摘要：外源推動和內(nèi)源發(fā)展是脫貧攻堅(jiān)中重要機(jī)制，但需要對二者概念和各自功能作用進(jìn)行重新反思，論文對此進(jìn)行了探討，進(jìn)而通過對精準(zhǔn)扶貧機(jī)制創(chuàng)新的系統(tǒng)梳理發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧強(qiáng)力推動以來，我國扶貧開發(fā)機(jī)制的總體特征是外源巨力推動下內(nèi)源發(fā)展，外源推動占據(jù)重要地位，內(nèi)源發(fā)展相對較弱但逐步顯現(xiàn)，未來將必然呈現(xiàn)“內(nèi)外融合”創(chuàng)新趨勢。而這種機(jī)制完善創(chuàng)新效果和程度，則取決于外源推動的可持續(xù)能力、外源推動的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、貧困社區(qū)的內(nèi)源發(fā)展能力、外源推動和內(nèi)源發(fā)展的技術(shù)手段與實(shí)施策略等四個(gè)約束條件，由此論文提出了完善精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；外源推動；內(nèi)源發(fā)展；融合發(fā)展

一、理論反思：內(nèi)源發(fā)展的淵源

（一）內(nèi)源發(fā)展理論的興起

內(nèi)源發(fā)展理論的興起有著深刻的現(xiàn)實(shí)背景，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)解決非均衡的區(qū)域發(fā)展問題產(chǎn)生的理論范式。戰(zhàn)后，發(fā)展中國家落后地區(qū)的發(fā)展模式是一種外源發(fā)展，即通過政府、企業(yè)開發(fā)援助落后地區(qū)，促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展，重點(diǎn)是提升落后地區(qū)現(xiàn)代化和工業(yè)化的水平。然而，隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，廣大的發(fā)展中國家出現(xiàn)了較為普遍的城鄉(xiāng)對立的二元格局，這些國家的鄉(xiāng)村地區(qū)出現(xiàn)持續(xù)的衰敗，大量的貧困問題也隨之凸顯。在解決此類問題上，“增長極理論”無論在理論和實(shí)踐中都占據(jù)主流地位，強(qiáng)調(diào)立足城市和工業(yè)，通過城市和功能的一體化，通過增長極的帶動和傳遞實(shí)現(xiàn)區(qū)域的均衡發(fā)展，即先進(jìn)地區(qū)通過經(jīng)濟(jì)增長的擴(kuò)散帶動落后地區(qū)，最后實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)在空間上的均衡，其機(jī)制就是所謂的“涓滴效應(yīng)”。這種“極化增長”一直主導(dǎo)國際發(fā)展戰(zhàn)略，但實(shí)踐中效果并不突出，發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐并沒有產(chǎn)生“涓滴效應(yīng)”，城鄉(xiāng)的對立、農(nóng)村的貧困等重大問題并未解決。20世紀(jì)70年代后,區(qū)域發(fā)展不平衡矛盾日益突出,增長極理論愈發(fā)難以在實(shí)踐上調(diào)和區(qū)域非均衡的矛盾，之后也出現(xiàn)了依附理論、世界體系理論等，但此類理論并未解決城鄉(xiāng)對立、農(nóng)村貧困、區(qū)域失衡等重大問題。

20世紀(jì)70年代，亨利·明茨伯格發(fā)現(xiàn)發(fā)達(dá)國家都是通過內(nèi)生發(fā)展實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的，但發(fā)達(dá)國家在戰(zhàn)后卻一直強(qiáng)調(diào)第三世界陣營要通過全球一體化的方式實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，他認(rèn)為這極不合理，提出第三世界陣營到了內(nèi)生發(fā)展的時(shí)候，內(nèi)生發(fā)展理論開始逐步登上歷史舞臺。1974年，聯(lián)合國大會在《關(guān)于建立國際經(jīng)濟(jì)新秩序的宣言》中提出：“每一個(gè)國家都有權(quán)實(shí)行自己認(rèn)為最適合自己發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和社會制度，而不因此遭受任何歧視?！边@實(shí)際上就是“內(nèi)源發(fā)展”的理念。1975年，瑞典Dag Hammarskjld財(cái)團(tuán)在聯(lián)合國總會報(bào)告“世界的未來”中，提出“內(nèi)生式發(fā)展”概念：“如果發(fā)展作為個(gè)人解放和人類的全面發(fā)展來理解,那么事實(shí)上這個(gè)發(fā)展只能從一個(gè)社會的內(nèi)部來推動?！贝撕?，由聯(lián)合國推動，內(nèi)生發(fā)展理論不斷完善，1983年聯(lián)合國教科文組織推出了弗朗索瓦·佩魯?shù)摹缎掳l(fā)展觀》一書，提出了“整體的”“綜合的”“內(nèi)生的”發(fā)展理論，在2000年聯(lián)合國和平文化國際會議上發(fā)表了《馬德里宣言》，宣布了在四項(xiàng)新契約的基礎(chǔ)上促進(jìn)全球內(nèi)源發(fā)展計(jì)劃的必要性，即新的社會契約，承認(rèn)人是經(jīng)濟(jì)增長的主要參與者和受益者；新的自然或環(huán)境契約，包括保護(hù)世界生態(tài)環(huán)境的長期計(jì)劃和即期措施；新的文化契約，以防止文化的單一性，維持文化的多樣性和創(chuàng)造性，文化的多樣性和創(chuàng)造性是人類的共同財(cái)富；新的道德或倫理契約，以確保構(gòu)成我們個(gè)體和集體行為準(zhǔn)則的價(jià)值和原則全面落實(shí)。宣言提出，要積極促進(jìn)以知識和內(nèi)部能力為基礎(chǔ)的全球內(nèi)生發(fā)展。自此，內(nèi)源發(fā)展作為一種理念和理論框架被廣泛地接受。

（二）內(nèi)源發(fā)展理論的內(nèi)涵

“內(nèi)源發(fā)展”作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念或者說分析框架，與其他概念最大的差異在于沒有一套固定的模型或者具體的定義，這也是國內(nèi)目前“內(nèi)源發(fā)展”概念泛化的主要原因。20世紀(jì)80年代，聯(lián)合國教科文組織、聯(lián)合國大學(xué)組織了一批研究項(xiàng)目，深入探討“內(nèi)源發(fā)展”，包括“內(nèi)源型”(endogenous)和“外源型”(exogenous)的對立,歐洲學(xué)者們在研究南歐鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略,也不斷豐富了內(nèi)源發(fā)展的理論，主要的提出者包Musto、Friedmann、Garofoli、Haan&Van der Ploeg。隨著理論的發(fā)展，主要形成了四種流派：第一，Vander Ploeg and Long的社會動員說，內(nèi)源發(fā)展是本地資源的社會動員過程，本地資源由本地動員、本地控制、本地決定，利益最終也留在本地。第二，Garofoli創(chuàng)新能力說，即內(nèi)源發(fā)展意味著一種轉(zhuǎn)換社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的能力；反映外界挑戰(zhàn)的能力；促進(jìn)社會學(xué)習(xí)，引進(jìn)符合本地層次的社會規(guī)則的特定形式。換句話說，內(nèi)生式發(fā)展是在本地層面進(jìn)行創(chuàng)新的能力。第三，宮本憲一的本地自治說，認(rèn)為內(nèi)源發(fā)展要基于本地的資源發(fā)展，要保護(hù)環(huán)境，要開發(fā)復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，要建立廣泛的自治制度。第四，聯(lián)合國《馬德里宣言》的發(fā)展能力說，即提倡基于知識和內(nèi)部能力的全球性的發(fā)展能力。

