黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出，要改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度。我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼2002年開始在吉林和安徽部分縣市試點(diǎn)，2004年成為一項(xiàng)普惠性制度擴(kuò)展到全國，至今已經(jīng)13年。現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度對增加糧食生產(chǎn)和促進(jìn)農(nóng)民增收發(fā)揮了重要作用，但也存在不少問題。要按照十八屆三中全會(huì)要求，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革，使之更加完善和更好發(fā)揮作用。

一、現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度存在的主要問題

（一）政策目標(biāo)導(dǎo)向不夠清晰

主要是多項(xiàng)目多導(dǎo)向、項(xiàng)目導(dǎo)向出現(xiàn)遞減和變化。糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼是生產(chǎn)激勵(lì)目標(biāo)導(dǎo)向，主要是激勵(lì)農(nóng)民增加糧食生產(chǎn)；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼是收入支持目標(biāo)導(dǎo)向，主要是補(bǔ)償農(nóng)民因農(nóng)資價(jià)格上漲而增加的生產(chǎn)成本支出；良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼則是科技應(yīng)用目標(biāo)導(dǎo)向，主要是鼓勵(lì)農(nóng)民采用良種、現(xiàn)代機(jī)械設(shè)備等農(nóng)業(yè)新技術(shù)。另外，良種補(bǔ)貼也兼有生產(chǎn)激勵(lì)目標(biāo)導(dǎo)向，糧食直補(bǔ)也兼有收入支持目標(biāo)導(dǎo)向。這些不同目標(biāo)導(dǎo)向的補(bǔ)貼項(xiàng)目歸并在一起綜合發(fā)放，很難體現(xiàn)各自的專有導(dǎo)向。實(shí)踐中，基層部門只知道發(fā)補(bǔ)貼，農(nóng)民只知道領(lǐng)補(bǔ)貼，至于這些補(bǔ)貼的用途則不甚了解。一些調(diào)查顯示，有76%的農(nóng)民基本不清楚農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放的依據(jù)和目的。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的宏觀導(dǎo)向同經(jīng)營主體的微觀接受相分離，無疑會(huì)大大弱化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策功能。隨著時(shí)間推移，一些補(bǔ)貼項(xiàng)目的目標(biāo)導(dǎo)向逐漸遞減并改變。比如，由于按承包地面積平均發(fā)放，不管種不種糧都得補(bǔ)貼，糧食直補(bǔ)的生產(chǎn)激勵(lì)功能已逐步消失，變?yōu)槭聦?shí)上的收入支持補(bǔ)貼。

（二）實(shí)施操作機(jī)制不夠健全

主要是補(bǔ)貼平均發(fā)放、項(xiàng)目多頭管理、補(bǔ)貼水平不一、項(xiàng)目功能交叉。補(bǔ)貼按戶按面積平均發(fā)放，發(fā)放方式同目標(biāo)導(dǎo)向脫鉤，難以保障政策目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn)。補(bǔ)貼項(xiàng)目管理分屬不同部門，良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼由農(nóng)業(yè)部門管理，糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼由財(cái)政部門管理。在有的地方，良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼還分屬農(nóng)業(yè)和農(nóng)機(jī)部門管理。多部門管理既增加了工作量，又難以形成政策合力。相同補(bǔ)貼項(xiàng)目不同地區(qū)補(bǔ)貼水平不同，同一地區(qū)不同年份也存在差異。目標(biāo)導(dǎo)向相同的補(bǔ)貼項(xiàng)目重復(fù)設(shè)立，如良種補(bǔ)貼鼓勵(lì)增加糧食生產(chǎn)，同糧食直補(bǔ)功能重復(fù)卻又分別發(fā)放，形成同一政策功能和導(dǎo)向下的兩種不同補(bǔ)貼。

