摘要：農(nóng)地三權(quán)分置是中國特色現(xiàn)代農(nóng)地制度的核心，是我國農(nóng)地權(quán)利制度改革的既定選擇，旨在實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營，破解農(nóng)地融資困境，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。農(nóng)地三權(quán)分置政策向可運作的法律實現(xiàn)機制轉(zhuǎn)化，應當以堅持農(nóng)地集體所有權(quán)為前提，以穩(wěn)定農(nóng)地既有法權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ)，以農(nóng)地權(quán)利財產(chǎn)化為指向。中央農(nóng)地政策上的農(nóng)戶承包權(quán)即為現(xiàn)行法中的土地承包經(jīng)營權(quán)（包括派生出土地經(jīng)營權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)）。依據(jù)權(quán)利行使的用益物權(quán)發(fā)生邏輯，土地經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)人行使其權(quán)利而設(shè)定的次級用益物權(quán)，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的法構(gòu)造為“用益物權(quán)—級用益物權(quán)”。在解釋論層面，囿于物權(quán)法定原則，土地經(jīng)營權(quán)原本并非物權(quán)，但其設(shè)定一經(jīng)登記，即獲得對抗第三人的效力，并受侵權(quán)責任法保護。在立法論層面，未來我國“民法典物權(quán)編”應當將土地經(jīng)營權(quán)上升為法定的用益物權(quán)，進而實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的法定化。 

作為我國農(nóng)地制度改革的又一重大創(chuàng)新，三權(quán)分置是中國特色農(nóng)地制度的核心內(nèi)容?！皥猿洲r(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”旨在不改變農(nóng)村集體土地所有權(quán)性質(zhì)及以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的前提下，清除農(nóng)地流轉(zhuǎn)障礙，激活農(nóng)地權(quán)利的財產(chǎn)價值，釋放農(nóng)地融資功能。農(nóng)地三權(quán)分置不但具有建立規(guī)模化農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、科技農(nóng)業(yè)和提升我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)地位的優(yōu)勢，而且還有保障農(nóng)民收入、改善農(nóng)村以及農(nóng)業(yè)生態(tài)，從而解決困擾多年的“三農(nóng)問題”的優(yōu)勢，體現(xiàn)了我國國家治理能力在農(nóng)地制度領(lǐng)域的又一次大幅躍升，確立了未來農(nóng)地制度立法的基本方向。

目前，《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》僅僅為集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分置”的農(nóng)地制度配置了有效的法律實現(xiàn)機制。但是，我國既有農(nóng)地權(quán)利體系中并無農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)這兩個概念，因應以農(nóng)地三權(quán)分置為核心的新一輪農(nóng)地制度創(chuàng)新的現(xiàn)實需要，必須進一步改進有關(guān)農(nóng)地權(quán)利設(shè)定、行使和實現(xiàn)的法律制度安排。這需要圍繞正確處理農(nóng)民和土地關(guān)系這一改革主線，科學界定“三權(quán)”內(nèi)涵、權(quán)利邊界及相互關(guān)系，逐步建立規(guī)范高效的“三權(quán)”運行機制，不斷健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。因而急需在理論上深入研究農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶在承包土地上、承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利邊界及相互權(quán)利關(guān)系等問題。在此基礎(chǔ)上，加快農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律修訂完善工作。研究健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押貸款和農(nóng)村土地承包權(quán)退出等方面的具體辦法。

學理邏輯和中央政策的共同指向是，確立中國特色的現(xiàn)代農(nóng)地制度，關(guān)鍵在于將農(nóng)地三權(quán)分置政策轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定、可行的法律實現(xiàn)機制，確立“三權(quán)”法律地位也是《農(nóng)村土地承包法》修改的重點和編撰“民法典物權(quán)編”的牛鼻子工程。設(shè)計農(nóng)地三權(quán)分置的法律實現(xiàn)機制需要洞察新中國農(nóng)地政策的歷史脈絡、現(xiàn)實走向和未來趨勢，利用既有制度資源，探索農(nóng)地權(quán)利的有效實現(xiàn)方式，明確集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)及其相互關(guān)系，厘清農(nóng)地三權(quán)分置實現(xiàn)的法律技術(shù)路徑和具體機制。由于集體土地所有權(quán)的性質(zhì)及實現(xiàn)方式已至為明晰確定，本文僅在必要之處簡要涉及，討論的重心置于農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的關(guān)系、土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容、效力、功能和變動機制。

一、農(nóng)地三權(quán)分置生成的制度邏輯

農(nóng)地是中國農(nóng)村最重要的生產(chǎn)要素，不僅僅是農(nóng)民基本的生產(chǎn)、生活資料，更是實現(xiàn)農(nóng)村穩(wěn)定、推進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。幾千年來，擁有土地，就成為中國農(nóng)民驅(qū)之不散、揮之不去的夢想，而土地秩序，則是主宰中國社會興起與衰落、和諧與沖突的首要邏輯。農(nóng)地制度甚至成為表征中國社會制度整體樣態(tài)的基礎(chǔ)因素，其演進邏輯不僅是社會制度變革的基本標志，更成為推動社會制度變革的重要力量。

（一）從政治中心到效率主導是我國農(nóng)地制度演進的基本邏輯

新中國成立以來，我國的農(nóng)地制度走過了一條從主要服務于實現(xiàn)政治理想到關(guān)注提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、從注重農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的社會屬性到重視其經(jīng)濟屬性的演進道路，圍繞著農(nóng)地所有、農(nóng)業(yè)經(jīng)營及其相互關(guān)系這一制度樞紐，不斷豐富農(nóng)地權(quán)利類型，經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，先后形成了以下四種類型的農(nóng)地制度。

1.“農(nóng)地歸農(nóng)民個體所有，農(nóng)業(yè)實行農(nóng)戶自主經(jīng)營”型農(nóng)地制度。新中國成立初期，我國就徹底摧毀了封建土地所有制，推行“農(nóng)地歸農(nóng)民個體所有，農(nóng)業(yè)實行農(nóng)戶自主經(jīng)營”的農(nóng)地制度。黨確立“農(nóng)地歸農(nóng)所有”政策主要基于以下考量：其一，兌現(xiàn)黨對農(nóng)民的基本政治承諾。在土地革命時期，黨就確立了“土地歸農(nóng)所有”的基本政策，這一政策的推行極大地激發(fā)了農(nóng)民的革命熱情，為新中國的成立奠定了堅實的群眾基礎(chǔ)。新中國成立之初，面臨著鞏固新生政權(quán)、恢復社會生產(chǎn)秩序的現(xiàn)實壓力。若急于廢除“土地歸農(nóng)所有”政策，必然影響農(nóng)村的社會和政治穩(wěn)定，削弱新生政權(quán)的政治基礎(chǔ)。其二，遷就當時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的現(xiàn)實水平。新中國成立初期，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化程度低，技術(shù)裝備落后，賦予農(nóng)民個體以土地所有權(quán)能夠激發(fā)其生產(chǎn)熱情，有利于促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的恢復和發(fā)展，具有比較優(yōu)勢。

2.“農(nóng)地歸集體所有，農(nóng)業(yè)實行集體經(jīng)營”型農(nóng)地制度。隨后到來的社會主義改造運動力圖通過政治動員的方式推行農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，開啟了“農(nóng)地歸集體所有，農(nóng)業(yè)實行集體經(jīng)營”的道路。1953年，中國共產(chǎn)黨提出了黨在過渡時期的總路線，其實質(zhì)就是使生產(chǎn)資料的社會主義公有制成為我國唯一的經(jīng)濟基礎(chǔ)，具體到農(nóng)村土地政策上，中共中央發(fā)布了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，突出強調(diào)了農(nóng)民要在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中橫向聯(lián)合，走“臨時互助組—常年互助組—初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社—高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社”的發(fā)展道路。1956年6月，第一屆全國人民代表大會第三次會議通過了《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，標志著農(nóng)村土地私有制向集體所有制的轉(zhuǎn)變。受極左思想的影響，中共中央于1958年通過《在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，由此在全國掀起了人民公社化運動。1962年9月，基于對人民公社化運動的反思，黨的八屆十中全會通過了《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》，確立了“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)地集體所有制。