雖然內(nèi)源發(fā)展理論目前還未有較為統(tǒng)一的定義，但以上四種流派至少表達(dá)出以下幾點(diǎn)共識，可以較為準(zhǔn)確地體現(xiàn)內(nèi)源發(fā)展的內(nèi)涵：第一，內(nèi)源發(fā)展的目的在于提升本地的發(fā)展能力和資源動員能力，這些能力又來源于本地資源本身，可能是具體的物質(zhì)資源，如環(huán)境、土地、礦產(chǎn)、作物等，也可以是非物質(zhì)資源，如文化、傳統(tǒng)、風(fēng)俗等。第二，內(nèi)源發(fā)展的主要參與者和受益者應(yīng)該是本地的人群。尤其是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村內(nèi)源發(fā)展的主要參與力量應(yīng)該是本地人群，受益者應(yīng)該主要是本地人群。第三，內(nèi)源發(fā)展可以是外部資源的本地創(chuàng)新，即應(yīng)對外部反應(yīng)，進(jìn)行外部學(xué)習(xí)和改造的能力和過程。

（三）內(nèi)源發(fā)展理論中的“內(nèi)外關(guān)系”

對于內(nèi)源發(fā)展和外源發(fā)展的關(guān)系，國內(nèi)學(xué)界對其的理解有簡單化之嫌。仍有不少學(xué)者在研究中對于內(nèi)源發(fā)展的認(rèn)識采用“過去那種地方的和民族的自給自足和閉關(guān)自守狀態(tài)”和“完全是自然發(fā)生的”社會發(fā)展方式。認(rèn)為由于內(nèi)源式發(fā)展是在相對封閉的環(huán)境下進(jìn)行的，在空間尺度上具有獨(dú)特的地域或民族特色，從時(shí)間向度上來看各歷史時(shí)期的社會交往也不充分。實(shí)際上20世紀(jì)90年代，日本學(xué)界有關(guān)研究已經(jīng)對此問題有所回應(yīng)，即內(nèi)部和外部的交流與合作對于實(shí)踐內(nèi)源發(fā)展模式的成功與否具有決定性作用，而此觀點(diǎn)也成為日本地方自治體合并浪潮的一個(gè)理論依據(jù)。因此，內(nèi)源發(fā)展和外源發(fā)展存在一定程度的區(qū)隔，但并非完全對立，內(nèi)源發(fā)展也并非完全獨(dú)立于外部環(huán)境，其內(nèi)和外的關(guān)系在于外部對內(nèi)部的推動，內(nèi)部對外部的學(xué)習(xí)和創(chuàng)新。

此外，國內(nèi)對于內(nèi)源發(fā)展簡單化理解的另一原因在于模糊了內(nèi)生增長和內(nèi)源發(fā)展的界限。內(nèi)生增長理論強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步取決于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的內(nèi)生變量，外部力量的推動對于經(jīng)濟(jì)增長具有一定的作用，但核心力量在于內(nèi)生的技術(shù)進(jìn)步。由于內(nèi)生增長理論強(qiáng)調(diào)內(nèi)部資源是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的決定性力量和根本力量。內(nèi)生增長理論和內(nèi)源發(fā)展內(nèi)涵上的交叉，導(dǎo)致對于內(nèi)源發(fā)展的理解出現(xiàn)了內(nèi)源發(fā)展和外源推動的簡單對立。

二、創(chuàng)新轉(zhuǎn)型：外源推動下的內(nèi)源發(fā)展

（一）外源推動：國家仍然是推動貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的主要力量

十八大以來，（脫貧攻堅(jiān)成為我國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展過程中的重要環(huán)節(jié)，國家對貧困地區(qū)的重視已到無以復(fù)加之地步。隨著脫貧攻堅(jiān)的進(jìn)行，貧困人口持續(xù)減少，脫貧攻堅(jiān)難度遞增，剩下的貧困人口貧困程度較深，內(nèi)源發(fā)展能力持續(xù)減弱（目前建檔立卡貧困戶中，因病致貧的就占42%）。貧困地區(qū)層面，改革開放40年來，仍然沒有脫貧的地區(qū)，其發(fā)展現(xiàn)狀已經(jīng)表明了其內(nèi)源發(fā)展能力的水平。因此，對于這些貧困人口和貧困地區(qū)，國家有必要進(jìn)行及時(shí)的干預(yù)，且有理由進(jìn)行超常規(guī)的干預(yù)。從精準(zhǔn)扶貧以來的實(shí)踐來看，也是如此?？傮w來看，精準(zhǔn)扶貧以來，外源推動的基本趨勢逐步加強(qiáng)，國家仍然是貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的主要力量：國家對于貧困地區(qū)的政策傾斜、資源投放逐年加大；扶貧開發(fā)工作機(jī)制創(chuàng)新基本圍繞“國家—社會”意義下的“國家”層面進(jìn)行，精準(zhǔn)扶貧的工作機(jī)制不斷創(chuàng)新；外源推動機(jī)制的主要方面也進(jìn)一步完善?？傮w來看，國家通過以下三種方式，極大地推動了貧困地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)。

1.加大對貧困地區(qū)的資源傾斜

國家通過對貧困地區(qū)資金、人力、政策三方面的傾斜，極大地推動了貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程。十八大以來，我國貧困人口從2012年的9899萬，下降至2016年底的4335萬，貧困發(fā)生率從2012年的10.2%下降至2016年的4.5%，國家對于貧困地區(qū)的投入并未隨著貧困人口的減少而減少，考慮到“剩下的貧困人口貧困程度較深，減貧成本更高，脫貧難度更大”（《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》），但中央仍然逐年增加對貧困地區(qū)的投入。

第一，投入了巨量資金。中央財(cái)政扶貧金額從2012年的332億元上升至661億元。中央財(cái)政扶貧金額對促進(jìn)貧困地區(qū)的發(fā)展效果有限，實(shí)際上國家對于14個(gè)連片特困地區(qū)攻堅(jiān)規(guī)劃的投入更能說明問題，2012年開始實(shí)施的《“十二五”期間集中連片特困地區(qū)攻堅(jiān)規(guī)劃》共投入逾19萬億元，用于改善14個(gè)連片特困地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)，其中大部分用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

