——基于江蘇、廣西、湖北、黑龍江四省(區(qū))調(diào)查數(shù)據(jù)的分析

一、前言

改革開放以來(lái)，為解決農(nóng)村土地（簡(jiǎn)稱農(nóng)地）經(jīng)營(yíng)細(xì)碎化、農(nóng)業(yè)兼業(yè)化問題，中國(guó)政府多年來(lái)致力于促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，以此提高土地利用效率，增加農(nóng)民收入。早在1984年中央1號(hào)文件就規(guī)定，“鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中。”1986年中央1號(hào)文件再一次強(qiáng)調(diào)，“隨著農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，鼓勵(lì)耕地向種田能手集中，發(fā)展適度規(guī)模的種植專業(yè)戶?！?993年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》中規(guī)定，“在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地的使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓?！?995年國(guó)務(wù)院在批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》中，重申“在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許承包方在承包期內(nèi)，對(duì)承包標(biāo)的依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股，其合法權(quán)益受法律保護(hù)，但嚴(yán)禁擅自將耕地轉(zhuǎn)為非耕地。”2001年《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》規(guī)定，“土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須建立在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上。在承包期內(nèi)，農(nóng)戶對(duì)承包的土地有自主的使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)，有權(quán)依法自主決定承包地是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的形式?！?002年《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式”，“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！薄叭魏谓M織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)?！?007年《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》規(guī)定，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。”2008年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》指出，“按照依法自愿有償原則，健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。農(nóng)村土地承包合同管理部門要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)，完善土地流轉(zhuǎn)合同、登記、備案等制度，在有條件的地方培育發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)環(huán)境。堅(jiān)決防止和糾正強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)、通過流轉(zhuǎn)改變土地農(nóng)業(yè)用途等問題，依法制止鄉(xiāng)、村組織通過‘反租倒包’等形式侵犯農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等行為?！?014年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》明確提出，“伴隨我國(guó)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平不斷提高，農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)已成為必然趨勢(shì)”，“鼓勵(lì)承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)承包地。鼓勵(lì)有條件的地方制定扶持政策，引導(dǎo)農(nóng)戶長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)承包地并促進(jìn)其轉(zhuǎn)移就業(yè)?！敝醒胝龠M(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的目標(biāo)不可謂不明確，政策規(guī)定不可謂不具體，但是，各地農(nóng)地流轉(zhuǎn)依然存在活力不足、規(guī)模不大、結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)等問題。截至2011年底，全國(guó)農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)面積為2.28億畝，僅占全國(guó)耕地總面積的17.8%（劉守英，2014）。原因何在？

為準(zhǔn)確把握我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，評(píng)估現(xiàn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的執(zhí)行效果，探討如何有針對(duì)性地改革和完善現(xiàn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策，2014年1－2月，揚(yáng)州大學(xué)中國(guó)土地政策研究中心聯(lián)合廣西大學(xué)、華中農(nóng)業(yè)大學(xué)和東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，組織四所高校的學(xué)生在江蘇、廣西、湖北和黑龍江4?。▍^(qū)）圍繞這一主題進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。本研究報(bào)告主要是基于此次調(diào)查數(shù)據(jù)所做的分析。

二、基本情況介紹

研究者選擇江蘇、廣西、湖北和黑龍江四?。▍^(qū)）作為研究區(qū)域，主要是基于以下的考慮：江蘇、廣西、湖北和黑龍江4?。▍^(qū)）地理位置、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及農(nóng)地資源稟賦存在一定的差異，作為研究區(qū)域，在全國(guó)范圍內(nèi)具有一定的代表性。其中江蘇省處于東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，非農(nóng)就業(yè)市場(chǎng)和農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育較好；廣西壯族自治區(qū)處于華南地區(qū)，人均農(nóng)地資源稟賦小，且農(nóng)地質(zhì)量受到地形地貌影響明顯；湖北省處于中部地區(qū)，人均農(nóng)地資源稟賦接近全國(guó)平均水平，是中部重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地區(qū)；黑龍江省處于東北地區(qū)，人均農(nóng)地資源稟賦大，且農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)育良好。

為保證調(diào)查質(zhì)量，采取了以下措施：其一，在各省內(nèi)，將所轄縣依據(jù)2012年人均GDP水平分成高、中、低三組，在每組內(nèi)隨機(jī)抽樣并選擇對(duì)應(yīng)生源地的學(xué)生作為調(diào)查員，從而使調(diào)查樣本具有代表性；其二，在正式調(diào)查開始之前，對(duì)調(diào)查員進(jìn)行了統(tǒng)一的調(diào)查培訓(xùn)，對(duì)調(diào)查問卷涉及的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了解釋，明確相關(guān)問題的內(nèi)含；其三，調(diào)查員利用2014年寒假回鄉(xiāng)調(diào)查，不僅保證調(diào)查工作順利進(jìn)行，而且由于調(diào)查員對(duì)家鄉(xiāng)情況較為了解，可以最大程度地保證調(diào)查內(nèi)容的真實(shí)可靠性。

調(diào)查問卷分村莊調(diào)查問卷和農(nóng)戶調(diào)查問卷，農(nóng)戶調(diào)查問卷又分為轉(zhuǎn)入戶調(diào)查問卷和轉(zhuǎn)出戶調(diào)查問卷。研究者將2006－2013年間發(fā)生過一次及一次以上農(nóng)地轉(zhuǎn)入或轉(zhuǎn)出行為的農(nóng)戶分別界定為轉(zhuǎn)入戶或轉(zhuǎn)出戶。研究者之所以將已經(jīng)發(fā)生農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為的農(nóng)戶作為調(diào)查對(duì)象，主要是考慮到這部分農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的評(píng)價(jià)更直接、更客觀。調(diào)查問卷涉及的內(nèi)容主要包括農(nóng)戶家庭基本情況、土地承包、土地權(quán)屬安排、土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、家庭收入等相關(guān)內(nèi)容。本次調(diào)查共獲得104個(gè)有效樣本村、1113戶有效樣本農(nóng)戶的調(diào)查數(shù)據(jù)。樣本分布見表1。

