前言：產(chǎn)業(yè)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移給農(nóng)村帶來了巨大的環(huán)境危機(jī)，土壤污染、水污染等問題日益突出以及噪聲污染、輻射污染等新問題愈加隱現(xiàn)。為保護(hù)農(nóng)村環(huán)境，推進(jìn)“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，應(yīng)采取引入市場準(zhǔn)入負(fù)面清單理念，提高農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的市場準(zhǔn)入門檻；加強(qiáng)規(guī)劃融合力度，探索空間規(guī)劃體系深層次變革；加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管，填補(bǔ)農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管的實質(zhì)空缺等措施予以補(bǔ)救。

　　背景：伴隨我國經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，在城市環(huán)境成本加大以及城市環(huán)境管制力度加強(qiáng)的雙重壓力驅(qū)動下，產(chǎn)業(yè)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移愈加頻繁。鑒于當(dāng)前城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至農(nóng)村的現(xiàn)實以及未來產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的發(fā)展趨勢，預(yù)計未來農(nóng)村產(chǎn)業(yè)總量有望持續(xù)增加，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染的風(fēng)險也必將隨之而加劇。習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上強(qiáng)調(diào)，“建設(shè)美麗中國，必須建設(shè)好‘美麗鄉(xiāng)村’”，為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)工作提出了新的更高要求。當(dāng)前及今后很長一段時間，防控產(chǎn)業(yè)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移都是推進(jìn)“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)中亟待解決的關(guān)鍵問題。

　　（一）產(chǎn)業(yè)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移引發(fā)的環(huán)境危害

　　1農(nóng)村地區(qū)土壤污染越加嚴(yán)重

　　產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中大量工業(yè)污染源向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，直接加大了農(nóng)村地區(qū)土壤污染的風(fēng)險。以工業(yè)固廢的處理為例，受物質(zhì)特性、技術(shù)條件、地理位置等因素影響，每年約有50%的新增工業(yè)固廢并未得到綜合利用，導(dǎo)致工業(yè)固廢的貯存量逐年遞增。而工業(yè)固廢的堆存不僅侵占了大量的耕地，還會導(dǎo)致土壤的污染。由于工業(yè)固廢中重金屬含量高且毒性大，土壤一旦被污染將很難修復(fù)。據(jù)環(huán)保部與國土資源部于2014 年發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示，全國土壤總的超標(biāo)率達(dá)16.1%，其中耕地土壤點位的超標(biāo)率更是高達(dá)19.4%。此外，工業(yè)固廢的堆存不僅占用大量耕地，導(dǎo)致土壤污染，其長時間的堆存還會造成空氣、地表水和地下水的二次污染。

　　2農(nóng)村地區(qū)水污染程度加劇

　　隨著產(chǎn)業(yè)污染向農(nóng)村的加速轉(zhuǎn)移，農(nóng)村地區(qū)水污染程度不斷加劇。根據(jù)可供查閱的《中國環(huán)境統(tǒng)計年報（1997~2000）》的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，我國工業(yè)廢水排放量總量呈現(xiàn)持續(xù)的下降趨勢，由1997 年的226.7 億噸下降到2000 年的194.2 億噸，其年度環(huán)比下降率分別為13.1%、3.2%、和3.1%。但是，同期鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)廢水排放量卻不降反升，由38.4 億噸增加到41.1 億噸。因受1998 年金融危機(jī)的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)廢水排放量雖然曾有短暫的下降，但是，總量上仍然呈現(xiàn)穩(wěn)中趨漲的態(tài)勢，其年度環(huán)比增長率曾分別高達(dá)19%和12.1%。同時段內(nèi)，我國農(nóng)村地區(qū)工業(yè)廢水排放量占全國總量的比例由16.9%迅速激增至21.2%。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部、國家統(tǒng)計局、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布的《全國污染源普查公報（2010）》的數(shù)據(jù)，我國農(nóng)村地區(qū)的主要水污染物，即COD、總氮、總磷的排放量分別為1324.09 萬噸、270.46 萬噸、28.47 萬噸，其所占全國排放總量的比例分別高達(dá)43.71%、57.19%、67.27%。此外，環(huán)保部曾對18000 多家化工企業(yè)進(jìn)行大排查，發(fā)現(xiàn)地處大江大河沿岸、飲用水源地上游等環(huán)境敏感區(qū)的化工企業(yè)占比高達(dá)86.2%（郄建榮，2011）。