第二，投入了巨量人力。我國向12.8萬個(gè)貧困村選派的駐村幫扶工作人員達(dá)40萬人之巨，貧困村第一書記選派也全部到位，平均每村3到5名干部。這些干部基本接管貧困村有關(guān)脫貧攻堅(jiān)的日常工作，對貧困村的脫貧攻堅(jiān)起到非常重要的作用。

第三，投入了巨量政策資源。精準(zhǔn)扶貧以來，中央層面不斷出臺推動貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的政策，以《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》和《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》為核心構(gòu)建了脫貧攻堅(jiān)的頂層設(shè)計(jì)。中央和地方圍繞脫貧攻堅(jiān)也出臺了大量助推貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的政策，據(jù)我們粗略估計(jì)，中央和行業(yè)部門出臺的扶貧政策超過100項(xiàng)，全國各省出臺的“1+N”系列文件接近500項(xiàng)。總的來看，有以下幾類：第一類，中辦、國辦，國務(wù)院扶貧辦出臺的有關(guān)完善精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的政策文件。有關(guān)精準(zhǔn)扶貧工作的各個(gè)環(huán)節(jié)基本都出臺了相關(guān)的政策，中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)東西部扶貧協(xié)作工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于進(jìn)一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》等，國務(wù)院扶貧辦出臺的《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》《關(guān)于改革財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制的意見》《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》等。第二類，行業(yè)部門支持貧困地區(qū)發(fā)展的政策文件，此類文件多為多部門聯(lián)合印發(fā)，旨在直接支持貧困地區(qū)某一領(lǐng)域發(fā)展。國務(wù)院扶貧辦等16部門印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)電商精準(zhǔn)扶貧的指導(dǎo)意見》，中國證監(jiān)會《關(guān)于發(fā)揮資本市場作用服務(wù)國家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的意見》，國家發(fā)改委等部門出臺的《關(guān)于實(shí)施光伏發(fā)電扶貧工作的意見》，幾乎所有涉及貧困地區(qū)發(fā)展的重要領(lǐng)域都有相關(guān)的支持政策，政策供給量空前。第三類，片區(qū)牽頭部委針對牽頭片區(qū)出臺的特殊政策，主要是14個(gè)連片特困地區(qū)片區(qū)攻堅(jiān)規(guī)劃涉及的18個(gè)牽頭部委，這些部委的職能基本涵蓋了貧困地區(qū)發(fā)展的重要方面，各個(gè)部委針對片區(qū)的實(shí)際情況，在政策上給予了傾斜。以國土資源部門牽頭烏蒙山片區(qū)脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐為例，國土資源部出臺了《關(guān)于印發(fā)建立國土資源部烏蒙山片區(qū)基層扶貧聯(lián)系點(diǎn)意見的通知》《關(guān)于支持烏蒙山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與脫貧攻堅(jiān)的若干意見》《國土資源部對口支援贛縣振興發(fā)展工作方案（2013—2020年）》。第四類，地方政府出臺的“1+N”系列文件。地方政府圍繞精準(zhǔn)扶貧機(jī)制建設(shè)和具體推進(jìn)，出臺了“1+N”系列文件，“1”一般是諸如《關(guān)于深入推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作的實(shí)施意見》等總文件，“N”是貧困地區(qū)發(fā)展各個(gè)領(lǐng)域的具體實(shí)施推進(jìn)措施，各省都出臺了“1+N”系列文件，有的省相關(guān)政策文件數(shù)量甚至超過20份。

2.創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧的工作機(jī)制

精準(zhǔn)扶貧以來，各地圍繞精準(zhǔn)扶貧的工作機(jī)制展開了大量的創(chuàng)新實(shí)踐，通過精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的創(chuàng)新有效地提升了脫貧攻堅(jiān)的效率。探索建立了“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)、合力攻堅(jiān)”的脫貧攻堅(jiān)責(zé)任機(jī)制。

第一，責(zé)任機(jī)制創(chuàng)新實(shí)踐。精準(zhǔn)扶貧伊始，即對扶貧開發(fā)各級的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任有具體的要求，中央在各種場合通過不同方式強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)扶貧要切實(shí)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，不僅要堅(jiān)持黨對精準(zhǔn)扶貧開發(fā)的統(tǒng)領(lǐng)工作，還要強(qiáng)化扶貧開發(fā)工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任機(jī)制。2015年6月，習(xí)近平總書記對中央、省級政府、基層政府在精準(zhǔn)扶貧過程中具體的責(zé)任定位做了詳述。2016年10月，中辦、國辦印發(fā)了《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》，正式明確了“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)、合力攻堅(jiān)”的脫貧攻堅(jiān)責(zé)任體系，并就具體責(zé)任進(jìn)行了細(xì)化。各地也就有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了探索，基本是通過簽訂《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書》或《脫貧攻堅(jiān)軍令狀》的形式，進(jìn)一步明確了領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

第二，瞄準(zhǔn)機(jī)制創(chuàng)新實(shí)踐。建成了符合各地實(shí)際的精準(zhǔn)識別機(jī)制，貧困瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)程度大幅提升。精準(zhǔn)扶貧以來，在扶貧工作機(jī)制方面最大的創(chuàng)新之一就是瞄準(zhǔn)機(jī)制，各地圍繞“扶貧對象精準(zhǔn)”探索建成了符合各地情況的瞄準(zhǔn)機(jī)制。從實(shí)踐情況來看，各地的做法基本是對貴州省威寧縣迆那鎮(zhèn)“四看法”的應(yīng)用和創(chuàng)新，在此基礎(chǔ)上形成了適合各地情況的貧困瞄準(zhǔn)機(jī)制。除了通過“四看法”完善瞄準(zhǔn)機(jī)制之外，各地還在精準(zhǔn)識別過程中加入了民主測評的方式，例如廣西壯族自治區(qū)為確保精準(zhǔn)識別全過程公平公正，在識別過程中，采取“兩入戶、兩評議、兩審核、兩公示、一公告”程序識別貧困戶。

第三，監(jiān)測機(jī)制創(chuàng)新實(shí)踐。貧困監(jiān)測機(jī)制進(jìn)一步完善，以大數(shù)據(jù)技術(shù)為手段的貧困檢測技術(shù)愈發(fā)成熟。一方面，精準(zhǔn)扶貧以來，統(tǒng)計(jì)部門和扶貧部門的貧困監(jiān)測機(jī)制得到了進(jìn)一步的完善。統(tǒng)計(jì)部門有國家統(tǒng)計(jì)局定期公開出版的《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報(bào)告》,向社會各界發(fā)布我國農(nóng)村貧困狀況和減貧成效。扶貧系統(tǒng)，有國務(wù)院扶貧辦牽頭開展的貧困監(jiān)測系統(tǒng)，例如自2014年起，國務(wù)院扶貧辦信息中心牽頭每年就14個(gè)連片特困地區(qū)的片區(qū)攻堅(jiān)綱要實(shí)施情況、資金投入情況、項(xiàng)目開展情況等內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)測，并撰寫了《<連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃>實(shí)施監(jiān)測報(bào)告》。另一方面，以大數(shù)據(jù)為技術(shù)手段的貧困檢測技術(shù)愈發(fā)成熟。隨著電子信息技術(shù)的發(fā)展，以大數(shù)據(jù)為主要手段的各類“扶貧云”大幅提升了貧困監(jiān)測的精準(zhǔn)性和實(shí)用性。