3.“農(nóng)地歸集體所有，農(nóng)業(yè)實行農(nóng)戶自主經(jīng)營”型農(nóng)地制度。1978年，黨的十一屆三中全會決定把黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，為解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的效率低下問題，我國農(nóng)地制度開始轉(zhuǎn)向“農(nóng)地歸集體所有，農(nóng)業(yè)實行農(nóng)戶自主經(jīng)營”。推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，建立以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，形成了集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分置”的中國特色農(nóng)地制度，實現(xiàn)了農(nóng)地權(quán)利的公平分配，極大地激發(fā)了農(nóng)民個體的生產(chǎn)積極性，大幅提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。但隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)的進步，既有農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)的弊端逐漸顯露，以家庭為基本生產(chǎn)單位的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式使得農(nóng)地始終處于碎片化狀態(tài)，農(nóng)戶經(jīng)營的耕地面積過小直接影響勞動要素的合理配置，難以滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營需求。

4.“農(nóng)地歸集體所有、歸農(nóng)戶自主用益，農(nóng)業(yè)實行規(guī)?；?jīng)營”型農(nóng)地制度。面對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的迅猛發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的急劇提速，兩權(quán)分置農(nóng)地制度的紅利已經(jīng)釋放殆盡，為了進一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，實現(xiàn)新時期農(nóng)業(yè)的跨越式發(fā)展，新一輪土地制度改革勢在必行。2014年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》提出，“堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)?！睂⑥r(nóng)地三權(quán)分置確立為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的政策選擇。2015年2月中共中央、國務院印發(fā)的《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》強調(diào)，“堅持農(nóng)民家庭經(jīng)營主體地位，引導土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。”確認了土地經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)屬性和流轉(zhuǎn)功能。2015年8月國務院印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》，明確了在試點地區(qū)允許農(nóng)地權(quán)利人對土地經(jīng)營權(quán)進行抵押，激活了土地經(jīng)營權(quán)的融資功能。2015年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》更為明確地指出，“深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向是：落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，”全面闡釋了農(nóng)地三權(quán)分置的內(nèi)涵。在以上基礎(chǔ)上，《農(nóng)地三權(quán)分置意見》提出農(nóng)地三權(quán)分置的實施要“始終堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位；嚴格保護農(nóng)戶承包權(quán)；加快放活土地經(jīng)營權(quán)；逐步完善三權(quán)關(guān)系”。至此，農(nóng)地三權(quán)分置的政策構(gòu)想和實施策略獲得全面闡釋，我國的農(nóng)地制度開始了“農(nóng)地歸集體所有、歸農(nóng)戶自主用益，農(nóng)業(yè)實行規(guī)模化經(jīng)營”的又一次轉(zhuǎn)型。

可見，盡管我國農(nóng)地制度在不同的歷史時期都帶有鮮明的時代印記，但其變遷過程體現(xiàn)著清晰的漸進式演進邏輯。具體而言，影響我國農(nóng)地制度的最關(guān)鍵因素始終是政治理想和經(jīng)濟考量，四種不同的農(nóng)地制度類型都是在兼顧二者并有所側(cè)重的抉擇中逐漸定型的，沒有一種農(nóng)地制度完全是政治追求的結(jié)果，也沒有一種農(nóng)地制度純粹是效率邏輯的產(chǎn)物。其中的差異僅在于政治追求與效率邏輯的影響權(quán)重不同，二者影響權(quán)重的不同配比，就形成了不同類型的農(nóng)地制度。

每一個社會均會形成其獨有的對待土地的文明態(tài)度。中國農(nóng)地制度演進的歷史邏輯向我們清晰展示了中國特色農(nóng)地制度生成和變遷的如下基本經(jīng)驗。一是以發(fā)展、完善農(nóng)地集體所有制為前提。馬克思指出，“小塊土地所有制按其性質(zhì)來說排斥社會勞動生產(chǎn)力的發(fā)展、勞動的社會形式、資本的社會積聚、大規(guī)模的畜牧和對科學的累進的應用?！倍鞲袼箯娬{(diào)，“我們對于小農(nóng)的任務，首先是把他們的私人生產(chǎn)和私人占有變?yōu)楹献魃绲纳a(chǎn)和占有”。農(nóng)地集體所有制是農(nóng)業(yè)社會化生產(chǎn)的內(nèi)在要求，也是中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的核心和基本特征，符合社會生產(chǎn)力發(fā)展的根本要求，能夠有效促進我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。農(nóng)地制度改革絕不能動搖集體所有制。二是以保障農(nóng)民的根本利益為依歸。農(nóng)地制度事關(guān)農(nóng)民的根本利益。歷史證明，成功的農(nóng)地制度安排必然具有公平正義的內(nèi)在屬性，必須為實現(xiàn)農(nóng)民根本利益提供可靠保障。新時期，農(nóng)地制度無論怎么改革，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。這是農(nóng)地制度改革絕對不能突破的底線。三是以黨和政府踐行執(zhí)政為民理念的自主性追求為根本動力。在不同的歷史時期，中國共產(chǎn)黨始終堅持不懈地團結(jié)并帶領(lǐng)億萬農(nóng)民，在實踐中不斷總結(jié)新經(jīng)驗，發(fā)展新理論，解決新問題。新中國成立以來，黨和政府審時度勢，根據(jù)不同的時代特征和社會發(fā)展需要，自主調(diào)適農(nóng)地制度的內(nèi)容及其實現(xiàn)方式，一步步探索出符合中國國情的農(nóng)地制度。在全面推進依法治國的新的時代背景下，黨和政府更加自覺地堅持依法執(zhí)政，不斷提高中國特色農(nóng)地制度法治化水平，主動以法治的方式實現(xiàn)執(zhí)政的自主性追求。四是以逐步提升農(nóng)地資源配置效率為發(fā)展趨勢。隨著國家社會保障能力的增強，需要提高城鄉(xiāng)一體化水平，不斷增加農(nóng)民收入，改善農(nóng)民的生活質(zhì)量，彰顯中國特色農(nóng)地制度的優(yōu)勢，為經(jīng)濟和社會發(fā)展注入內(nèi)生動力。未來我國農(nóng)地制度必將更加注重提高農(nóng)地資源的配置效率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)出效率。

（二）農(nóng)地三權(quán)分置有利于進一步提升農(nóng)地資源的配置效率

在維護農(nóng)民既得土地權(quán)利的前提下，發(fā)揮市場機制在農(nóng)地資源配置中的決定性作用，提高農(nóng)地資源利用效率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，其制度性前提在于保障農(nóng)地權(quán)利的相對自由流轉(zhuǎn)，維護受讓方所取得權(quán)利的確定性。而在我國既有集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分置的農(nóng)地制度框架下，土地承包經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，特別是物權(quán)性處分受到諸多限制。土地承包經(jīng)營權(quán)的融資擔保功能亦被法律削弱，為了防止農(nóng)民因抵押土地承包經(jīng)營權(quán)而失去土地，喪失基本生活保障，現(xiàn)行法否定了土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押能力。

目前，在高速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化背景之下，農(nóng)村成為城市勞動力的供給區(qū)。 農(nóng)村人口流動加速，擁有承包權(quán)的農(nóng)民不繼續(xù)經(jīng)營土地的現(xiàn)象愈來愈普遍，農(nóng)村土地承包和經(jīng)營的分離趨勢愈加明顯?，F(xiàn)行法中的土地承包經(jīng)營權(quán)制度在實踐中不免遭遇源自有效性維度的困境。一方面，既有土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及融資障礙限制了農(nóng)地權(quán)利財產(chǎn)價值的實現(xiàn)，妨礙了農(nóng)地資源的市場化配置；另一方面，農(nóng)地實際經(jīng)營者的權(quán)利及法律地位難以確定，影響了農(nóng)業(yè)投入的增加。因此，亟需新的農(nóng)地權(quán)利配置突破制度困局。