由調(diào)查數(shù)據(jù)可知（見表2），2006－2013年，104個(gè)樣本村人均耕地面積保持在1.98畝至2.00畝之間，年際間變化不大，且四?。▍^(qū)）樣本村人均耕地面積年際間的變化趨勢(shì)與樣本平均保持一致。但是，四省（區(qū)）間的耕地資源稟賦存在較大差異，人均耕地面積差距明顯，江蘇省樣本村人均耕地面積為0.95畝，遠(yuǎn)低于黑龍江省人均7.34畝的水平。

樣本農(nóng)戶的統(tǒng)計(jì)特征描述見表3。從表3中可以看出，轉(zhuǎn)入戶和轉(zhuǎn)出戶在戶主性別、戶主受教育程度、戶主年齡、家庭人口數(shù)、家庭勞動(dòng)力人數(shù)以及家庭擁有固定資產(chǎn)價(jià)值等方面的統(tǒng)計(jì)結(jié)果差異不大。

三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及政策執(zhí)行情況

中國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策經(jīng)歷了從嚴(yán)格限制到允許農(nóng)民在承包期內(nèi)依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)其農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的逐步松動(dòng)的政策變遷過程（冀縣卿、黃季焜，2013）?，F(xiàn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策大致可歸納為以下幾點(diǎn)：一是在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)的制度框架下鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)；二是嚴(yán)格限制甚至禁止農(nóng)地行政性調(diào)整；三是農(nóng)地流轉(zhuǎn)要遵循依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)原則，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙農(nóng)地流轉(zhuǎn)；四是農(nóng)地流轉(zhuǎn)要在堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位的同時(shí)，積極培育新型經(jīng)營(yíng)主體，推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等多種經(jīng)營(yíng)方式共同發(fā)展；五是政府應(yīng)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮扶持引導(dǎo)和管理作用；六是農(nóng)地流轉(zhuǎn)要有利于增加農(nóng)民收入，讓農(nóng)民成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極參與者和真正受益者?，F(xiàn)利用四?。▍^(qū)）的調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及政策執(zhí)行情況進(jìn)行分析。

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)程度

中國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)地流轉(zhuǎn)水平和程度如何？中央政府現(xiàn)行的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策是否達(dá)到了促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策目標(biāo)？是否有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)？研究者分別采用村莊層面和農(nóng)戶層面的農(nóng)地流轉(zhuǎn)率對(duì)之進(jìn)行考察。

1.村莊農(nóng)地流轉(zhuǎn)率。村莊農(nóng)地流轉(zhuǎn)率是指村莊農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積占村莊農(nóng)地面積的比例。104個(gè)樣本村農(nóng)地流轉(zhuǎn)率見表4。由表4可知，第一，樣本村總體農(nóng)地流轉(zhuǎn)率并不高，8年平均值僅為13.29%。第二，2006－2013年8年間，樣本村農(nóng)地流轉(zhuǎn)率逐步增加，從2006年的8.19%上升到2013年的21.99%，上升了13.8%。第三，樣本村農(nóng)地流轉(zhuǎn)率省際間存在較大差異。江蘇、廣西、湖北、黑龍江樣本村農(nóng)地流轉(zhuǎn)率分別是17.67%、6.96%、3.74%和14.50%，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的江蘇省樣本村農(nóng)地流轉(zhuǎn)率明顯高于其他三個(gè)?。▍^(qū)）。

2.轉(zhuǎn)入戶和轉(zhuǎn)出戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)率。在分析農(nóng)戶層面的農(nóng)地流轉(zhuǎn)率時(shí)，分別采用轉(zhuǎn)入戶組（轉(zhuǎn)出戶組）農(nóng)地流轉(zhuǎn)率、當(dāng)年實(shí)際發(fā)生流轉(zhuǎn)行為的轉(zhuǎn)入戶組（轉(zhuǎn)出戶組）農(nóng)地流轉(zhuǎn)率兩個(gè)指標(biāo)。

（1）轉(zhuǎn)入戶組（轉(zhuǎn)出戶組）農(nóng)地流轉(zhuǎn)率

轉(zhuǎn)入戶組農(nóng)地流轉(zhuǎn)率=當(dāng)年轉(zhuǎn)入農(nóng)地面積/全部轉(zhuǎn)入戶當(dāng)年農(nóng)地經(jīng)營(yíng)面積。轉(zhuǎn)出戶組農(nóng)地流轉(zhuǎn)率=當(dāng)年轉(zhuǎn)出農(nóng)地面積/全部轉(zhuǎn)出戶年初農(nóng)地經(jīng)營(yíng)面積。如果某一年度轉(zhuǎn)入戶（轉(zhuǎn)出戶）沒有發(fā)生農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，當(dāng)年轉(zhuǎn)入（轉(zhuǎn)出）農(nóng)地面積用0表示，但其經(jīng)營(yíng)面積仍然分別計(jì)入轉(zhuǎn)入戶（轉(zhuǎn)出戶）當(dāng)年農(nóng)地經(jīng)營(yíng)面積中。這一指標(biāo)有助于判斷轉(zhuǎn)入戶和轉(zhuǎn)出戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)活躍程度。計(jì)算結(jié)果見表5。