　　上述數(shù)據(jù)表明，我國產(chǎn)業(yè)污染向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移的趨勢日益明顯，農(nóng)村地區(qū)水污染防治和水環(huán)境保護(hù)的壓力也在持續(xù)增大。產(chǎn)業(yè)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移不僅嚴(yán)重威脅農(nóng)村地區(qū)的飲水安全和水環(huán)境保護(hù)，還會引發(fā)大量的土壤污染，甚至是耕地污染，進(jìn)而影響到糧食安全。

　　3農(nóng)村地區(qū)噪聲污染問題凸顯

　　隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)、采掘業(yè)等噪聲污染嚴(yán)重的工程項目在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)越來越多，噪聲污染源從城市向農(nóng)村不斷蔓延。近些年，農(nóng)村地區(qū)高速公路噪聲擾民、高噪聲工業(yè)企業(yè)噪聲擾民等投訴案件逐年遞增，并成為典型的環(huán)境侵權(quán)類別。2015 年底，最高法公布了10 大環(huán)保侵權(quán)典型案例中就有1 例是農(nóng)村地區(qū)噪聲污染致?lián)p案例。噪聲污染不僅打破了農(nóng)村原有的寧靜，還給農(nóng)村居民帶來新的健康風(fēng)險，增加引發(fā)血壓、膽固醇、葡萄糖等疾病的概率。

　　4電磁輻射污染問題隱現(xiàn)

　　隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)村居民家用電器的使用量迅速增加以及電力、通信、交通事業(yè)的迅速發(fā)展，電磁輻射污染問題呈現(xiàn)出從城市迅速向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村擴(kuò)散的趨勢，因農(nóng)村通信基站和輸變電設(shè)施的電磁輻射引發(fā)的輻射污染問題在農(nóng)村地區(qū)逐漸顯現(xiàn)。可見，伴隨著電力、通信等產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，我國農(nóng)村地區(qū)的電磁輻射污染問題隱現(xiàn)，應(yīng)及早重視。

　　（二）防控產(chǎn)業(yè)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的法制困境

　　1農(nóng)村產(chǎn)業(yè)市場準(zhǔn)入門檻低

　　當(dāng)前，我國各地的環(huán)境準(zhǔn)入制度具有“城市中心主義偏向”，環(huán)境準(zhǔn)入以嚴(yán)格限制主城區(qū)污染嚴(yán)重的規(guī)劃項目為主，尚未涉及有關(guān)產(chǎn)業(yè)入駐農(nóng)村的規(guī)劃項目。2008年，重慶市政府印發(fā)了《重慶市工業(yè)項目環(huán)境準(zhǔn)入規(guī)定》。根據(jù)該規(guī)定，主城區(qū)不再規(guī)劃發(fā)展大氣污染嚴(yán)重的項目，上游地區(qū)不再布置水污染嚴(yán)重的項目，而化工、醫(yī)藥等環(huán)境風(fēng)險高的產(chǎn)業(yè)向長壽、萬州、涪陵等周邊地區(qū)輻射。2015年，南京市政府公布了《建立嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入制度實施方案》，將一批高耗能、重污染項目列入環(huán)境負(fù)面清單，禁止進(jìn)入南京市區(qū)。從重慶和南京的經(jīng)驗來看，我國各地環(huán)境準(zhǔn)入制度的“城市中心主義偏向”表現(xiàn)的非常明顯。而因缺少針對污染產(chǎn)業(yè)的環(huán)境準(zhǔn)入規(guī)范，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)市場準(zhǔn)入門檻明顯更低。這種環(huán)境成本的差異，進(jìn)一步推動了污染產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移，又因為缺少準(zhǔn)入機(jī)制的攔截和篩選，大量污染產(chǎn)業(yè)向廣袤的農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)散，難以真正實現(xiàn)污染集中防治和風(fēng)險集中防控。

