中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展與環(huán)境之間存在嚴(yán)重矛盾和沖突，其中，農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題尤為突出。根據(jù)美國(guó)清潔水法修正案的定義，所謂面源污染是指“進(jìn)入地表及地下水體的，并以廣域、分散和微量的形式存在的一種污染物”。農(nóng)業(yè)面源污染已經(jīng)成為水體污染的重要來(lái)源之一。Haregeweyn 等研究發(fā)現(xiàn)，在埃塞俄比亞高原接近一半的水土流失來(lái)自于農(nóng)田。

因此，我國(guó)學(xué)者將農(nóng)業(yè)面源污染定義為，因種植業(yè)的化肥、農(nóng)藥等要素的過(guò)量施用以及養(yǎng)殖業(yè)畜禽糞便的亂排亂放，超過(guò)了農(nóng)田的養(yǎng)分負(fù)荷，出現(xiàn)了氮、磷、鉀等養(yǎng)分的過(guò)剩，這些遺留在土壤中的過(guò)剩養(yǎng)分在雨水等作用下進(jìn)入水體，從而產(chǎn)生了地表水的污染?；实鹊拇罅渴┯?，既破壞耕地的土壤結(jié)構(gòu)，加速其養(yǎng)分流失，促使土壤嚴(yán)重板結(jié)；又導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)下降、蔬菜中硝酸鹽含量超標(biāo)，嚴(yán)重威脅到人們的身體健康。嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)面源污染，還會(huì)誘發(fā)水體富營(yíng)養(yǎng)化，破壞水下生態(tài)系統(tǒng)，對(duì)人畜的飲水安全造成嚴(yán)重威脅。

2006 年中國(guó)政府將控制農(nóng)業(yè)面源污染，減少化肥大量施用列入了《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》。近年來(lái)，中央一號(hào)文件也明確指出，農(nóng)業(yè)面源污染治理是關(guān)系中國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要問(wèn)題。那么，我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染的現(xiàn)狀如何，成因是什么，如何控制和減緩農(nóng)業(yè)面源污染，學(xué)者們對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行了一系列卓有成效的探索。本文將基于文獻(xiàn)資料，對(duì)以上問(wèn)題的相關(guān)研究進(jìn)行梳理和分析。

一、農(nóng)業(yè)面源污染的現(xiàn)狀

2004 年，賴(lài)斯蕓等首次提出了單元調(diào)查法，并從農(nóng)田化肥、畜禽養(yǎng)殖、農(nóng)田固體廢棄物和農(nóng)村生活四個(gè)方面測(cè)算了2001 年中國(guó)的農(nóng)業(yè)面源污染量，研究發(fā)現(xiàn)，全國(guó)總氮（TN）、總磷（TP）和化學(xué)需氧量（COD）的產(chǎn)生總量分別為4692.65 萬(wàn)噸、914.31 萬(wàn)噸和9421.17 萬(wàn)噸，平均單位面積的產(chǎn)生強(qiáng)度分別為0.50 千克/平方千米、0.10 千克/平方千米和0.68 千克/平方千米。在此基礎(chǔ)上，陳敏鵬等通過(guò)改進(jìn)此方法，將全國(guó)分為337 個(gè)地區(qū)和282 個(gè)地級(jí)市，并建立了污染產(chǎn)污強(qiáng)度系數(shù)、資源綜合利用系數(shù)和流失系數(shù)的數(shù)據(jù)庫(kù)，測(cè)算了2003 中國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染量，研究發(fā)現(xiàn)COD、TN 和TP 的產(chǎn)生量分別為66317 萬(wàn)噸、5312 萬(wàn)噸、1294 萬(wàn)噸。隨后，學(xué)者們通過(guò)定量分析，深入研究了我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染的現(xiàn)狀。

1.農(nóng)業(yè)面源污染的來(lái)源日趨多樣，化肥施用和畜禽養(yǎng)殖占主導(dǎo)的格局基本形成

目前，農(nóng)田化肥施用、農(nóng)田固體廢棄物、畜禽糞便、水產(chǎn)養(yǎng)殖垃圾和農(nóng)村生活污染，構(gòu)成了我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染的五大污染源。

對(duì)于化肥施用而言，1990－2008 年間我國(guó)因化肥施用引致的TN 排放從313.27 萬(wàn)噸增加到408.88 萬(wàn)噸，TP 排放從16.66 萬(wàn)噸增加到25.03  萬(wàn)噸。

對(duì)于畜禽養(yǎng)殖而言，1990－2007 年間，我國(guó)畜禽養(yǎng)殖糞便排放的COD 總量從4414.43 萬(wàn)噸增加到5947.41 萬(wàn)噸，生化需氧量（BOD）總量從3801.30 萬(wàn)噸增加到5151.08 萬(wàn)噸，TN 量從1077.73 萬(wàn)噸增加到1452.99 萬(wàn)噸、總磷（TP）量從268.38 萬(wàn)噸增加到446.77 萬(wàn)噸。

