當(dāng)下特色小鎮(zhèn)很火，想象中的這塊蛋糕很大很大，不僅三部委提出到2020年要建培育1000個(gè)左右特色小鎮(zhèn)，而且地方政府隨之響應(yīng)，紛紛提出各自的宏偉目標(biāo)，如：到2020年，四川省和云南省提出各自要建設(shè)200個(gè)小鎮(zhèn)，而廣州、江蘇、河南、貴州、河北等提出要建設(shè)100個(gè)特色小鎮(zhèn)。根據(jù)前瞻產(chǎn)業(yè)研究院的統(tǒng)計(jì)，到2020年或3-5年內(nèi)，全國(guó)各省規(guī)劃目標(biāo)總數(shù)2468個(gè)，按照每個(gè)小鎮(zhèn)平均投資50-60億元的額度，總體規(guī)劃目標(biāo)的投資規(guī)模將達(dá)到12萬(wàn)億-15萬(wàn)億元[1]，，不可謂目標(biāo)規(guī)模不宏大。面對(duì)如此巨大的蛋糕，一時(shí)間，地產(chǎn)商、投資商、金融機(jī)構(gòu)、建筑商、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，趨之若鶩，各顯其能，各種講座、論壇、研討會(huì)此起披伏，微信、博客、論著文章鋪天蓋地，各地特色小鎮(zhèn)申報(bào)及建設(shè)也是緊鑼密鼓，土地和財(cái)稅等扶持政策競(jìng)相出臺(tái)。

真是“小鎮(zhèn)”戰(zhàn)鼓動(dòng)地來(lái)，全國(guó)上下一片忙。特色小鎮(zhèn)如此火爆，但各方不會(huì)為熱鬧而熱鬧，大家其實(shí)皆為利而來(lái)，正所謂“天下熙熙皆為利來(lái)，天下往往皆為利往”。上至國(guó)家和當(dāng)?shù)卣瑹o(wú)非是希望通過(guò)特色小鎮(zhèn)建設(shè)浪潮，帶動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而社會(huì)資本方、承包商、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)等參與方，也無(wú)非是希望從這場(chǎng)饕餮盛宴中攫取一杯羹。

然而，只有上合國(guó)家政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，下應(yīng)相關(guān)方利益訴求，

把握特色小鎮(zhèn)基本要素及項(xiàng)目構(gòu)成，找到社會(huì)資本方的運(yùn)營(yíng)模式，測(cè)算分析其投入產(chǎn)出是否合理，資金籌集、使用與回收的鏈條是否銜接，政府方是否物有所值，財(cái)政承受能力是否恰當(dāng)，PPP模式特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目才能有效推進(jìn)，“產(chǎn)業(yè)特色”這個(gè)特色小鎮(zhèn)的靈魂才有安身立命之所。

一、特色小鎮(zhèn)的基本要素

對(duì)PPP模式特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)務(wù)觀察測(cè)評(píng)，首先需要知道特色小鎮(zhèn)的涵義是什么，其基本要素有哪些，以免財(cái)務(wù)測(cè)評(píng)“拜錯(cuò)廟門(mén)上錯(cuò)香”，白做無(wú)用功。根據(jù)國(guó)家特色小鎮(zhèn)政策以及熱火朝天的討論，毋庸置疑，特色小鎮(zhèn)應(yīng)由幾個(gè)基本要素構(gòu)成：一是要有特色產(chǎn)業(yè)，二是適宜居住，三是面積不大，三五平方公里，四是距離城市不遠(yuǎn)，一般三五十公里，五是未必一定是建制鎮(zhèn)。

這幾個(gè)基本要素共同構(gòu)成了特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵，從而有別于將特色小鎮(zhèn)地產(chǎn)化和園區(qū)化，也避免了將特色小鎮(zhèn)建成產(chǎn)業(yè)新城或城市綜合體。