從表5可以看出：其一，總體水平上，無(wú)論是轉(zhuǎn)入戶組還是轉(zhuǎn)出戶組，各?。▍^(qū)）農(nóng)地流轉(zhuǎn)率均呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，這表明農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為日趨活躍。四省（區(qū)）轉(zhuǎn)入戶組農(nóng)地流轉(zhuǎn)率平均值為49.74%，轉(zhuǎn)出戶組農(nóng)地流轉(zhuǎn)率平均值為29.85%。2006年轉(zhuǎn)入戶組農(nóng)地流轉(zhuǎn)率為26.24%，2013年為66.73%，上升了40.49%；2006年轉(zhuǎn)出戶組農(nóng)地流轉(zhuǎn)率為14.69%，2013年為54.30%，上升了39.61%。其二，農(nóng)地流轉(zhuǎn)率省際間存在較大差距。2006－2013年8年間，江蘇省轉(zhuǎn)入戶組農(nóng)地流轉(zhuǎn)率平均值最高，達(dá)到78.51%，黑龍江省最低，為40.57%，江蘇省轉(zhuǎn)入戶組農(nóng)地流轉(zhuǎn)率比黑龍江省高出了37.94%。江蘇省轉(zhuǎn)出戶組農(nóng)地流轉(zhuǎn)率平均值最高，為40.85%，湖北省最低，為13.77%，兩者相差27.08%。

（2）當(dāng)年實(shí)際發(fā)生流轉(zhuǎn)行為的轉(zhuǎn)入戶組（轉(zhuǎn)出戶組）農(nóng)地流轉(zhuǎn)率

考慮到部分轉(zhuǎn)入戶、轉(zhuǎn)出戶某些年度并沒有發(fā)生農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，現(xiàn)用當(dāng)年實(shí)際發(fā)生轉(zhuǎn)入（轉(zhuǎn)出）行為的轉(zhuǎn)入戶（轉(zhuǎn)出戶）農(nóng)地流轉(zhuǎn)率進(jìn)一步考察轉(zhuǎn)入戶（轉(zhuǎn)出戶）組的農(nóng)地流轉(zhuǎn)水平。這一指標(biāo)可在一定程度上反映農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的集中程度。當(dāng)年實(shí)際發(fā)生轉(zhuǎn)入行為的轉(zhuǎn)入戶組農(nóng)地流轉(zhuǎn)率=當(dāng)年轉(zhuǎn)入農(nóng)地面積/實(shí)際發(fā)生轉(zhuǎn)入行為轉(zhuǎn)入戶的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)面積。當(dāng)年實(shí)際發(fā)生轉(zhuǎn)出行為的轉(zhuǎn)出戶組農(nóng)地流轉(zhuǎn)率=當(dāng)年轉(zhuǎn)出農(nóng)地面積/實(shí)際發(fā)生轉(zhuǎn)出行為轉(zhuǎn)出戶的年初農(nóng)地經(jīng)營(yíng)面積。如果某一轉(zhuǎn)入戶（轉(zhuǎn)出戶）當(dāng)年沒有發(fā)生農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，則該轉(zhuǎn)入（轉(zhuǎn)出）戶不包括在當(dāng)年的樣本中。計(jì)算結(jié)果見表6。

從表6中可以看出：其一，總體水平上，轉(zhuǎn)入戶組農(nóng)地流轉(zhuǎn)率呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，轉(zhuǎn)出戶組農(nóng)地流轉(zhuǎn)率呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。2006年轉(zhuǎn)入戶組農(nóng)地流轉(zhuǎn)率平均值為58.42%，2013年為70.81%，8年間上升了12.39%，8年間轉(zhuǎn)入戶組農(nóng)地流轉(zhuǎn)率平均值為68.71%；2006年轉(zhuǎn)出戶組農(nóng)地流轉(zhuǎn)率平均值為82.28%，2013年為69.25%，8年間下降了13.03%，8年間轉(zhuǎn)出戶組農(nóng)地流轉(zhuǎn)率平均值為70.87%。這一數(shù)據(jù)表明隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)的持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)地有向轉(zhuǎn)入戶集中的趨勢(shì)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)有助于農(nóng)戶提升土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模水平。其二，省際間農(nóng)地流轉(zhuǎn)率差距明顯。轉(zhuǎn)入戶組農(nóng)地流轉(zhuǎn)率最高者為江蘇，平均值為86.85%，最低者為黑龍江，平均值為59.29%，兩者相差27.56%；轉(zhuǎn)出戶組農(nóng)地流轉(zhuǎn)率最高者為黑龍江，平均值為73.73%，最低者為湖北，平均值為54.62% ，兩者相差19.11%。

（二）農(nóng)地行政性調(diào)整情況

關(guān)于農(nóng)地行政性調(diào)整，中央文件多次強(qiáng)調(diào)“現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”，嚴(yán)格限定農(nóng)地小調(diào)整，禁止農(nóng)地大調(diào)整。本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中央政府的這一政策目標(biāo)并沒有得到完全實(shí)現(xiàn)，實(shí)際工作中行政性調(diào)整時(shí)有發(fā)生。

就村級(jí)層面而言，2006－2013年8年間江蘇等四?。▍^(qū)）大調(diào)整平均值為0.17次/村，小調(diào)整平均值為0.93次/村。江蘇大調(diào)整平均值最高，達(dá)到0.32次/村；廣西和湖北最低，各為0.05次/村。湖北小調(diào)整最為頻繁，平均值為1.62次/村。結(jié)合村莊治理的基本特征進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)，自主治理程度較高、村干部的村級(jí)事務(wù)主導(dǎo)權(quán)較大的村莊中土地調(diào)整發(fā)生的可能性往往較大（馬賢磊、仇童偉、錢忠好，2015年）。

就農(nóng)戶層面而言，調(diào)查問卷中設(shè)計(jì)了“第二輪土地承包期間，你家承包地是否進(jìn)行了土地行政性調(diào)整”、“如果有過調(diào)整，調(diào)整了幾次”、“最近一次調(diào)整發(fā)生在哪一年”三個(gè)問題。調(diào)查數(shù)據(jù)表明，江蘇、廣西、湖北及黑龍江四?。▍^(qū)）二輪土地承包以來(lái)有過農(nóng)地行政性調(diào)整的農(nóng)戶比例分別為17.93%、13.16%、6.1%以及19.48%；回答二輪承包以來(lái)共有過六次行政性調(diào)整的農(nóng)戶比例分別為0.37%、5.37%、0以及0.87%；回答調(diào)整過一次的農(nóng)戶比例分別為8.24%、6.34%、4.04%以及17.75%。30.26%的農(nóng)戶反映最近一次土地調(diào)整發(fā)生的年份為1998年，這可能與1998年為第一輪土地承包和第二輪土地承包的交替期有關(guān)。