對(duì)于水產(chǎn)養(yǎng)殖而言，2003 年太湖流域1.92 萬(wàn)公頃圍網(wǎng)養(yǎng)殖，共計(jì)向水體排放TN 量和TP 量分別為3931 噸和1261 噸；作為我國(guó)重要水系之一的太湖流域滆湖水系，2008 年主要水污染物排放中，水產(chǎn)養(yǎng)殖排放的COD、NH3、TP 和TN 分別為2115 噸、626 噸、346 噸和659 噸，占農(nóng)業(yè)污染物（包括農(nóng)村生活、農(nóng)田、水產(chǎn)和畜禽養(yǎng)殖）總量的比重分別為23.7%、41.6%、55.6%和22.1%。

對(duì)于農(nóng)田固體廢棄物而言，我國(guó)每年農(nóng)膜殘留量約為30 萬(wàn)噸、殘存率為40% 左右，這些農(nóng)膜多為不可降解塑料，它們嚴(yán)重威脅到我國(guó)的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境安全；除此之外，秸稈也是農(nóng)田廢棄物的重要構(gòu)成，據(jù)曹?chē)?guó)良等測(cè)算，2000－2003 年間我國(guó)主要農(nóng)作物秸稈產(chǎn)量分別為60643 萬(wàn)噸、60967 萬(wàn)噸、62311 萬(wàn)噸和59257 萬(wàn)噸，秸稈露天焚燒量分別為13956 萬(wàn)噸、14030 萬(wàn)噸、14340 萬(wàn)噸和13637 萬(wàn)噸，排放的主要污染物分別為PM2.5（110.70～108.20萬(wàn)噸）、SO2（0.89～０.87 萬(wàn)噸）、NOX（37.00～36.20 萬(wàn)噸）、NH3（18.10～17.70 萬(wàn)噸）、CH4（23.50～22.90 萬(wàn)噸）、BC（黑碳）（10.50～10.30 萬(wàn)噸）、OC（有機(jī)碳）（31.50～30.80 萬(wàn)噸）、VOC（揮發(fā)性有機(jī)物）（168.90～165.00 萬(wàn)噸）、CO（802.00～783.70 萬(wàn)噸）和CO2（168.90～165.00 萬(wàn)噸），部分指標(biāo)略高于王書(shū)肖等測(cè)算的2006 年我國(guó)秸稈露天焚燒排放的主要污染物量。

農(nóng)村生活污染主要包括生活污水、人糞尿和生活垃圾三大類(lèi)，據(jù)王艷艷等的測(cè)算，江蘇省太湖流域2003 年農(nóng)村總?cè)丝?89.66 萬(wàn)，每年向環(huán)境中排放的TN 和TP 分別為1.85 萬(wàn)噸和0.45 萬(wàn)噸，其中，30%左右未經(jīng)任何處理直接進(jìn)入水體；研究還發(fā)現(xiàn)，我國(guó)農(nóng)村生活垃圾在2000 年為1.4 億噸，2010 年達(dá)到2.0 億噸；我國(guó)農(nóng)村每年產(chǎn)生的生活污水約90 億噸，絕大多數(shù)都是隨意排放。

從以上分析可以看出，就農(nóng)業(yè)面源污染中總氮和總磷的貢獻(xiàn)度而言，化肥施用和畜禽養(yǎng)殖當(dāng)屬前兩位。而且，梁流濤對(duì)1990－2006 年我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染來(lái)源結(jié)構(gòu)的分析，以及葛繼紅對(duì)1978 －2009 年間江蘇省農(nóng)業(yè)面源污染排放貢獻(xiàn)來(lái)源的研究，均可以佐證以上判斷。

2.農(nóng)業(yè)面源污染的區(qū)域差異明顯，制定差別化污染治理政策的需求迫切

就農(nóng)業(yè)面源污染的排放總量和排放強(qiáng)度而言，呈現(xiàn)顯著的區(qū)域異質(zhì)性。2000－2006 年：

從各省市排放的COD、TP 和TN 的平均值來(lái)看，山東、河南、河北、四川、江蘇、湖北、安徽等屬于農(nóng)業(yè)面源污染排放總量較大的地區(qū)。

從單位面積的排放強(qiáng)度來(lái)看，山東、江蘇、河南、天津等省份則位列前茅；陜西、云南、黑龍江、寧夏、甘肅、新疆、青海、內(nèi)蒙古和西藏等西部省份，則屬于兩項(xiàng)指標(biāo)均較小的地區(qū)。

就農(nóng)業(yè)面源污染的源頭構(gòu)成而言，空間分異特征也很明顯。根據(jù)梁流濤的研究：

對(duì)于COD 這一指標(biāo)而言，東部地區(qū)的北京、上海、山東、廣東和福建以及中西部地區(qū)的江西、湖南、青海和新疆等12 個(gè)省市自治區(qū)，畜禽養(yǎng)殖是主要污染源；天津、山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、海南、重慶、貴州、云南、陜西、甘肅、寧夏等14 個(gè)省市自治區(qū)，農(nóng)村生活污染則是主要污染源；河北、遼寧、吉林、湖北和河南等5 個(gè)省市自治區(qū)，存在兩大主要污染源，即畜禽養(yǎng)殖和農(nóng)村生活污染。

