功能整合與發(fā)展轉(zhuǎn)型:精準(zhǔn)扶貧視閾下的農(nóng)村社會救助研究

——以貴州省社會救助兜底扶貧實踐為例

摘要：國家提出社會保障兜底作為精準(zhǔn)脫貧的重要路徑以來，農(nóng)村社會救助制度的反貧困功能得到進(jìn)一步強(qiáng)化，但也出現(xiàn)了瞄準(zhǔn)偏離、資源溢出以及功能異化等制度困境，并在本質(zhì)上突出了傳統(tǒng)社會救助的理念偏狹問題。結(jié)合貴州省社會救助推進(jìn)兜底扶貧的成效及制度困境，分析精準(zhǔn)扶貧視閾下農(nóng)村社會救助制度的價值取向和功能定位，提出社會救助制度在瞄準(zhǔn)機(jī)制、功能拓展及社會參與等方面的發(fā)展和轉(zhuǎn)型。

一、問題的提出

世界各國在減緩以及消除貧困過程中，均形成了一定的正式或非正式制度安排。中國政府高度重視貧困問題的解決，在上世紀(jì)八十年代正式啟動了大規(guī)模、有組織、有計劃的農(nóng)村反貧困進(jìn)程，并逐步形成了以社會保障和扶貧開發(fā)為主的基本反貧困制度安排。其中，社會保障主要由社會救助、社會保險及社會福利構(gòu)成，旨在通過國民收入的分配與再分配，對公民在暫時或永久失去勞動能力以及由于各種原因陷入生活困境時給予幫助，保障公民最基本的生活需要，被譽(yù)為“社會的安全閥”。由于社會保險、社會福利制度具有剛性的普遍性，我國常用反貧困語境下的農(nóng)村社會保障主要是指以最低生活保障為核心的農(nóng)村社會救助制度，強(qiáng)調(diào)對暫時或永久失去勞動能力以及由于各種原因生活發(fā)生困難、不能維持最低限度生活水平的農(nóng)村人口，由國家和社會按照法定標(biāo)準(zhǔn)向其提供滿足最低生活需求的資金和救助，構(gòu)成社會保障制度的“最后一道防線”。同時，根據(jù)2014年出臺的《社會救助暫行辦法》，我國社會救助的基本內(nèi)容包括了最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助以及臨時救助等八個方面的內(nèi)容。

從歷史角度看，社會救助也是最基本、最穩(wěn)定、最古老的社會保障形式。建國初期，我國農(nóng)村基本上形成了以災(zāi)害救助、五保供養(yǎng)、合作醫(yī)療為主的基本救助制度。伴隨國家基本經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)型以及公共管理組織體系的發(fā)展，社會保障制度在改革開放尤其是上世紀(jì)90年代以后逐漸完善，建設(shè)的重點也從社會保險轉(zhuǎn)向了針對貧困人群的社會救助制度。一方面，伴隨家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)救助體系逐漸出現(xiàn)制度缺口，促使國家開始進(jìn)行社會救助制度的各項改革；另一方面，農(nóng)村貧困問題日益突出，國家正式啟動了扶貧開發(fā)進(jìn)程，作為救濟(jì)式扶貧方式的農(nóng)村社會救助體系得到進(jìn)一步發(fā)展。目前，我國不僅形成了以最低生活保障制度為核心和基礎(chǔ)，以災(zāi)害、醫(yī)療、教育、住房等專項救助制度為補(bǔ)充和保證的救助體系，也逐步推動農(nóng)村社會救助向法制化、規(guī)范化、系統(tǒng)化的新型救助體系轉(zhuǎn)變，社會救助制度日益為農(nóng)村貧困人口發(fā)揮積極的減貧及生活保障作用。①

作為反貧困的社會政策和經(jīng)濟(jì)政策，農(nóng)村社會救助制度與扶貧開發(fā)長期以來形成了各自運(yùn)行、分開運(yùn)作的特點。2009年，國家正式提出“堅持開發(fā)式扶貧方針，制定農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)有效銜接辦法”(以下簡稱兩項制度銜接)，標(biāo)志著我國開啟扶貧開發(fā)的“兩輪驅(qū)動”階段，開始形成“低保保生存、救助防返貧、扶貧促發(fā)展、開發(fā)奔小康”的新格局。黨的十八大以來，國家進(jìn)一步提出精準(zhǔn)扶貧理念和方略，并將社會保障兜底扶貧作為精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的重要路徑之一，要求對貧困人口中完全或部分喪失勞動能力的人，由社會保障來進(jìn)行兜底。由此，我國各地區(qū)紛紛開展了社會保障兜底促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的政策實踐，尤其突出了社會救助兜底扶貧的功能和意義。