（三）農(nóng)地流轉(zhuǎn)是否遵循依法、自愿、有償原則

中央政府多次強(qiáng)調(diào)農(nóng)地流轉(zhuǎn)要遵循依法、自愿、有償原則。為考察實(shí)際工作中農(nóng)地流轉(zhuǎn)是否遵循依法、自愿、有償原則，調(diào)查問卷中設(shè)計(jì)了“農(nóng)地流轉(zhuǎn)是否需要經(jīng)村集體同意”、“農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)是否自愿”、“農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)是否有償及金額”的問題。調(diào)查結(jié)果見表7、表8、表9。

關(guān)于“農(nóng)地流轉(zhuǎn)是否需要經(jīng)村集體同意”，由調(diào)查數(shù)據(jù)可知（表7）：第一，在總體水平上，村組集體在較大程度上介入了農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程且呈現(xiàn)強(qiáng)化趨勢(shì)。2006－2013年8年間，轉(zhuǎn)入、轉(zhuǎn)出農(nóng)地需經(jīng)集體同意的農(nóng)戶比例分別為37.73%、45.08%。四?。▍^(qū)）轉(zhuǎn)入農(nóng)地需經(jīng)集體同意的農(nóng)戶比例從2006年的24.04%上升到2013年的45.50%，轉(zhuǎn)出農(nóng)地需經(jīng)集體同意的比例也由37.80%上升到47.02%。第二，村組集體介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)的強(qiáng)度存在較大的差異。2006－2013年8年間，轉(zhuǎn)入、轉(zhuǎn)出農(nóng)地需經(jīng)集體同意的農(nóng)戶比例江蘇最高，分別高達(dá)83.40%、87.19%，黑龍江最低，分別為17.86%和17.22%。

關(guān)于“農(nóng)地流轉(zhuǎn)是否自愿”，由調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)（表8）：第一，總體水平上，農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)農(nóng)地的比例較高。2006－2013年8年間，轉(zhuǎn)入戶組自愿流轉(zhuǎn)農(nóng)地比例平均值為97.16%，轉(zhuǎn)出戶組自愿流轉(zhuǎn)農(nóng)地比例平均值是97.41%。這表明中央鼓勵(lì)農(nóng)地農(nóng)用自愿、自由流轉(zhuǎn)的政策基本上得到了貫徹。第二，從趨勢(shì)上看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)自愿程度下降。轉(zhuǎn)入戶組2006年自愿流轉(zhuǎn)農(nóng)地比例為99.04%，2013年下降為96.68%；轉(zhuǎn)出戶組2006年自愿流轉(zhuǎn)農(nóng)地比例為98.43%，2013年下降為96.92%。這一現(xiàn)象需要引起足夠的警惕和重視。

關(guān)于“農(nóng)地有償流轉(zhuǎn)”，表9描述了轉(zhuǎn)入戶組和轉(zhuǎn)出戶組有償流轉(zhuǎn)農(nóng)地發(fā)生率（指在2006－2013年間發(fā)生的農(nóng)地有償流轉(zhuǎn)事件與農(nóng)地流轉(zhuǎn)總事件之比）及農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償額度。從表9中可以看出，盡管多年來(lái)政府一直提倡、鼓勵(lì)農(nóng)地有償流轉(zhuǎn)，且現(xiàn)實(shí)生活中農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償金額不斷提高，但仍然有相當(dāng)一部分農(nóng)地流轉(zhuǎn)是無(wú)償流轉(zhuǎn)，這可能與現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)比較利益偏低以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在“熟人社會(huì)”中有關(guān)。

（四）農(nóng)地流轉(zhuǎn)是否堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位，推進(jìn)多種經(jīng)營(yíng)方式共同發(fā)展

中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)模式是以農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)等多種經(jīng)營(yíng)方式共同發(fā)展。為考察農(nóng)地流轉(zhuǎn)是否有助于這一目標(biāo)模式的實(shí)現(xiàn)，研究者設(shè)計(jì)了“農(nóng)地流轉(zhuǎn)去向”這一問題，并給出了“親戚、鄰居、集體、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)、其他”的選項(xiàng)。具體結(jié)果見表10。

從表10中可以看出，四?。▍^(qū)）農(nóng)地流轉(zhuǎn)流向“親戚、鄰居”的比例由2006年的68.50%下降到2013年的63.65%，平均值為64.95%；流向“家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)”的比例有所上升，分別由2006年的1.57%、7.87%及0%上升到2013年的4.72%、9.65%以及6.57%，8年平均值分別為3.4%、8.48%及5.49%；此外，流向“集體”的比例8年間平均為7.21%。這表明，現(xiàn)階段農(nóng)地經(jīng)營(yíng)仍然以家庭承包經(jīng)營(yíng)為主，農(nóng)地流轉(zhuǎn)有助于推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等多種經(jīng)營(yíng)方式的發(fā)展。

（五）政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中是否發(fā)揮引導(dǎo)和管理作用

為考察政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中是否真正發(fā)揮引導(dǎo)和管理作用，調(diào)查問卷中設(shè)計(jì)了“誰(shuí)組織農(nóng)地流轉(zhuǎn)”、“農(nóng)地流轉(zhuǎn)是否簽訂合同”這兩個(gè)問題，具體調(diào)查結(jié)果見表11、表12。

