--國際糧食價格長期波動和國內(nèi)農(nóng)業(yè)補貼政策的關(guān)系
本文回顧了歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的演變過程，并與中國農(nóng)業(yè)補貼和價格支持政策的歷史進(jìn)行了比較，指出共同農(nóng)業(yè)政策的改革過程以及中國農(nóng)業(yè)補貼政策現(xiàn)在遇到的困境是和國際糧食價格長期波動相關(guān)的。中國現(xiàn)在遇到的問題只是重現(xiàn)了共同農(nóng)業(yè)政策在20世紀(jì)80年代的困境。中國農(nóng)業(yè)補貼政策改革應(yīng)借鑒共同農(nóng)業(yè)政策改革的經(jīng)驗和教訓(xùn)，除了保持適量的糧食庫存以保障糧食安全外，必須按照國際糧價長期波動的節(jié)奏，逐步導(dǎo)入市場機制，減少扭曲生產(chǎn)的價格支持，同時增加對農(nóng)民的直接補貼。
中國農(nóng)業(yè)政策在2004年經(jīng)歷了一個巨大的歷史轉(zhuǎn)變：政府開始減免延續(xù)數(shù)千年的農(nóng)業(yè)稅，并逐步實行補貼農(nóng)業(yè)的政策。到2006年，中國全面取消了農(nóng)業(yè)稅，在此基礎(chǔ)上實施了以“四項補貼”(糧食直接補貼、良種補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼、農(nóng)機具購置補貼)、“三項價格支持”(最低收購價、臨時收儲、目標(biāo)價格)和農(nóng)業(yè)保險補貼等為主的全面農(nóng)業(yè)補貼政策。但在實施十多年后，中國農(nóng)業(yè)補貼政策的各種弊端不斷涌現(xiàn)，包括補貼的財政負(fù)擔(dān)不斷增加、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷上升、農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)價格全面高于國際價格、農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口量與國內(nèi)庫存同時攀升、中國農(nóng)業(yè)徹底失去了國際競爭力等(全世文、于曉華，2016)。中國農(nóng)業(yè)補貼政策到了一個需要全面反思和改革的時間點。中國農(nóng)業(yè)補貼政策何去何從，成了當(dāng)下政策制定者和廣大學(xué)者關(guān)注的焦點。
放眼國際，回首歐盟共同農(nóng)業(yè)政策(Common Agricultural Policy，CAP)的建立和改革過程，可以發(fā)現(xiàn)中國農(nóng)業(yè)補貼政策現(xiàn)在遇到的問題與共同農(nóng)業(yè)政策在20世紀(jì)80年代的困境基本類似。這種重合不是一種歷史的偶然，它們遇到的問題都是由國際糧食價格長期波動造成的。
由于技術(shù)進(jìn)步、人口增長、能源價格波動以及各國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國際貿(mào)易政策改變等因素，國際糧食價格在長期內(nèi)大幅度波動。圖1顯示出1960年后國際糧食價格變化趨勢。在過去的50多年中，國際糧價經(jīng)歷了兩次大的波動。第一次到達(dá)波峰是1974年，第二次是2011年。前一次波動造成了共同農(nóng)業(yè)政策的困境，第二次波動帶來了中國農(nóng)業(yè)補貼政策的各種問題。
圖1 1961-2016國際糧食實際價格指數(shù)(2002-2004年國際平均價格=100)
數(shù)據(jù)來源：http://www.fao.org/worldfoodsituation/foodpricesindex/en/。
歐洲共同體(簡稱“歐共體”)在1962年正式導(dǎo)入共同農(nóng)業(yè)政策，對農(nóng)業(yè)進(jìn)行全面補貼和保護(hù)。由于當(dāng)時國際糧食價格處于相對低位并逐步上升，雖然共同農(nóng)業(yè)政策的補貼使境內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格上漲并帶來生產(chǎn)過剩，但過剩農(nóng)產(chǎn)品可以高價銷售到國際市場，不會給歐共體財政帶來很大負(fù)擔(dān)、損害其農(nóng)業(yè)競爭力，也沒有造成大量庫存。1974年國際糧食價格到達(dá)波峰后持續(xù)長期下降，但由于補貼的剛性，歐共體境內(nèi)糧食價格繼續(xù)維持高位，開始高于國際糧食價格，且內(nèi)外價格差不斷擴(kuò)大。如果放棄保護(hù)，降低境內(nèi)糧食價格，農(nóng)民收入就會受損，不但有違共同農(nóng)業(yè)政策的宗旨，也會遭到強大的政治抵抗力。這使得共同農(nóng)業(yè)政策補貼金額不斷擴(kuò)大，糧食庫存也不斷膨脹，財政不堪重負(fù)。從20世紀(jì)70年代末開始，共同農(nóng)業(yè)政策被迫走上了非常曲折的改革道路。