從TN 來(lái)看，北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、湖北、重慶、陜西、寧夏等11 個(gè)省市自治區(qū)，以農(nóng)田化肥為最主要的污染來(lái)源；廣西、四川、貴州、西藏、青海等5 省市自治區(qū)，則以畜禽養(yǎng)殖為最主要的污染源。

從TP 來(lái)看，黑龍江、湖北和江蘇3 省，農(nóng)田化肥是最主要的污染源；而北京、遼寧、上海、江西、湖南、廣東、廣西、四川、西藏、青海和新疆等省市自治區(qū)，畜禽養(yǎng)殖污染占總污染源的比重均在50%以上。

為了進(jìn)一步說(shuō)明農(nóng)業(yè)面源污染源的區(qū)域差異，選取兩大農(nóng)業(yè)面源污染源——農(nóng)田化肥和畜禽養(yǎng)殖進(jìn)行分析。

就農(nóng)田化肥而言，1990－2008 年間，從排放的TN 總量來(lái)看，年均20.0 萬(wàn)噸及以上地區(qū)為河北、江蘇、山東、河南、湖北和廣東，年均5.0 萬(wàn)噸及以下地區(qū)為北京、天津、山西、上海、江西、海南、西藏、甘肅、青海和寧夏。從排放的TP 總量來(lái)看，年均1.0 萬(wàn)噸及以上的地區(qū)為黑龍江、蘇皖、山東、湖北和川渝等，年均0.1 萬(wàn)噸及以下地區(qū)為北京、天津、西藏、青海、寧夏和海南。

就畜禽養(yǎng)殖而言，1990－2007 年間，從糞污中排放的TN 總量來(lái)看，年均排放量排名前十位的省份為魯豫、川渝、內(nèi)蒙古、湖南、云貴和西藏等，而年均排放量排名后十位的省份為北京、天津、上海、寧夏、海南、浙江、福建、山西、江蘇和陜西；從糞污中排放的TP 總量來(lái)看，年均排放量排名前十位的省份為內(nèi)蒙古、山東、河南、湖北、貴州、云南、湖南、廣西、四川和新疆，而年均排放量排名后十位的省份為北京、天津、上海、海南、山西、吉林、浙江、福建、陜西和寧夏。

從以上分析可以看出，農(nóng)業(yè)面源污染的兩大排放源同樣存在顯著的區(qū)域差異。因此，依據(jù)各地區(qū)污染的排放總量、排放強(qiáng)度以及污染源的構(gòu)成，制定差別化的農(nóng)業(yè)面源污染治理政策，將是政策創(chuàng)新的可行方向。

二、農(nóng)業(yè)面源污染的成因

我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活并非一直以來(lái)就給環(huán)境帶來(lái)污染。其實(shí)，循環(huán)農(nóng)業(yè)的理念一直就存在。原始農(nóng)業(yè)初期，實(shí)施了循環(huán)的撂荒耕作、連耕和連撂的輪荒耕作；原始社會(huì)后期，實(shí)施的短期和定期的輪荒耕作；春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，實(shí)施的輪作復(fù)種制，均是循環(huán)農(nóng)業(yè)理念的體現(xiàn)。因此，可以看出農(nóng)業(yè)不是和環(huán)境對(duì)立的，而是與環(huán)境和諧統(tǒng)一的。那么，農(nóng)業(yè)面源污染為何會(huì)產(chǎn)生且在有些地區(qū)還日趨嚴(yán)峻，學(xué)術(shù)界進(jìn)行了深入研究?？傮w來(lái)看，可以歸為以下幾種假說(shuō)。

假說(shuō)一：土地產(chǎn)權(quán)和社會(huì)保障制度不完善，誘發(fā)了農(nóng)戶(hù)的短視行為，造成了農(nóng)業(yè)面源污染

（１）土地產(chǎn)權(quán)制度。不穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)業(yè)面源污染加劇的重要誘因，其邏輯是：土地產(chǎn)權(quán)制度不穩(wěn)定，會(huì)帶來(lái)土地的不定期調(diào)整，如果農(nóng)民在土地上投資，卻無(wú)法保證將來(lái)能否獲取穩(wěn)定的回報(bào)，這不僅會(huì)降低農(nóng)戶(hù)長(zhǎng)期土地保護(hù)投資的積極性，還會(huì)誘發(fā)農(nóng)戶(hù)的短視化經(jīng)營(yíng)行為，加大對(duì)土地的“掠奪”，導(dǎo)致過(guò)量施用化肥，加劇農(nóng)業(yè)面源污染。