　　2“多規(guī)混淆”，空間規(guī)劃體系銜接不足

　　我國已形成了國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多項規(guī)劃并行的格局，在一定程度上也出現(xiàn)了“多規(guī)混淆”的問題。對此，徐東輝（2014）對因工作目標(biāo)、空間范疇、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)作機(jī)制等方面存在交叉和矛盾而導(dǎo)致了各個規(guī)劃之間不協(xié)調(diào)乃至相互沖突的表現(xiàn)進(jìn)行了分析；朱江等（2015）認(rèn)為，由于主導(dǎo)形態(tài)是縱向控制，而同一空間上的橫向銜接和聯(lián)系往往不足，造成了在同一橫向維度上不同規(guī)劃管控邏輯的矛盾，而這種矛盾正是空間管理問題的根源；鄧小云（2016）也指出，目前環(huán)保規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃在相互銜接方面尚缺乏明確的指導(dǎo)性規(guī)定，面臨的困難較多。

　　黨的十八大報告強(qiáng)調(diào)“要優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”。中共中央及國務(wù)院印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年）》提出“推動有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等‘多規(guī)合一’”，這些都為我國“多規(guī)合一”空間規(guī)劃體系的進(jìn)一步改革提供了政策支持。實踐層面，2014 年，發(fā)改委、國土部、環(huán)保部、住建部等四部委聯(lián)合發(fā)文，確定了全國28 個市縣作為“多規(guī)合一”試點市縣。但從總體來看，多數(shù)城市的工作重點主要在于規(guī)劃協(xié)調(diào)，“多規(guī)合一”引發(fā)的空間體系改革仍處于試點探索階段。“多規(guī)混淆”局面在確定“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局時，難以因地制宜，系統(tǒng)化地考慮農(nóng)村環(huán)境特征和環(huán)境承載能力，從而容易導(dǎo)致無序、過度、分散的開發(fā)，并產(chǎn)生生態(tài)空間占用過多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題。

　　3農(nóng)村地區(qū)環(huán)保監(jiān)管薄弱，環(huán)保監(jiān)管實質(zhì)缺失

　　農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管在監(jiān)管體制和監(jiān)管執(zhí)法方面存在障礙，亟待破除：

　　一方面，農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)長期缺失。受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和其它歷史原因的影響，在廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)至今尚未建立專門的環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)。從2012 年《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》來看，2012 年我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級環(huán)保機(jī)構(gòu)和人員分別有1883個和7653人，占總數(shù)的14.2%和3.7%。數(shù)據(jù)表明，廣大農(nóng)村地區(qū)基層環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)的缺失和專職人員的匱乏，極大地影響了農(nóng)村環(huán)保事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展和“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，為當(dāng)前我國環(huán)保監(jiān)管體制方面的重要缺失。

　　另一方面，環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法缺乏資源保障?！董h(huán)保法》第三十三條特別強(qiáng)調(diào)了“縣級、鄉(xiāng)級人民政府應(yīng)當(dāng)提高農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)水平，推動農(nóng)村環(huán)境綜合整治”。但是，農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管對象多、環(huán)節(jié)多、鏈條長、涉及面廣，農(nóng)村監(jiān)管執(zhí)法任務(wù)繁重，人員、經(jīng)費(fèi)、設(shè)備等配置不足，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)基層環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法舉步維艱。

　　（三）防控產(chǎn)業(yè)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的法律對策

　　1引入市場負(fù)面清單理念，提高農(nóng)村產(chǎn)業(yè)市場準(zhǔn)入門檻

環(huán)境準(zhǔn)入制度被認(rèn)為是源頭防控污染的有效手段。當(dāng)前，我國正在大力推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)，主體功能區(qū)的定位應(yīng)結(jié)合農(nóng)村生態(tài)保護(hù)紅線，充分考慮到農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境脆弱程度和環(huán)境容量的大小，制定差別化的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。2015年9月，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過了《關(guān)于實行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》（以下簡稱《意見》），以清單方式明確列出禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等?！兑庖姟返某雠_，為城市產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村有序轉(zhuǎn)移、合理布局提供了政策指導(dǎo)和依據(jù)，應(yīng)以此為指導(dǎo)，引入并強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中負(fù)面清單管理理念，提高農(nóng)村產(chǎn)業(yè)市場準(zhǔn)入門檻。