也有一些討論文章將旅游、生態(tài)環(huán)境同時(shí)并為特色小鎮(zhèn)的特征。筆者認(rèn)為，旅游可以單獨(dú)作為特色小鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)，也可以與另一特色產(chǎn)業(yè)并存與特色小鎮(zhèn)，但未必是特色小鎮(zhèn)的必備條件，如美國(guó)格林威治基金小鎮(zhèn)，只是以基金這個(gè)金融特色標(biāo)簽聞名于世，而不是旅游小鎮(zhèn)[2]。

而生態(tài)環(huán)境也可以并入宜居這個(gè)基本要素之中，宜居不僅是指有適宜居住的住宅、基礎(chǔ)設(shè)施等，也包括良好的空氣、水土和自然景觀等等。

二、PPP模式特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目與一般PPP項(xiàng)目的主要區(qū)別

主要體現(xiàn)在兩點(diǎn)：一是需要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)特色定位，二是特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目是由多個(gè)子項(xiàng)目構(gòu)成的“集成項(xiàng)目”。

（1）產(chǎn)業(yè)特色定位

特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目，因?yàn)橐挟a(chǎn)業(yè)特色的構(gòu)成要素，所以必須要設(shè)計(jì)定位產(chǎn)業(yè)特色，而一般的PPP項(xiàng)目因?yàn)楸旧碇皇且粋€(gè)具體的項(xiàng)目，無(wú)需進(jìn)行產(chǎn)業(yè)設(shè)計(jì)，如公路、港口、管廊、污水處理等項(xiàng)目。

產(chǎn)業(yè)特色定位，是一項(xiàng)既簡(jiǎn)單又艱難的事情。簡(jiǎn)單的是，產(chǎn)業(yè)特色可能就是腦瓜中的靈光乍現(xiàn)，弄一個(gè)概念即可。艱難的是，如何將概念變成現(xiàn)實(shí)，則不容易。就基金小鎮(zhèn)而言，一時(shí)間國(guó)內(nèi)克隆美國(guó)格林尼治對(duì)沖基金小鎮(zhèn)的概念，基金小鎮(zhèn)數(shù)量已經(jīng)達(dá)到18個(gè)之多[3]，但是，能否建成可以媲美格林尼治對(duì)沖基金小鎮(zhèn)的，完全或主要依靠基金這個(gè)產(chǎn)業(yè)支撐小鎮(zhèn)發(fā)展，還有待時(shí)間檢驗(yàn)。

而像茅臺(tái)鎮(zhèn)、烏鎮(zhèn)和北京古北水鎮(zhèn)等一些本來(lái)就是歷史文化名鎮(zhèn)，具有深厚的歷史文化底蘊(yùn)和名氣，只是需要在此基礎(chǔ)上通過(guò)“歷史文化名街”再利用、再提煉、再提升，而并非完全是新建和原創(chuàng)，相對(duì)于要從無(wú)到有完全新建成一個(gè)特色小鎮(zhèn)，尤其是在產(chǎn)業(yè)特色和品牌塑造方面來(lái)說(shuō)，相對(duì)要容易一些。即便如此，茅臺(tái)鎮(zhèn)也是從2009年開(kāi)始，貴州省提出把茅臺(tái)鎮(zhèn)打造成“中國(guó)國(guó)酒之心”，2012年，再次提出把茅臺(tái)鎮(zhèn)建設(shè)成為“貴州第一、全國(guó)一流、世界知名”的文化旅游名鎮(zhèn)，歷經(jīng)數(shù)年建設(shè)、品牌宣傳和時(shí)光打磨，才建成宜居、宜業(yè)、宜游的一座精、特、美的國(guó)內(nèi)國(guó)際享譽(yù)盛名的特色小城鎮(zhèn)[4]。

烏鎮(zhèn)則是由國(guó)內(nèi)著名大型景區(qū)建設(shè)管理的實(shí)踐專(zhuān)家陳向宏先生從1999年開(kāi)始打造，歷經(jīng)觀光旅游、到度假旅游再到文化創(chuàng)意等發(fā)展階段，才將烏鎮(zhèn)從觀光型古鎮(zhèn)打造成了國(guó)際性的著名的休閑旅游目的地小鎮(zhèn)。