中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示，1980－2014 年，我國(guó)化肥施用強(qiáng)度從86 千克/公頃增加到2014 年的362 千克/公頃。因此，以上觀點(diǎn)可以解釋近年來(lái)農(nóng)戶(hù)化肥使用量為何不斷增加，但無(wú)法回答以下兩個(gè)問(wèn)題。

一是，為何我國(guó)的化肥施用強(qiáng)度存在顯著的地區(qū)差異。張鋒研究表明，我國(guó)化肥施用強(qiáng)度以東部最高、中部地區(qū)次之、西部地區(qū)最低。而根據(jù)姚洋的研究，以東部浙南為代表的“溫州模式”和以西部貴州湄潭縣為代表的“生不增、死不減”模式，均是相對(duì)穩(wěn)定的農(nóng)地制度類(lèi)型。那么，為何農(nóng)地制度相似的東部和西部地區(qū)，化肥施用強(qiáng)度卻差異很大。

二是，同一省份農(nóng)地制度的穩(wěn)定性一致，那么為何復(fù)種指數(shù)相同的縣域之間化肥施用強(qiáng)度仍存在顯著差異。根據(jù)2003－2004 年間中國(guó)科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心的實(shí)地調(diào)查，東部的江蘇常熟和宜興，復(fù)種指數(shù)基本一致（分別為1.60 和1.65），而化肥施用強(qiáng)度分別為358 千克/公頃和429 千克/公頃；2013 年江蘇省統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也顯示，兩市的化肥施用強(qiáng)度分別為280 千克/公頃和393 千克/公頃。顯然，用農(nóng)地制度的穩(wěn)定性來(lái)解釋我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染的形成未免有些牽強(qiáng)。

（２）社會(huì)保障制度。在收入水平低、社會(huì)保障不完善的情況下，農(nóng)業(yè)收入是農(nóng)戶(hù)的重要經(jīng)濟(jì)來(lái)源。因此，對(duì)于急于脫貧致富的農(nóng)戶(hù)而言，過(guò)度利用農(nóng)業(yè)資源是其必然的選擇，這會(huì)加劇農(nóng)業(yè)的環(huán)境惡化。那么，是否意味著提升農(nóng)戶(hù)的收入水平，就可以減少環(huán)境農(nóng)業(yè)面源污染。黃文芳的研究表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民人均工資性收入的提升，反而導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)施用更多的化肥。

此外，農(nóng)業(yè)也是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)較高的產(chǎn)業(yè)，自然環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境等因素都會(huì)影響農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成果，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和經(jīng)營(yíng)收益的不確定性增加，誘發(fā)農(nóng)戶(hù)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避意識(shí)。為確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益穩(wěn)定，追加化肥等要素投入成為農(nóng)戶(hù)重要的避險(xiǎn)手段。根據(jù)仇煥廣等的研究，農(nóng)戶(hù)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避是導(dǎo)致化肥過(guò)量施用的重要原因。但是，該研究還發(fā)現(xiàn)，家庭勞動(dòng)力外出務(wù)工比例對(duì)化肥過(guò)量施用存在顯著的正向影響。因此可以看出，在收入保障不完善的情況下，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避因素僅能解釋化肥過(guò)量施用的部分原因，非農(nóng)就業(yè)引致的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力機(jī)會(huì)成本的增加，也是不可忽視的重要因素。

假說(shuō)二：農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和社會(huì)環(huán)境的變遷，加劇了我國(guó)的農(nóng)業(yè)面源污染

（１）農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)一直肩負(fù)著維護(hù)國(guó)家糧食安全和支撐工業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性作用。在耕地資源日趨稀缺的情況下，政府為追求農(nóng)業(yè)的“高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效”，提出了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，深度挖掘農(nóng)業(yè)潛力，向土地要產(chǎn)量、向農(nóng)業(yè)要效益。就種養(yǎng)業(yè)的比重而言，呈現(xiàn)養(yǎng)殖業(yè)升、種植業(yè)降的趨勢(shì)；就種植業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)而言，呈現(xiàn)經(jīng)濟(jì)作物比重增加、糧食作物比重下降的趨勢(shì)。這勢(shì)必會(huì)提升種植業(yè)的化肥等生產(chǎn)要素的投入強(qiáng)度和養(yǎng)殖業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模，加重我國(guó)的農(nóng)業(yè)面源污染。萬(wàn)洪富也指出，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)這種集約化生產(chǎn)模式，容易對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的環(huán)境造成污染。然而，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展未必一定會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面源污染增加。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，無(wú)法通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格機(jī)制反映農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的環(huán)境（正、負(fù)）外部性，即出現(xiàn)所謂的“市場(chǎng)失靈”。其次，受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高度分散性、非連續(xù)性等特征制約，農(nóng)業(yè)面源污染的監(jiān)督成本、政策法規(guī)的執(zhí)行成本太高，難以將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的外部成本內(nèi)部化，即出現(xiàn)了所謂的“政策失靈”。