如何在保障農(nóng)民不失去對土地控制的前提下，最大限度地促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)，發(fā)揮農(nóng)地的融資功能，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，農(nóng)地三權(quán)分置應運而生。相較于既有集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分置，農(nóng)地三權(quán)分置政策更充分地兼顧了公平與效率，在保留農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的社會屬性及其對農(nóng)民的社會保障功能的基礎(chǔ)上，更加關(guān)注農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟屬性，更為有效促進農(nóng)地資源配置效率的提高。“落實所有權(quán)”意在使集體所有權(quán)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實可行的制度裝置，成為可以搭載集體功能的法定權(quán)利，以鞏固和加強農(nóng)村土地集體所有制。其政策宗旨在于通過農(nóng)民集體應有職能的發(fā)揮，協(xié)調(diào)集體成員生產(chǎn)活動、促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展?！睹穹倓t》第99條明確了農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的法人地位，意在強化集體所有權(quán)的行使，也體現(xiàn)了這一政策宗旨。“穩(wěn)定承包權(quán)”的政策目的在于維護農(nóng)地權(quán)利分配的公平，讓承包權(quán)繼續(xù)承載土地承包經(jīng)營權(quán)的社會保障功能。盡管農(nóng)村地區(qū)人口城鎮(zhèn)化的速度加快，但是大部分農(nóng)民在城市的工作不穩(wěn)定，成為“候鳥式”的轉(zhuǎn)移人口，農(nóng)閑時進城務工，農(nóng)忙時回鄉(xiāng)務農(nóng)。對于進城務工農(nóng)民，農(nóng)地依然發(fā)揮基本生活保障作用，農(nóng)村留守人員更是需要以農(nóng)地收益作為主要的生活來源。作為農(nóng)民用益農(nóng)地的基礎(chǔ)性權(quán)利，承包權(quán)不應承擔推動農(nóng)地資本化的功能，而是讓農(nóng)民基于承包關(guān)系獲得持久穩(wěn)定的保障，由此決定了承包權(quán)趨向于穩(wěn)定而非流轉(zhuǎn)的質(zhì)的規(guī)定性。與之相反，“放活經(jīng)營權(quán)”的政策意旨在于提高農(nóng)地資源的配置效率，以土地經(jīng)營權(quán)這一新型農(nóng)地權(quán)利為載體實現(xiàn)農(nóng)地使用權(quán)的相對自由流轉(zhuǎn)，為農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營創(chuàng)造前提和基礎(chǔ)，同時釋放農(nóng)地權(quán)利的融資擔保功能。

二、農(nóng)地三權(quán)分置法律實現(xiàn)機制的設(shè)計路向

農(nóng)地三權(quán)分置政策對農(nóng)地法律制度的設(shè)計具有導向作用，相關(guān)法律制度的創(chuàng)新及運行要服務于政策目標的實現(xiàn)。但作為一種國家治理方式，政策通常不能顧及具體的實現(xiàn)路徑，更遑論操作細節(jié)。新的權(quán)利對應于新的經(jīng)濟力量產(chǎn)生，土地法律既能反映土地經(jīng)濟價值的變化，又能促進這一變化的產(chǎn)生。實施農(nóng)地三權(quán)分置政策，關(guān)鍵在于土地經(jīng)營權(quán)的相對自由流轉(zhuǎn)。由此，其法律實現(xiàn)機制的核心則在于促進土地經(jīng)營權(quán)等新型農(nóng)地權(quán)利財產(chǎn)化，催生新型農(nóng)地經(jīng)營主體，這一核心構(gòu)成了設(shè)計農(nóng)地三權(quán)分置法律實現(xiàn)機制的路向。新型農(nóng)地權(quán)利財產(chǎn)屬性的強化意味著這些權(quán)利回歸財產(chǎn)權(quán)的本真，進而可以通過市場體現(xiàn)和實現(xiàn)其價值。

（一）新型農(nóng)地權(quán)利財產(chǎn)化是實現(xiàn)農(nóng)地三權(quán)分置的內(nèi)在要求

1.新型農(nóng)地權(quán)利財產(chǎn)化是維護農(nóng)民對集體土地合法權(quán)益的根本渠道。每個人利用財產(chǎn)獲利的能力大小，取決于其產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)程度。當前農(nóng)民在土地權(quán)利享有上存在空白、虛化和殘缺，權(quán)利行使低效，侵害救濟乏力，制度配套不足等各種問題，導致農(nóng)民土地權(quán)利貧困化現(xiàn)象嚴重，農(nóng)民的可行能力低下。最為突出的表現(xiàn)便是，城鄉(xiāng)土地權(quán)利財產(chǎn)價值的二元結(jié)構(gòu)。集體土地被大量征收，由于土地制度不完善，土地市場功能未能充分發(fā)揮，農(nóng)民難以全面享受土地資產(chǎn)增值帶來的收益，導致以農(nóng)業(yè)為生的農(nóng)民權(quán)益受到不同程度的損害。土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性及可抵押性也受到法律的嚴格限制，其財產(chǎn)價值遠遠低于國有建設(shè)用地使用權(quán)，財產(chǎn)權(quán)的城鄉(xiāng)差異甚為明顯。農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)利的貧困嚴重阻礙了農(nóng)地制度改革的推進。黨的十八屆三中全會提出“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)”，檢驗土地制度改革是否成功的標志是“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”的承諾能否真正兌現(xiàn)。農(nóng)地制度改革需要向農(nóng)民更充分賦權(quán)，增加農(nóng)民對土地的新型財產(chǎn)權(quán)。只有這樣，農(nóng)民才能真正自主選擇農(nóng)地權(quán)益價值的實現(xiàn)方式，才能最大化農(nóng)地權(quán)益的財產(chǎn)價值。

2.新型農(nóng)地權(quán)利財產(chǎn)化是實現(xiàn)農(nóng)地三權(quán)分置政策目標的必由之路。發(fā)展農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，改變傳統(tǒng)的以個體農(nóng)戶為單位的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，需要憑借財產(chǎn)化的農(nóng)地權(quán)利類型，通過市場機制配置農(nóng)地資源，激活農(nóng)地權(quán)利的融資功能，催生新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體往往具備豐富的經(jīng)驗及專業(yè)知識，更有意愿推廣專業(yè)化、機械化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，進而提高農(nóng)業(yè)規(guī)模效益。但塑造新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，需要良好的法律制度特別是財產(chǎn)權(quán)制度的支持，使其放心投入、培肥地力、完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。有恒產(chǎn)者方有恒心，只有通過設(shè)定新型農(nóng)地權(quán)利，賦予農(nóng)業(yè)經(jīng)營者對流轉(zhuǎn)土地在一定期限內(nèi)依法享有占有、耕作并取得相應收益的財產(chǎn)權(quán)，并賦予該權(quán)利充分的可處分性和抵押能力，為其提供穩(wěn)定的行為預期，才能真正實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

3.新型農(nóng)地權(quán)利財產(chǎn)化是推行農(nóng)地三權(quán)分置政策內(nèi)容的制度樞紐?！奥鋵嵓w所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”都是旨在從不同方面保障農(nóng)民對農(nóng)地的財產(chǎn)性權(quán)利。首先，集體土地所有權(quán)的落實意味著作為所有權(quán)主體的農(nóng)民集體，通過法定程序行使對集體土地的應有權(quán)利，在成員集體對本集體土地的所有中，每個成員不可分割地享有集體所有權(quán)，沒有現(xiàn)實的應有份額，只能按照集體分配原則平等地享受利益。保障集體土地所有權(quán)人依法享有、行使集體土地所有權(quán)，集體土地權(quán)益得以保值、增值，作為集體成員的個體農(nóng)民也就獲得相應的財產(chǎn)收益，落實所有權(quán)的最終落腳點是農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的實現(xiàn)。其次，穩(wěn)定承包權(quán)與放活經(jīng)營權(quán)的目標在于使農(nóng)民保留既有農(nóng)地權(quán)利的同時，又能通過依法流轉(zhuǎn)新型農(nóng)地權(quán)利，依靠農(nóng)地獲得資產(chǎn)性收益，其直接的落腳點就是農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的實現(xiàn)。

農(nóng)地三權(quán)分置政策的法律實現(xiàn)必然以新型農(nóng)地權(quán)利財產(chǎn)化為圭臬，這意味著權(quán)利人依法享有的土地權(quán)利可以對抗第三人的不當干預。權(quán)利人有權(quán)按照自己的意志，自主用益權(quán)利客體，權(quán)利行使和處分以權(quán)利人自我目的的實現(xiàn)為導向，這將為發(fā)揮市場機制在農(nóng)地資源配置中的決定性作用奠定法律基礎(chǔ)。

（二）財產(chǎn)化新型農(nóng)地權(quán)利的性質(zhì)分析

集體土地所有權(quán)作為法定的物權(quán)類型，其權(quán)利性質(zhì)已經(jīng)明確。但農(nóng)地三權(quán)分置下的農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)依然停留在政策層面，而未上升為明確的法定權(quán)利，政策中的農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)不是法律概念，不能基于此當然地解構(gòu)或新設(shè)法律上的權(quán)利。基于對農(nóng)地三權(quán)分置政策的不同解讀，學界和實務界對農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的法律內(nèi)涵提出了不同見解。歧見紛呈的局面，直接導源于對新型農(nóng)地權(quán)利財產(chǎn)化這一農(nóng)地權(quán)利制度改革主線尚未形成共識。

1.財產(chǎn)視域下的農(nóng)戶承包權(quán)