第四，考核評價(jià)機(jī)制創(chuàng)新實(shí)踐。完善的貧困縣考核機(jī)制已經(jīng)建成，第三方評估廣泛開展。2014年，《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》提出由主要考核地區(qū)生產(chǎn)總值向主要考核扶貧開發(fā)工作成效轉(zhuǎn)變。此后，中組部、國務(wù)院扶貧辦制定《關(guān)于改進(jìn)貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)績考核工作的意見》，從操作層面對改進(jìn)貧困縣考核工作提出了九點(diǎn)更為具體的意見。自此，各地以這兩個(gè)文件精神為基礎(chǔ)，對于貧困線考核機(jī)制的建立與完善都開展了廣泛實(shí)踐，貴州省、甘肅省較早地建立了貧困縣考核機(jī)制。2015年11月，《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》要求要抓緊出臺中央對?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府要加快出臺對貧困縣扶貧績效考核辦法，明確指出要大幅度提高減貧指標(biāo)在貧困縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)績考核指標(biāo)中的權(quán)重，建立扶貧工作責(zé)任清單。2016年2月《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》出臺，各省(自治區(qū)、直轄市)黨委和政府，對照國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組審定的年度減貧計(jì)劃，就工作進(jìn)展情況和所取得的成效形成總結(jié)報(bào)告，報(bào)送國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組。2016年4月《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》要求建立嚴(yán)格、規(guī)范、透明的貧困退出機(jī)制，促進(jìn)貧困人口、貧困村、貧困縣在2020年以前有序退出，確保如期實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)。2016年10月《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》出臺，按照中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制，構(gòu)建責(zé)任清晰、各負(fù)其責(zé)、合力攻堅(jiān)的責(zé)任體系。此外，精準(zhǔn)扶貧以來，第三方評估機(jī)制從無到有發(fā)展迅速。2014年，中國科學(xué)院曾開展過一些第三方評估的工作，2015年《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》明確要求要“建立對扶貧政策落實(shí)情況和扶貧成效的第三方評估機(jī)制”，此后，第三方評估活動如雨后春筍，各地扶貧系統(tǒng)委托高校、科研單位開展了廣泛的第三方評估活動，地方政府甚至出臺了有關(guān)第三方評估的相關(guān)管理辦法。

第五，資金使用機(jī)制創(chuàng)新實(shí)踐。由于條塊分割，長期以來各類資金使用分散、效率不高問題制約著扶貧工作推進(jìn)。2014年，《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》在改革財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制中，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要以脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃和重大扶貧項(xiàng)目為平臺，整合扶貧和相關(guān)涉農(nóng)資金，集中解決突出貧困問題。2016年4月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》，希望通過賦予貧困縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金的自主權(quán)，統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金。此意見選擇部分貧困縣試點(diǎn)，一些提前試點(diǎn)地區(qū)通過財(cái)政涉農(nóng)資金整合也確實(shí)收到了實(shí)實(shí)在在的成效。2017年2月16日，財(cái)政部和國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好2017年貧困縣涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)工作的通知》，決定將涉農(nóng)資金試點(diǎn)范圍推開到全部832個(gè)國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和連片特困地區(qū)縣，這意味著所有貧困縣將可以統(tǒng)籌使用20大項(xiàng)涉農(nóng)資金，提高財(cái)政資金配置效率，也確保資金投向最重要的方向、最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)、最準(zhǔn)確的對象，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。

3.創(chuàng)新外源扶貧機(jī)制

精準(zhǔn)扶貧以來，中央也非常注重通過完善精準(zhǔn)扶貧的外源推動機(jī)制，發(fā)揮我國社會主義制度的政治優(yōu)勢，增強(qiáng)脫貧攻堅(jiān)的效果。

第一，駐村幫扶機(jī)制創(chuàng)新實(shí)踐：社會主義制度優(yōu)越性增強(qiáng)貧困地區(qū)發(fā)展動力。健全干部駐村幫扶機(jī)制是2014年《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》的六項(xiàng)機(jī)制創(chuàng)新任務(wù)之一，也是精準(zhǔn)扶貧以來我國社會主義制度優(yōu)越性充分體現(xiàn)的標(biāo)志之一，由于中央對駐村幫扶的高度重視，駐村幫扶制度建立得很快，各地積極探索精準(zhǔn)扶貧新形式，大力開展干部駐村幫扶工作，到2015年11月已基本實(shí)現(xiàn)駐村工作隊(duì)對貧困村、貧困戶的全覆蓋。2016年以來，各地駐村幫扶機(jī)制在原有基礎(chǔ)上得到大幅完善。各地做法基本相同，就駐村幫扶各項(xiàng)制度和機(jī)制進(jìn)行了完善、細(xì)化。

第二，社會扶貧機(jī)制創(chuàng)新實(shí)踐：定點(diǎn)扶貧和企業(yè)幫扶吸納社會力量。社會扶貧與專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧互為補(bǔ)充，由于其機(jī)動、靈活的特點(diǎn)，減貧效果往往也非常明顯。因此，精準(zhǔn)扶貧以來對社會扶貧機(jī)制的完善和創(chuàng)新也高度重視，2014年12月，國辦印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》，指出要培育多元社會扶貧主體。從2014年至今的兩年多實(shí)踐狀況來看，定點(diǎn)扶貧、企業(yè)幫扶都產(chǎn)生過巨大的效果，形成了一批創(chuàng)新模式。從定點(diǎn)扶貧來看，精準(zhǔn)扶貧以來，幾乎所有的市級以上的政府職能部門和某些國有企事業(yè)單位都參與到部門定點(diǎn)扶貧過程中，其幫扶對象也覆蓋了貧困縣、鄉(xiāng)、村三級。從企業(yè)幫扶來看，精準(zhǔn)扶貧以來產(chǎn)生了諸如萬達(dá)、恒大集團(tuán)定點(diǎn)企業(yè)扶貧的“萬企幫萬村”新模式，效果極為顯著，以恒大集團(tuán)定點(diǎn)幫扶貴州省畢節(jié)市大方縣為例，到2016年12月，僅1年時(shí)間，恒大已幫助大方縣8萬多人初步實(shí)現(xiàn)脫貧，完成總脫貧任務(wù)的45%。