因此，克隆復(fù)制概念容易，真正將其轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，并非易事，這需要需要綜合考慮國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)、地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、行業(yè)特點(diǎn)等眾多因素，具有超強(qiáng)的設(shè)計(jì)規(guī)劃與判斷能力，并具有很強(qiáng)的投資實(shí)力和圍繞產(chǎn)業(yè)特色的招商能力。

（2）項(xiàng)目集成

特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目是個(gè)“集成”項(xiàng)目，由水、電、路、學(xué)校、醫(yī)院、公園、產(chǎn)業(yè)服務(wù)等集成設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目眾多子項(xiàng)目構(gòu)成。而一般PPP項(xiàng)目通常也都是一個(gè)單一項(xiàng)目（除產(chǎn)業(yè)新城、城市綜合體和園區(qū)項(xiàng)目），如公路項(xiàng)目、管廊項(xiàng)目、體育館項(xiàng)目等。

三、多勞多得與項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制

1、多勞多得

特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建，無(wú)論是在歷史文化名鎮(zhèn)等現(xiàn)有小鎮(zhèn)基礎(chǔ)上進(jìn)行提煉加工創(chuàng)建，或者完全從無(wú)到有新建一個(gè)小鎮(zhèn)，在產(chǎn)業(yè)特色定位、選址、發(fā)展規(guī)劃、招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、廠房建設(shè)與出租出售、住宅開(kāi)發(fā)、物業(yè)服務(wù)等具體開(kāi)發(fā)內(nèi)容上，各方根據(jù)參與項(xiàng)目和投資多少獲得相應(yīng)回報(bào)，“多勞多得”。比如，產(chǎn)業(yè)特色定位和發(fā)展規(guī)劃，需要極高智商、經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)造力，如果工作和成本由社會(huì)資本方承擔(dān)，則應(yīng)該獲得相應(yīng)回報(bào)，如果由政府方承擔(dān)，則社會(huì)資本方就不能獲得相應(yīng)的回報(bào)，政府只能以純粹公益性投入獲得社會(huì)效益回報(bào)了。

2、項(xiàng)目構(gòu)成及其回報(bào)機(jī)制

根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行《關(guān)于開(kāi)發(fā)性金融支持特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的意見(jiàn)》（發(fā)改規(guī)劃[2017]102號(hào)），特色小(城)鎮(zhèn)要補(bǔ)齊發(fā)展短板。一是支持基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，包括但不限于土地及房屋的征收、拆遷和補(bǔ)償；安置房建設(shè)或貨幣化安置；水網(wǎng)、電網(wǎng)、路網(wǎng)、信息網(wǎng)、供氣、供熱、地下綜合管廊等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);污水處理、垃圾處理、園林綠化、水體生態(tài)系統(tǒng)與水環(huán)境治理等環(huán)境設(shè)施建設(shè)以及生態(tài)修復(fù)工程。

科技館、學(xué)校、文化館、醫(yī)院、體育館等科教文衛(wèi)設(shè)施建設(shè)；小型集貿(mào)市場(chǎng)、農(nóng)產(chǎn)品交易市場(chǎng)、生活超市等便民商業(yè)設(shè)施建設(shè)；其他基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及環(huán)境設(shè)施建設(shè)。二是支持各類(lèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套設(shè)施建設(shè)，包括但不限于標(biāo)準(zhǔn)廠房、孵化園、眾創(chuàng)空間等生產(chǎn)平臺(tái);旅游休閑、商貿(mào)物流、人才公寓等服務(wù)平臺(tái)建設(shè);其他促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

可見(jiàn)，特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目由一個(gè)個(gè)具體的子項(xiàng)目構(gòu)成，對(duì)應(yīng)的回報(bào)機(jī)制也有所不同。純粹公益性基礎(chǔ)性項(xiàng)目，因?yàn)闆](méi)有直接使用者付費(fèi)，所以只能由政府買(mǎi)單，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目如旅游業(yè)的酒店、景區(qū)和廠房出租、住宅出售等項(xiàng)目，則為使用者付費(fèi)機(jī)制。