（２）二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。在中國(guó)，長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)割裂的戶(hù)籍制度，加速了二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民的收入嚴(yán)重不平等。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著勞動(dòng)力的跨區(qū)域流動(dòng)和戶(hù)籍制度的改革，青壯年、有文化的農(nóng)村勞動(dòng)力流向城市，農(nóng)村出現(xiàn)“三留部隊(duì)”（留守老人、留守婦女和留守兒童），他（她）們的文化素質(zhì)較低、環(huán)保知識(shí)欠缺、環(huán)境保護(hù)意識(shí)差，加劇了農(nóng)業(yè)面源污染。張?jiān)迫A等對(duì)山西、陜西和山東15 個(gè)縣（市）的農(nóng)戶(hù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，采用綠色農(nóng)藥的農(nóng)戶(hù)寥寥無(wú)幾。陳超等認(rèn)為農(nóng)戶(hù)文化素質(zhì)較低、環(huán)境意識(shí)淡薄，導(dǎo)致其過(guò)量使用化學(xué)投入、不當(dāng)處置畜禽糞便等行為。加之，在二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下，與城市的環(huán)境保護(hù)相比，農(nóng)村的環(huán)保長(zhǎng)期被忽視，相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，環(huán)保政策等落實(shí)不到位，導(dǎo)致了我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染的嚴(yán)重失控。

這種觀點(diǎn)對(duì)于農(nóng)業(yè)面源污染的產(chǎn)生具有一定的解釋力。但是，在改革開(kāi)放近四十年的今天，農(nóng)村居民的收入和文化程度有了明顯提升。因此，理論上居民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)也應(yīng)該有所增強(qiáng)。再者，過(guò)量使用化肥等要素投入，勢(shì)必會(huì)增加農(nóng)戶(hù)自身的生產(chǎn)成本；畜禽糞便的亂排亂放，也會(huì)威脅到農(nóng)村居民的生存環(huán)境。那么，近年來(lái)，為何我國(guó)的農(nóng)業(yè)面源污染不降反增？

（3）非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。改革開(kāi)放以來(lái)，沿海地區(qū)外向型、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的需求顯著增加，產(chǎn)生了大量的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。在農(nóng)業(yè)增收乏力的情況下，迅猛發(fā)展的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、相對(duì)較高的工資水平對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力產(chǎn)生了巨大的吸引力，從而形成了全國(guó)范圍的“民工潮”，也帶來(lái)了農(nóng)村地區(qū)青壯年勞動(dòng)力的缺失。

根據(jù)誘致性技術(shù)變遷理論，為彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中勞動(dòng)力的不足，農(nóng)戶(hù)往往選擇替代勞動(dòng)的生產(chǎn)技術(shù)，例如，增加化肥、農(nóng)藥和除草劑等施用的化學(xué)技術(shù)。何浩然等研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶(hù)家庭中非農(nóng)就業(yè)人數(shù)越多，化肥施用強(qiáng)度越高。仇煥廣等研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶(hù)通過(guò)減少施肥次數(shù)、增加每次施肥量的辦法，節(jié)約勞動(dòng)力成本，而這恰恰導(dǎo)致單位面積的施肥量增加。

替代勞動(dòng)力的生產(chǎn)技術(shù)主要有兩種：機(jī)械技術(shù)和化學(xué)技術(shù)，那么，為何絕大多數(shù)農(nóng)戶(hù)選擇使用化學(xué)技術(shù)而非機(jī)械技術(shù)？回答這一問(wèn)題就需要考慮生產(chǎn)要素的相對(duì)價(jià)格。近年來(lái)，隨著工業(yè)化水平的提升以及政策扶持力度的加大，化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)要素價(jià)格相對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械要素價(jià)格和勞動(dòng)力要素價(jià)格不斷下降，為節(jié)約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，使用化學(xué)技術(shù)成為農(nóng)戶(hù)的必然選擇。

假說(shuō)三：農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系不完善和政府的不當(dāng)政策，對(duì)于農(nóng)業(yè)面源污染起了推波助瀾的作用

（１）國(guó)家的扶持政策。多年來(lái)，為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，我國(guó)政府出臺(tái)了化肥產(chǎn)業(yè)支持政策，例如，對(duì)化肥企業(yè)的“優(yōu)惠＋限價(jià)＋補(bǔ)貼”政策，以降低化肥企業(yè)的生產(chǎn)成本。黃文芳指出，“減免稅收、化肥價(jià)格的限制和電價(jià)、運(yùn)費(fèi)的補(bǔ)貼”，是化肥施用強(qiáng)度不斷提升的政策性根源。此外，2003 年開(kāi)始推行的農(nóng)資價(jià)格與農(nóng)資綜合直補(bǔ)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，又進(jìn)一步助推了化肥需求量的提升。葛繼紅等研究也發(fā)現(xiàn)，我國(guó)存在扭曲（化肥）要素市場(chǎng)的價(jià)格管制和財(cái)政支農(nóng)政策，它們對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染具有顯著的激發(fā)作用。那么，為何政府要做出扭曲要素市場(chǎng)的制度安排，政策背景是什么？這可能需要將眼光放得更長(zhǎng)遠(yuǎn)一些，從新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略與制度安排之間的內(nèi)生性關(guān)系中尋找答案。