與共同農(nóng)業(yè)政策類似，2004年中國開始推行農(nóng)業(yè)補貼政策時國際糧食價格也處于相對低位并逐步上升的趨勢中，最初中國農(nóng)業(yè)補貼的財政負(fù)擔(dān)尚可承受，農(nóng)業(yè)競爭力可以維持，國內(nèi)糧食庫存也處于低位。但是，這一切在2011年國際糧食價格到達(dá)波峰后迅速改變，中國農(nóng)業(yè)補貼的財政負(fù)擔(dān)急劇增加，國內(nèi)外糧食價差擴(kuò)大，糧食庫存膨脹，農(nóng)業(yè)失去競爭力。
本文接下來具體回顧共同農(nóng)業(yè)政策的改革過程及其與國際糧食價格長期波動的關(guān)系，并將其與中國農(nóng)業(yè)補貼政策做簡單的比較，以便為中國未來的農(nóng)業(yè)政策改革方向提供參考。
二、國際糧食價格波動與共同農(nóng)業(yè)政策的演變歷程
(一)國際糧食價格波動與國內(nèi)農(nóng)業(yè)政策的理論關(guān)聯(lián)
“民以食為天”，糧食安全在任何國家都是政治上很敏感的議題，所以糧食生產(chǎn)、消費和貿(mào)易有其獨特性(于曉華等，2012)。中國和歐盟雖然是世界上兩個較大的經(jīng)濟(jì)體，但糧食生產(chǎn)都處于一種緊平衡狀態(tài)，不考慮大豆，兩者谷物凈進(jìn)口(凈出口)量所占境內(nèi)市場供給份額一直較低(見圖2)。
圖2 歐盟和中國谷物生產(chǎn)和貿(mào)易
數(shù)據(jù)來源：http://www.fao.org/faostat/en/#data/FBS。
農(nóng)產(chǎn)品的需求彈性較小而生產(chǎn)的自然風(fēng)險很大，供給和需求之間通常有一些差距，很容易導(dǎo)致價格的劇烈波動。如果供給大于需求，糧食價格暴跌，會影響農(nóng)民的收入；反之會損害廣大消費者尤其是城市窮人的福利。維持農(nóng)產(chǎn)品價格穩(wěn)定成為世界各國政府制定農(nóng)業(yè)政策的一個重要目標(biāo)(速水佑次郎、神門善久，2003；Yu，2014a，2014b)。
由于歐盟和中國人口眾多，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和消費量很大，且供給和需求處于一種緊平衡狀態(tài)，平衡境內(nèi)供需離不開國際市場。對一國而言，當(dāng)國內(nèi)糧食供給不足時，必然要進(jìn)口糧食，并希望國際糧食價格便宜。但是，當(dāng)國內(nèi)糧食供給過剩時，必然也希望把過剩的糧食以較高價格銷售到國外，以減輕財政補貼負(fù)擔(dān)。
補貼和價格支持政策從政治的角度來說具有很強的剛性。農(nóng)產(chǎn)品價格降低或者農(nóng)業(yè)補貼減少，政治上會招致農(nóng)民強烈的不滿和抵抗(速水佑次郎、神門善久，2003)。但是，由于技術(shù)進(jìn)步、人口增長、能源價格波動、各國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易政策改變等因素，國際糧食價格從長期來看存在明顯的周期性波動(見圖1)，會給一國的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策造成很大的困擾。這就是共同農(nóng)業(yè)政策改革的推動力。
(二)國際糧食價格波動與共同農(nóng)業(yè)政策的改革過程
1.20世紀(jì)60年代的政策導(dǎo)入期。二戰(zhàn)期間，西歐農(nóng)業(yè)受到重創(chuàng)。20世紀(jì)60年代初，國際糧食價格處于相對低位，農(nóng)民收入低下；歐共體糧食供給不足，極度依賴進(jìn)口(見圖1和圖2)。為了穩(wěn)定農(nóng)村社會，保障糧食安全，實現(xiàn)糧食自給，1957年，《羅馬條約》最早提出共同農(nóng)業(yè)政策，之后逐步建立統(tǒng)一市場、價格保護(hù)等基本原則，并于1962年開始全面實施共同農(nóng)業(yè)政策。其政策目標(biāo)是通過目標(biāo)價格、門檻價格和干預(yù)價格等政策手段提供多角度的價格支持，以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場，增加農(nóng)民收入。