關(guān)于“誰(shuí)組織農(nóng)地流轉(zhuǎn)”，調(diào)查者給出了“上級(jí)政府、村組集體和農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)”三種選項(xiàng)，調(diào)查結(jié)果見表11。從表11中可以看出：第一，總體水平上，現(xiàn)階段農(nóng)地流轉(zhuǎn)更多的是農(nóng)民相互間自由流轉(zhuǎn)。2006－2013年8年間農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)比例的平均值轉(zhuǎn)入戶組高達(dá)58.75%，轉(zhuǎn)出戶組為50.29%。第二，村組集體在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中扮演著極為重要的角色且省際間存在較大的差距。2006－2013年8年間村組集體組織農(nóng)地流轉(zhuǎn)的比例轉(zhuǎn)入戶組為37.41%，轉(zhuǎn)出戶組為39.64%。與其他三?。▍^(qū)）相比，江蘇省村組集體組織農(nóng)地流轉(zhuǎn)的比例最高，這與江蘇農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、村組集體動(dòng)員組織能力較強(qiáng)有關(guān)。第三，上級(jí)政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮的作用呈現(xiàn)強(qiáng)化的趨勢(shì)。2006－2013年8年間，上級(jí)政府組織農(nóng)地流轉(zhuǎn)的比例，無(wú)論是轉(zhuǎn)入戶組還是轉(zhuǎn)出戶組，均呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)。2006年，上級(jí)政府組織農(nóng)地流轉(zhuǎn)的比例，轉(zhuǎn)入戶組為2.88%，轉(zhuǎn)出戶組為8.66%，2013年，兩者的比例分別提高到4.03%、12.73%；在轉(zhuǎn)出戶組中，江蘇省上級(jí)政府組織農(nóng)地流轉(zhuǎn)的比例8年平均值為19.53%。上級(jí)政府強(qiáng)勢(shì)介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)，盡管會(huì)在一定程度上節(jié)省農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易成本、加速農(nóng)地流轉(zhuǎn)，但也可能會(huì)侵犯農(nóng)民的土地權(quán)益。

關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同的簽約情況，從表12可以看出：第一，總體水平上，農(nóng)地流轉(zhuǎn)簽訂合同的比例不高。轉(zhuǎn)入戶組簽訂農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同的比例平均值僅為45.72%，轉(zhuǎn)出戶組平均值為49.16%。農(nóng)地流轉(zhuǎn)簽訂合同比例不高可能與現(xiàn)階段農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要在“熟人社會(huì)”間流轉(zhuǎn)有關(guān)。第二，省際間農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同簽訂比例差距較大。江蘇、廣西、湖北、黑龍江轉(zhuǎn)入戶組簽訂合同比例分別是68.49%、32.24%、28.54%和50.83%，最高的與最低的兩者相差39.95%；轉(zhuǎn)出戶組簽訂合同比例最高的江蘇與最低的廣西兩者相差39.23%。無(wú)論是轉(zhuǎn)入戶組還是轉(zhuǎn)出戶組，江蘇樣本農(nóng)戶簽訂流轉(zhuǎn)合同的比例最高。

（六）農(nóng)地流轉(zhuǎn)是否讓農(nóng)民成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極參與者和真正受益者

為判斷農(nóng)地流轉(zhuǎn)是否讓農(nóng)民成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極參與者和真正受益者，研究者設(shè)計(jì)了“你對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)是否滿意？”的問題并給出了“很滿意、比較滿意、滿意、不滿意、很不滿意”五個(gè)選項(xiàng)；設(shè)計(jì)了“農(nóng)地流轉(zhuǎn)前后家庭收入變動(dòng)情況及各類收入變動(dòng)情況”的問題并給出了“增加較多、略有增加、沒有增加、略有減少、減少較多”五個(gè)選項(xiàng)。

關(guān)于農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的滿意程度，統(tǒng)計(jì)結(jié)果見表13。從表13中可以看出，農(nóng)民對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)滿意程度較高，且呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。轉(zhuǎn)入戶組農(nóng)民對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)表示“很滿意”、“比較滿意”、“滿意”三者比例之和平均值高達(dá)92.91%，2006年為90.38%，2013年上升至93.37%，8年間上升了2.99%；轉(zhuǎn)出戶組農(nóng)民對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)表示“很滿意”、“比較滿意”、“滿意”三者比例之和平均值高達(dá)89.69%，2006年為87.20% ，2013年上升至91.34%，8年間上升了4.14%。這表明，現(xiàn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策總體上契合了農(nóng)民的需求，得到了農(nóng)民的擁護(hù)和支持。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)戶家庭收入影響的調(diào)查結(jié)果見表14。從表14中可以發(fā)現(xiàn)：其一，總體水平上，農(nóng)地流轉(zhuǎn)有助于增加農(nóng)戶家庭總收入。轉(zhuǎn)入戶組中，回答農(nóng)地流轉(zhuǎn)使其家庭總收入“增加較多、略有增加”的比例之和高達(dá)94.8%；轉(zhuǎn)出戶組中這一比例也達(dá)到了80.72%。其二，農(nóng)地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)戶家庭收入各組成部分增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)存在差異。轉(zhuǎn)入戶組中回答農(nóng)地流轉(zhuǎn)促進(jìn)其經(jīng)營(yíng)性收入“增加較多、略有增加”的比例之和達(dá)到78.72%，回答工資性收入“增加較多、略有增加”的比例之和為45.75%，回答財(cái)產(chǎn)性收入“增加較多、略有增加”的比例之和是50.65%，回答轉(zhuǎn)移性收入“增加較多、略有增加”的比例之和是28.47%；轉(zhuǎn)出戶組中這一比例分別為39.46%、63.09%、50.64%和34.87%。這表明，農(nóng)地流轉(zhuǎn)更有利于轉(zhuǎn)入戶增加經(jīng)營(yíng)性收入、轉(zhuǎn)出戶增加工資性收入。

四、進(jìn)一步的討論

現(xiàn)結(jié)合四省（區(qū)）的調(diào)查結(jié)果對(duì)現(xiàn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策做進(jìn)一步的討論，探討政策改進(jìn)的空間。