（２）農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系。有研究發(fā)現(xiàn)，如果通過(guò)農(nóng)技推廣人員推廣環(huán)境友好型的農(nóng)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，可以在一定程度上緩解化肥過(guò)量施用的壓力。諸培新分析了土地持續(xù)利用中的農(nóng)戶(hù)決策行為，指出相關(guān)的宣傳和技術(shù)推廣服務(wù)薄弱，是農(nóng)戶(hù)缺乏土壤侵蝕控制意識(shí)、未主動(dòng)采取土壤侵蝕控制措施的主要原因。葛繼紅等分析了江蘇省農(nóng)戶(hù)配方施肥技術(shù)采用的影響因素，發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶(hù)科學(xué)施肥能力和信息技術(shù)可得性特征，顯著影響其配方施肥技術(shù)選擇和配方肥施用比例。然而，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的污染減排效果卻存在爭(zhēng)議。李強(qiáng)研究發(fā)現(xiàn)，與預(yù)期相反，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣并未限制農(nóng)戶(hù)多施用化肥，反而提升了其施用化肥量，加劇了農(nóng)業(yè)面源污染，何浩然等也有類(lèi)似發(fā)現(xiàn)。

（３）城市偏向的污染治理政策。我國(guó)的污染治理體系主要是針對(duì)城市和工業(yè)污染，農(nóng)業(yè)面源污染長(zhǎng)期處于“無(wú)法來(lái)管、無(wú)人愿管、無(wú)人能管和無(wú)錢(qián)去管”的“四無(wú)”局面，即管理制度不健全、缺乏明確和權(quán)威的管理機(jī)構(gòu)、各級(jí)政府和職能部門(mén)與農(nóng)戶(hù)之間的權(quán)責(zé)不清、治污的財(cái)政投資少。

直到20 世紀(jì)90 年代，我國(guó)才開(kāi)始出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)辦法，如《秸稈焚燒管理辦法》《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治管理辦法》和《畜禽養(yǎng)殖污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》等。其實(shí)，真正意義上的治理農(nóng)業(yè)面源污染的法律，當(dāng)屬2002 年新修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》，該法（第八章第六十五和六十六條）明確規(guī)定，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)種植業(yè)、畜牧業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)廢棄物的管理，防止造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞。但是，這些法律條款可操作性不強(qiáng)；而且，多為行政性法規(guī)，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的農(nóng)業(yè)面源污染防治效果。

以上觀點(diǎn)雖有一定的說(shuō)服力，但是，無(wú)法回答為何政府要實(shí)施城市偏向的污染防治政策，為何隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境規(guī)制措施的陸續(xù)出臺(tái)，農(nóng)業(yè)面源污染的形勢(shì)不僅沒(méi)有緩解反而趨向嚴(yán)峻等問(wèn)題。因此，需要對(duì)政策設(shè)計(jì)的背景等問(wèn)題做進(jìn)一步深入的研究。

三、農(nóng)業(yè)面源污染的治理政策措施

到目前為止，國(guó)內(nèi)外學(xué)者在農(nóng)業(yè)面源污染的治理措施方面進(jìn)行了大量嘗試，如農(nóng)田休耕計(jì)劃、設(shè)立綜合草/樹(shù)過(guò)濾帶、控制排水與地下灌溉、發(fā)揮濕地的作用等。但是，這些措施多集中在技術(shù)層面。目前，政策層面的相關(guān)治理措施，大致可歸為命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和公眾參與型三類(lèi)。

（1）命令控制型治理政策。主要是指通過(guò)法律法規(guī)等強(qiáng)制手段，嚴(yán)格控制企業(yè)的污染排放，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的治理。早期的做法有兩種：一是通過(guò)征稅的方式控制污染者的排污行為，稅收所得拿來(lái)治理污染；二是直接規(guī)定排污的標(biāo)準(zhǔn)，超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的排污者將會(huì)受到懲罰。前者屬于先污染后治理，污染治理效果較差；后者受到監(jiān)督成本和執(zhí)行成本的制約，治理政策的執(zhí)行力大打折扣。

美國(guó)的污染治理實(shí)踐就是一個(gè)很好的例證。1972 年，美國(guó)實(shí)施了“清潔水法案”，宣布了理想的、雄心勃勃的目標(biāo)：不需要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者申請(qǐng)國(guó)家污染排放消除系統(tǒng)許可證，到1983 年和1985 年分別實(shí)現(xiàn)“水域可以釣魚(yú)和游泳”、污染物的“零排放”；1987 年，美國(guó)又實(shí)施了“清潔水法修正案”。但是，這兩項(xiàng)措施的實(shí)施效果并不理想。原因就是農(nóng)業(yè)面源污染是由分散的、不明確的和非單一的污染事件或源頭構(gòu)成，并不適合傳統(tǒng)形式的監(jiān)管。隨后，Shortle 等學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中實(shí)施激勵(lì)機(jī)制，可能對(duì)于農(nóng)業(yè)面源污染的治理更為有效。Eisner 也認(rèn)為污染監(jiān)管改革應(yīng)該朝著經(jīng)濟(jì)刺激的方向進(jìn)行。