這一時期的共同農(nóng)業(yè)政策非常成功。圖2顯示，歐共體境內(nèi)糧食產(chǎn)量快速上升，逐步實現(xiàn)了自給，并略有剩余，促進(jìn)了成員國農(nóng)業(yè)的發(fā)展，加速了歐洲經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。同時，由于歐共體內(nèi)部糧食價格和國際價格同步上升，實施共同農(nóng)業(yè)政策沒有給財政造成很大的負(fù)擔(dān)。
2.20世紀(jì)70～80年代的政策危機期。國際糧食價格在第一次石油危機后的1974年到達(dá)波峰，之后開始逐步下降，共同農(nóng)業(yè)政策的各種弊端開始凸顯。在高糧價的刺激下，農(nóng)民擴(kuò)大生產(chǎn)，各成員國都出現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品過剩問題。但由于政治原因，為了維持高價保證農(nóng)民收入，農(nóng)業(yè)補貼只能不斷剛性增加，歐共體財政負(fù)擔(dān)極重。1980年共同農(nóng)業(yè)政策在歐共體預(yù)算支出中的比重達(dá)73%(見圖3)。為了解決過剩的農(nóng)產(chǎn)品，歐共體對農(nóng)產(chǎn)品出口進(jìn)行補貼，導(dǎo)致美國等主要農(nóng)產(chǎn)品出口國強烈批評其扭曲世界市場價格，國際貿(mào)易摩擦加劇。
圖3 共同農(nóng)業(yè)政策的預(yù)算支出(2011年價格)
數(shù)據(jù)來源：http://ec.europa.eu/agriculture/cap-post-2013/graphs/graph1_en.pdf。
注：EU后的數(shù)字意為成員國數(shù)量。
為了解決補貼造成的生產(chǎn)過剩和財政負(fù)擔(dān)過重的問題，共同農(nóng)業(yè)政策被迫進(jìn)行了一系列結(jié)構(gòu)性改革：1968年實施“曼斯霍爾特計劃”，以削減農(nóng)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量從而控制生產(chǎn)；1972年推出農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化改革，鼓勵休耕和對農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)；1975年實行“貧困地區(qū)計劃”，向生產(chǎn)條件較惡劣的地區(qū)提供補貼；1984年為控制牛奶產(chǎn)量建立了牛奶生產(chǎn)配額制；1988年啟用預(yù)算穩(wěn)定機制，將干預(yù)價格與大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的最大保證數(shù)量(Maximum Guaranteed Quantity，MGQ)掛鉤，以限制產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)財政預(yù)算的過快增長。這些政策實施后，共同農(nóng)業(yè)政策支出占?xì)W盟總預(yù)算的比例開始稍有下降，從1985年的75%下降到80年代末的65%，但仍然處于高位(見圖3)。
3.1992年共同農(nóng)業(yè)政策改革。國際糧價從1974年開始持續(xù)下降，并在整個20世紀(jì)80年代和90年代長期保持低位。盡管共同農(nóng)業(yè)政策的內(nèi)容有一些調(diào)整，但沒有改革維持境內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品高價、扭曲市場的價格支持政策，因此不能從根本上解決農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩、糧食庫存增加以及補貼財政負(fù)擔(dān)過重等問題。歐盟為了完成WTO談判，實現(xiàn)世界多邊貿(mào)易自由化，于1992年首次比較全面地對共同農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行了改革，目的是增強農(nóng)業(yè)競爭力。其主要內(nèi)容為：第一，降低價格支持水平；第二，給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者直接收入補償補貼；第三，減少生產(chǎn)過剩，鼓勵退耕；第四，進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，建立環(huán)境保護(hù)基金，鼓勵青年從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和55歲以上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提前退休。