注：企業(yè)服務(wù)是指為入住小鎮(zhèn)的企業(yè)提供資金貸款中介、工商注冊(cè)、法律、財(cái)務(wù)、人事代理等服務(wù)。

四、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和財(cái)務(wù)測(cè)評(píng)

特色小鎮(zhèn)包括眾多子項(xiàng)目，且不同的子項(xiàng)目因?yàn)槭杖雭?lái)源和回報(bào)機(jī)制不同，因此，交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和財(cái)務(wù)測(cè)評(píng)比一般單一項(xiàng)目相對(duì)復(fù)雜。如果眾多子項(xiàng)目分別由不同的社會(huì)資本方參與投資運(yùn)營(yíng)，則需要按照不同的社會(huì)資本方各自參與項(xiàng)目的多少進(jìn)行交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和財(cái)務(wù)測(cè)評(píng)，且還需考慮不同子項(xiàng)目之間是否可以盈虧互補(bǔ)，如以經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收益來(lái)彌補(bǔ)滋養(yǎng)公路、水網(wǎng)等純粹公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，從而降低政府付費(fèi)，甚至無(wú)需政府投入或補(bǔ)貼，加快政府對(duì)項(xiàng)目落地審批的決心和速度。

特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的測(cè)評(píng)，在社會(huì)資本方負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)特色定位、編制發(fā)展規(guī)劃和招商引資的情況下，還需要對(duì)招商引資的帶來(lái)的入住企業(yè)數(shù)量、投資額和增加的稅收等指標(biāo)進(jìn)行測(cè)算評(píng)價(jià)，這也是不同于一般PPP項(xiàng)目（產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)新城除外）的地方。

五、資金支持和財(cái)稅優(yōu)惠政策對(duì)項(xiàng)目收益率的影響

1、專(zhuān)門(mén)用于特色小鎮(zhèn)的可用政策

目前國(guó)家和有關(guān)地方政府專(zhuān)門(mén)針對(duì)特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的資金支持和財(cái)稅優(yōu)惠政策主要有：農(nóng)發(fā)行和國(guó)開(kāi)行的政策性金融支持、土地配套獎(jiǎng)勵(lì)、獎(jiǎng)補(bǔ)資金以及財(cái)政返還。

國(guó)家有關(guān)部委和部分省市特色小鎮(zhèn)支持政策表[5]

2、對(duì)項(xiàng)目收益率及項(xiàng)目落地的影響

如果地方性政府將政策性金融支持帶來(lái)的資金成本降低，土地配套獎(jiǎng)勵(lì)、獎(jiǎng)補(bǔ)資金以及財(cái)政返還帶來(lái)的利潤(rùn)和現(xiàn)金流入，作為項(xiàng)目?jī)?nèi)部收益率限定水平的組成部分，則這些政策支持，實(shí)際上并沒(méi)有真正給社會(huì)資本方帶來(lái)好處，而是在金融機(jī)構(gòu)、地方政府和中央政府之間的利益轉(zhuǎn)移。比如：在沒(méi)有上述政策支持的情況下，假設(shè)項(xiàng)目收益率合理水平被政府限定在8%，根據(jù)此收益率測(cè)算政府補(bǔ)貼數(shù)額（在完全政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)貼的情況下，且政府只負(fù)擔(dān)補(bǔ)貼數(shù)額，最終項(xiàng)目公司和社會(huì)資本方成本費(fèi)用超支，由其自負(fù)，否則變成了政府承諾的固定性收益），在政府付費(fèi)額度一定的情況下，所謂的政策性金融支持帶來(lái)的資金成本降低、土地配套獎(jiǎng)勵(lì)、獎(jiǎng)補(bǔ)資金以及財(cái)政返還，應(yīng)該是在8%內(nèi)部收益率水平之外的一種額外收益與獎(jiǎng)勵(lì)，政府不能以此認(rèn)為項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方內(nèi)部收益率超8%為不合理水平，而強(qiáng)行將超出部分拿走，否則，政策支持對(duì)社會(huì)資本沒(méi)有實(shí)質(zhì)性意義，好處全部被政府拿走了，從而也不利于增強(qiáng)社會(huì)資本參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)的吸引力，不利于項(xiàng)目盡快落地實(shí)施。