第一，堅(jiān)持農(nóng)地集體所有與鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)在實(shí)施中如何權(quán)衡？應(yīng)該承認(rèn)，改革開放初期，中國(guó)農(nóng)村普遍處于貧窮的狀態(tài)，中國(guó)政府推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)實(shí)行按人口或人勞比例平均分配土地的辦法契合了當(dāng)時(shí)的實(shí)際，它既是基于農(nóng)民生存權(quán)要求的需要，也是農(nóng)村土地集體所有制內(nèi)在規(guī)定的必然選擇。這一制度安排極大地調(diào)動(dòng)起農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性，產(chǎn)生了良好的制度績(jī)效。但是，隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村中人地比例關(guān)系必然會(huì)發(fā)生變化，要充分發(fā)揮農(nóng)地資源的利用效率，就需要根據(jù)人地比例的變化及時(shí)調(diào)整農(nóng)戶家庭擁有的土地。關(guān)于農(nóng)地行政性調(diào)整，眾多研究認(rèn)為，農(nóng)地的經(jīng)常性行政調(diào)整不利于農(nóng)民形成穩(wěn)定的預(yù)期、不利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民土地投資的積極性，土地的自由市場(chǎng)流轉(zhuǎn)具有邊際產(chǎn)出拉平效應(yīng)和交易收益效應(yīng)（錢忠好，2002；Besley，1995；Huang、Hu、Rozelle and Pray，2005；姚洋，2000），因此，進(jìn)入第二輪土地承包期后，中央政府嚴(yán)格限定甚至禁止農(nóng)地的行政性調(diào)整。本課題組在江蘇等四?。▍^(qū)）的調(diào)查結(jié)果表明，農(nóng)村土地的行政性調(diào)整仍然沒有得到完全的抑制。產(chǎn)生這一問題的原因就在于現(xiàn)行農(nóng)地政策中堅(jiān)持集體所有與鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)之間存在著一定的矛盾，農(nóng)地行政性調(diào)整是農(nóng)村土地集體所有制內(nèi)在規(guī)定性的必然結(jié)果。中央最近出臺(tái)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策試圖通過農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的三權(quán)分離在堅(jiān)持集體所有和鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)之間尋找平衡，但并不能從根本上解決解決這一問題。由于建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是中國(guó)政府業(yè)已確立的國(guó)策，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化是必然趨勢(shì)，因此，要解決這一問題，需要改革和完善農(nóng)村土地的集體所有制。關(guān)于我國(guó)農(nóng)地所有制改革的可能路徑，理論界或主張農(nóng)地私有化，或主張農(nóng)地國(guó)有化，或主張?jiān)趫?jiān)持農(nóng)地集體所有制的前提下，不斷完善家庭承包責(zé)任制。錢忠好等（1999、2010）的研究發(fā)現(xiàn)，基于非正式規(guī)則的約束、制度變遷路徑依賴的作用、主體一致同意性的考量，我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行農(nóng)地復(fù)合所有制即土地社會(huì)（國(guó)家）占有基礎(chǔ)上的農(nóng)民（農(nóng)戶）個(gè)人所有制具有農(nóng)地私有制、農(nóng)地國(guó)有制、農(nóng)地集體所有制這三種方案不可比擬的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)該成為我國(guó)農(nóng)村土地所有制改革的目標(biāo)模式。

第二，如何在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中正確處理好尊重農(nóng)民意愿與政府積極發(fā)揮引導(dǎo)和管理作用之間的關(guān)系？多年來(lái)，中央政府多次強(qiáng)調(diào)農(nóng)地流轉(zhuǎn)要尊重農(nóng)民意愿。本次的調(diào)查結(jié)果表明，總體水平上，我國(guó)農(nóng)民自愿參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的比例較高，但存在農(nóng)地流轉(zhuǎn)自愿程度下降的現(xiàn)象。農(nóng)地流轉(zhuǎn)自愿程度下降可能與農(nóng)地流轉(zhuǎn)中村組集體和上級(jí)政府介入程度提高有關(guān)。如果村組集體和上級(jí)政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介入不當(dāng)，就會(huì)侵害農(nóng)民的土地權(quán)益，不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)；反之，則有助于保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)依法進(jìn)行，降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易成本。就總體水平而言，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的自愿原則得到了較好的遵守。但是，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中村組集體和上級(jí)政府的引導(dǎo)和管理作用發(fā)揮仍顯不夠。從交易的視角分析，農(nóng)地流轉(zhuǎn)可以看作是交易雙方在特定條件下為尋求既定成本下的收益最大化或既定收益下的成本最小化選擇的結(jié)果?？扑梗?960）指出，市場(chǎng)交易需要花費(fèi)一定的成本和代價(jià)，也就是說(shuō)存在著交易費(fèi)用?！盀榱诉M(jìn)行市場(chǎng)交易，有必要發(fā)現(xiàn)誰(shuí)希望進(jìn)行交易，有必要告訴人們交易的愿望和方式，以及通過討價(jià)還價(jià)的談判締結(jié)契約，督促契約條款的嚴(yán)格履行，等等，這些工作常常是成本很高的，而任何一定比率的成本都足以使許多在無(wú)需成本的定價(jià)制度中可以進(jìn)行的交易化為泡影”。冀縣卿等（2015）利用本次的農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)研究后發(fā)現(xiàn)，交易費(fèi)用對(duì)我國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了顯著的影響作用：農(nóng)地流轉(zhuǎn)中搜尋交易對(duì)象等相關(guān)信息的費(fèi)用越低，越有利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)；有組織服務(wù)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)能夠節(jié)約談判費(fèi)用和訂約費(fèi)用，從而促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)；農(nóng)地流轉(zhuǎn)時(shí)流轉(zhuǎn)雙方簽訂農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同能夠降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)的履約成本，從而促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)堅(jiān)持自愿原則與政府積極發(fā)揮引導(dǎo)和管理作用并不矛盾。因此，要在尊重農(nóng)民農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)該主動(dòng)積極地發(fā)揮引導(dǎo)和管理作用。例如，要做好確權(quán)登記等工作，充分發(fā)揮農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的信號(hào)生成功能與傳遞功能；要完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，規(guī)范并健全各級(jí)政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的參與機(jī)制，彰顯其在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中組織、協(xié)助農(nóng)戶談判及簽約的服務(wù)功能，加快設(shè)立資產(chǎn)評(píng)估等專業(yè)中介機(jī)構(gòu)；要加強(qiáng)既定法律的執(zhí)行力度，引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方簽訂農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同等。