土地承包權(quán)是權(quán)利人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利?！掇r(nóng)地三權(quán)分置意見》申明集體土地承包權(quán)屬于農(nóng)民家庭。這表明農(nóng)戶承包權(quán)屬于集體土地所有權(quán)派生之用益物權(quán)，其實質(zhì)是權(quán)利人對承包土地的使用和支配，而不是具有身份權(quán)性質(zhì)的、集體成員承包土地的某種資格。依據(jù)物權(quán)發(fā)生的基本邏輯，設(shè)立于集體土地之上的用益物權(quán)的母權(quán)為集體土地所有權(quán)，農(nóng)戶承包權(quán)的設(shè)置是農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)的主要方式。相對于農(nóng)民集體，農(nóng)民個體具有雙重身份，既作為集體成員共同享有集體土地所有權(quán)，又作為獨立個體依法享有對承包地的占有、使用及相應收益權(quán)。農(nóng)戶承包權(quán)具有財產(chǎn)價值，權(quán)利人可以選擇自行用益農(nóng)地獲得收益，也可以選擇通過設(shè)定、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)其權(quán)益。農(nóng)戶承包權(quán)雖為財產(chǎn)權(quán)，但由于承載社會保障功能，其流轉(zhuǎn)必然受到這一功能所內(nèi)含的限制，也正是基于此，才有土地經(jīng)營權(quán)出場的必要。可以再行設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)，強化農(nóng)戶承包權(quán)的財產(chǎn)屬性。但通過穩(wěn)定承包權(quán)，農(nóng)地制度對效率的追求，無需以犧牲集體成員公平享有土地利益為代價，這正是“三權(quán)分置”相比于“兩權(quán)分置”的創(chuàng)新之處。

農(nóng)戶承包權(quán)為財產(chǎn)權(quán)而非身份權(quán)，盡管只有具備集體成員資格才能夠向本集體申請承包權(quán)，集體成員身份為農(nóng)戶取得承包權(quán)主體地位的內(nèi)在條件，但成員權(quán)與后者的本體無關(guān)，將承包權(quán)認定為以特定身份資格為核心要素的成員權(quán)存在以下體系性障礙：

首先，成員權(quán)并非集體成員取得農(nóng)戶承包權(quán)的充分條件。其一，承包權(quán)的設(shè)定程序是農(nóng)戶向農(nóng)民集體提出申請，要求獲得承包權(quán)，農(nóng)民集體與申請人簽訂承包合同，承包方取得承包權(quán)。成員權(quán)只是參加承包、取得承包地的資格，權(quán)利人還不能直接、現(xiàn)實地支配承包地，能否現(xiàn)實地取得對承包地的物權(quán)尚不確定。在承包期內(nèi)“生不增地，死不減地”的法政策下，新增人口即使具備成員資格，也并非一定能獲得土地承包經(jīng)營權(quán)。其二，集體成員資格的主體是農(nóng)民個體，而非為農(nóng)戶。但家庭承包方式下，集體土地的承包方為農(nóng)戶而并非集體成員。也就是說，承包權(quán)主體為農(nóng)戶而并非個體集體成員。即使承包戶中個別成員失去集體成員資格，發(fā)包方仍不得收回其承包地份額。由此可見，集體成員資格與承包權(quán)的取得不存在必然聯(lián)系。

其次，將農(nóng)戶承包權(quán)認定為成員權(quán)，可能危及農(nóng)地承包關(guān)系的穩(wěn)定。在我國現(xiàn)行法體系中，并無關(guān)于集體成員權(quán)（成員資格）的內(nèi)涵、取得及效力等的明確規(guī)定，加之成員權(quán)的取得以成員身份或資格的認定為前提。實踐中，集體成員資格的認定屬于農(nóng)民集體自治的范疇，農(nóng)民集體或村委會對于本集體成員資格認定具有幾近終局的裁量權(quán)。一旦以成員權(quán)的享有作為取得農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)，農(nóng)民集體很有可能以土地承包經(jīng)營權(quán)人不具備成員資格為由，否定其享有承包權(quán)，進而侵害農(nóng)民個體的合法權(quán)益。同時，農(nóng)民集體或村委會亦可能通過調(diào)整成員資格的認定標準，破壞承包關(guān)系的穩(wěn)定。因此，從原有用益物權(quán)中分離出獨立的且具有成員權(quán)性質(zhì)的承包權(quán)，既缺乏法理依據(jù)，又不具備現(xiàn)實必要性。

最后，將農(nóng)戶承包權(quán)認定為成員權(quán)，必然遮蔽其財產(chǎn)權(quán)屬性，影響農(nóng)地資源的配置效率。農(nóng)地三權(quán)分置政策目標必須搭載于可處分的財產(chǎn)權(quán)才能實現(xiàn)，這意味著三權(quán)分置背景下的農(nóng)戶承包權(quán)不僅本身必須是可流轉(zhuǎn)的財產(chǎn)權(quán)，而且還應該能為新型財產(chǎn)權(quán)的續(xù)造提供基礎(chǔ)和前提。成員權(quán)以成員資格為發(fā)生基礎(chǔ)，與成員資格同生共滅，具有身份屬性，不見容于現(xiàn)有的財產(chǎn)權(quán)，作為成員權(quán)之核心權(quán)能的參與管理權(quán)顯然不屬于物權(quán)，在內(nèi)容和效力上也與債權(quán)不符，屬于一種“組織性的權(quán)利”，其不是通過權(quán)利人單獨形成某種法律關(guān)系，而是通過權(quán)利人共同影響，使共同意志成為可能。以成員權(quán)為基礎(chǔ)設(shè)計農(nóng)戶承包權(quán)，必然增強后者的身份屬性，給向其加載新型財產(chǎn)權(quán)制造障礙，這不僅有違權(quán)利財產(chǎn)化的農(nóng)地制度內(nèi)在訴求，而且不利于新型農(nóng)地權(quán)利的生成，將從根本上妨礙農(nóng)地三權(quán)分置政策目標的實現(xiàn)。

事實上，成員權(quán)的認定關(guān)涉集體所有權(quán)主體范圍的確定，需要相關(guān)立法對農(nóng)民集體的法律地位、農(nóng)民集體成員資格的認定標準等加以明確，這顯然屬于“落實所有權(quán)”的范疇，而并非“穩(wěn)定承包權(quán)”的真正涵義，將承包權(quán)等同于集體成員權(quán)是對農(nóng)地三權(quán)分置政策的誤讀。

2.財產(chǎn)視域下的土地經(jīng)營權(quán)

土地經(jīng)營權(quán)是權(quán)利人對流轉(zhuǎn)土地依法享有的在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應收益的權(quán)利。在依法保護集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預期。承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營權(quán)的，不應妨礙經(jīng)營主體行使合法權(quán)利。據(jù)此，土地經(jīng)營權(quán)應為派生于農(nóng)戶承包權(quán)并與農(nóng)戶承包權(quán)具有平等法律地位的獨立財產(chǎn)權(quán)。

導源于對新型農(nóng)地權(quán)利財產(chǎn)化缺乏足夠的清醒和自覺，學界對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的認識亦存在分歧，形成了以下三種主要觀點：“總括權(quán)利說”認為，經(jīng)營權(quán)并非具體化的單一權(quán)利，而是包括土地承包經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的各種農(nóng)地使用權(quán)的總稱?！皟蓹?quán)說”認為，基于現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第３７條的規(guī)定，經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)因土地流轉(zhuǎn)形式不同而不同，其中轉(zhuǎn)讓、互換產(chǎn)生承包經(jīng)營權(quán)讓渡，具有物權(quán)性質(zhì)，而轉(zhuǎn)包、出租不產(chǎn)生土地承包權(quán)利的讓渡，具有債權(quán)性質(zhì)?！皞鶛?quán)說”認為，經(jīng)營權(quán)人與承包權(quán)人是一種債權(quán)法律關(guān)系，更多地受《合同法》約束，經(jīng)營權(quán)的本權(quán)是基于土地流轉(zhuǎn)合同意定原因而產(chǎn)生的，因而其本權(quán)是債權(quán)，為意定本權(quán)，而不是物權(quán)。