針對(duì)中國(guó)的農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題，楊蓉認(rèn)為政府應(yīng)該抓緊制定和完善農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的法律和法規(guī)，依法依規(guī)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，將農(nóng)業(yè)面源污染的防治作為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的工作重點(diǎn)；同時(shí)，加大環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊破壞農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為，做到“有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。

（2）經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型治理政策。主要是指通過(guò)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，以利益驅(qū)動(dòng)的方式，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者朝著親環(huán)境型的生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，從而達(dá)到控制農(nóng)業(yè)面源污染的目的。Segerson 通過(guò)研究，從理論上設(shè)計(jì)出一套治理政策方案。原理就是：首先設(shè)置一個(gè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，如果生產(chǎn)者的水質(zhì)抽樣達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就對(duì)其進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)；反之，則對(duì)其進(jìn)行處罰。此后的幾位學(xué)者也持類(lèi)似觀點(diǎn)，即認(rèn)為在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中，應(yīng)對(duì)實(shí)施正外部性投入（如購(gòu)置污染減排設(shè)施等）的生產(chǎn)者給予補(bǔ)貼，對(duì)實(shí)施負(fù)外部性投入（如使用化肥、農(nóng)藥等）的生產(chǎn)者給予征稅。劉雪等也認(rèn)為，應(yīng)該采取征收化肥使用的附加費(fèi)、對(duì)施用有機(jī)肥實(shí)行補(bǔ)貼等方式，以及制定并實(shí)施農(nóng)膜回收政策措施等，獎(jiǎng)懲并舉、多舉措全方位，控制農(nóng)業(yè)面源污染。

由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、環(huán)境規(guī)制部門(mén)以及其他利益相關(guān)者，均存在污染治理的政治、預(yù)算和技術(shù)上的障礙。單純的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，不僅不利于農(nóng)業(yè)面源污染治理，還會(huì)增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。段玉杰等也研究發(fā)現(xiàn)，目前中國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，呈現(xiàn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與環(huán)保脫節(jié)的狀況，不利于控制農(nóng)業(yè)面源污染。因此，亟需創(chuàng)新政策體系，構(gòu)建一套新型的、適合中國(guó)國(guó)情的農(nóng)業(yè)面源污染治理政策措施，這也為研究者和政策制定者提出了新的課題。

（3）公眾參與型治理政策。主要是指在自愿的基礎(chǔ)上，通過(guò)調(diào)動(dòng)公眾的積極性和主動(dòng)性，參與農(nóng)業(yè)面源污染的治理。就目前而言，公眾參與的方式大致可分為“主動(dòng)、被動(dòng)和政府引導(dǎo)”三種。從各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府引導(dǎo)的方式占主導(dǎo)。

就美國(guó)而言，早在1979 年就強(qiáng)調(diào)了公眾參與公共決策的重要性，2003 年，美國(guó)環(huán)保署又制定了《公眾參與政策》，對(duì)促進(jìn)公眾參與資源環(huán)境治理，提出了具體的指導(dǎo)意見(jiàn)。

就歐盟而言，為了促進(jìn)公眾參與環(huán)境治理，也制定了一系列政策措施，如2001 年10 月頒布的《奧爾胡斯協(xié)定》和2005 年2 月正式生效的《關(guān)于公眾獲得環(huán)境信息的指導(dǎo)方針》。

就日本而言，學(xué)者們提出了“環(huán)境共有原則”和“環(huán)境權(quán)為集體性利益原則”；日本民眾的環(huán)境保護(hù)參與程度也非常高，不僅參與環(huán)保法規(guī)的制定及修改，還將環(huán)境資源看作一種公共財(cái)產(chǎn)，自覺(jué)維護(hù)公共環(huán)境；日本政府也通過(guò)學(xué)校、社區(qū)等多渠道進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的宣傳教育，并及時(shí)向公眾公布環(huán)境動(dòng)態(tài)。

就中國(guó)而言，廣大農(nóng)村基層干部和農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的危害認(rèn)識(shí)模糊，污染治理的主動(dòng)性和參與度不夠。公眾參與型政策措施，對(duì)全民的素質(zhì)和環(huán)境意識(shí)要求較高，需要通過(guò)建立有效的公眾參與制度，以提升全體民眾的環(huán)保意識(shí)和參與度。因此，中國(guó)的農(nóng)業(yè)面源污染治理，必須依靠和發(fā)動(dòng)廣大農(nóng)村基層干部和農(nóng)民，通過(guò)宣傳教育、知識(shí)普及和技術(shù)培訓(xùn)等手段，提升其農(nóng)業(yè)面源污染治理的參與意愿。