（三）激勵(lì)生產(chǎn)效果逐步遞減

糧食直補(bǔ)以承包地面積為依據(jù)，不論農(nóng)戶種不種糧、多種糧少種糧，都按畝平均發(fā)放。特別是農(nóng)戶承包地大量流轉(zhuǎn)后，種糧大戶等新型經(jīng)營主體得不到補(bǔ)貼，補(bǔ)貼仍然發(fā)給承包地已經(jīng)轉(zhuǎn)出的農(nóng)戶。補(bǔ)貼同糧食生產(chǎn)基本脫鉤，這種方式使補(bǔ)貼對農(nóng)民增加糧食生產(chǎn)的激勵(lì)作用逐步減弱。加之農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金增加較慢，農(nóng)民對補(bǔ)貼的關(guān)心度也不斷下降。有關(guān)部門研究顯示，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼增量和糧食增產(chǎn)量的相關(guān)系數(shù)在補(bǔ)貼政策實(shí)施初期曾高達(dá)0.52，到2007年下降到0.06，近年來則接近于0。一些微觀研究也表明，補(bǔ)貼已并非農(nóng)民選擇種糧的主要因素。總體上講，直接發(fā)放到戶的補(bǔ)貼由農(nóng)戶自主支配，可能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也可能用于非農(nóng)業(yè)活動(dòng)，還可能用于家庭消費(fèi)，對提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的作用不大。

（四）難以適應(yīng)新型經(jīng)營主體發(fā)展需要

近年來，我國農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體和規(guī)模經(jīng)營快速發(fā)展，已經(jīng)成為增加糧食生產(chǎn)的重要力量。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積占農(nóng)戶承包地總面積比重已超過26%，意味著超過1/4的農(nóng)戶已不再種地，這比2007年增加21個(gè)百分點(diǎn)。但是，新型經(jīng)營主體種糧再多也得不到補(bǔ)貼。以承包農(nóng)戶為對象的平均發(fā)放，將新型經(jīng)營主體屏蔽在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策之外，難以保護(hù)新型經(jīng)營主體發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性，也難以保護(hù)新型經(jīng)營主體這一發(fā)展糧食生產(chǎn)的新興生產(chǎn)力，這成為現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的最大不適應(yīng)。

二、積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革

針對上述問題，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革應(yīng)按照“綠箱目標(biāo)、項(xiàng)目整合、產(chǎn)量依據(jù)、政策配套”的思路和措施推進(jìn)。

（一）綠箱目標(biāo)

將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目標(biāo)導(dǎo)向主要轉(zhuǎn)向收入支持，逐步形成目標(biāo)收入制度，使農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼進(jìn)入“綠箱”政策范疇。確立這樣的目標(biāo)導(dǎo)向，主要有三方面好處：一是可以同世貿(mào)規(guī)則接軌，有利于我國農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的長期性和穩(wěn)定性，也有利于我們在世貿(mào)農(nóng)業(yè)談判中獲得主動(dòng)性。我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼沒有完全脫離“非脫鉤補(bǔ)貼”，同樣受到世貿(mào)規(guī)則限制。作為世貿(mào)組織成員，我們的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策應(yīng)盡可能反映世貿(mào)規(guī)則要求。二是可以擴(kuò)大補(bǔ)貼空間，有利于為今后我國增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼留下充分余地。由于完全的“脫鉤補(bǔ)貼”不受世貿(mào)規(guī)則限制，歐美等發(fā)達(dá)國家普遍重視“脫鉤補(bǔ)貼”的使用，把過去受限制的補(bǔ)貼逐步轉(zhuǎn)換為“脫鉤補(bǔ)貼”，使其農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼空間大為擴(kuò)展。我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平總體上還偏低，今后隨著國家財(cái)力增長和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變化，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼強(qiáng)度是大勢所趨。把農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼納入“綠箱”政策軌道，可以為增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼提供更大空間，也可以有效避免補(bǔ)貼增加引發(fā)的貿(mào)易摩擦。三是可以形成支持農(nóng)民增收長效機(jī)制，有利于縮小城鄉(xiāng)居民收入差距和推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。對農(nóng)民進(jìn)行直接收入支持，已成為國際上特別是發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)整和發(fā)展的主要趨向。將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目標(biāo)導(dǎo)向主要轉(zhuǎn)向收入支持，在此基礎(chǔ)上形成農(nóng)民目標(biāo)收入補(bǔ)貼制度，是構(gòu)建農(nóng)民增收長效機(jī)制、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然選擇。