　　具體而言，首先，應(yīng)明確產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中禁止準(zhǔn)入的新（擴(kuò)）建產(chǎn)業(yè)、行業(yè)名錄，從源頭控制污染排放，嚴(yán)格管控重污染產(chǎn)業(yè)落戶農(nóng)村地區(qū)。其次，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線，把農(nóng)村地區(qū)分為禁止準(zhǔn)入、限制準(zhǔn)入、重點準(zhǔn)入和優(yōu)化準(zhǔn)入等四類功能區(qū)域，對轉(zhuǎn)移的不同產(chǎn)業(yè)實施差別化的環(huán)境準(zhǔn)入和清單管理，配套建立農(nóng)村地區(qū)的空間環(huán)境準(zhǔn)入制度。最后，制訂符合農(nóng)村地區(qū)環(huán)境容量特點的污染物排放規(guī)定，并以清單方式明確列出在農(nóng)村禁止和限制污染物排放指標(biāo)，將建設(shè)項目污染物排放總量指標(biāo)作為轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)項目環(huán)評審批的前提條件，實行排污總量前置管理，嚴(yán)控新增排放量。

　　2加強(qiáng)規(guī)劃融合力度，探索空間規(guī)劃體系深層次變革

　　結(jié)合國外經(jīng)驗，應(yīng)從以下幾方面著手，改善“多規(guī)并行”的格局，深化“多規(guī)合一”空間規(guī)劃體系。

　　首先，整合并明晰各類規(guī)劃的目標(biāo)和功能作用，明確各層次規(guī)劃的內(nèi)容。土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃直接引用經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃中的經(jīng)濟(jì)、人口指標(biāo)；在土地利用總體規(guī)劃中設(shè)定的土地利用指標(biāo)的控制下，城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃主要確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，而環(huán)境保護(hù)規(guī)劃則側(cè)重于生態(tài)用地的布局。而且，還應(yīng)注意土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中有關(guān)用地規(guī)劃的銜接。此外，國家、區(qū)域?qū)用娴囊?guī)劃以戰(zhàn)略為主，地方層面的規(guī)劃在落實上位規(guī)劃基礎(chǔ)上，因地制宜進(jìn)行空間布局。

　　其次，協(xié)調(diào)各部門、各層級的權(quán)責(zé)，明晰事權(quán)。不同級別不同事權(quán)，同一層級各部門權(quán)責(zé)清晰，并建立完善的配套規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制。

　　最后，加快“三線”劃定，落實生態(tài)紅線制度。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，應(yīng)優(yōu)先考慮農(nóng)村生態(tài)紅線的劃定，確立生態(tài)紅線管理機(jī)制和政策措施，加快符合各大主體功能區(qū)的規(guī)劃融合，加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)生態(tài)功能區(qū)劃要求的紅線管理。

　　3加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管，填補(bǔ)農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管的實質(zhì)空缺

　　首先，完善農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管體系。在加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境規(guī)劃的基礎(chǔ)上，構(gòu)建環(huán)保網(wǎng)絡(luò)信息平臺和指揮調(diào)度平臺，建立農(nóng)村環(huán)境污染防控、處置和應(yīng)急反應(yīng)工作體系，實行各級環(huán)保定期監(jiān)測、定期監(jiān)管執(zhí)法、定期通報制度。

　　其次，在基層政府中設(shè)立環(huán)境保護(hù)常設(shè)機(jī)構(gòu)，并落實工作人員、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、監(jiān)管設(shè)備。還應(yīng)考慮設(shè)立農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項資金，支持農(nóng)村基層環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)在監(jiān)測設(shè)施、執(zhí)法裝備能力、領(lǐng)導(dǎo)和骨干素質(zhì)培養(yǎng)上的投入，使之快速形成農(nóng)村基層環(huán)境管理能力，提高農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)水平。

　　最后，加強(qiáng)對農(nóng)村環(huán)保工作的監(jiān)督。一方面，促進(jìn)環(huán)保監(jiān)管責(zé)任向基層延伸。增強(qiáng)基層政府的監(jiān)管責(zé)任，須增加縣級以下人大及人大代表等對地方政府履職的監(jiān)督，縮小城鄉(xiāng)之間監(jiān)管力度和環(huán)境治理力度的差距；另一方面，擴(kuò)大公眾參與，建立有關(guān)公眾社會監(jiān)管的參與依據(jù)、方式、程序等明確、細(xì)致、有效的制度規(guī)范。

　　作者單位：重慶大學(xué)西部環(huán)境資源法制建設(shè)研究中心

　　中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《管理世界》2016年第7期

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