從研究來看，農(nóng)村社會救助制度一直是理論和實踐工作者關(guān)注的焦點。而將農(nóng)村社會救助作為研究主體則主要出現(xiàn)在2000年以后，且這一問題的研究遠(yuǎn)少于國內(nèi)學(xué)者對農(nóng)村最低生活保障、五保供養(yǎng)等具體社會救助形式的研究。具體來看，有關(guān)我國農(nóng)村社會救助制度的理論或?qū)嵶C研究多集中在其目標(biāo)原則、[1]體系建設(shè)、[2]制度設(shè)計、[3]運(yùn)行管理[4]以及存在的問題和對策建議[5][6]等方面，與貧困相聯(lián)系進(jìn)行的研究并未成為主流。伴隨兩項制度銜接的提出，社會救助研究開始被廣泛納入貧困視野，吸引了大批學(xué)者開展相關(guān)研究。一方面，社會救助反貧困的本質(zhì)和核心目標(biāo)得以強(qiáng)調(diào)，社會救助制度對農(nóng)村貧困的消減效應(yīng)得到進(jìn)一步研究；[7]另一方面，學(xué)者也指出了現(xiàn)行農(nóng)村社會救助制度存在的反貧困功能梗塞以及問題挑戰(zhàn)，包括生存型貧困救助局限、救助資源受益分配瞄準(zhǔn)偏差、專項制度缺失漏洞，以及制度構(gòu)建對于不同貧困群體間差異性的忽視等。[8]據(jù)此，學(xué)者也從資產(chǎn)建設(shè)、[9]多維貧困[8]等角度，提出完善農(nóng)村社會救助的對策建議。當(dāng)前，結(jié)合精準(zhǔn)扶貧視閾下的農(nóng)村貧困及反貧困問題，研究者進(jìn)一步指出社會救助事業(yè)面臨的新挑戰(zhàn)，如造成貧困的社會因素復(fù)雜化、社會救助需求多樣化、貧困問題的負(fù)面影響擴(kuò)大等。[10]而現(xiàn)行生存型社會救助則存在救助理念消極、救助方式落后、救助標(biāo)準(zhǔn)偏低、救助范圍狹窄、救助內(nèi)容單一、救助主體薄弱以及救助效率不高等困境。[11]現(xiàn)代社會救助應(yīng)將其濟(jì)貧、服務(wù)及平權(quán)的功能相結(jié)合，轉(zhuǎn)型為發(fā)展型濟(jì)貧、適配性服務(wù)以及積極性平權(quán)，從而構(gòu)建積極型、發(fā)展型、整體性的社會救助制度體系。

總體上看，作為我國農(nóng)村反貧困的基本制度安排，社會救助在保障貧困人口基本生存、維護(hù)社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極作用；與此同時，由于貧困及反貧困體系的國家建構(gòu)，扶貧開發(fā)成為這一進(jìn)程的主導(dǎo)話語，在一定程度上遮蔽了社會救助的反貧困功能和意義，社會救助常常被視為一種補(bǔ)充性的、輸血式的政府救濟(jì)措施。這種認(rèn)知也體現(xiàn)在研究當(dāng)中，即社會救助研究基本上著眼于制度本身或社會保障制度體系的發(fā)展，與反貧困相聯(lián)系進(jìn)行的研究并不多。當(dāng)前，精準(zhǔn)扶貧及社會保障兜底扶貧理念和政策的提出，在強(qiáng)化社會救助反貧困兜底功能的同時，也產(chǎn)生了為兜底而救助的瞄準(zhǔn)偏離、資源溢出、功能異化等困境，不僅不利于社會救助本身的發(fā)展，也在一定程度上背離和阻礙精準(zhǔn)扶貧的真正落實。因此，著眼于精準(zhǔn)扶貧以及我國貧困現(xiàn)狀、扶貧任務(wù)的轉(zhuǎn)變，思考社會救助制度的發(fā)展轉(zhuǎn)型，對于回應(yīng)脫貧攻堅階段國家反貧困制度安排的政策轉(zhuǎn)向以及減貧發(fā)展的目標(biāo)轉(zhuǎn)型，具有積極的實踐和理論意義。