四、研究結(jié)論與展望

目前，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的研究主要集中在現(xiàn)狀總結(jié)、成因探究和治理政策措施探索三個(gè)方面，形成了一系列有價(jià)值的研究成果。研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染來(lái)源結(jié)構(gòu)日益多樣化、區(qū)域異質(zhì)性特征顯著；制度因素、社會(huì)環(huán)境因素和政策因素，是目前解釋農(nóng)業(yè)面源污染成因的三種代表性假說(shuō)；就治理政策而言，主要包括命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和公眾參與型三種類(lèi)型。此外，在具體的研究方向上，以下幾個(gè)方面值得繼續(xù)深入探索。

（1）農(nóng)業(yè)面源污染成因的研究。政府扭曲要素或產(chǎn)品市場(chǎng)的制度安排，應(yīng)該內(nèi)生于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。因此，尋找農(nóng)業(yè)面源污染背后的形成機(jī)制，需要從政策背景入手，探究不同制度安排背后的發(fā)展戰(zhàn)略。微觀經(jīng)營(yíng)主體（農(nóng)戶(hù)）的生產(chǎn)行為，其實(shí)是對(duì)不同制度安排的理性反應(yīng)。

在建國(guó)初期，我國(guó)政府確立了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超戰(zhàn)略，產(chǎn)生了一系列扭曲產(chǎn)品市場(chǎng)、要素市場(chǎng)等內(nèi)生性的制度安排。當(dāng)時(shí)，農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)收益相當(dāng)?shù)拖拢沂寝r(nóng)戶(hù)的唯一收入來(lái)源，因此“精耕細(xì)作”的生產(chǎn)方式就是農(nóng)戶(hù)的唯一選擇。

改革開(kāi)放之后，實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，但受農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格管制等政策的影響，農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)收益仍然不高。與此同時(shí)，外向型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，帶來(lái)了沿海地區(qū)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的繁榮，大量的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)產(chǎn)生。在非農(nóng)收入不斷提升的情況下，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性下降。為確保我國(guó)的糧食安全戰(zhàn)略，形成了新的扭曲市場(chǎng)的制度安排，即補(bǔ)貼化肥等要素的生產(chǎn)企業(yè)以及農(nóng)戶(hù)的糧食直補(bǔ)等政策，改變了生產(chǎn)要素的相對(duì)價(jià)格，使得“精耕細(xì)作”的生產(chǎn)方式瓦解，現(xiàn)代化學(xué)技術(shù)成為主流，化肥、農(nóng)藥等要素替代勞動(dòng)，加劇了農(nóng)業(yè)面源污染。

（2）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼新政對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的影響研究。2015 年，我國(guó)啟動(dòng)了“農(nóng)作物良種補(bǔ)貼”“種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼”和“農(nóng)資綜合補(bǔ)貼”的調(diào)整和完善工作，選擇在安徽、山東、湖南、四川和浙江等５ 個(gè)省試點(diǎn)，將以前的“三項(xiàng)補(bǔ)貼”合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”，將政策支持的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。那么，這項(xiàng)政策實(shí)施對(duì)于農(nóng)業(yè)面源污染的影響如何，亟需對(duì)試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，實(shí)證分析農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼新政的環(huán)境效應(yīng)。

（3）農(nóng)業(yè)面源污染治理政策的創(chuàng)新方向研究。我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染治理政策的相關(guān)研究認(rèn)為，未來(lái)設(shè)計(jì)農(nóng)業(yè)環(huán)境治理政策時(shí)，應(yīng)該將小規(guī)模農(nóng)戶(hù)對(duì)政策的接受度以及可能反應(yīng)作為最核心的研究問(wèn)題，從而忽視了我國(guó)農(nóng)業(yè)資本日益深化的特征事實(shí)。隨著農(nóng)業(yè)資本的不斷深化，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體日益多元化，家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體產(chǎn)生，并成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要力量。

有別于傳統(tǒng)的小規(guī)模、兼業(yè)型農(nóng)戶(hù)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體以農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入作為重要收入來(lái)源，這就要求它們必須緊盯市場(chǎng)，通過(guò)品牌培育戰(zhàn)略，實(shí)施清潔生產(chǎn)，以迎合消費(fèi)者日益增長(zhǎng)的對(duì)綠色、有機(jī)和無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品的需求。因而，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，實(shí)施減量化、無(wú)害化生產(chǎn)，乃是新型經(jīng)營(yíng)主體的理性和必然選擇，這對(duì)于改善農(nóng)業(yè)面源污染意義重大。因此，在農(nóng)業(yè)資本深化進(jìn)程加快的新形勢(shì)下，針對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體這一農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主力軍，如何設(shè)計(jì)更有針對(duì)性的農(nóng)業(yè)面源污染治理政策，推動(dòng)政策體系的創(chuàng)新，需要深入研究。

作者單位：中國(guó)人民大學(xué)，安徽師范大學(xué)

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2016 年02 期

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