這次改革主要由外部力量推動，對控制農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和共同農(nóng)業(yè)政策支出的過度增長起到了一定效果。同時，將農(nóng)業(yè)的價格支持轉(zhuǎn)變?yōu)閷r(nóng)民的直接收入支持，對降低農(nóng)民生產(chǎn)積極性和減少貿(mào)易扭曲意義重大。但是，由于國際糧價處于低位，這項改革不夠徹底，沒有解決長期困擾歐共體的財政負(fù)擔(dān)過重問題。直到21世紀(jì)初期，共同農(nóng)業(yè)政策每年的支出均超過歐盟總支出的一半。
4.2000年之后的共同農(nóng)業(yè)政策改革。2000年之后，國際糧價開始進(jìn)入一個上升的大周期，這給共同農(nóng)業(yè)政策改革提供了一個難得的機會。因為有國際市場高糧價的支撐，歐盟改革扭曲價格的支持政策不會過多影響農(nóng)民收入，也能減輕歐盟的財政負(fù)擔(dān)，快速推進(jìn)共同農(nóng)業(yè)政策改革變得非常順利。
第一，2000年議程。為了應(yīng)對內(nèi)部壓力以及WTO新一輪農(nóng)業(yè)談判的要求，《歐盟2000年議程》在以收入支持(價格支持和直接補貼)為中心的農(nóng)業(yè)發(fā)展第一支柱的基礎(chǔ)上，將農(nóng)村發(fā)展作為第二支柱納入共同農(nóng)業(yè)政策(王銳等，2007)，強調(diào)農(nóng)業(yè)的多功能性和可持續(xù)性，通過進(jìn)一步開放市場和調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)等措施，增強歐盟農(nóng)業(yè)的競爭力。改革的重點是降低共同農(nóng)業(yè)政策對價格支持和出口補貼手段的依賴程度，減少政府的價格干預(yù)，更多地運用直接收入支持手段。
第二，2003年共同農(nóng)業(yè)政策改革。2003年的改革包括：第一，繼續(xù)降低農(nóng)產(chǎn)品支持價格，向農(nóng)產(chǎn)品市場化邁進(jìn)；第二，補貼與產(chǎn)量脫鉤，實施單一農(nóng)場補貼制度(Single Farm Payment，SFP)；第三，增設(shè)農(nóng)村發(fā)展基金，2005年建立了歐盟首項農(nóng)村發(fā)展基金；第四，制定交叉遵守①制度，增加對有利于環(huán)境保護(hù)、食品安全和動物福利的農(nóng)業(yè)項目的補貼金額。這次改革其實是對《歐盟2000年議程》的中期考察，最初目的是調(diào)整價格支持與直接補貼的比例，但隨著加強農(nóng)村發(fā)展的新方案的提出，歐盟將共同農(nóng)業(yè)政策的政策目標(biāo)導(dǎo)向了第二支柱。同時，支持農(nóng)民的方式由價格支持轉(zhuǎn)為直接補貼，減少了對生產(chǎn)和市場的扭曲，從而滿足了WTO關(guān)于農(nóng)業(yè)補貼的規(guī)定。
第三，2008年健康檢查。(The 2008 CAP “Health Check”)。歐盟東擴(kuò)之后，共同農(nóng)業(yè)政策又經(jīng)歷了多次漸進(jìn)改革，都是在保證糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)上推進(jìn)直接補貼，統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)多功能性和農(nóng)村發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場導(dǎo)向性。在國際糧食價格飆升的背景下，2008年健康檢查提出逐步結(jié)束自1992年開始實行的休耕補貼；進(jìn)一步轉(zhuǎn)向與生產(chǎn)不掛鉤的直接補貼(王雅梅，2009；樂昕，2011)，綜合考慮環(huán)保、動物福利和食品安全等因素；逐步廢除歐盟牛奶生產(chǎn)配額制度，減少政府干預(yù)。
第四，2013年之后的改革。2013年以來的改革保留了兩大支柱，但其內(nèi)涵發(fā)生了變化(劉武兵、李婷，2015)。第一支柱改革后直接補貼分為強制性直接補貼和自愿性直接補貼。強制性直接補貼包括整合后的新基礎(chǔ)補貼、新增的綠色補貼和對青年農(nóng)民的補貼；自愿性直接補貼為新增內(nèi)容，包括重新分配補貼、自然條件惡劣地區(qū)補貼、掛鉤補貼和小農(nóng)場補貼(羅超烈、曾福生，2015)。在價格支持方面，歐盟廢除了煙酒奶生產(chǎn)限制，減少了對市場的直接干預(yù)，更側(cè)重于危機應(yīng)對，鼓勵生產(chǎn)者合作和增強食品供應(yīng)鏈的運行能力。第二支柱改革中歐盟要求成員國的農(nóng)村發(fā)展項目必須優(yōu)先滿足6個方面：知識的轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新，農(nóng)林業(yè)競爭力的增強，食物鏈組織和動物福祉的提升和發(fā)展，農(nóng)林生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)和保護(hù)，資源利用效率的提升及向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，以及社會包容和減貧。