二、精準(zhǔn)扶貧視域下貴州社會救助兜底扶貧實踐及其制度困境

貴州是我國貧困面最大、貧困深度最深的省份，目前仍面臨623萬貧困人口2020年全面脫貧的巨大壓力。國家提出精準(zhǔn)扶貧以及社會保障兜底扶貧以來，貴州省在推進(jìn)以農(nóng)村社會救助制度為主的兜底扶貧過程中取得了顯著成效，救助水平進(jìn)一步提高，救助功能得到強(qiáng)化，并在此過程中建立了與精準(zhǔn)扶貧相適應(yīng)的管理工作機(jī)制。由于社會救助被譽(yù)為社會保障制度的“最后一道防線”。與社會保險、社會福利等普惠性較強(qiáng)的社會保障形式相比，社會救助在制度設(shè)計上更加瞄準(zhǔn)處于生活困境的弱勢人群，在制度形式上也更具靈活性和創(chuàng)新性。事實上，貴州省實施的兜底扶貧在整體上也可以概括為以農(nóng)村低保為核心的貧困人口救助體系。即通過提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)、特困供養(yǎng)及其他社會救助的水平、整合多元救助形式、完善兩項制度銜接，貴州社會救助兜底扶貧產(chǎn)生了積極的政策效果，并日益完善了社會救助的運(yùn)行管理機(jī)制。

然而，社會救助在突出反貧困兜底功能的同時，仍然存在制度運(yùn)行的瞄準(zhǔn)偏離、資源溢出、功能異化等痼疾，并突出表現(xiàn)為重生存保障、輕發(fā)展保障，重物質(zhì)保障、輕救助服務(wù)以及單向救助的理念偏狹。結(jié)合貴州省社會救助兜底扶貧的實踐研究，對于管窺精準(zhǔn)扶貧視閾下社會救助乃至社會保障制度體系的發(fā)展具有重要意義。

(一)瞄準(zhǔn)偏離

作為一種選擇性社會保障制度，社會救助本身具有明顯的對象選擇性和瞄準(zhǔn)性，堅持“特殊社會關(guān)照”原則。同時，救助對象的選擇和瞄準(zhǔn)也是實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧以及救助資源有效遞送的前提，因而瞄準(zhǔn)救助對象是制度運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。然而，有關(guān)社會救助瞄準(zhǔn)效果的已有研究表明，無論采用哪一層面的數(shù)據(jù)或研究方法，社會救助對象與政策規(guī)定對象之間存在偏離或背離的現(xiàn)象都是無可爭議的事實。一方面，我國社會救助大多采用民主監(jiān)督下的社區(qū)瞄準(zhǔn)機(jī)制，以農(nóng)戶生活形態(tài)為依據(jù)，在減少行政成本的同時也容易受到非制度因素影響而產(chǎn)生操作性的瞄準(zhǔn)偏離；另一方面，由于農(nóng)民普遍享有的社會保護(hù)太少，以低保為基礎(chǔ)的瞄準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)又常常被作為其他救助形式的標(biāo)準(zhǔn)，這種救助福利的疊加效應(yīng)對農(nóng)民產(chǎn)生了較大誘惑，加之國家和社會對于冒領(lǐng)、騙領(lǐng)救助者的懲罰成本過低，在一定程度上助長了主觀性的瞄準(zhǔn)偏離。目前，貴州雖然強(qiáng)化了救助對象的瞄準(zhǔn)和選擇機(jī)制，并利用正在建設(shè)的“扶貧云”系統(tǒng)進(jìn)行貧困人口的識別和瞄準(zhǔn)，但鑒于救助與扶貧開發(fā)分屬不同的行政系統(tǒng)，社會救助的識別瞄準(zhǔn)仍存在“應(yīng)保未保”、“保不應(yīng)保”、“應(yīng)退未退”等錯漏現(xiàn)象，影響救助資源的遞送效率及制度公平。

