流動人口公平發(fā)展是現(xiàn)代城市永恒的動力
所謂國家現(xiàn)代化是一個國家由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)和城市社會轉(zhuǎn)化的過程。工業(yè)化的任務(wù)是持續(xù)提高產(chǎn)業(yè)效率，其手段在工業(yè)化前期表現(xiàn)為物質(zhì)資本的積累，在工業(yè)化中后期則表現(xiàn)為人力資本積累以及基于此的社會創(chuàng)新。城市化的根本任務(wù)是推動社會進(jìn)步，它包括兩個過程：一是通過人口的空間流動完成人口由鄉(xiāng)村進(jìn)入城市的城市化，二是通過人口的社會流動完成人口由邊緣者階層進(jìn)入中產(chǎn)階級階層的城市化。在此過程中廣泛、全面地積累人力資本，提高人的創(chuàng)新能力和對社會主流價值觀的認(rèn)同，進(jìn)而建立以中產(chǎn)階級為主的現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)民富和城鄉(xiāng)一體化的終極目標(biāo)。
中國正處于完成工業(yè)化的關(guān)鍵時期，深加工工業(yè)（先進(jìn)制造業(yè)）和傳統(tǒng)工業(yè)的信息化改造、網(wǎng)絡(luò)化賦能是中國未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主旋律。對中國制造4.0來說，最短缺的是優(yōu)質(zhì)人力資本，培育高技能高素養(yǎng)的人正是城市化的最核心任務(wù)。根據(jù)工業(yè)化與城市化互為因果的關(guān)系，城市化就是要建構(gòu)一個公平的、給予每個人上升通道的社會制度，以完成人力資本積累，這是流動人口公平發(fā)展問題更加宏觀層面的意義，也是中國國家現(xiàn)代化下一步必須面對的路徑。
在傳統(tǒng)城市化時期，我們長期在城市實(shí)施排斥性的流動人口管理制度，導(dǎo)致流動人口的“兩棲”特征，這給鄉(xiāng)村帶來了很多問題，也讓鄉(xiāng)村問題毫不留情地反噬城市，使得城市化步履維艱，同時這也是我們提出新型城鎮(zhèn)化的一個初衷。新型城鎮(zhèn)化以人口的空間流動和社會流動為主線，流動人口的公平發(fā)展既是新型城鎮(zhèn)化的核心任務(wù)，也是新型工業(yè)化的動力和新時期國家發(fā)展的動能。
市民化是流動人口公平發(fā)展的核心環(huán)節(jié)
市民化是推進(jìn)城市化乃至工業(yè)化的首要任務(wù)，那么市民化與國家現(xiàn)代化有什么關(guān)系呢?以人為本，就是以人性為本。人性包括三種屬性，首先是自然屬性，其次是經(jīng)濟(jì)屬性，滿足前兩個屬性之外，繼續(xù)追求人的社會屬性。完成人的自然屬性的過程就是政府為所有流動人口提供均等化公共服務(wù)的過程，也是完成真正意義上人口空間流動和市民化的過程，更是一個積累人的經(jīng)濟(jì)屬性、社會屬性，從而完成人口社會流動的過程。三種屬性互融互通，協(xié)同實(shí)現(xiàn)流動人口的市民化、人的現(xiàn)代化、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市社會進(jìn)步，進(jìn)而推動城市現(xiàn)代化進(jìn)程和國家現(xiàn)代化。
我們團(tuán)隊在近期研究中發(fā)現(xiàn)：1.住房的健康化是完成市民化的關(guān)鍵抓手，是人口完成空間流動的前提，而空間流動又是社會流動的前提；2.市民化水平的提高主要依靠城市經(jīng)濟(jì)活力、流動人口的勤勞以及對家庭團(tuán)聚的向往。這也從一個側(cè)面反映了地方政府在市民化進(jìn)程中操作方法與實(shí)施路徑的不到位。
市民化難題的本質(zhì)與瓶頸
市民化難題的本質(zhì)就是地方政府職能缺位導(dǎo)致公共服務(wù)的缺失。政府職能缺位主要有四個瓶頸：前兩點(diǎn)是誤區(qū)，后兩點(diǎn)是真實(shí)存在的問題。1.流動人口市民化意愿誤區(qū)：流動人口不愿落戶可能是他不知道市民化之后就可以享受社會福利； 2.高成本誤區(qū)：地方政府在落實(shí)市民化政策時，往往高估了市民化的成本，卻未考慮流動人口流入的效益，許多城市都沒做成本效益核算的工作；3.地方政府缺乏激勵機(jī)制和有效的考核制度。市民化政策的實(shí)施效果不盡如人意，地方政府沒有深刻認(rèn)識市民化的歷史作用，把市民化作為外部任務(wù)。
此外，考核制度也存在難題：一是“城鎮(zhèn)戶口”這個指標(biāo)有局限性，首先是流動人口有1/4是來自于其他城市的城鎮(zhèn)戶口，但是它天然地算在有戶口的統(tǒng)計口徑里面，沒有享受到公共服務(wù)；其次是相當(dāng)一部分大城市周邊郊區(qū)的農(nóng)村不要戶口，如果單純以戶籍人口的擁有率考察市民化，會使得地方政府采取一些惡性手段強(qiáng)制其落戶。二是考核公共服務(wù)的指標(biāo)體系復(fù)雜，在此我們建議對于中遠(yuǎn)距離的流動人口，用“可支付健康住房”單一指標(biāo)考察市民化，簡單實(shí)用，真實(shí)提高居民生活質(zhì)量，并以此為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。4.可支付健康住房如何提供。我們提出通過城中村改造來為流動人口提供可支付健康住房。