首先，將土地經(jīng)營權(quán)界定為土地使用權(quán)無助于推動農(nóng)地三權(quán)分置政策的實施。我國現(xiàn)行法體系中，“土地使用權(quán)”不是一項具體的財產(chǎn)權(quán)利，關(guān)于這一概念法律意義上的內(nèi)涵、外延與種類等，也沒有形成明確的通說，《土地管理法》中的“土地使用權(quán)”具有多重意義，如第11條第2款所稱“建設(shè)用地使用權(quán)”應指“集體建設(shè)用地使用權(quán)”，第11條3款、第55—58條等所稱“使用權(quán)”或“土地使用權(quán)”應指“建設(shè)用地使用權(quán)”，第12條、第16條中的“土地使用權(quán)”則泛指使用土地的各種權(quán)利?！段餀?quán)法》并未將“土地使用權(quán)”作為法定的物權(quán)類型，而是以“用益物權(quán)”概指對土地的物權(quán)性利用關(guān)系，以“土地承包經(jīng)營權(quán)”“建設(shè)用地使用權(quán)”“宅基地使用權(quán)”“地役權(quán)”分別指稱不同利用目的的用益物權(quán)，在物權(quán)法定主義之下，土地使用權(quán)已無法在《物權(quán)法》中找到其位置。將土地經(jīng)營權(quán)認定為涵蓋多種土地權(quán)利類型的土地使用權(quán)并無實際意義，不產(chǎn)生知識增量，也就無益于農(nóng)地三權(quán)分置政策內(nèi)容的厘清及落實。  

其次，“兩權(quán)說”的結(jié)論不符合權(quán)利運行的內(nèi)在邏輯。土地承包經(jīng)營權(quán)是法定的、獨立的權(quán)利，該權(quán)利的轉(zhuǎn)讓、互換是權(quán)利人對權(quán)利進行的整體處分，不能產(chǎn)生新的權(quán)利類型?！皟蓹?quán)說”以直觀反映論的思維方式，單純地以合同相對方權(quán)利的取得方式?jīng)Q定土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，不構(gòu)成對于土地經(jīng)營權(quán)法律性質(zhì)的闡釋，無助于本論域研究的推進。

最后，將土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)定位為債權(quán)必然降低農(nóng)地三權(quán)分置的固有意義。其一，經(jīng)營權(quán)止步于債權(quán)，不利于實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營。若經(jīng)營權(quán)僅為債權(quán)，不具備對抗第三人的法律效力。經(jīng)營者所承擔的經(jīng)營風險與防控風險的成本必然增加。同時，以債權(quán)機制實現(xiàn)的農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營亦受制于主體的機會主義行為，經(jīng)營主體的合法權(quán)利極易受到侵害。其二，經(jīng)營權(quán)限定為債權(quán)，不利于農(nóng)地權(quán)利融資功能的實現(xiàn)，也不利于抑制農(nóng)地經(jīng)營人的道德風險。在農(nóng)地債權(quán)流轉(zhuǎn)場合，不僅由此設(shè)定的農(nóng)地權(quán)利不利于作為融資的授信基礎(chǔ)，而且權(quán)利人可能為追求短期效益，進行掠奪性、破壞性生產(chǎn)。基于規(guī)避經(jīng)營風險的考慮，經(jīng)營者更不會對農(nóng)地進行長期投資，這必然妨礙農(nóng)地利用效率的提高。

（三）財產(chǎn)化新型農(nóng)地權(quán)利設(shè)計的制度平臺

立法型塑財產(chǎn)關(guān)系需要全面反映基本的社會認知。 農(nóng)地三權(quán)分置是對既有土地承包經(jīng)營權(quán)制度的發(fā)展，關(guān)于承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的制度建構(gòu)不能罔顧其歷史傳承和淵源關(guān)系，脫離土地承包經(jīng)營權(quán)制度另起爐灶，而應當建立在既有的土地承包經(jīng)營權(quán)制度基礎(chǔ)之上。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵及其法律性質(zhì)的厘定必然要以土地承包經(jīng)營權(quán)制度為平臺，以農(nóng)地權(quán)利財產(chǎn)化為指向，遵循用益物權(quán)制度的基本邏輯，彰顯中國特色農(nóng)地制度的公平與效率。

首先，以土地承包經(jīng)營權(quán)為制度平臺設(shè)計農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，是我國農(nóng)地制度演進邏輯的必然要求。有效率的法律制度必須充分借鑒和利用既有制度資源，農(nóng)地三權(quán)分置特別是農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的提出，是基于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的農(nóng)地制度內(nèi)在邏輯對既有兩權(quán)分置的有效改進，而不是無視我國農(nóng)地制度演進邏輯的重新開始。正如伯爾曼教授所言：“任何重新整合過去時代的努力都可能根據(jù)現(xiàn)行的范疇和概念加以理解和判斷……如果沒有一種對于過去的重新整合，那么，既不能回溯我們過去的足跡，也不能找到未來的指導路線?！庇幸饬x的法律制度創(chuàng)新只能是契合于制度演進邏輯的自我完善，而不是對制度演進歷史的斷然割裂。關(guān)于農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)含義及性質(zhì)的判斷，必須立基于現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)制度。

其次，以土地承包經(jīng)營權(quán)為制度平臺設(shè)計農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，是推進農(nóng)地制度創(chuàng)新的可靠保障。在法律制度變遷過程中，既有制度的“遺傳基因”總是能復制于新制度之中。改革開放后，黨和國家通過土地承包經(jīng)營權(quán)制度，確認了農(nóng)民個體對土地享有的正當使用權(quán)，調(diào)整了集體土地所有權(quán)的實現(xiàn)方式，修正了高度集中的農(nóng)地經(jīng)營體制。土地承包經(jīng)營權(quán)的概念及其內(nèi)涵早已深入人心，構(gòu)成了新時期土地制度文化的重要組成部分，有著廣泛的群眾基礎(chǔ)。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵及法律性質(zhì)的確立，如果完全摒棄既有土地承包經(jīng)營權(quán)制度，盲目地另辟蹊徑，意味著我國農(nóng)地權(quán)利制度的架構(gòu)將發(fā)生根本性變革，這不僅會產(chǎn)生制度實施成本過高的問題，而且會危害既有農(nóng)地法律制度支撐的穩(wěn)定秩序，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵和法律性質(zhì)的確立必須建立在既有土地承包經(jīng)營權(quán)制度之上。

最后，以土地承包經(jīng)營權(quán)為制度平臺設(shè)計農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，是踐行農(nóng)地制度創(chuàng)新的既定選擇。農(nóng)地三權(quán)分置政策的推行以土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)為前提，這一舉措暗含了以土地承包經(jīng)營權(quán)為制度基礎(chǔ)確立農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)制度的政策選擇。從土地承包經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的實踐關(guān)系來看，土地承包經(jīng)營權(quán)為現(xiàn)行法所確認的法定權(quán)利，而承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)雖然尚未得到法律的確認，但一些地方政府已經(jīng)以規(guī)范性文件對承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)作為獨立權(quán)利類型的實踐加以確認。在中央確定農(nóng)地三權(quán)分置政策之前，部分地方政府已經(jīng)明確了農(nóng)地三權(quán)分置的具體內(nèi)容。土地承包經(jīng)營權(quán)制度、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置具有一定內(nèi)在的共生性，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置是在土地承包經(jīng)營權(quán)制度基礎(chǔ)上開展的又一輪制度創(chuàng)新。

三、農(nóng)地三權(quán)分置法律實現(xiàn)機制的具體構(gòu)造

設(shè)計農(nóng)地三權(quán)分置的法律實現(xiàn)機制，必須著眼于農(nóng)地制度的演進趨勢，立足于提升制度的自我實施能力，遵循順應社會發(fā)展需要原則、資源配置效率最大化原則、便利權(quán)利行使及救濟原則。因此，具體的權(quán)利構(gòu)造應以財產(chǎn)化為著眼點，豐富通過市場體現(xiàn)和實現(xiàn)權(quán)利價值的方式和途徑。

（一）農(nóng)地三權(quán)分置的權(quán)利結(jié)構(gòu)

作為社會主義生產(chǎn)資料公有制的核心制度安排，集體所有權(quán)將集體財產(chǎn)的使用價值和交換價值的實現(xiàn)方式鎖定于為他人設(shè)定用益物權(quán)?，F(xiàn)行法及中央政策將農(nóng)戶承包權(quán)定位為權(quán)利人對承包土地依法享有占有、使用、收益的權(quán)利，穩(wěn)定承包權(quán)，就是要保障權(quán)利人對農(nóng)地的使用和收益，而不在于實現(xiàn)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)與融資功能。為達此政策目標，承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押必然會受到法律嚴格的限制，承包權(quán)的這些特征與土地承包經(jīng)營權(quán)完全符合，農(nóng)戶承包權(quán)對應的是《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)，包括派生出經(jīng)營權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)在政策上統(tǒng)稱為農(nóng)戶承包權(quán)。實踐中，為了與未設(shè)立經(jīng)營權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)加以區(qū)分，農(nóng)戶承包權(quán)往往特指派生出經(jīng)營權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)。法律意義上，“穩(wěn)定承包權(quán)”的宗旨是確認并強化農(nóng)戶已取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性?！胺呕罱?jīng)營權(quán)”意味著該權(quán)利是完全的財產(chǎn)權(quán)利，不但應具備基本的用益屬性，亦應具備可轉(zhuǎn)讓性、可抵押性。囿于物權(quán)法定原則的限制，土地經(jīng)營權(quán)并非法定的用益物權(quán)類型，有待融入我國既有的物權(quán)體系。