(二)資源溢出

貴州推進(jìn)社會救助兜底扶貧過程中，雖然中央和地方政府對于社會救助的投入逐漸增多，在一定程度上實現(xiàn)了農(nóng)村低保以及其他社會救助標(biāo)準(zhǔn)的提高和救助范圍擴(kuò)大。但從制度設(shè)計來看，社會救助的瞄準(zhǔn)對象以絕對貧困人口為主，在總體上仍處于救助水平偏低、覆蓋面不廣的發(fā)展階段，救助資源與救助需求之間仍存在一定的缺口。與此同時，農(nóng)村救助中的資源溢出也是制度運(yùn)行的突出現(xiàn)象。一方面，由于農(nóng)民家庭收入測算的復(fù)雜性以及認(rèn)定審查機(jī)制尚不健全，社會救助資源在基層分配過程中容易受到鄉(xiāng)土社會人情、關(guān)系運(yùn)作等方面的影響，或政府救助目標(biāo)偏離，救助資源指向非貧困人口而偏離需要救助的弱勢人群，造成資源的偏離性溢出；另一方面，資源溢出還體現(xiàn)在國家救助資源投入與救助效益差距產(chǎn)生的低效性溢出，包括國家救助投入偏離救助人群或重復(fù)性投入造成的資源浪費(fèi)及目標(biāo)轉(zhuǎn)移?？梢哉f，當(dāng)前救助制度的運(yùn)行既面臨資源供需的矛盾，又具有資源溢出的困境，二者的張力不僅降低了社會救助的效率，也損害了救助制度的公平性、正義性，這也是精準(zhǔn)扶貧視閾下社會救助運(yùn)行的重要問題和挑戰(zhàn)。

(三)功能異化

當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧以及社會保障兜底扶貧政策提出背景下，社會救助的反貧困和救助功能得到進(jìn)一步強(qiáng)化，但同時也在一定程度上弱化了其提供公共服務(wù)以及收入調(diào)節(jié)等方面的功能和作用。結(jié)合貴州來看，社會救助構(gòu)成了社會保障兜底扶貧的主要制度形式，并在保障貧困人口基本生活，提供醫(yī)療、教育、災(zāi)害等臨時性救助方面發(fā)揮了積極作用，這一方面強(qiáng)化了社會救助制度的反貧困和兜底保障功能，另一方面易于在實際運(yùn)作中被作為基層政府分配扶貧資源的維穩(wěn)工具或表演性政績，產(chǎn)生服務(wù)及收入調(diào)節(jié)功能的弱化或異化現(xiàn)象。事實上，社會救助制度在保障公民基本生存的同時還具有促進(jìn)貧困人口個人能力發(fā)展以及收入分配調(diào)節(jié)方面的功能作用。尤其是伴隨救助制度在發(fā)展中逐漸趨向發(fā)展型救助、整體型救助以及綜合性救助，其具有的發(fā)展功能、服務(wù)功能以及分配正義功能也應(yīng)得到強(qiáng)化和關(guān)注。而將救助等于維穩(wěn)，或局限于生存托底，則忽視了其作為公民生存權(quán)、發(fā)展權(quán)保障，以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果公平共享性等方面的功能。

事實上，社會救助在瞄準(zhǔn)偏離、資源溢出以及功能異化等方面的困境具有密切關(guān)系，瞄準(zhǔn)偏離是造成社會救助資源溢出及功能異化的根本因素，瞄準(zhǔn)偏離及資源溢出加劇了社會救助的功能異化，后者也強(qiáng)化了瞄準(zhǔn)偏離及資源的溢出性。而從根本上看，三者也體現(xiàn)出當(dāng)前救助理念的偏狹。從制度建立和發(fā)展來看，社會救助的理念包含了倫理道德以及公民權(quán)利的維護(hù)。事實上，我國現(xiàn)行農(nóng)村社會救助存在實踐與理念的脫節(jié)以及理念偏狹等問題，且瞄準(zhǔn)偏離、資源溢出以及功能異化等現(xiàn)象無不也是理念偏狹的延伸性后果。特別是傳統(tǒng)國家主導(dǎo)的社會救助往往以單向的物質(zhì)救助為主，救濟(jì)救助多于社會服務(wù)，重公民生存權(quán)而輕發(fā)展權(quán)，強(qiáng)調(diào)國家責(zé)任而社會參與不足。同時，這種救助理念的偏狹或?qū)嵺`與理念的錯位也是當(dāng)前我國農(nóng)村社會救助制度面臨的整體困境，并與救助制度發(fā)展的階段密切相關(guān)，即突出生存保障的社會救助在理念上尚缺乏對公民發(fā)展權(quán)及平等理念的強(qiáng)調(diào)，將救助等同于國家救濟(jì)，忽視了對公民發(fā)展權(quán)以及利益訴求表達(dá)的關(guān)注和回應(yīng)。