總之，2000年之后共同農(nóng)業(yè)政策一系列快速改革的主要目標(biāo)就是使歐盟農(nóng)產(chǎn)品市場和國際市場逐步接軌。同時，歐盟對農(nóng)民以農(nóng)村發(fā)展和環(huán)境保護(hù)等名目進(jìn)行直接補貼。這種政策改變減少了財政支出的不確定性，并通過參與國際市場競爭增強了農(nóng)業(yè)競爭力。從20世紀(jì)80年代以來共同農(nóng)業(yè)政策的改革歷程和經(jīng)驗來看，如果實行價格支持政策，共同農(nóng)業(yè)政策支出會受制于國際糧食價格波動。當(dāng)國際糧食價格長期處于低位時，這種價格支持政策導(dǎo)致的財政支出負(fù)擔(dān)就會異常沉重，政策變得不可持續(xù)。歐盟共同農(nóng)業(yè)政策減少價格支持，實施與生產(chǎn)不掛鉤的直接補貼，是一個不得不做的政策選擇；同時，參與農(nóng)業(yè)國際分工會在一定程度上增強歐盟農(nóng)業(yè)競爭力。由于2000-2011年國際糧食價格處于上升趨勢，農(nóng)民收入得益于市場，所以反對共同農(nóng)業(yè)政策改革的呼聲很小，改革過程比較順利。
三、國際糧食價格和中國農(nóng)業(yè)補貼政策的問題
(一)中國農(nóng)業(yè)補貼的進(jìn)展及效果
新中國成立以來，中國的農(nóng)業(yè)補貼政策大致可分為三個階段(彭慧蓉、鐘漲寶，2010；商文斌，2012)：一是傳統(tǒng)時期(1950-1978年)。這一時期的補貼包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入、投入品補貼以及適應(yīng)統(tǒng)購統(tǒng)銷的農(nóng)產(chǎn)品價格補貼。二是改革時期(1979-2002年)。在延續(xù)前期補貼的基礎(chǔ)上，中國開始進(jìn)行糧食保護(hù)價收購，推動農(nóng)產(chǎn)品市場化。三是完善時期(2003年以后)。中國加入WTO后面對國際市場的強大壓力，農(nóng)產(chǎn)品價格波動加劇而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷上漲，農(nóng)民收入增長緩慢，城鄉(xiāng)差距持續(xù)拉大，農(nóng)民種糧積極性不高，勢必威脅中國糧食安全。因此，中國政府廢除農(nóng)業(yè)稅后不斷完善補貼政策，逐漸形成了以“四項補貼”(糧食直補、良種補貼、農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)機具購置補貼)、“三項價格支持”(最低收購價、臨時收儲、目標(biāo)價格)和農(nóng)業(yè)保險補貼等為主的農(nóng)業(yè)支持政策體系。
2002年，國家啟動大豆良種補貼政策試點工作，之后逐步擴(kuò)大到小麥、水稻等農(nóng)作物。2004年，糧食直補和農(nóng)機具購置補貼政策全面推行。2006年，為應(yīng)對不斷上漲的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格，中央財政對農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)資綜合補貼。2015年，中國啟動試點改革，將良種補貼、糧食直補和農(nóng)資綜合補貼合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補貼”(簡稱“三項補貼”)，統(tǒng)籌用于耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營，并于2016年全面推行。價格支持方面，中國分別從2004年和2006年開始對稻谷和小麥實行最低收購價政策，2007年起為了解決部分農(nóng)產(chǎn)品價格下跌和銷售困難的問題，對玉米、大豆等農(nóng)產(chǎn)品實施臨時收儲政策，2014年則啟動目標(biāo)價格試點。