1.用益物權(quán)生成于母權(quán)的行使

用益物權(quán)的生成邏輯在于所有權(quán)的行使，而不是所有權(quán)權(quán)能的分離。大陸法系物權(quán)法中，用益物權(quán)派生并依附于所有權(quán)，其產(chǎn)生方式一般為所有權(quán)人基于法律行為為他人設(shè)定。所有權(quán)具有整體性，不是占有、使用、收益、處分等各種權(quán)能在量上的總合，而是一個整體的權(quán)利，故不能在內(nèi)容上加以分割。在所有物上設(shè)定用益物權(quán)，并非讓與所有權(quán)的一部分，或?qū)⑺袡?quán)的部分權(quán)能分離出去，所有權(quán)還是原來的所有權(quán)，依然具有完全的權(quán)能。由所有權(quán)派生或分置生成的用益物權(quán)是一個新的、獨立的物權(quán)，具有屬于其本身的使用、收益等權(quán)能。設(shè)定用益物權(quán)作為所有權(quán)行使的方式，與所有權(quán)的本體無關(guān)。用益物權(quán)盡管派生于所有權(quán)，但為實現(xiàn)其目的及功能，它們的法律效力必須在一定范圍內(nèi)抑制著所有權(quán)的效力。否則，用益物權(quán)就會形同虛設(shè)。作為相互獨立的權(quán)利，所有權(quán)和用益物權(quán)均具有屬于其自身的權(quán)能，當然可能發(fā)生權(quán)能上的重疊。

立基于權(quán)利行使的視角，所有權(quán)人為他人設(shè)定用益物權(quán)后，受其設(shè)定他物權(quán)意思表示的拘束，用益物權(quán)人對所有權(quán)標的的使用價值的支配優(yōu)先于所有權(quán)人，用益物權(quán)對所有權(quán)的行使形成一定限制。所有權(quán)對用益物權(quán)的行使亦劃定界限，如用益物權(quán)具有存續(xù)期間、用益物權(quán)人不得損害所有權(quán)人利益，兩者在一定程度上形成制衡關(guān)系。

依據(jù)權(quán)利行使的邏輯，用益物權(quán)人可以對其享有的權(quán)利以設(shè)定次級用益物權(quán)等權(quán)利負擔的方式加以處分，取得獨立權(quán)利地位的次級用益物權(quán)人對該權(quán)利的支配權(quán)可以視為“物權(quán)”。依據(jù)《物權(quán)法》第117條，用益物權(quán)的權(quán)能包括占有、使用和收益，未包括處分。《物權(quán)法》之所以沒有將處分權(quán)能包含于用益物權(quán)具體權(quán)能之中，原因在于用益物權(quán)沒有對用益物權(quán)客體物的處分權(quán)能，其所要排除的處分權(quán)能僅僅為針對客體物的處分。盡管用益物權(quán)人不能對客體物加以處分，但是，用益物權(quán)人可以處分用益物權(quán)自身，《物權(quán)法》第143條規(guī)定的建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押等處分行為針對的是該權(quán)利本身，而并非針對客體物（國有土地）。因此，用益物權(quán)人可以在自己的權(quán)利之上設(shè)立次級用益物權(quán)應無疑義。比較法上，用益物權(quán)人在其權(quán)利之上設(shè)定次級用益物權(quán)亦不乏先例，德國聯(lián)邦最高法院就以判例的方式承認所有權(quán)人也可以為自己設(shè)定地上權(quán)，地上權(quán)人亦可以設(shè)定下級地上權(quán)，即在地上權(quán)上設(shè)定次級地上權(quán)。“用益物權(quán)—次級用益物權(quán)”的權(quán)利架構(gòu)構(gòu)成用益物權(quán)行使和實現(xiàn)的方式。

2.農(nóng)戶承包權(quán)派生于集體所有權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)派生于農(nóng)戶承包權(quán)

土地承包經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，派生于集體所有權(quán)應無異議。土地承包經(jīng)營權(quán)具有可處分性，權(quán)利人以權(quán)利行使的方式設(shè)定次級用益物權(quán)，屬于對自身權(quán)利的處分，符合《物權(quán)法》的基本邏輯。土地承包經(jīng)營權(quán)之上可以設(shè)定具有明確存續(xù)期間的土地經(jīng)營權(quán)，后者的存續(xù)期間一定在前者的存續(xù)期間之內(nèi)。設(shè)定經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)行使和實現(xiàn)的方式，在存續(xù)期間內(nèi)，土地經(jīng)營權(quán)具有與土地承包經(jīng)營權(quán)同樣的、為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的各項權(quán)能。權(quán)利人可以為自己，也可以為他人設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)。為自己設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)后，權(quán)利人可以就該經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押，發(fā)揮農(nóng)地權(quán)利的融資功能，也可以向他人轉(zhuǎn)讓該權(quán)利，實現(xiàn)農(nóng)地權(quán)利的市場化流轉(zhuǎn)。為他人設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)后，經(jīng)營權(quán)人除獲得流轉(zhuǎn)和抵押該權(quán)利的權(quán)能外，當然可以自己用益農(nóng)地，在此場合，土地承包經(jīng)營權(quán)的行使將受到限制：其一，經(jīng)營權(quán)人對農(nóng)地占有的權(quán)利優(yōu)先于土地承包經(jīng)營權(quán)人，土地承包經(jīng)營權(quán)人只能間接占有農(nóng)地。其二，經(jīng)營權(quán)人對農(nóng)地使用的權(quán)利優(yōu)先于土地承包經(jīng)營權(quán)人，經(jīng)營權(quán)存續(xù)期間，土地承包經(jīng)營權(quán)人不得妨害經(jīng)營權(quán)人對農(nóng)地的使用。其三，經(jīng)營權(quán)人基于對農(nóng)地的支配而獲得的收益歸其所有，土地承包經(jīng)營權(quán)人無權(quán)主張該收益。正如用益物權(quán)構(gòu)成對所有權(quán)行使的限制，經(jīng)營權(quán)人對于農(nóng)地的支配優(yōu)先于土地承包經(jīng)營權(quán)人。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)與經(jīng)營權(quán)有權(quán)能重疊，但不會發(fā)生效力沖突。設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)的實際效果等同于在時間維度上對土地承包經(jīng)營權(quán)行使進行了分割，在土地經(jīng)營權(quán)存續(xù)期間，相對于土地經(jīng)營權(quán)人，土地承包經(jīng)營權(quán)人須相應克減自己權(quán)利的行使。

基于上述分析，集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)三者的關(guān)系可以表述為：所有權(quán)是農(nóng)戶承包權(quán)的母權(quán)，農(nóng)戶承包權(quán)是經(jīng)營權(quán)的母權(quán)，農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)同為用益物權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)派生于農(nóng)戶承包權(quán)，是土地承包經(jīng)營權(quán)人基于處分行為設(shè)定的獨立用益物權(quán)。

首先，土地經(jīng)營權(quán)來源于土地承包經(jīng)營權(quán)的行使，這捍衛(wèi)了我國農(nóng)地改革維護農(nóng)民利益的根本原則。農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立并非將土地承包經(jīng)營權(quán)肢解為兩種權(quán)利，而是土地承包經(jīng)營權(quán)中派生出土地經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)人基于對自身權(quán)利的處分設(shè)定經(jīng)營權(quán)，是否設(shè)定經(jīng)營權(quán)取決于土地承包經(jīng)營權(quán)人的意志，土地承包經(jīng)營權(quán)人可以設(shè)定經(jīng)營權(quán)，亦可以不設(shè)定經(jīng)營權(quán)，自己利用農(nóng)地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。經(jīng)營權(quán)的設(shè)定是土地承包經(jīng)營權(quán)通過市場機制實現(xiàn)的結(jié)果，經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體不限于集體成員，包括農(nóng)戶在內(nèi)的所有民事主體均可以取得土地經(jīng)營權(quán)。經(jīng)營權(quán)終止時，土地承包經(jīng)營權(quán)行使的限制自動消失，該權(quán)利恢復初始狀態(tài)。經(jīng)營權(quán)屬于次級用益物權(quán)，賦予經(jīng)營權(quán)以用益物權(quán)性質(zhì)增強了其可轉(zhuǎn)讓性，也使其更加適合作為抵押財產(chǎn)，繼而有利于發(fā)揮其擔保融資功能，是對促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度的進一步完善。