三、精準(zhǔn)扶貧視域下農(nóng)村社會救助的價值取向與功能定位

結(jié)合我國精準(zhǔn)扶貧理念和方略的提出背景看，不僅是在技術(shù)層面對以往扶貧開發(fā)存在的瞄準(zhǔn)偏離和精英捕獲問題進(jìn)行互動和回應(yīng)，[12]也是對當(dāng)前開發(fā)式扶貧如何應(yīng)對脫貧攻堅階段一部分顯然不具備勞動能力貧困人口脫貧進(jìn)行的政策調(diào)整。在此，國家提出的社會保障兜底扶貧是精準(zhǔn)扶貧的實現(xiàn)路徑，社會救助托底并非意味著社會救助與扶貧開發(fā)的分離而專注于部分貧困人口，或期待利用社會救助實現(xiàn)脫貧?？梢哉f，精準(zhǔn)扶貧為農(nóng)村社會救助制度的發(fā)展完善提供了新的契機(jī)，但也對其未來階段的發(fā)展轉(zhuǎn)型以及反貧困、服務(wù)、維權(quán)、分配正義等功能的整合提出新的要求。因此，著眼于精準(zhǔn)扶貧的發(fā)展理念，以及現(xiàn)行社會救助制度諸方面的制度困境，農(nóng)村社會救助應(yīng)著眼于構(gòu)建更具綜合性、發(fā)展性和積極性的反貧困政策體系，在發(fā)揮其保障貧困群體基本生活作用的同時，更加趨向于提升農(nóng)村貧困人口發(fā)展能力、滿足弱勢人群多樣化的社會服務(wù)需求以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的公平共享和分配正義。

(一)反貧困取向：作為社會保障的社會救助

社會救助作為社會保障制度體系的重要內(nèi)容，在本質(zhì)上突出了反貧困的政策取向和功能定位。從政策本質(zhì)和發(fā)展歷程看，社會救助產(chǎn)生之初就是為了應(yīng)對貧困以及不平等帶來的社會問題。在西方，貧困和失業(yè)問題催生了現(xiàn)代社會救助制度；[13]而我國社會救助的理念和實踐帶有強(qiáng)烈的倫理道德色彩，儒家傳統(tǒng)思想影響下，同情、關(guān)懷和支持弱者以及扶貧濟(jì)困、樂善好施成為社會成員的基本價值判斷，并在此基礎(chǔ)上形成了以“施恩”為特點的救助理念和救助行動。[14]現(xiàn)代國家建立以后，普遍建立了完善的社會救助體系，對處于急難和貧困的弱勢人群進(jìn)行救助。因此，作為社會保障體系的重要組成部分，社會救助以緩解和消除貧困為目標(biāo)，反貧困是其最為本質(zhì)的特征和天然使命。

同時，與普惠性較強(qiáng)的社會保險、社會福利制度相比，社會救助致力于瞄準(zhǔn)和幫扶因各種原因陷入困境的弱勢群體，更具反貧困的功能和意義，因而在精準(zhǔn)脫貧實踐中也被作為兜底扶貧的主要內(nèi)容?；谶@一目的，提供最低生活保障、發(fā)揮社會成員基本生活的“托底”作用，是社會救助制度最根本性、基礎(chǔ)性的作用。同時，從反貧困的本質(zhì)出發(fā)，提供最低生活保障遠(yuǎn)非社會救助的全部內(nèi)容或終極目標(biāo)。尤其在精準(zhǔn)扶貧新階段，社會救助應(yīng)貫徹全面的反貧困目標(biāo)和功能，在預(yù)防、緩解及消除貧困方面發(fā)揮應(yīng)有的作用，即保障絕對貧困人口基本生活的同時，開展針對性的社會救助形式，以減緩相對貧困，減少和消除致貧因素，并在資源受益分配過程中指向制度瞄準(zhǔn)的窮人以及反貧困目標(biāo)。