關(guān)于2002年以來中國不斷完善的農(nóng)業(yè)補貼政策是否達(dá)到了預(yù)期效果，眾多研究聚焦于糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收這兩個政策目標(biāo)，但結(jié)論不盡相同。張照新、陳金強(2007)和呂悅風(fēng)、陳會廣(2015)等研究認(rèn)為，補貼政策對糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收具有明顯成效，但還需增加投入、完善補貼方式、改善政策體系等。而侯玲玲等(2007)基于調(diào)查數(shù)據(jù)和定量研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)補貼對當(dāng)?shù)丶Z食產(chǎn)量的提高沒有明顯作用，需要在補貼方式和補貼金額等方面進(jìn)行改善。于曉華等(2012)和全世文、于曉華(2016)認(rèn)為，中國農(nóng)業(yè)政策實現(xiàn)了糧食產(chǎn)量目標(biāo)，但未有效提高農(nóng)民的相對收入，還對農(nóng)業(yè)的國際競爭力和可持續(xù)發(fā)展造成了負(fù)面影響。黃季焜等(2011)利用6省1000多農(nóng)戶的調(diào)查數(shù)據(jù)分析確認(rèn)，糧食直補和農(nóng)資綜合補貼對農(nóng)民增收發(fā)揮了一定作用。臧文如等(2010)運用宏觀數(shù)據(jù)，采用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析和灰色關(guān)聯(lián)度分析方法比較發(fā)現(xiàn)“四項補貼”對糧食增產(chǎn)的總體促進(jìn)作用有限，其中，糧食直補效果最差。這些研究表明，中國農(nóng)業(yè)補貼政策確實取得了一定成效，但仍需隨現(xiàn)實情況的變化繼續(xù)調(diào)整完善。
第一，糧食增產(chǎn)。1998年之前，中國糧食產(chǎn)量略有波動，但總體呈增長趨勢，1998-2003年明顯下滑。2004年以來，伴隨著農(nóng)業(yè)稅減免等農(nóng)業(yè)政策的實施，農(nóng)民種糧積極性得到迅速提升，糧食總播種面積從2003年的0.994億公頃逐漸增加到2015年的1.13億公頃，糧食產(chǎn)量也持續(xù)穩(wěn)定增長，從2003年的4.31億噸增加至2015年的6.21億噸②，實現(xiàn)了“十二連增”。
第二，農(nóng)民增收。農(nóng)民人均純收入由1999年的2162元增加到2015年的10772元③，首次突破萬元。特別是2004年以來，農(nóng)民收入增長進(jìn)入了快車道；2004-2015年的年均實際增長率達(dá)到12.53%，是1999-2003年期間平均值的2.7倍。2015年農(nóng)民收入實現(xiàn)“十二連快”，其增幅連續(xù)第6年超過國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鎮(zhèn)居民收入增幅，城鄉(xiāng)居民收入比連續(xù)兩年“破3”，縮小到2.73∶1。
第三，加速農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。良種補貼提高了優(yōu)良品種的應(yīng)用水平，農(nóng)機具購置補貼推動了農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展和耕作方式的改變。“十二五”期間中國主要農(nóng)作物良種覆蓋率穩(wěn)定在96%以上，耕種收綜合機械化水平達(dá)63.8%，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率達(dá)到56%④。
(二)中國農(nóng)業(yè)補貼的特征
中國的農(nóng)業(yè)補貼和價格支持政策主要形成于2004年之后。圖1顯示，這段時間國際糧食價格處于上升趨勢。與共同農(nóng)業(yè)政策在20世紀(jì)60年代的背景非常類似(見表1)，同步上升的國際價格和國內(nèi)最低收購價不會對財政支出造成很大壓力，也不會威脅中國農(nóng)業(yè)的國際競爭力。但是，國際糧食價格在2011年到達(dá)波峰后逐步下降，中國的農(nóng)業(yè)補貼和價格支持政策面臨與共同農(nóng)業(yè)政策在20世紀(jì)80年代類似的問題。雖然中國政府對相關(guān)農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行了細(xì)微調(diào)整，但問題并沒有解決，反而累積得日益嚴(yán)重。
隨著農(nóng)業(yè)補貼的財政支出基數(shù)的擴(kuò)大，高增長已經(jīng)很難維持，2010年甚至出現(xiàn)負(fù)增長。而2011年國際糧食價格開始下跌，給中國農(nóng)業(yè)補貼政策和農(nóng)業(yè)競爭力造成了很大的麻煩。