第三，片區(qū)攻堅(jiān)機(jī)制創(chuàng)新實(shí)踐：區(qū)域發(fā)展帶動精準(zhǔn)扶貧機(jī)制協(xié)同推進(jìn)。2011年出臺的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》明確指出“把連片特困地區(qū)作為主戰(zhàn)場”，作為中長期的扶貧戰(zhàn)略規(guī)劃，從戰(zhàn)略上明確了片區(qū)攻堅(jiān)的扶貧開發(fā)，又從制度設(shè)計(jì)上對連片特困地區(qū)給予了諸多保障，之后片區(qū)攻堅(jiān)成為扶貧開發(fā)工作重要的指導(dǎo)思想。2015年，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，指出“堅(jiān)持精準(zhǔn)幫扶與集中連片特殊困難地區(qū)開發(fā)緊密結(jié)合”。精準(zhǔn)扶貧以來，片區(qū)攻堅(jiān)機(jī)制在貧困地區(qū)的區(qū)域發(fā)展上作出了貢獻(xiàn)，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動貧困地區(qū)脫貧提供了動力。從片區(qū)減貧與發(fā)展的成效來看，片區(qū)貧困人口下降幅度快于全國貧困地區(qū)平均水平，片區(qū)貧困人口的人均純收入增速也明顯高于其他貧困地區(qū)。以2014年片區(qū)攻堅(jiān)監(jiān)測數(shù)據(jù)為例，截止到2014年12月，14個(gè)集中連片特困地區(qū)貧困人口減少為3518萬人，比2013年下降623萬人，降幅達(dá)15%，比全國平均高0.1個(gè)百分點(diǎn)。2014年片區(qū)貧困發(fā)生率為17.1%，比2013年下降2.9個(gè)百分點(diǎn)。2014年片區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入為6724元，比上年增加767元，增長12.9%，扣除價(jià)格因素，實(shí)際增長10.9%，比全國農(nóng)村平均水平高1.7個(gè)百分點(diǎn)。

（二）內(nèi)源發(fā)展：貧困地區(qū)的內(nèi)源發(fā)展能力得到一定提高

1.貧困地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，貧困人口增收能力不斷增強(qiáng)

區(qū)域經(jīng)濟(jì)增強(qiáng)是貧困地區(qū)內(nèi)源發(fā)展的應(yīng)有之義，此外，內(nèi)源發(fā)展強(qiáng)調(diào)發(fā)展結(jié)果有利于貧困地區(qū)本身，因此區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶動貧困人口增收的能力也是考量內(nèi)源發(fā)展的重要指標(biāo)。從精準(zhǔn)扶貧以來的實(shí)踐看，貧困地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，帶動貧困人口增收的能力也不斷增強(qiáng)。

第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯快于其他地區(qū)。由于精準(zhǔn)扶貧以來對于貧困地區(qū)超常規(guī)的投入，貧困地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)速度明顯快于其他地區(qū)，以2012年至2014年數(shù)據(jù)為例，592個(gè)國家級貧困縣GDP總量分別為33095億元、37097億元、40702億元，比上年增加12.1%、15.7%、9.7%，高于全國平均水平。

第二，貧困人口的收入和消費(fèi)水平增長明顯快于其他地區(qū)。貧困地區(qū)層面，收入方面，以2016年數(shù)據(jù)為例，2016年我國貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入8452元，比上年增長10.4%，扣除價(jià)格因素，實(shí)際增長8.4%。高于全年全國居民人均可支配收入實(shí)際增長率6.3%。高于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入實(shí)際增長率5.6%，高于農(nóng)村居民人均可支配收入實(shí)際增長6.2%，也高于全國農(nóng)民工人均月收入實(shí)際增長率。消費(fèi)數(shù)據(jù)方面，2013—2014年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均消費(fèi)累計(jì)增長27.8%，年均名義增長13.0%,扣除價(jià)格因素，年均實(shí)際增長10.5%,高于全國農(nóng)村平均水平1個(gè)百分點(diǎn)。2015年，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均消費(fèi)名義增長11%，也高于全國農(nóng)村平均水平1個(gè)百分點(diǎn)。貧困片區(qū)層面，以2014年為例，片區(qū)縣農(nóng)村居民人均可支配收入為6724元，比上年增加767元，增長12.9%，扣除價(jià)格因素，實(shí)際增長10.9%，比全國農(nóng)村平均水平高1.7個(gè)百分點(diǎn)。2014年片區(qū)農(nóng)村居民人均純收入6302元，同比增長12.9%，高于全國2014農(nóng)村居民人均純收入（9892元）同比增速（11.2%）1.7個(gè)百分點(diǎn)。

第三，貧困地區(qū)吸納就業(yè)的水平明顯增長。就業(yè)半徑是衡量某一地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要指標(biāo)，就業(yè)半徑既能反映城鎮(zhèn)化水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平與質(zhì)量，同時(shí)也反過來影響城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長。從貧困地區(qū)就業(yè)半徑的變化來看，2008年，全國貧困地區(qū)勞動力在省外就業(yè)的占68.4%，本省外縣的占19.3%，本縣的占12.3%。到了2014年，勞動力外出地區(qū)中，縣內(nèi)鄉(xiāng)外占26.3%,省內(nèi)縣外占29.8%，省外占43.8%。兩者相比，在縣內(nèi)就業(yè)的比重從12.3%上升至26.3%，增長超過一倍。說明精準(zhǔn)扶貧以來貧困地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)得到長足發(fā)展，吸納就業(yè)的能力明顯增長。

2.產(chǎn)業(yè)扶貧模式創(chuàng)新初步形成了內(nèi)源發(fā)展的基礎(chǔ)環(huán)境

貧困地區(qū)的內(nèi)源發(fā)展，核心在于產(chǎn)業(yè)扶貧，產(chǎn)業(yè)扶貧不僅能夠直接促進(jìn)貧困地區(qū)的脫貧致富，更重要在于通過參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、參與市場活動全方面提升貧困人口和貧困地區(qū)的個(gè)體能力。精準(zhǔn)扶貧以來內(nèi)源機(jī)制的重要成果就在于產(chǎn)業(yè)扶貧創(chuàng)新模式不斷推陳出新，初步形成了內(nèi)源發(fā)展的基礎(chǔ)環(huán)境。精準(zhǔn)扶貧以來，在產(chǎn)業(yè)扶貧模式創(chuàng)新方面，形成了以下幾種有影響力的產(chǎn)業(yè)扶貧模式。