(二)公平取向：作為公民權(quán)利的社會救助

從制度的權(quán)利屬性出發(fā)，社會救助也是公民應(yīng)有的權(quán)利以及國家和社會的責(zé)任和義務(wù)。一方面，公民作為權(quán)利主體，享有毋庸置疑的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。當(dāng)個體依靠自身能力無法維持基本生活或遭遇自然、社會風(fēng)險而陷入生活困境時，有權(quán)利獲得國家和社會提供的幫扶或服務(wù)。另一方面，這種公民權(quán)利還體現(xiàn)在救助主體與被救助主體的關(guān)系上，突出救助者與被救助者的地位平等以及救助行為人性化。而長期以來，我國對于弱勢群體的救助延續(xù)了傳統(tǒng)的道德倫理色彩，且在救助形式和內(nèi)容上強(qiáng)調(diào)公民的生存權(quán)而忽視發(fā)展權(quán)，重生存救助輕發(fā)展救助，往往造成救助對象的進(jìn)一步弱勢化、邊緣化甚至污名化。

事實上，伴隨我國社會救助從傳統(tǒng)的生存型救助逐步拓展到涵括最低生活保障及各類專項救助的新型救助體系，制度理念也從倫理道德上升為公民權(quán)利維護(hù)。尤其是當(dāng)前全面建成小康社會以及脫貧攻堅重要?dú)v史時期，貧困以及貧困人口的結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變，公民權(quán)利訴求和表達(dá)日益增多，社會救助發(fā)展也應(yīng)更加突出公平正義以及公民權(quán)利的價值取向，并在制度執(zhí)行中貫徹公平、平等理念，在目標(biāo)定位上將改善弱勢群體境遇與提升其社會參與機(jī)會及增進(jìn)維護(hù)公平正義相結(jié)合，實現(xiàn)救助制度的權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平以及分配公平。同時，突出社會救助的公平取向及權(quán)利觀，也是傳統(tǒng)社會救助向現(xiàn)代社會救助轉(zhuǎn)型的重要面向，即重視改革發(fā)展成果的共享以及弱勢群體權(quán)利保障的平等、參與和能動性，在發(fā)揮社會救助兜底保障功能的同時更加維護(hù)人的尊嚴(yán)及社會正義，更加著眼于弱勢群體的發(fā)展以及社會和諧穩(wěn)定。

(三)收入調(diào)節(jié)取向：作為再分配的社會救助

社會救助不僅是國家民生建設(shè)的重要內(nèi)容，在本質(zhì)上也是一種收入再分配制度，在財富分配過程中發(fā)揮著重要的調(diào)節(jié)作用，其不僅可以提高低收入群體收入和消費(fèi)水平，也可以縮小社會成員間收入差距，降低收入分配的不平等程度。從制度設(shè)計來看，社會救助的收入再分配效應(yīng)最為明顯和直接，即社會救助的資金來源主要是國家財政資金、社會組織及個人捐贈，受助者不需要承擔(dān)任何繳費(fèi)義務(wù)，只要生活陷入困境就可以獲得救助。作為再分配方式，社會救助具有兩個層面的收入調(diào)節(jié)意義。微觀來看，社會救助影響個體尤其是弱勢人口的收入分配狀況。即社會救助通過現(xiàn)金支付等手段增加貧困人口的收入，使其達(dá)到地區(qū)一定的生活標(biāo)準(zhǔn)。宏觀來看，社會救助亦是國家引導(dǎo)收入再分配的重要調(diào)控方式。即國家通過收入再分配手段將貧富差距調(diào)節(jié)到適度范圍，以應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中日益嚴(yán)重的階層分化問題，同時保障弱勢群體的生存和發(fā)展。