2.“暗補”變“明補”。中國從2004年開始對稻谷和小麥實行最低收購價政策，2007年開始對玉米、大豆等農(nóng)產(chǎn)品實施臨時收儲政策。2008年以來，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本迅速上漲，政策性收儲價格剛性上升，在國際糧食價格于2011年到達(dá)波峰后，國內(nèi)外價差擴(kuò)大，農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)“地板價格”不斷上漲，國際“天花板價格”不斷下壓，進(jìn)口壓力增加(Yu，2016)⑤。圖4報告了1991-2015年大米、小麥和玉米三大糧食作物生產(chǎn)者價格的國際比較，中國國內(nèi)糧食價格近年來快速上升，明顯背離了國際市場價格的波動趨勢。相應(yīng)地，中國糧食產(chǎn)量持續(xù)穩(wěn)定增長，三大主糧作物有進(jìn)口配額措施保護(hù)，但進(jìn)口量仍在快速增加(見圖2)。內(nèi)外價差的擴(kuò)大還催生了大量的糧食走私，主要體現(xiàn)為東南亞國家大量大米走私進(jìn)入中國(Yu，2016)。而由于大豆屬土地集約型農(nóng)作物，單產(chǎn)較低，中國加入WTO后進(jìn)口急劇擴(kuò)大。2015年，中國進(jìn)口大豆數(shù)量已經(jīng)超過8200萬噸。
圖4 三大糧食作物生產(chǎn)者價格的國際比較(1991-2015年)
注：根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)價格數(shù)據(jù)庫(http://www.fao.org/faostat/en/#data/PP)數(shù)據(jù)整理而得。
由于政策性收儲價格居于支配地位，市場機制無法發(fā)揮作用，順價銷售價高于市場價，導(dǎo)致大量庫存積壓。中國的糧食庫存量世界第一，三大主糧庫存接近世界庫存的一半。這進(jìn)一步壓抑了國際和國內(nèi)糧食價格上升。據(jù)美國農(nóng)業(yè)部最新估計，2017年1月，中國玉米、小麥和稻谷庫存分別為1.06億噸、1.12億噸和6931萬噸，分別占世界庫存的48%、44%和58%⑥。
伴隨巨量庫存產(chǎn)生的巨額保管費和存儲費，加上收購時的補貼，給財政帶來越來越大的壓力。為解決這一問題，2014年起，中國對新疆棉花和東北大豆啟動目標(biāo)價格改革試點，補貼方式由“價補合一”變?yōu)椤皟r補分離”，變“暗補”為“明補”，價格由市場決定，當(dāng)市場價格低于目標(biāo)價格時國家對生產(chǎn)者進(jìn)行補貼。但面對處于低位的國際糧價，這項調(diào)整尚未觸及三大主糧，所以還不能從根本上解決問題。
(三)目前中國農(nóng)業(yè)補貼存在的問題
2011年后國際農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)下降，但由于勞動力等生產(chǎn)要素成本上升以及國內(nèi)補貼和價格支持政策，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國際價格。這使得中國農(nóng)業(yè)政策面臨著巨大挑戰(zhàn)。其主要問題包括：①農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩；②進(jìn)口劇增；③庫存暴增；④農(nóng)業(yè)失去國際競爭力；⑤財政負(fù)擔(dān)沉重。雖然中國在加入WTO時對大米、小麥、玉米等主糧采取關(guān)稅配額進(jìn)口制度，暫時阻擋了這些糧食的大量進(jìn)口，但對于不在配額管理內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品，比如大豆和高粱等飼料作物，由于無法阻擋國際低價產(chǎn)品的沖擊，近年來中國進(jìn)口量暴增。
(四)中國農(nóng)業(yè)補貼和價格支持政策改革
中國現(xiàn)在遇到的問題與共同農(nóng)業(yè)政策在20世紀(jì)80年代的困境非常類似，因而歐盟共同農(nóng)業(yè)政策改革的過程給中國未來的農(nóng)業(yè)補貼政策改革提供了很好的經(jīng)驗和參考。中國政府可以學(xué)習(xí)歐盟的經(jīng)驗，充分利用WTO規(guī)則，導(dǎo)入市場競爭，減少價格支持的支出，增加對生產(chǎn)扭曲較少的“綠箱”補貼政策，推動國內(nèi)市場和國際市場逐步接軌，增加有關(guān)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的直接補貼，維持農(nóng)民一定的收入水準(zhǔn)。不過，現(xiàn)在當(dāng)務(wù)之急還是要通過發(fā)展燃料乙醇等手段消耗龐大的糧食庫存，因為中國龐大的糧食庫存壓制了中國和國際糧食價格的上升，同時也造成了龐大的財政負(fù)擔(dān)。