其次，土地經(jīng)營權(quán)是有別于土地承包經(jīng)營權(quán)的新型農(nóng)地權(quán)利。不能將土地經(jīng)營權(quán)解釋為土地承包經(jīng)營權(quán)之上設(shè)定的次級土地承包經(jīng)營權(quán)。“次級土地承包經(jīng)營權(quán)說”的偏頗在于：其一，土地承包經(jīng)營權(quán)之上設(shè)定次級土地承包經(jīng)營權(quán)有違承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的政策目標。在土地承包經(jīng)營權(quán)之上設(shè)定次級土地承包經(jīng)營權(quán)的結(jié)構(gòu)中，次級承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)定旨在承擔經(jīng)營權(quán)的功能。但邏輯上，就可轉(zhuǎn)讓性和可抵押性而言，次級土地承包經(jīng)營權(quán)與既有的土地承包經(jīng)營權(quán)應該存在同樣的障礙。除非《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》作出修改，破除對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及抵押的現(xiàn)有限制，否則，土地承包經(jīng)營權(quán)之上設(shè)定次級土地承包經(jīng)營權(quán)的制度構(gòu)想根本無從實現(xiàn)“放活經(jīng)營權(quán)”的政策目標。其二，土地承包經(jīng)營權(quán)之上設(shè)定次級土地承包經(jīng)營權(quán)的模式實質(zhì)仍是實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。不僅與其相比，賦予土地承包經(jīng)營權(quán)完整的流轉(zhuǎn)以及抵押權(quán)能是更為直接、有效的手段，而且增強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押功能無法徹底解除對大量農(nóng)民徹底失去土地的擔心。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的目標是在保留農(nóng)民對農(nóng)地的法權(quán)關(guān)系的前提下，促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)、釋放其抵押功能，這一目標無法通過設(shè)定次級土地承包經(jīng)營權(quán)加以實現(xiàn)。

綜上，基于“所有權(quán)—用益物權(quán)—次級用益物權(quán)”權(quán)利架構(gòu)，集體土地所有權(quán)人得為農(nóng)戶設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán)，作為土地承包經(jīng)營權(quán)人的農(nóng)戶得設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶承包權(quán)成為土地經(jīng)營權(quán)的母權(quán)。如同承包權(quán)對農(nóng)地占有、使用及收益權(quán)能優(yōu)于集體所有權(quán)一樣，經(jīng)營權(quán)對農(nóng)地占有、使用及收益權(quán)能的效力優(yōu)先于承包權(quán)，承包權(quán)的行使始終受到經(jīng)營權(quán)的制約，但同時承包權(quán)又對經(jīng)營權(quán)框定了明確的期限。因此，農(nóng)地三權(quán)分置的權(quán)利結(jié)構(gòu)為“集體土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)（農(nóng)戶承包權(quán)）—土地經(jīng)營權(quán)”。

（二）土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)效力的解釋論闡釋

現(xiàn)代社會已進入信息化時代，物權(quán)登記技術(shù)亦隨之不斷更新。既往的紙質(zhì)書寫檔案模式的物權(quán)登記已開始被電子介質(zhì)記載模式所取代，電子化登記技術(shù)具有儲存容量大、登記信息獲取、查詢便捷的優(yōu)勢，類型與內(nèi)容更為復雜的權(quán)利均可以實現(xiàn)有效登記。登記技術(shù)的進步甚至使其成為規(guī)制財產(chǎn)的一種法律手段，《荷蘭民法典》就以財產(chǎn)是否登記將其分為登記財產(chǎn)與非登記財產(chǎn)，所有類型的法律行為都能被登入公共登記簿，從而打破了登記制度只適用于不動產(chǎn)物權(quán)的傳統(tǒng)格局。在搜尋收益大于搜尋成本的情況下，登記制度的可應用性大為增強，隨著智能手機的普及，人們完全可以通過網(wǎng)絡隨時隨地獲取電子化的登記信息。基于權(quán)利登記技術(shù)的進步與發(fā)展，權(quán)利人完全可以就特定的、原本僅僅具有相對效力的權(quán)利進行電子化登記使其具有公示性。不動產(chǎn)登記實踐的發(fā)展表明，隨著功能多元化和技術(shù)現(xiàn)代化，其公示功能和容量逐漸擴大，能記載遠比不動產(chǎn)物權(quán)豐富的財產(chǎn)權(quán)形態(tài)。根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》第5條第10項，“法律規(guī)定需要登記的其他不動產(chǎn)權(quán)利”可以作為不動產(chǎn)登記的對象。立基于不動產(chǎn)登記功能和技術(shù)的發(fā)展、實踐對登記的需求等角度，這里的“法律規(guī)定需要登記的其他不動產(chǎn)權(quán)利”不應當局限于不動產(chǎn)物權(quán)，而是應當包括不動產(chǎn)租賃等其他財產(chǎn)權(quán)。

科學技術(shù)的發(fā)展甚至會促使一套全新的制度的產(chǎn)生。當債權(quán)及設(shè)定債權(quán)的合同可以登記后，債權(quán)當事人的特別約定構(gòu)成對物權(quán)等法律定型化分配機制的替代，國家對其物權(quán)效力的控制僅僅在于是否提供合法的登記手段?！兜聡穹ǖ洹返?010條第1款規(guī)定，“土地的共有人已安排管理和使用，或已永久或暫時排除請求廢止共同關(guān)系的權(quán)利，或已指定通知終止期間的，僅在所做出的規(guī)定已作為應有部分的負擔設(shè)定而登記于土地登記簿時，才對共有人之一的特定繼受人有效力?！睋?jù)此，土地共有人可以就共有土地的管理使用、終止共有關(guān)系的排除及通知事項進行約定，這些具有債權(quán)性質(zhì)的約定登記于土地登記簿時即產(chǎn)生對抗特定繼受人的效力。與之相似，我國臺灣地區(qū)“民法”第826條之一第1款規(guī)定，“不動產(chǎn)共有人間關(guān)于共有物使用、管理、分割或禁止分割之約定或依820條第1項規(guī)定所為之決定，于登記后，對于應有部分之受讓人或取得物權(quán)之人，具有效力。其由法院裁定所定之管理，經(jīng)登記后，亦同。”這里的登記范圍已經(jīng)是共有人間的全部債權(quán)債務關(guān)系，開啟了土地登記簿為契約登記的大門。同樣，根據(jù)我國臺灣地區(qū)“民法”，地上權(quán)人得將土地轉(zhuǎn)租于他人，其禁止或限制的特約，僅具有債權(quán)效力，需經(jīng)登記具有對抗第三人效力。上述規(guī)定的共同特點在于特定債權(quán)約定的內(nèi)容經(jīng)過登記公示具備物權(quán)效力，從而打破了物權(quán)法定原則對當事人創(chuàng)新物權(quán)類型與內(nèi)容的封鎖。在我國大陸，《土地登記辦法》第29條規(guī)定，“依法以國有土地租賃方式取得國有建設(shè)用地使用權(quán)的，當事人應當持租賃合同和土地租金繳納憑證等相關(guān)證明材料，申請租賃國有建設(shè)用地使用權(quán)初始登記?！薄冻擎?zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第18條規(guī)定，“土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的土地用途的，應當征得出讓方同意并經(jīng)土地管理部門和城市規(guī)劃部門批準，依照本章的有關(guān)規(guī)定重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，調(diào)整土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記?！笨梢?，債權(quán)經(jīng)過登記而具有物權(quán)效力的現(xiàn)象已并非個案，債權(quán)的內(nèi)容與類型通過登記向物權(quán)轉(zhuǎn)化，債權(quán)內(nèi)容及類型的多樣性亦隨之傳遞給物權(quán)。由于理論上債務負擔的內(nèi)容是無窮的，只要公示技術(shù)能承載這樣的無窮變化，就會產(chǎn)生類型無窮的物上負擔。

由此，土地經(jīng)營權(quán)并非法定的物權(quán)類型，但是有了電子化登記技術(shù)的支持，具有相對性的當事人合意，只要不違反法律法規(guī)的強制性規(guī)定，通過登記公示便可具有對抗第三人的效力。土地承包經(jīng)營權(quán)人設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)后，經(jīng)營權(quán)人可以申請登記機關(guān)登記經(jīng)營權(quán)設(shè)定合同，將合同內(nèi)容附屬于土地承包經(jīng)營權(quán)登記。由于有農(nóng)地三權(quán)分置的相關(guān)政策作為依據(jù)，登記后，原本僅具有債權(quán)效力的經(jīng)營權(quán)就可以具有對抗第三人的效力，并獲得《侵權(quán)責任法》的保護，取得第三人不得侵害的地位。經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓時，受讓人亦可申請登記經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，進而賦予該權(quán)利轉(zhuǎn)讓以對抗第三人的效力。解釋論上，經(jīng)營權(quán)雖然不是法定物權(quán)，但通過附屬登記于土地承包經(jīng)營權(quán)登記，能夠獲得對抗第三人效力，實現(xiàn)物權(quán)化。