以往，社會救助主要被視為國家主導(dǎo)的救濟(jì)行為，其收入調(diào)節(jié)的功能受到一定的遮蔽或忽視。而現(xiàn)行社會救助制度設(shè)計以及運(yùn)行上的碎片化和區(qū)域差別等問題，在增加貧困人口收入水平的同時也擴(kuò)大了區(qū)域、城鄉(xiāng)之間的差距，在一定程度上弱化了制度的公平性。因此，當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧及脫貧攻堅形勢下，應(yīng)強(qiáng)調(diào)和發(fā)揮社會救助制度在收入調(diào)節(jié)方面的作用，一方面增加政府對于貧困地區(qū)的社會救助投入，另一方面逐步提高貧困地區(qū)救助標(biāo)準(zhǔn)，彌補(bǔ)因地區(qū)發(fā)展落后造成的再次分配差距。此外，社會力量參與社會救助及其在收入再分配中的調(diào)節(jié)作用也應(yīng)受到進(jìn)一步關(guān)注。

(四)服務(wù)取向：作為社會服務(wù)的社會救助

社會救助制度不僅是一種國家再分配形式，也是政府職能轉(zhuǎn)型、滿足社會公共服務(wù)需求的重要舉措。因此，社會救助在通過制度瞄準(zhǔn)以及物質(zhì)幫扶保障公民基本生存、發(fā)展權(quán)利，實現(xiàn)緩解和消除貧困的制度目標(biāo)和功能取向外，還包括以提供社會服務(wù)的形式來滿足特定群體尤其是弱勢群體的基本生活需求。社會救助的服務(wù)取向不僅是建立和完善新型社會救助體系的題中之義，也是社會公眾需求差異化、多元化的現(xiàn)實要求。一方面，伴隨社會服務(wù)渠道和方式的多元化，現(xiàn)代社會救助也應(yīng)定位于彌補(bǔ)市場及其他途徑無法提供的基本公共服務(wù)，在解決物質(zhì)貧困的同時，通過社會服務(wù)協(xié)助個體改善社會資源再分配的環(huán)境，進(jìn)而改善弱勢群體的生活處境。另一方面，社會救助的服務(wù)取向和功能拓展也是對于貧困狀況以及貧困人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的回應(yīng)。即伴隨我國農(nóng)村扶貧開發(fā)進(jìn)程以及社會救助體系的發(fā)展，農(nóng)村絕對貧困現(xiàn)象已基本消除，但城鄉(xiāng)以及農(nóng)村內(nèi)部收入差距的不斷擴(kuò)大，因收入低于社會平均水平帶來的相對貧困問題進(jìn)一步凸顯，且農(nóng)村家庭由于醫(yī)療、教育等支出過大或意外事故導(dǎo)致的“支出型貧困”，開始成為新的致貧因素。因此，農(nóng)村貧困現(xiàn)狀以及貧困人口結(jié)構(gòu)上的變化，對于社會救助調(diào)整救助方式提出了新的要求和挑戰(zhàn)。

同時，社會救助在根本上包含了“助人自助”的理念和目標(biāo)，即幫助受助者在外界幫助下實現(xiàn)自我發(fā)展和擺脫貧困。而我國目前的社會救助制度，往往以單次、單向的物質(zhì)救助為主，實際上可能“制造”并“維持”了一個貧困階層，造成“福利依賴”的貧困陷阱。因此，在精準(zhǔn)扶貧的理論和實踐視閾下，重申社會救助的服務(wù)取向，改善單一的物質(zhì)救助模式，將有利于促進(jìn)社會救助真正實現(xiàn)“從救濟(jì)到救助、從保障到共生”的轉(zhuǎn)變以及“助人自助”的目標(biāo)和理念。