改革臨時收儲制度，減少價格支持政策。這并不意味著政府完全放棄對農(nóng)產(chǎn)品市場的直接干預(yù)。中國是一個人口大國，有超過30%的人以農(nóng)業(yè)為生，所以，糧食安全還是處于農(nóng)業(yè)政策的首要位置，維持適量的國家臨時儲備收購十分必要。
同時，歐盟的經(jīng)驗顯示，當(dāng)國際糧食價格處于低位時，對價格干預(yù)政策的改革要緩步前進(jìn)，不能操之過急，以減少對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的沖擊。一旦國際糧食價格開始上升，改革步伐必須同步加速，在國際糧食價格上升周期內(nèi)完成改革。
本文回顧了歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的演變過程，指出其改革背后的一個重要推動因素是國際糧食價格的長期波動，并與中國農(nóng)業(yè)補貼和價格支持政策的歷史進(jìn)行了對照分析。
由于技術(shù)進(jìn)步、人口增長、能源價格波動以及各國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易政策改變等因素，國際糧食價格在長期內(nèi)存在大幅度波動的趨勢。中國作為一個人多地少的國家，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，糧食進(jìn)口規(guī)模在不斷擴(kuò)大。中國的糧食供給離不開國際市場。
在過去的50多年中，世界糧食價格經(jīng)歷了兩次大的波動。第一次到達(dá)波峰是1974年，第二次為2011年。歐共體在1962年正式導(dǎo)入共同農(nóng)業(yè)政策，對農(nóng)業(yè)進(jìn)行全面補貼和保護(hù)。由于當(dāng)時國際糧食價格處于低位并逐步上升，農(nóng)業(yè)補貼和價格支持政策帶來了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的增長和農(nóng)民收入的增加，但沒有造成過量糧食庫存，同時其財政負(fù)擔(dān)也是可承受的。但是，在1974年國際糧食價格到達(dá)波峰后持續(xù)下降，共同農(nóng)業(yè)政策的弊端逐步顯現(xiàn)：農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量過剩，境內(nèi)價格高于國際價格，農(nóng)業(yè)失去競爭力，境內(nèi)庫存暴增，以及財政不堪重負(fù)等。這推動了共同農(nóng)業(yè)政策的長期改革。其改革的主要目的是，通過重新導(dǎo)入市場機制、減少價格支持、增加促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的直接支付，緩解財政負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)業(yè)競爭力。
中國在2004年廢除了農(nóng)業(yè)稅，并開始對農(nóng)業(yè)采取補貼和價格支持政策。這段時間國際糧食價格也正好處于一個上升周期，與共同農(nóng)業(yè)政策1974年之前面臨的情況相同。中國的農(nóng)業(yè)補貼政策很好地促進(jìn)了糧食生產(chǎn)，保障了糧食安全，增加了農(nóng)民收入，并促進(jìn)了農(nóng)業(yè)調(diào)整。但是，當(dāng)國際糧價在2011年到達(dá)波峰并開始進(jìn)入下降周期后，中國農(nóng)業(yè)補貼政策的各種弊端凸顯：農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩，進(jìn)口劇增，糧庫爆滿，農(nóng)業(yè)失去了國際競爭力，財政負(fù)擔(dān)過重。
共同農(nóng)業(yè)政策20世紀(jì)80年代后的改革歷程給中國農(nóng)業(yè)政策改革提供了很好的經(jīng)驗和啟示。在全球化的今天，中國農(nóng)業(yè)和糧食安全離不開國際市場，中國農(nóng)業(yè)政策的制定和改革必須考慮國際市場糧食價格的長期波動。中國除了保持適量的糧食儲備以保障糧食安全外，必須導(dǎo)入市場機制，減少扭曲生產(chǎn)的價格支持政策，同時以農(nóng)村發(fā)展、環(huán)境保護(hù)以及養(yǎng)老等名義增加對農(nóng)民的直接補貼。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》 2017年第2期
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