)價(jià)合同效力的效力性規(guī)定，這在司法實(shí)務(wù)中已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，況且該條款已經(jīng)明確規(guī)定農(nóng)村村民可以出賣其住房（這一行為必然導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移），其后果僅是不能再申請(qǐng)宅基地，而不是合同無(wú)效。

《土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”該條款是為加強(qiáng)土地用途管制，限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地而作的規(guī)定（戴孟勇：《城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村房屋糾紛的司法規(guī)制》，《清華法學(xué)》2009年第5期，第53-74頁(yè)），但農(nóng)村房屋買賣導(dǎo)致使用主體變更，并不會(huì)改變其使用性質(zhì)，并未違反《土地管理法》第六十三條，不能以該條款來(lái)認(rèn)定合同無(wú)效。

綜上，筆者認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行法律并未禁止宅基地轉(zhuǎn)讓。至于為何現(xiàn)行法律對(duì)國(guó)有土地有償使用有明確規(guī)定，而對(duì)宅基地使用權(quán)出讓避之不談，是因?yàn)檎亓鬓D(zhuǎn)問(wèn)題尚未解決，所以暫時(shí)未作規(guī)定，為以后改革留有空間（王衛(wèi)國(guó)、朱慶育，2014）。但是，從《憲法》到《土地管理法》，都從原則上規(guī)定了土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，只是因?yàn)檎厥褂脵?quán)的流轉(zhuǎn)涉及到復(fù)雜的歷史遺留問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)情況，立法時(shí)機(jī)尚未成熟，暫不規(guī)定，決不是禁止其流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)有的大部分裁判文書均認(rèn)為我國(guó)法律對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有禁止性規(guī)定，筆者認(rèn)為有為認(rèn)定合同無(wú)效而牽強(qiáng)附會(huì)之疑。

2、行政法規(guī)對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定

1999年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》（國(guó)辦發(fā)〔1999〕39號(hào)），規(guī)定“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購(gòu)買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證”。2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、2004年《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》、2008年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》等文件都明確禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買房屋、宅基地。

但是根據(jù)《立法法》第70條規(guī)定“行政法規(guī)由總理簽署國(guó)務(wù)院令公布”，上述規(guī)定均非行政法規(guī)，只能算是國(guó)家政策，我國(guó)行政法規(guī)并未禁止宅基地轉(zhuǎn)讓。有裁判觀點(diǎn)認(rèn)為《物權(quán)法》第153條規(guī)定了宅基地的轉(zhuǎn)讓適用“國(guó)家有關(guān)規(guī)定”以及《民法通則》第6條規(guī)定“民事活動(dòng)必須遵守法律，法律沒(méi)有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家政策”，并依據(jù)上述國(guó)家政策認(rèn)定農(nóng)村房屋買賣合同無(wú)效（（2014）興民終字第927號(hào)；（2016）冀民申2433號(hào)）。

但是《合同法解釋（一）》明確規(guī)定“合同法實(shí)施以后，人民法院確認(rèn)合同無(wú)效，應(yīng)當(dāng)以全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)”，上述規(guī)定并非行政法規(guī)，不能援引《合同法》第52條第5項(xiàng)來(lái)認(rèn)定合同無(wú)效。需要注意的是，即便是國(guó)家政策，也只是禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村宅基地和房屋，對(duì)于農(nóng)村村民購(gòu)買另一集體經(jīng)濟(jì)組織成員的房屋和宅基地并未禁止。

綜上，我國(guó)現(xiàn)行法律和行政法規(guī)對(duì)于宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓并沒(méi)有禁止性規(guī)定，即便是國(guó)家相關(guān)政策，也僅是限制城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村住宅和宅基地，對(duì)于不同集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)村村民之間房屋買賣并未禁止。最高法院在《會(huì)議紀(jì)要》中將農(nóng)村村民與本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人簽訂的房屋買賣合同一律認(rèn)定無(wú)效,這種做法值得推敲。