（三）土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)性質(zhì)的立法論安排

自立法論層面言之，我國未來編撰“民法典物權(quán)編”，需要創(chuàng)新設(shè)置物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)，即將土地經(jīng)營權(quán)塑造成一種物權(quán)性質(zhì)的財產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)的法定化。土地經(jīng)營權(quán)不承載社會保障功能，而是通過市場機制在土地承包經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)之上設(shè)定的純粹財產(chǎn)權(quán)。

首先，土地經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)人設(shè)定的、對其享有用益物權(quán)之農(nóng)地占有、使用及收益的權(quán)利，其本質(zhì)為權(quán)利人對土地承包經(jīng)營權(quán)人享有權(quán)利之土地的用益。經(jīng)營權(quán)人對特定農(nóng)地享有占有、使用、收益的權(quán)利，權(quán)利人可以轉(zhuǎn)讓、抵押該權(quán)利。值得注意的是，經(jīng)營權(quán)設(shè)定的主體只能是土地承包經(jīng)營權(quán)人。農(nóng)民集體作為土地所有權(quán)人，只能為由本集體成員組成的農(nóng)戶設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán)，不能為本集體成員直接設(shè)定經(jīng)營權(quán)，亦不得為非集體成員設(shè)定經(jīng)營權(quán)。除本文第二部分的論述外，原因還在于，其一，若農(nóng)民集體既可以為農(nóng)戶設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán)，又可以設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)，則其與土地承包經(jīng)營權(quán)人同為土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定主體，在集體所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)之上均可成立土地經(jīng)營權(quán)，這必然導致三權(quán)之間，特別是農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的邏輯混亂、關(guān)系不清。其二，如果允許農(nóng)民集體設(shè)定經(jīng)營權(quán)，不僅農(nóng)戶對農(nóng)地的權(quán)益將缺乏土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定保護，而且由于土地經(jīng)營權(quán)具有較強的流通性，農(nóng)地的社會保障作用將難以維系，集體成員的生存權(quán)益也有無法得到有效保障的風險。

其次，登記為土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定、變動的生效要件。根據(jù)《物權(quán)法》，登記僅為土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)定及變動的對抗要件，而非生效要件。而土地經(jīng)營權(quán)具備完全的流通性和可抵押性，經(jīng)營權(quán)的設(shè)定及轉(zhuǎn)讓不再受權(quán)利主體身份和地域的限制，其影響范圍不再局限于農(nóng)民集體內(nèi)部，需要通過更加準確、穩(wěn)定且具有權(quán)威性的方式加以公示。隨著我國不動產(chǎn)登記技術(shù)的不斷完善，農(nóng)村土地權(quán)利登記的功能也足夠強大。因此，土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立及變動應以登記為生效要件。由于經(jīng)營權(quán)建立在土地承包經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)之上，經(jīng)營權(quán)以登記為權(quán)利設(shè)定的生效要件意味著設(shè)定經(jīng)營權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)必須是已經(jīng)登記的權(quán)利，未登記的土地承包經(jīng)營權(quán)不具有對抗第三人的效力，無從派生出具有對抗第三人效力的經(jīng)營權(quán)。

再次，土地經(jīng)營權(quán)具有可繼承性?，F(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》僅僅確認“承包收益”可以成為繼承權(quán)的客體，土地承包經(jīng)營權(quán)是否具有可繼承性則存在爭議。之所以存在爭議，原因在于土地承包經(jīng)營權(quán)具有身份屬性。但在農(nóng)地三權(quán)分置的制度背景下，經(jīng)營權(quán)是純粹的財產(chǎn)權(quán)，其成為繼承權(quán)的客體應不存在任何障礙。

最后，土地經(jīng)營權(quán)因土地承包經(jīng)營權(quán)終止而終止。土地經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)人在該權(quán)利之上設(shè)定的次級用益物權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)終止，經(jīng)營權(quán)亦喪失存在基礎(chǔ)，而隨之終止。唯在承包方自愿交回發(fā)包地、承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市且轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶而使土地承包經(jīng)營權(quán)終止的場合，參照《農(nóng)村土地承包法》第29條關(guān)于承包方向發(fā)包方履行通知義務的規(guī)定，如果該土地承包經(jīng)營權(quán)之上存在經(jīng)營權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)人應當提前六個月以上履行書面告知義務。未履行告知義務，給經(jīng)營權(quán)人造成損失的，土地承包經(jīng)營權(quán)人應當承擔損害賠償責任。參照《農(nóng)村土地承包法》第26條第３款的規(guī)定，由于土地承包經(jīng)營權(quán)的終止而導致經(jīng)營權(quán)終止的，經(jīng)營權(quán)人就其在承包地上的投入，有權(quán)請求土地承包經(jīng)營權(quán)人、征收人給予相應的補償。值得注意的是，依據(jù)“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變”的政策選擇，期限屆滿不能成為土地承包經(jīng)營權(quán)終止的原因，經(jīng)營權(quán)亦不會因為前者期限屆滿而終止。

除上述情形外，土地經(jīng)營權(quán)還可以因下列原因終止：其一，經(jīng)營權(quán)存續(xù)期限屆滿。土地承包經(jīng)營權(quán)人可以與經(jīng)營權(quán)人協(xié)商確定經(jīng)營權(quán)的存續(xù)期限，期限屆滿土地經(jīng)營權(quán)終止。其二，經(jīng)營權(quán)人擅自變更土地用途或者進行破壞性生產(chǎn)，損害土地所有權(quán)人、土地承包經(jīng)營權(quán)人合法權(quán)益。在此場合，土地所有權(quán)人可以行使排除妨礙、恢復原狀以及損害賠償請求權(quán)；土地承包經(jīng)營權(quán)人可以行使終止權(quán)，收回承包地，并請求經(jīng)營權(quán)人承擔損害賠償責任。其三，經(jīng)營權(quán)人拖欠農(nóng)地使用費，經(jīng)催告后在合理期限內(nèi)仍不繳納。在此場合，經(jīng)營權(quán)人的行為構(gòu)成根本違約，土地承包經(jīng)營權(quán)人可以行使終止權(quán)，收回承包地，經(jīng)營權(quán)因此終止。

結(jié) 論

中國特色的現(xiàn)代農(nóng)地制度需要在維護集體土地所有權(quán)和農(nóng)民根本利益的前提下，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，其實現(xiàn)路徑為以既有的土地承包經(jīng)營權(quán)法律制度為基礎(chǔ)，以農(nóng)地三權(quán)分置的政策目標為指向，合理闡釋集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系。農(nóng)地三權(quán)分置政策向可運作的法律實現(xiàn)機制轉(zhuǎn)化應該立基于物權(quán)生成的基本邏輯，以集體土地所有權(quán)為母權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)因集體所有權(quán)的行使而設(shè)定，土地經(jīng)營權(quán)則因土地承包經(jīng)營權(quán)的行使而設(shè)定。中央農(nóng)地政策中的承包權(quán)應理解為土地承包經(jīng)營權(quán)，實踐中，承包權(quán)往往特指派生出經(jīng)營權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的法構(gòu)造為：土地經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)人基于處分行為設(shè)定的獨立用益物權(quán)。在既定的法政策之下，設(shè)置農(nóng)戶承包權(quán)的目的在于實現(xiàn)集體土地所有權(quán)的使用價值。與之相對，土地經(jīng)營權(quán)被賦予流轉(zhuǎn)、抵押功能，目的在于實現(xiàn)集體土地的財產(chǎn)價值。解釋論上，囿于物權(quán)法定原則的限制，土地經(jīng)營權(quán)可以通過附屬登記于土地承包經(jīng)營權(quán)登記的方式獲得對抗第三人的效力。立法論上，我國“民法典物權(quán)編”應將土地經(jīng)營權(quán)作為法定的用益物權(quán)類型，實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)的法定化。

作者：蔡立東，吉林大學法學院院長，吉林大學法學院、吉林大學理論法學研究中心教授，國家司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心專職研究人員，“長江學者獎勵計劃”青年學者。姜楠，吉林大學法學院博士研究生。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國社會科學》2017年第5期

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