第一，企業(yè)帶動模式。這種是長期以來我國產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐形成的主流模式，通過龍頭企業(yè)帶動，合作組織或其他組織的參與，帶動貧困人口增收，公司+農(nóng)戶、“訂單農(nóng)業(yè)”是基本形式，此外，還形成了諸多的派生形式，比如“公司+農(nóng)戶+基地+市場”“公司+基地+農(nóng)戶”“公司+農(nóng)戶+黨支部”等。第二，大戶帶動模式。即通過一些在生產(chǎn)、銷售有特長的農(nóng)戶帶動，實(shí)現(xiàn)貧困人口增收。包括所謂“能人帶動”“抱團(tuán)經(jīng)營”等形式，大戶帶動實(shí)際上也是企業(yè)帶動模式的派生形式。第三，集體經(jīng)濟(jì)帶動模式。即通過集體經(jīng)濟(jì)的壯大，帶動貧困人口增收。此模式主要是一批依托優(yōu)勢資源和扶持政策發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)的明星村，各村將村集體經(jīng)濟(jì)收入重點(diǎn)支持貧困戶。精準(zhǔn)扶貧以來，除了傳統(tǒng)的明星村之外，依靠扶貧政策，誕生了一批集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大的村莊。第四，新型產(chǎn)業(yè)和新技術(shù)帶動模式。依托近幾年興起的新技術(shù)，例如大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、電商扶貧等帶動貧困戶增收。也有依托近幾年增長較為迅速的國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)，較為典型的是大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)扶貧，貴州省依托大數(shù)據(jù)綜合建設(shè)試驗(yàn)區(qū)，在數(shù)據(jù)資源的積累和應(yīng)用上有了一定基礎(chǔ)，精準(zhǔn)扶貧以來，貴州全面著手布局大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，對國民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率保持在32%以上，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動力、帶動就業(yè)改善民生的重要途徑。第五，非農(nóng)就業(yè)模式。依托生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)有大量非技術(shù)性、低強(qiáng)度的工作機(jī)會的勞動密集型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，貧困人口通過參與生產(chǎn)，為他們提供大量的工資性收入。第六，政策帶動模式。此模式主要是依靠精準(zhǔn)扶貧以來中央扶貧的各類獎補(bǔ)政策支持，通過獎補(bǔ)扶持政策與資源開發(fā)對接，讓貧困戶在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中受益，較為典型的是小額信貸扶貧，大部分地區(qū)將小額信貸資金通過掛靠經(jīng)營和保底分紅的形式帶動貧困人口增收。

3.綠色減貧模式創(chuàng)新極大地提升了貧困地區(qū)內(nèi)源發(fā)展的能力

綠色減貧是精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施以來，各地因地制宜，結(jié)合地區(qū)的發(fā)展特點(diǎn)，提出的創(chuàng)新扶貧模式。綠色減貧的地域特征較強(qiáng)，目前得到官方認(rèn)可的綠色減貧模式創(chuàng)新是移民搬遷扶貧、光伏產(chǎn)業(yè)扶貧、旅游扶貧三項(xiàng)扶貧工程。我們認(rèn)為，資產(chǎn)收益扶貧也是綠色減貧的重要方面。

第一，易地搬遷扶貧。易地搬遷是我國扶貧開發(fā)過程中將區(qū)域發(fā)展和綠色減貧相結(jié)合的最重要經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ街?，也是?shí)現(xiàn)2020年全部脫貧“五個(gè)一批”重要路徑之一，著力解決居住在“一方水土養(yǎng)不起一方”地區(qū)貧困人口的脫貧問題。易地搬遷扶貧能夠直接解決貧困地區(qū)資源約束、市場約束等重大問題，大幅提升貧困地區(qū)內(nèi)源發(fā)展能力。

第二，光伏扶貧。光伏扶貧是有效利用光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)對貧困地區(qū)、貧困人口進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧的新型扶貧模式。精準(zhǔn)扶貧以來，國家能源局、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合下發(fā)多個(gè)指導(dǎo)性文件規(guī)范光伏扶貧。從全國總體來看，光伏扶貧是綠色減貧新途徑，開辟了貧困人口增收新渠道，達(dá)到綠色減貧效果。

第三，旅游扶貧。旅游扶貧是連接生態(tài)保護(hù)與減貧的有效橋梁，是綠色減貧創(chuàng)新最有效途徑。精準(zhǔn)扶貧以來，國務(wù)院扶貧辦與國家旅游局合作，啟動貧困村旅游扶貧工程。旅游扶貧在當(dāng)前的綠色減貧機(jī)制中已經(jīng)起到重要作用，在未來的綠色扶貧中將占據(jù)主導(dǎo)性位置，伴隨交通等基礎(chǔ)設(shè)施的不斷改善，旅游扶貧在貧困地區(qū)內(nèi)源發(fā)展過程中還將起到更大的作用。

第四，資產(chǎn)收益扶貧。目前已有省份以“資產(chǎn)收益扶持制度”扶貧，先行開展探索。各地做法大體類似，即利用各類支持資金入股企業(yè)獲得分紅，或參與生產(chǎn)。資產(chǎn)收益扶貧機(jī)制能夠把細(xì)碎、分散、沉睡的各種資源要素轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，整合到優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)平臺上，擴(kuò)展貧困人口生產(chǎn)生存空間，讓其享受到優(yōu)質(zhì)資源，實(shí)現(xiàn)脫貧致富。

三、影響精準(zhǔn)扶貧機(jī)制創(chuàng)新的核心約束力

（一）外源推動的可持續(xù)能力

如前所述，精準(zhǔn)扶貧以來扶貧開發(fā)機(jī)制創(chuàng)新的主要力量在于外源推動。實(shí)際上貧困地區(qū)內(nèi)源發(fā)展能力的建設(shè)不是一朝一夕，外源推動可能在未來的很長一段時(shí)間還將占據(jù)主要地位，精準(zhǔn)扶貧以來的超常規(guī)外源推動舉措的持續(xù)能力，將影響到未來扶貧開發(fā)機(jī)制創(chuàng)新的程度。

第一，各類扶貧資金減貧績效的邊際效應(yīng)逼近極限。一方面，扶貧資金的條塊問題還需要時(shí)間去解決，目前從中央到地方在政策上已經(jīng)允許扶貧資金的統(tǒng)籌整合，但由于種種原因，此類問題在實(shí)踐上的解決還需要一定的時(shí)間。另一方面，金融扶貧資金的效率比較低。此類金融扶貧在地方實(shí)際運(yùn)作大多是通過掛靠經(jīng)營和保底分紅的形式進(jìn)行，貧困人口實(shí)際只能獲取資金的少量利息，其資金的扶貧效果受到一定的影響，其政策的科學(xué)性仍需完善。此外，財(cái)政資金的整體效能比較低下。有人指出，2016年中央和地方在扶貧上合計(jì)投入了1000億元。按照減少1000萬貧困人口規(guī)模計(jì)算，人均扶貧投入資金超過1萬元。但按照數(shù)據(jù)和過去兩年的通貨膨脹率來計(jì)算，2016年中國的人口貧困標(biāo)準(zhǔn)也就在3000元左右。從投入收益比來分析，國家在扶貧投入上的轉(zhuǎn)化率其實(shí)只有30%左右。