（二）項(xiàng)目整合

將功能重復(fù)的補(bǔ)貼種類合并，將管理分設(shè)的工作機(jī)構(gòu)整合，形成集中度更高的補(bǔ)貼項(xiàng)目和統(tǒng)一性更強(qiáng)的管理機(jī)構(gòu)。首先，將功能重復(fù)的良種補(bǔ)貼和糧食直補(bǔ)整合。從時(shí)間上講，良種補(bǔ)貼出臺時(shí)還沒有糧食直補(bǔ)政策，良種補(bǔ)貼對鼓勵(lì)支持農(nóng)民采用良種以增加糧食生產(chǎn)是必要的。既然已經(jīng)有了比良種補(bǔ)貼更為全面的糧食直補(bǔ)政策，良種補(bǔ)貼就沒有必要單獨(dú)存在了。同糧食直補(bǔ)合并，提高補(bǔ)貼強(qiáng)度，更能體現(xiàn)良種補(bǔ)貼鼓勵(lì)和扶持糧食生產(chǎn)的功能。其次，將農(nóng)資綜合補(bǔ)貼同糧食直補(bǔ)合并，形成糧食直補(bǔ)單一的糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼體系。在項(xiàng)目內(nèi)容整合基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)項(xiàng)目管理整合，建立統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼管理機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼管理工作合力。

（三）產(chǎn)量依據(jù)

補(bǔ)貼發(fā)放充分考慮糧食生產(chǎn)因素，以糧食生產(chǎn)量或糧食播種面積為依據(jù)計(jì)發(fā)補(bǔ)貼，把新型經(jīng)營主體納入農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支持范圍。我國是人口大國，糧食安全是一件大事，必須把激勵(lì)糧食生產(chǎn)作為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的重要功能。為此，需要改變簡單按承包地面積計(jì)發(fā)補(bǔ)貼的做法，實(shí)行按糧食產(chǎn)量或播種面積計(jì)發(fā)補(bǔ)貼，使農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策目標(biāo)同時(shí)兼顧促進(jìn)農(nóng)民增收和激勵(lì)糧食生產(chǎn)。為了保持補(bǔ)貼計(jì)發(fā)考慮糧食生產(chǎn)因素同農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼“綠箱”化目標(biāo)的一致性，需要把作為補(bǔ)貼計(jì)發(fā)依據(jù)的糧食產(chǎn)量或播種面積在時(shí)間上同當(dāng)年“脫鉤”，即是用過去3年或5年的平均產(chǎn)量或播種面積作為計(jì)發(fā)補(bǔ)貼的依據(jù)，而不是用當(dāng)年的產(chǎn)量或播種面積。補(bǔ)貼依據(jù)一定5年不變，每5年調(diào)整一次。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼計(jì)發(fā)設(shè)定“誰種糧誰得補(bǔ)貼”原則，這樣可以把新型經(jīng)營主體有效納入補(bǔ)貼政策范圍，有利于充分保障補(bǔ)貼激勵(lì)糧食生產(chǎn)的導(dǎo)向目標(biāo)和政策功能。

（四）政策配套

在把農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向目標(biāo)收入制度的同時(shí)，建立目標(biāo)價(jià)格制度，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)價(jià)格制度和目標(biāo)收入制度并行。要積極推進(jìn)糧食最低收購價(jià)格制度改革，探索建立糧食目標(biāo)價(jià)格制度，將糧食價(jià)格形成機(jī)制主要交給市場，實(shí)行糧食生產(chǎn)價(jià)補(bǔ)分離，形成支持糧食生產(chǎn)更為有效的政策途徑和手段。目標(biāo)價(jià)格制度和目標(biāo)收入制度并行，可以使我國農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系更加健全、更加有力、更加有效。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》 2015年3期

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