第三，如何有針對(duì)性地采取舉措促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)？盡管多年來(lái)中央政府一直鼓勵(lì)、提倡農(nóng)地流轉(zhuǎn)，各級(jí)地方政府也相繼頒布一系列規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)的文件、條例，但是，農(nóng)地流轉(zhuǎn)率仍然不高。本次調(diào)查結(jié)果表明，2006－2013年8年間樣本村總體農(nóng)地流轉(zhuǎn)率并不高，8年平均值僅為13.29%。促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)任重道遠(yuǎn)，迫切需要采取針對(duì)性地舉措。

梳理現(xiàn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策，總結(jié)各地促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)采取的措施，大體可以歸納為明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)、提升農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)水平、發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)及加強(qiáng)農(nóng)業(yè)職業(yè)培訓(xùn)、提升農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平等幾方面。

其一，關(guān)于明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)。根據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，安全的產(chǎn)權(quán)不僅能有效激勵(lì)當(dāng)事人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性，而且有助于產(chǎn)權(quán)交易的實(shí)現(xiàn)（Arnot、Luckert and Boxall，2011）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安全性通常會(huì)形成生產(chǎn)性效應(yīng)、交易價(jià)格效應(yīng)和交易成本效應(yīng)，進(jìn)而對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的農(nóng)戶參與形成影響。農(nóng)地確權(quán)有助于提升農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安全性、增強(qiáng)農(nóng)民土地使用權(quán)穩(wěn)定性預(yù)期，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展（Deininger et al.，2011）。馬賢磊等（2015）利用本次的農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)研究后也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同顯著提高了轉(zhuǎn)入戶和轉(zhuǎn)出戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)率。從政策層面看，中央政府極為重視農(nóng)地確權(quán)工作并在1998年通過的《中華人民共和國(guó)土地管理法》和2002年頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》予以具體規(guī)定，最近幾年更是將農(nóng)地確權(quán)提升到保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的高度并明確具體的日程安排。例如，2007年農(nóng)業(yè)部等《關(guān)于開展全國(guó)農(nóng)村土地突出問題專項(xiàng)治理的通知》中明確要求“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證到戶率2007年底達(dá)到90%以上?！?008年中央1號(hào)文件要求“各地要切實(shí)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，認(rèn)真開展延包后續(xù)完善工作，確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證到戶?！?010年中央1號(hào)文件再次要求繼續(xù)做好土地承包管理工作，全面落實(shí)承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”，擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)范圍。但是，截止到2008年，只有一半左右的農(nóng)民同時(shí)領(lǐng)到了土地承包合同和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書（黃季焜、冀縣卿，2012）。因而，為有效地促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，在政策規(guī)定上，要繼續(xù)做好新一輪農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作，切實(shí)保障農(nóng)民“得證、識(shí)證、用證”，加強(qiáng)土地確權(quán)登記宣傳和確權(quán)法律知識(shí)培訓(xùn)；同時(shí)，各地應(yīng)加快將中央政府“全面落實(shí)承包地塊、面積、合同、證書‘四到戶’”的農(nóng)地使用權(quán)確權(quán)政策落到實(shí)處。此外，要強(qiáng)化農(nóng)民農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同簽訂意識(shí)，通過完善和協(xié)調(diào)法律層面與農(nóng)村自治層面的農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制，在充分尊重糾紛處理的非正式仲裁機(jī)制的基礎(chǔ)上，推進(jìn)農(nóng)村治理法制化，完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)糾紛解決的仲裁和處理機(jī)制。

其二，關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)。隨著我國(guó)工業(yè)化城市化進(jìn)程的加快、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民將獲得越來(lái)越多的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)率的提高有助于促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，較自由的勞動(dòng)力市場(chǎng)能產(chǎn)生更多的土地租賃，有助于提高土地資源的配置效率（陳會(huì)廣、單丁潔，2010），但是，農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)率的提高不一定就必然導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)。因?yàn)檗r(nóng)戶家庭基于家庭成員內(nèi)部分工的考慮，往往選擇部分家庭成員非農(nóng)就業(yè)，家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)兼業(yè)化（錢忠好，2008）。研究者利用本次調(diào)查數(shù)據(jù)分析勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響后發(fā)現(xiàn)，非農(nóng)就業(yè)是一把雙刃劍，它在顯著地提高轉(zhuǎn)出戶農(nóng)地轉(zhuǎn)出率的同時(shí)，也顯著地降低轉(zhuǎn)入戶的農(nóng)地轉(zhuǎn)入率（揚(yáng)州大學(xué)中國(guó)土地政策研究中心，2014）。如果農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)所引致的農(nóng)地轉(zhuǎn)入需求和農(nóng)地轉(zhuǎn)出供給不能實(shí)現(xiàn)有效的匹配，農(nóng)地流轉(zhuǎn)不一定能實(shí)現(xiàn)。因此，對(duì)農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模超小型化的中國(guó)來(lái)說(shuō)，采取措施實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)固然可以促進(jìn)農(nóng)地轉(zhuǎn)出，但要實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，更需要在農(nóng)業(yè)比較利益偏低的現(xiàn)實(shí)條件下采取諸如對(duì)轉(zhuǎn)入戶進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)助的辦法，如此才能有效地刺激農(nóng)戶農(nóng)地轉(zhuǎn)入需求。