第二，動員能力接近極限。精準(zhǔn)扶貧以來的扶貧開發(fā)實(shí)踐具有很強(qiáng)的“運(yùn)動式治理”意味。運(yùn)動式治理有一個(gè)最大的問題在于由于缺乏合法性基礎(chǔ)因此需要不斷地消耗動員的資源。精準(zhǔn)扶貧以來，海量基層干部投入脫貧攻堅(jiān)工作，大部分干部并未完全脫離本職工作，精準(zhǔn)扶貧已是額外工作。再加上“白+黑、5+2”的工作節(jié)奏，基層干部忙得一塌胡涂，甚至不少基層干部已有怨言，這對國家的動員能力是一種考驗(yàn)。就目前來看，在脫貧攻堅(jiān)層面，國家對基層的動員能力接近極限，亟需精準(zhǔn)扶貧工作常態(tài)化。

（二）外源推動的供給側(cè)改革

精準(zhǔn)扶貧以來，巨量資源投入貧困地區(qū)，如何更好地激發(fā)內(nèi)源發(fā)展，如何更進(jìn)一步推動精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的創(chuàng)新，仍然需要在外源推動方面進(jìn)行供給側(cè)改革。中央一直強(qiáng)調(diào)扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)、重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)。精準(zhǔn)扶貧實(shí)施推進(jìn)以來，我國各類扶貧政策在瞄準(zhǔn)程度上有了長足的進(jìn)步，但時(shí)至今日，扶貧政策的供需雙方在精準(zhǔn)匹配的層面上，仍然有進(jìn)步的空間。總體來看，精準(zhǔn)扶貧實(shí)施以來，扶貧資源的供給總量很大，但在供給過程中對需求側(cè)的重視遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過供給側(cè)的重視。第一，扶貧資源大量供應(yīng)，但始終還未重視其效能的進(jìn)步與優(yōu)化。第二，扶貧資源的馬太效應(yīng)仍然存在，扶強(qiáng)容易扶弱難的情況沒有得到改觀。第三，一些需求側(cè)最需要的扶貧資源仍然得不到保障，各地產(chǎn)業(yè)扶貧傷農(nóng)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，住房、醫(yī)療、養(yǎng)老三座大山壓力仍在。

因此，未來一個(gè)時(shí)期精準(zhǔn)扶貧還需同步推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的供給側(cè)改革，從供給側(cè)發(fā)力。不斷增強(qiáng)扶貧舉措對需求變化的適應(yīng)性和靈活性。尤其在未來一個(gè)時(shí)期，絕對貧困狀況相對緩解、相對貧困逐步凸顯的狀況下，我國貧困人口的地區(qū)分布、致貧原因、資源需求將會發(fā)生巨大變化，必須多從供給端發(fā)力，在增加扶貧供給總量的同時(shí)，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧供給側(cè)改革，以適應(yīng)未來我國貧困狀況轉(zhuǎn)型。此外，精準(zhǔn)扶貧本質(zhì)就是一場扶貧供給側(cè)改革，貧困地區(qū)情況千差萬別，貧困人口致貧原因各不相同，只有結(jié)構(gòu)性施策，精準(zhǔn)施策，才能提高扶貧成效，做到真扶貧、扶真貧、真脫貧，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。

（三）貧困社區(qū)的內(nèi)源發(fā)展能力

無論是外源推動還是內(nèi)源發(fā)展，由于貧困地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以吸納足夠的就業(yè)，也難以吸引貧困人口回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，大量青壯年勞力外流，造成貧困地區(qū)空心化，貧困地區(qū)、貧困人口內(nèi)生動力的激發(fā)有限。城市化造成的貧困地區(qū)“空心化”問題，對貧困地區(qū)的脫貧機(jī)制創(chuàng)新都會造成很大挑戰(zhàn)，“空心化”導(dǎo)致部分貧困社區(qū)的內(nèi)源發(fā)展能力持續(xù)弱化，這可能是未來精準(zhǔn)扶貧需要解決的重點(diǎn)難點(diǎn)問題之一。貧困社區(qū)內(nèi)源發(fā)展能力的弱化會帶來兩方面的問題，一是貧困地區(qū)由于內(nèi)生動力的不足有可能持續(xù)衰弱，雖然通過脫貧攻堅(jiān)可以讓貧困人口脫貧，但貧困地區(qū)由于缺乏發(fā)展的動力而持續(xù)衰弱。二是大量的留守兒童、留守婦女、留守老人增加了貧困代際傳遞的風(fēng)險(xiǎn)。雖然在《打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中明確指出要健全留守兒童、留守婦女、留守老人和殘疾人關(guān)愛服務(wù)體系，但此類問題的根源在于區(qū)域發(fā)展的非均衡，可能還需要很長的一段時(shí)間去解決，在此期間，國家的戰(zhàn)略選擇、制度安排就顯得尤為重要。

（四）外源推動和內(nèi)源發(fā)展的技術(shù)手段與實(shí)施策略

無論是精準(zhǔn)扶貧之前還是精準(zhǔn)扶貧之后，我國扶貧開發(fā)機(jī)制中一直有一些旨在推動貧困地區(qū)內(nèi)生動力的舉措、政策、實(shí)踐創(chuàng)新長期以來效果欠佳乃至失敗。例如扶貧小額信貸，在地方實(shí)際運(yùn)作大多是通過掛靠經(jīng)營和保底分紅的形式進(jìn)行，貧困人口實(shí)際只能獲取資金的少量利息，大量的政府貼息反而貼給了各類企業(yè)，其政策的科學(xué)性仍需完善。

又例如產(chǎn)業(yè)扶貧中的精英俘獲現(xiàn)象，即普惠性的資源被精英群體所占有，實(shí)際上精英俘獲在扶貧的其他領(lǐng)域也很常見，由于產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目往往有“門檻”限制，精英俘獲現(xiàn)象尤為突出，一般情況下所謂“扶富不扶貧”的現(xiàn)象就是精英俘獲。目前對于精英俘獲的研究很多（左停曾在一篇文章中對精英俘獲做過一個(gè)簡單的綜），也開了很多藥方，但精英俘獲現(xiàn)象在精準(zhǔn)扶貧前后普遍存在，尚未得到較好的解決。之前有研究指出瞄準(zhǔn)機(jī)制完善后精英俘獲現(xiàn)象會有所緩解，但精準(zhǔn)扶貧以來，瞄準(zhǔn)技術(shù)得到很大提高，精英俘獲現(xiàn)象并未有緩解。