三、法律適用沖突與解決思路

（一）法律適用與國(guó)家政策之間的沖突

在國(guó)家三令五申禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村房屋的情況下，法院卻無(wú)法從現(xiàn)行法律法規(guī)中找到可以認(rèn)定合同無(wú)效的依據(jù)，這造成了法律適用與國(guó)家政策之間的沖突。故有學(xué)者認(rèn)為“故若法院認(rèn)定此類買賣合同有效，必然會(huì)使判決的結(jié)果與國(guó)家政策相抵觸，進(jìn)而導(dǎo)致相關(guān)國(guó)家政策被削弱乃至變相地廢止?？紤]到我國(guó)目前所采的司法體制和所處的法制環(huán)境，顯然不可能期望整個(gè)法院系統(tǒng)對(duì)此類案件都做出不符合國(guó)家政策的判決”。因此認(rèn)為最現(xiàn)實(shí)的選擇是認(rèn)定合同無(wú)效（戴孟勇，2009）。

在“違反強(qiáng)制性規(guī)定說(shuō)”、“違反國(guó)家政策說(shuō)”均無(wú)法合理解釋的情況下，戴孟勇教授（2009）提出了第三種解決路徑：“違反社會(huì)公共利益說(shuō)”。該觀點(diǎn)認(rèn)為：國(guó)務(wù)院反復(fù)強(qiáng)調(diào)禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村房屋，是為了保護(hù)農(nóng)民利益、保持農(nóng)村穩(wěn)定、保障農(nóng)民的基本生存條件，這些都屬于社會(huì)公共利益的范疇。因此，城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村房屋違反了國(guó)家政策的同時(shí)，也損害了社會(huì)公共利益，應(yīng)當(dāng)依《合同法》第52條第4項(xiàng)認(rèn)定合同無(wú)效。

在現(xiàn)實(shí)中，也有裁判觀點(diǎn)認(rèn)為：“上個(gè)世紀(jì)八十年代，公民的農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口與其享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)息息相關(guān)。農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)民因其耕種土地而不僅要向國(guó)家繳納公糧，還要繳納各種提留款，而擁有非農(nóng)業(yè)戶口的城鎮(zhèn)居民不僅沒(méi)有那么多的稅費(fèi)，還可以享受糧油及其他生活用品的配給”（（2014）渝高法民提字第00099號(hào)）。為支持城市發(fā)展，農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)民在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)犧牲了自己的利益，承擔(dān)了較重的義務(wù)，農(nóng)村宅基地對(duì)他們來(lái)說(shuō)是一種福利和補(bǔ)償，如果放任城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村住宅，將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)村村民的利益，因此主張應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無(wú)效。

對(duì)此，筆者認(rèn)為，“損害社會(huì)公共利益說(shuō)”忽略了政策背景和農(nóng)民利益，無(wú)法站得住腳。城鄉(xiāng)土地二元制的出發(fā)點(diǎn)在于保護(hù)耕地?cái)?shù)量，保障糧食安全（米谷：《農(nóng)村集體土地城市化的制度研究》，華東政法大學(xué)2014年博士論文，第14頁(yè)），但是這一體制本身就是建立在犧牲農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上。隨著農(nóng)業(yè)科技化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)勞動(dòng)力的需求降低，農(nóng)村出現(xiàn)富余的勞力，且宅基地的流轉(zhuǎn)并不會(huì)影響到耕地?cái)?shù)量，糧食安全受農(nóng)民遷徙和宅基地流轉(zhuǎn)的影響大大降低。鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，參與城市建設(shè)，對(duì)于農(nóng)民自身以及城市發(fā)展而言都是有利的。

隨著農(nóng)村村民進(jìn)城務(wù)工、生活、定居，農(nóng)村房屋出現(xiàn)了大量的閑置。農(nóng)民對(duì)其合法建造的房屋依法享有所有權(quán)，卻因?yàn)檎厥褂脵?quán)轉(zhuǎn)讓的嚴(yán)格限制，只能仍由其破敗、衰落，這不僅是對(duì)土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，也是對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵犯。在城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)逐漸打破、農(nóng)民對(duì)土地的依附性大大減弱的背景下，“損害社會(huì)公共利益說(shuō)”認(rèn)為鼓勵(lì)農(nóng)村房屋買賣會(huì)損害社會(huì)公共利益和農(nóng)民個(gè)人利益，有待商榷。