其三，關(guān)于發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)職業(yè)培訓(xùn)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的目的是為了通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，增加農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。要做到這一點(diǎn)，需要提高農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的素質(zhì)，形成一批具有較高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力和農(nóng)業(yè)從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)業(yè)企業(yè)家。為此，各地通常采取發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)和農(nóng)業(yè)培訓(xùn)的辦法。一般說(shuō)來(lái)，農(nóng)民受教育程度的提高會(huì)增強(qiáng)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力，提高土地經(jīng)營(yíng)效率，刺激農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上的農(nóng)地需求，促進(jìn)其轉(zhuǎn)入土地。另一方面，農(nóng)民受教育程度的提高又會(huì)提高農(nóng)民的就業(yè)能力，增加就業(yè)選擇的機(jī)會(huì)，刺激農(nóng)戶在農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上的農(nóng)地供給，促使其轉(zhuǎn)出土地（Schulz，1975；Knight and Song，1999；Kung，2002；Welch，1970）。因此，今后應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持大力發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)的政策方向。就農(nóng)業(yè)培訓(xùn)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響而言，農(nóng)業(yè)培訓(xùn)在提高農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力、促進(jìn)農(nóng)地轉(zhuǎn)入的同時(shí)，作為一種“沉沒成本”，對(duì)農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地會(huì)產(chǎn)生阻礙作用（王興穩(wěn)、錢忠好，2015）。因此，在促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策選擇上，不僅要努力提升農(nóng)民受教育水平，而且要在實(shí)施農(nóng)業(yè)培訓(xùn)時(shí)有目的地選擇培訓(xùn)對(duì)象，將農(nóng)業(yè)培訓(xùn)更多地聚焦于有轉(zhuǎn)入農(nóng)地意愿的農(nóng)戶。從發(fā)展農(nóng)業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)，提升農(nóng)民受教育水平，對(duì)其進(jìn)行農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)，使其掌握先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，有助于從根本上改變我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)落后的面貌。

其四，關(guān)于提升農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平與農(nóng)地流轉(zhuǎn)。自糧食補(bǔ)貼政策實(shí)施以來(lái)，國(guó)家逐年增加對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼力度，希望在進(jìn)一步穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、提高種糧農(nóng)民收入的同時(shí)，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。經(jīng)過多年的探索，目前我國(guó)已初步形成以糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼以及農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系。2013年，我國(guó)糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼以及農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼四項(xiàng)補(bǔ)貼之和已超過1700億元，占當(dāng)年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的2.99%。其中，糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼以及良種補(bǔ)貼自2006年以來(lái)均占四項(xiàng)補(bǔ)貼合計(jì)的70%以上。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼能在一定程度上提高農(nóng)民收入，降低農(nóng)村收入的不平等程度（黃季焜、王曉兵、智華勇、黃珠容、Scott Rozelle，2011；鄭風(fēng)田、王旭、張曼、喬慧、丁冬，2014；Lence and Mishra，2003），但是現(xiàn)行以農(nóng)地承包關(guān)系為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放依據(jù)且農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼金額較低的做法不僅不利于調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性，不利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，而且會(huì)減弱轉(zhuǎn)出戶農(nóng)地轉(zhuǎn)出意愿，增強(qiáng)轉(zhuǎn)出戶對(duì)土地的“粘性”。因此，政府應(yīng)該在提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放強(qiáng)度的同時(shí)，改變農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的發(fā)放依據(jù)，將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放與農(nóng)地（承包地）脫鉤，將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼直接發(fā)放給糧食種植戶，以有效地刺激實(shí)際的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)入土地的積極性（冀縣卿、錢忠好、葛軼凡，2015）。

五、簡(jiǎn)要的研究結(jié)論

多年來(lái)，中國(guó)政府致力于促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，以此提高土地利用效率，增加農(nóng)民收入。本研究利用江蘇、廣西、湖北和黑龍江4?。▍^(qū)）的調(diào)查數(shù)據(jù)評(píng)估現(xiàn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的執(zhí)行效果，探討如何進(jìn)一步改革和完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策。研究結(jié)果表明，中國(guó)政府促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的努力取得了一定的成效，農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為日趨活躍，促進(jìn)了農(nóng)地集中，增加了農(nóng)民收入，農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中基本遵循“依法、自愿、有償”原則，初步實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)等多種經(jīng)營(yíng)方式共同發(fā)展，農(nóng)民農(nóng)地流轉(zhuǎn)滿意度較高，但也存在農(nóng)地流轉(zhuǎn)總體水平不高、農(nóng)地行政性調(diào)整時(shí)有發(fā)生、農(nóng)地流轉(zhuǎn)自愿程度下降、農(nóng)地流轉(zhuǎn)簽訂合同比例不高、政府引導(dǎo)和管理作用發(fā)揮不夠等問題。為此，需要對(duì)現(xiàn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策和措施進(jìn)行適當(dāng)?shù)奈⒄{(diào)。包括：

第一，在條件合適時(shí)適時(shí)改革農(nóng)地集體所有制，選擇農(nóng)地復(fù)合所有制作為我國(guó)農(nóng)地所有制改革模式，從根本上解決堅(jiān)持農(nóng)地集體所有與鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)之間的矛盾。

第二，農(nóng)地流轉(zhuǎn)既堅(jiān)持自愿原則，又積極發(fā)揮政府的引導(dǎo)和管理作用。政府要在尊重農(nóng)民農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿、堅(jiān)持自愿原則的基礎(chǔ)上，積極主動(dòng)地發(fā)揮引導(dǎo)和管理作用。要做好確權(quán)登記等工作，加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同管理，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，規(guī)范各級(jí)政府。

第三，采取明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)、大力發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)、對(duì)轉(zhuǎn)入土地農(nóng)戶給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償并有針對(duì)性地對(duì)其進(jìn)行農(nóng)業(yè)職業(yè)培訓(xùn)、在加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放強(qiáng)度的同時(shí)將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放給糧食種植戶等措施。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《管理世界》2016年第2期

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