建構(gòu)可支付健康住房導(dǎo)向的流動人口公平發(fā)展路徑
城中村呈現(xiàn)出“四低一高”的特征：低效率土地、低技術(shù)產(chǎn)業(yè)、低收入居民、低品質(zhì)空間、占城市建設(shè)用地比重高。這類地區(qū)的存在讓我們的大城市內(nèi)部出現(xiàn)了新的二元結(jié)構(gòu)。我們認(rèn)為，在2020年之前，完全可以建立起城中村改造的秩序。思路就是：創(chuàng)構(gòu)包容性合作式城中村改造模式，為流動人口提供可支付健康住房，完成流動人口市民化過程，而不必增加大城市建設(shè)用地?！?/p>
借鑒于臺灣和日本的思路，以城中村改造為抓手，為大城市建立“二二四二”的流動人口可支付健康住房供給機(jī)制：20%高收入外來常住人口自行購買或租賃住房；20%中低收入單身者居住企業(yè)或開發(fā)區(qū)的職工宿舍；40%中低收入者通過包容性城中村改造，租住農(nóng)民提供的合法的可支付健康住房；20%低收入者依賴政府的公共住房，最大限度降低特大城市市民化的公共成本。大城市城中村改造的過程是流動人口解決可支付健康住房的歷史性機(jī)遇。所謂可支付健康住房，就是帶有獨(dú)立衛(wèi)生設(shè)施和廚房以滿足家庭基本生活需要的小面積密閉套間。為此，在包容性城中村改造的過程中，需要編制適合市民化需要的住房規(guī)劃——一戶一宅，以家庭為單位，提供成套的可支付健康住房是市民化得以實(shí)質(zhì)性推進(jìn)的基礎(chǔ)。
在實(shí)際操作中，如何讓城中村改造順利推進(jìn)？我們認(rèn)為，需要以規(guī)劃為基礎(chǔ)，讓市場在城中村改造中起決定性作用，信息對稱透明，形成雙向多元競爭體系：政府建立城中村改造市場，制定市場規(guī)則；村（社）是供給方，達(dá)到城中村改造條件并同意政府統(tǒng)一改造標(biāo)準(zhǔn)的村（社）掛牌上市，將政府的談判對象由村民個體轉(zhuǎn)移到村集體，從而降低交易成本；企業(yè)是需求方，達(dá)到政府準(zhǔn)入條件的企業(yè)“生產(chǎn)”城中村改造這一特殊產(chǎn)品，政府在市場上公開建立城中村改造企業(yè)“灰名單”來限制有過“不良前科”的企業(yè)進(jìn)入；法律維護(hù)公正：所有經(jīng)濟(jì)摩擦和沖突全部依靠法院公正處理，真正依法治市。最后可留下10%的城中村永遠(yuǎn)作為特殊時代發(fā)展下的歷史遺跡。
建立改造市場后，強(qiáng)勢的釘子戶和高額的開發(fā)商利潤問題都會緩解，公共空間也就有了出路。借鑒臺灣市地重劃經(jīng)驗(yàn)，建立規(guī)劃主導(dǎo)、市場主體、多元獲益的合作式規(guī)劃模式：1.政府：規(guī)劃先行，改造完后土地國有化。其目標(biāo)是，得到公共空間用地，構(gòu)建現(xiàn)代城市空間形態(tài)，在10-15年后形成中產(chǎn)階級社會格局；2.原住民：貢獻(xiàn)30-35%的面積作為公共空間，10-15%開發(fā)為商業(yè)用地用作平衡資金，縮小補(bǔ)償面積，總資產(chǎn)的市場價值不降，經(jīng)過談判認(rèn)同規(guī)范化統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；3.開發(fā)商：市場的運(yùn)作者，得到利潤或者未來的發(fā)展空間；4.流動人口：根據(jù)其支付水平得到合法出租房屋，帶家屬遷移，并成為社區(qū)合法居民。市場競爭是減少村民和開發(fā)商對超額利潤追求的最好手段。按照這種模式改造完后，城市具備了包容性，公共空間的存在也提升了城市品質(zhì)，進(jìn)而吸引人才聚集、資本投資，完成城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)走向一體現(xiàn)代化的過程?？偟膩碚f，大城市城中村改造的過程就是流動人口可支付健康住房供給的過程，就是市民化的過程。
以可支付健康住房供給為起點(diǎn)全面推進(jìn)市民化
有了可支付健康住房為依托，就可以通過如下“七化”，完成流動人口市民化：（1）以健康住宅為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)遷移人口家庭化，以家庭為單位落腳城市；（2）家庭生活社區(qū)化，遵循人類生活的基本規(guī)律；（3）以社區(qū)為空間載體，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，為社會融合建構(gòu)空間基礎(chǔ)；（4）社區(qū)治理民主化，推動基層民主建設(shè)；（5）房屋5年之后自有化，避免過激改革導(dǎo)致泡沫破裂，同時賦予新市民資本權(quán)能；（6）人力資源資本化，為新工業(yè)化提供動能；（7）流動人口中產(chǎn)階級化，維持社會穩(wěn)定。最后，建立以中產(chǎn)階級為主的社會結(jié)構(gòu)，跨越中等收入陷阱，向發(fā)達(dá)社會邁進(jìn)。
作者系中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院學(xué)術(shù)委員會主任
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：社會科學(xué)報第1572期第2版
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