當(dāng)然，如果政府支持政策最終帶來(lái)的社會(huì)資本方收益率水平過(guò)高，則對(duì)此也要做出限制，比如，在獲得政府有關(guān)支持政策后，PPP模式特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目?jī)?nèi)部收益率不能超過(guò)10%，如超過(guò)，則政府和社會(huì)資本方可就超過(guò)部分進(jìn)行分配約定，從而避免PPP模式特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的暴利，使其收益率基本按照PPP模式保持在一個(gè)合理水平。

因此，社會(huì)資本和政府方在招投標(biāo)和項(xiàng)目合同簽訂時(shí)，需要就此予以明確政策獎(jiǎng)勵(lì)等與合理的內(nèi)部收益率水平的關(guān)系，設(shè)定一個(gè)最高上限，超出上限部分進(jìn)行分配。

六、特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)評(píng)存在的問(wèn)題及建議

筆者接觸到的特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目，存在沒(méi)有測(cè)算使用者付費(fèi)收入、增值稅進(jìn)銷(xiāo)稅額沒(méi)有計(jì)算、所得稅在項(xiàng)目全投資收益率和資本金收益率測(cè)算中的處理錯(cuò)誤、運(yùn)營(yíng)成本缺少數(shù)據(jù)、明股實(shí)債的籌資方式、建設(shè)期資金使用計(jì)劃缺失，運(yùn)營(yíng)期資金還款計(jì)劃與項(xiàng)目公司資金收支關(guān)聯(lián)度不夠等。這些情況對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)金流、政府付費(fèi)、財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率和稅負(fù)等指標(biāo)的產(chǎn)生較大失真和錯(cuò)誤，不利于項(xiàng)目談判、合作與推進(jìn)。

不論這種測(cè)算工作是由政府方主導(dǎo)還是有社會(huì)資本方操刀，雙方應(yīng)本著真誠(chéng)合作互惠互利的精神，客觀合理的測(cè)算反映相關(guān)指標(biāo)，以便在此基數(shù)上，盡快達(dá)成共識(shí)，推進(jìn)項(xiàng)目落地實(shí)施。

作者簡(jiǎn)介：

桑國(guó)權(quán)，會(huì)計(jì)學(xué)碩士 注冊(cè)會(huì)計(jì)師 國(guó)際內(nèi)審師 高級(jí)會(huì)計(jì)師 基金、期貨 證券從業(yè)資格 曾任保險(xiǎn)等企業(yè)CFO 高級(jí)副總裁和合伙人

現(xiàn)任立信會(huì)計(jì)師事務(wù)所高級(jí)經(jīng)理 北京市百瑞律師事務(wù)所PPP中心首席會(huì)計(jì)師（兼），中建政研PPP財(cái)務(wù)專(zhuān)家（兼）；

莊悅明，法律碩士 北京市百瑞律師事務(wù)所律師及PPP中心合伙人 中建政研法律專(zhuān)家 節(jié)能PPP專(zhuān)家 中央人民廣播電臺(tái)特邀嘉賓主持 海淀區(qū)優(yōu)秀律師 海淀區(qū)六五普法先進(jìn)個(gè)人；

劉國(guó)文，北京市百瑞律師事務(wù)所 律師 合伙人 PPP中心副主任 中央電視臺(tái)《法律講堂》主講專(zhuān)家 中國(guó)政法大學(xué)PPP中心委員，中國(guó)節(jié)能領(lǐng)域PPP專(zhuān)家，燕京理工學(xué)院特聘教授，中國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法學(xué)研究會(huì)等單位法律顧問(wèn)。

來(lái)源：PPP知乎，您的PPP大百科

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