四、結(jié)語：農(nóng)村社會救助制度發(fā)展轉(zhuǎn)型的路徑選擇

精準(zhǔn)扶貧理念方略尤其是社會保障兜底扶貧的提出，為強(qiáng)化社會救助的反貧困功能以及促進(jìn)其制度發(fā)展完善提供了新的契機(jī)和動力，但由此也加劇或產(chǎn)生了其在對象瞄準(zhǔn)、資源傳遞及功能實現(xiàn)方面的局限或不足，在本質(zhì)上表現(xiàn)為傳統(tǒng)救助理念的偏狹。因此，著眼于精準(zhǔn)扶貧的發(fā)展理念，以及現(xiàn)行社會救助制度在瞄準(zhǔn)偏離、資源溢出、功能異化及理念偏狹等方面的制度困境，農(nóng)村社會救助應(yīng)進(jìn)一步完善當(dāng)前的瞄準(zhǔn)和選擇機(jī)制，并著眼于構(gòu)建更具綜合性、發(fā)展性和積極性的反貧困政策體系，在發(fā)揮其保障貧困人口基本生活作用的同時，更加趨向于提升貧困人口發(fā)展能力、滿足弱勢人群多樣化服務(wù)需求以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的公平共享和分配正義，以及探索社會組織參與的救助制度，促進(jìn)農(nóng)村社會救助的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。

一是完善社會救助的瞄準(zhǔn)機(jī)制，提高救助資源遞送效率。包括從技術(shù)層面完善農(nóng)民家庭收入調(diào)查方法，建立相對精確的識別瞄準(zhǔn)指標(biāo)體系及家庭收入核查制度，發(fā)揮信息化數(shù)據(jù)平臺在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)救助當(dāng)中的積極作用；以及從規(guī)則層面規(guī)范識別瞄準(zhǔn)程序，確保救助對象識別與瞄準(zhǔn)過程中的公平、公正與公開，同時有效發(fā)揮黨建扶貧、駐村扶貧等工作機(jī)制在社會救助識別、瞄準(zhǔn)及核查中的參與和監(jiān)督作用，探索應(yīng)對當(dāng)前農(nóng)村人口流動、家庭支出型貧困等貧困現(xiàn)狀及人口結(jié)構(gòu)特點的工作策略，完善當(dāng)前以農(nóng)村社區(qū)為主的瞄準(zhǔn)機(jī)制，真正實現(xiàn)救助資源傳遞到最需要的人手中。

二是拓展社會救助服務(wù)功能，構(gòu)建綜合性救助體系。國家及地方政府應(yīng)以精準(zhǔn)扶貧為契機(jī)，在完善多元化救助體系過程中，逐漸改變傳統(tǒng)物質(zhì)救助、單向救助及事后救助的理念，強(qiáng)調(diào)社會救助在社會服務(wù)層面的功能和價值取向，探索包括農(nóng)村社會工作參與社會救助在內(nèi)的多元化救助服務(wù)，增強(qiáng)和拓展社會救助的服務(wù)功能，以構(gòu)建兼具物質(zhì)保障及社會服務(wù)幫扶的發(fā)展性的、綜合性社會救助體系，適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村貧困人口結(jié)構(gòu)多元化以及利益訴求多樣化轉(zhuǎn)變的現(xiàn)狀及趨勢，提高社會救助資源的利用效率，并以此增強(qiáng)社會救助反貧困的精準(zhǔn)性。

三是探索社會組織參與救助，促進(jìn)社會救助可持續(xù)發(fā)展。社會組織在農(nóng)村反貧困過程中一直發(fā)揮著顯著的減貧作用，并具有整合資源、靈活、創(chuàng)新等多方面的扶貧優(yōu)勢。從本質(zhì)上來看，社會救助制度也包含了社會力量的參與。事實上，一些國內(nèi)外社會組織也在減貧領(lǐng)域承擔(dān)了社會救助的工作和任務(wù)，尤其是在提供社會救助服務(wù)或援助層面。因此，我國應(yīng)積極探索社會組織參與農(nóng)村社會救助的制度建設(shè)和合作實踐，以補(bǔ)充社會救助資源，促進(jìn)傳統(tǒng)政府救助理念、形式的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，促進(jìn)社會救助制度可持續(xù)發(fā)展。

注釋：①根據(jù)民政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2014年底，我國共有31個省(自治區(qū)、直轄市)的2777個縣(市、區(qū))建立了農(nóng)村最低生活保障制度，2943.6萬戶、5207.2萬人被納入農(nóng)村低保范圍，享受醫(yī)療救助、臨時救助等傳統(tǒng)救濟(jì)的農(nóng)村村民達(dá)74.5萬人。

參考文獻(xiàn)：略

作者單位：華中師范大學(xué)  

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自： 《貴州社會科學(xué)》2016年第10期

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