（二）現(xiàn)有制度下的解決思路

面對(duì)農(nóng)村房屋買賣中法律適用與國(guó)家政策的沖突，許多學(xué)者提出了立法上的修改建議。例如，王衛(wèi)國(guó)、朱慶育教授（2014）認(rèn)為，宅基地使用權(quán)一經(jīng)取得便可永久存續(xù)，其性質(zhì)更接近于所有權(quán)。當(dāng)宅基地上房屋轉(zhuǎn)讓時(shí)，宅基地使用權(quán)本身不必隨之讓與，可在宅基地使用權(quán)上創(chuàng)設(shè)法定或約定的地上權(quán)。基于該地上權(quán)買受人可以使用宅基地上房屋，但需向宅基地使用權(quán)人支付地租，地上權(quán)期限屆滿后，宅基地使用權(quán)人在補(bǔ)償?shù)厣辖ㄖr(jià)值的條件下可收回土地及地上建筑物。

韓世遠(yuǎn)教授認(rèn)為：農(nóng)村房屋的買受人在取得房屋所有權(quán)的同時(shí)，可依法定取得作為債權(quán)的“宅基地租賃權(quán)”，買受人通過(guò)向宅基地所有權(quán)人支付租金的方式，可以合法占有使用宅基地，以達(dá)到對(duì)宅基地“用益”的目的（韓世遠(yuǎn)：《宅基地的立法問(wèn)題—兼析物權(quán)法草案第十三章“宅基地使用權(quán)”》，載《政治與法律》2005年第5期，第34頁(yè)）。

以上兩種觀點(diǎn)分別從物權(quán)和債權(quán)的角度提出了立法修改的建議，筆者認(rèn)為均有可行性。但是，法律的修改尚需時(shí)日，在此之前，與其煞費(fèi)苦心穿鑿附會(huì)的尋求依據(jù)認(rèn)定合同無(wú)效，不如另辟蹊徑，充分利用現(xiàn)有的法律制度資源，將合同解釋為有效并妥善處理法律與政策的沖突，更具有現(xiàn)實(shí)意義。物權(quán)和債權(quán)區(qū)分原則正是化解農(nóng)村房屋買賣糾紛中法律適用與國(guó)家政策沖突的良方。

《物權(quán)法》第15條 當(dāng)事人之間訂立有關(guān)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的合同，除法律另有規(guī)定或者合同另有約定外，自合同成立時(shí)生效；未辦理物權(quán)登記的，不影響合同效力。

這是我國(guó)法律對(duì)物權(quán)與債權(quán)區(qū)分原則的確立。根據(jù)該條規(guī)定，當(dāng)事人之間簽訂的農(nóng)村房屋買賣合同，自合同成立起生效。但因國(guó)家政策對(duì)城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村房屋、宅基地的禁止，辦理房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的過(guò)戶登記存在障礙，買受人無(wú)法取得相應(yīng)物權(quán)，但不影響合同效力。買受人基于有效合同取得了對(duì)房屋的類似于長(zhǎng)期租賃的使用權(quán)，其對(duì)房屋屬于合法占有，出賣人不得要求返還。

但買受人對(duì)房屋的使用權(quán)并非毫無(wú)限制，由于買受人并非宅基地使用權(quán)人，其不能對(duì)房屋進(jìn)行重大修繕或者在宅基地上擴(kuò)建，否則將被認(rèn)定為違法建造，行政部門有權(quán)拆除。如宅基地遇國(guó)家征收，對(duì)房屋的拆遷補(bǔ)償款，法院可以依據(jù)誠(chéng)實(shí)信用、公平等原則，根據(jù)合同簽訂的目的、履行情況等因素，對(duì)拆遷補(bǔ)償款進(jìn)行合理分配。此種處理方式，既尊重了合同自由的精神，又不違反國(guó)家政策，且兼顧了雙方當(dāng)事人的利益，在宅基地流轉(zhuǎn)制度未有實(shí)質(zhì)性突破前，不失為一種解決問(wèn)題的思路。

結(jié)語(yǔ):2015年12月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，正式啟動(dòng)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)改革?？梢姡砰_宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制、落實(shí)農(nóng)村土地的用益物權(quán)、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利是政策制定和發(fā)展的必然趨勢(shì)。在此前提下，簡(jiǎn)單的將本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的農(nóng)村房屋買賣合同認(rèn)定為無(wú)效，既無(wú)法律依據(jù)，亦不符合時(shí)代潮流。因此，依《物權(quán)法》第15條之規(guī)定，以物權(quán)與債權(quán)區(qū)分的原則，將合同解釋為有效，為解決當(dāng)前農(nóng)村房屋買賣糾紛法律適用困境的一種可行思路。

作者單位:北京市地平線律師事務(wù)所

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