再如，扶貧政策、項(xiàng)目的后期維護(hù)和可持續(xù)性發(fā)展問題。精準(zhǔn)扶貧以來，一些扶貧項(xiàng)目和扶貧政策的設(shè)計(jì)對后期維護(hù)可持續(xù)發(fā)展的考慮還比較欠缺，導(dǎo)致后期維護(hù)和可持續(xù)發(fā)展難以為繼，扶貧效果曇花一現(xiàn)、扶貧項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)仍然存在。諸如此類的問題，一直貫穿于扶貧開發(fā)的全過程，無論精準(zhǔn)扶貧前后，均未得到好的解決，這些問題可能還有賴于外源推動機(jī)制和內(nèi)源發(fā)展機(jī)制的一些技術(shù)手段和實(shí)施策略的改進(jìn)，有的可能還依賴于扶貧開發(fā)機(jī)制之外的體制機(jī)制問題的完善。但外源推動和內(nèi)源發(fā)展的技術(shù)手段與實(shí)施策略本身，對于未來幾年精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的創(chuàng)新發(fā)展具有很強(qiáng)的約束作用。

四、完善路徑：內(nèi)外融合——超越內(nèi)源與外源

（一）內(nèi)外融合：超越“內(nèi)源—外源”二元對立的思維

正如本文第一部分所述，外源發(fā)展和內(nèi)源發(fā)展本無對立關(guān)系，內(nèi)部和外部的交流與合作對于實(shí)踐內(nèi)源發(fā)展模式的成功與否具有決定性作用。外源推動與內(nèi)源發(fā)展目的都在于貧困地區(qū)、貧困人口的可持續(xù)生計(jì)能力，并不因發(fā)展動力的來源指向不同而不同。實(shí)質(zhì)上無論外源推動還是內(nèi)源發(fā)展，單一的動力來源均難以推動貧困地區(qū)的可持續(xù)生計(jì)，貧困地區(qū)和貧困人口疊加的區(qū)域、自然問題與人力資本問題，本身就限制了外源推動和內(nèi)源發(fā)展的作用空間。因此，需要發(fā)揮外源推動和內(nèi)源發(fā)展共同的優(yōu)勢，對二者進(jìn)行超越，即實(shí)現(xiàn)內(nèi)外融合。在不斷完善外源推動、內(nèi)源發(fā)展的扶貧機(jī)制的基礎(chǔ)上，在體制和機(jī)制上使二者融合。

實(shí)際上，始于2011年的片區(qū)攻堅(jiān)戰(zhàn)略，就是內(nèi)外融合較為成功的案例，其取得的成就也非常突出?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》明確指出“把連片特困地區(qū)作為主戰(zhàn)場”，作為中長期的扶貧戰(zhàn)略規(guī)劃旨在通過區(qū)域發(fā)展帶動貧困地區(qū)脫貧，既從戰(zhàn)略上明確了片區(qū)攻堅(jiān)的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，又從制度設(shè)計(jì)上對連片特困地區(qū)給予了諸多保障，之后片區(qū)攻堅(jiān)成為了扶貧開發(fā)工作重要的指導(dǎo)思想。黨的十八大以后，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的提出，對肇始于“片區(qū)攻堅(jiān)”提出了相當(dāng)?shù)奶魬?zhàn)，理論界和實(shí)踐界開始疑惑“精準(zhǔn)扶貧”是否意味著“片區(qū)攻堅(jiān)”戰(zhàn)略的終結(jié)，為此，我們還專門撰文就此問題進(jìn)行探討。但不可否認(rèn)的是，近兩年片區(qū)攻堅(jiān)戰(zhàn)略確實(shí)不如以前重視。因此，在內(nèi)外融合的層面上，有必要重新審視精準(zhǔn)扶貧與片區(qū)攻堅(jiān)的關(guān)系，在戰(zhàn)略和制度上重新對其進(jìn)行明確。

（二）提升貧困治理能力，重點(diǎn)解決約束精準(zhǔn)扶貧機(jī)制創(chuàng)新的四類問題

本文第三部分提到的有關(guān)精準(zhǔn)扶貧機(jī)制創(chuàng)新的四個(gè)約束條件，即外源推動的可持續(xù)能力、外源推動的供給側(cè)改革、貧困地區(qū)的持續(xù)衰敗、外源推動和內(nèi)源發(fā)展的技術(shù)手段與實(shí)施策略，四個(gè)約束條件的解決之道均有賴于貧困治理能力的提升。其涉及的資金效率、動員能力、供給側(cè)改革、精英俘獲和具體的扶貧措施的可持續(xù)性問題等等都與治理能力有關(guān)，其在貧困治理范疇之內(nèi)，也在國家治理能力范疇之內(nèi)。因此，未來精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的創(chuàng)新，還有賴于貧困治理能力和國家治理能力的提升，在國家治理層面，精準(zhǔn)扶貧的四類約束問題可能都將成為一個(gè)技術(shù)問題，成為治理策略的選擇問題。就目前的選擇來看，亟待在貧困治理的結(jié)構(gòu)上進(jìn)行完善：盡快出臺有關(guān)反貧困的法律制度，對扶貧開發(fā)的有關(guān)決策制度、參與制度、財(cái)政制度進(jìn)行完善，做到有法可依；盡快對國務(wù)院扶貧辦的職能定位進(jìn)行調(diào)整，有必要成立一個(gè)專門、穩(wěn)定的反貧困機(jī)構(gòu)，整合現(xiàn)有反貧困的資源和職能，解決“九龍治水”的問題；在具體的治理策略上，有必要對第三部門、企業(yè)、個(gè)人參與程序進(jìn)行明確。

（三）把綠色減貧提上脫貧攻堅(jiān)的決策議程

精準(zhǔn)扶貧以來，貧困地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展取得明顯進(jìn)步，綠色減貧機(jī)制也初步建立。但從綠色減貧的實(shí)踐來看，綠色減貧還未作為專門的減貧機(jī)制上升到國家戰(zhàn)略層面，綠色減貧的理念還未如精準(zhǔn)扶貧、綠色發(fā)展深入人心。實(shí)際上，綠色減貧是可持續(xù)最強(qiáng)的共享發(fā)展模式。貧困地區(qū)人口大多受教育程度低，生存技能較落后，自身減貧能力弱，主要依靠政府的單向扶持。然而綠色減貧措施的實(shí)施，要求發(fā)展方式從外源向內(nèi)源的根本轉(zhuǎn)變，構(gòu)建出新的綠色扶貧動力機(jī)制。從宏觀層面看，國家從綠色發(fā)展角度出發(fā)，利用當(dāng)?shù)刈匀毁Y源，建立相應(yīng)的綠色扶貧項(xiàng)目，通過培訓(xùn)貧困人口專業(yè)技能，拓寬其就業(yè)和收入來源渠道，從而提升貧困地區(qū)的內(nèi)生動力。從微觀層面分析，貧困人口從被動的接受式扶持變?yōu)橹鲃拥姆e極減貧。此外，綠色扶貧戰(zhàn)略因地制宜，結(jié)合地區(qū)的發(fā)展特點(diǎn)，提出不同的扶貧模式。因此，如何嚴(yán)格按照黨中央決策部署，把生態(tài)文明建設(shè)融入貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)各方面和全過程，明確貧困地區(qū)綠色發(fā)展的總基調(diào)，切實(shí)把綠色發(fā)展融入到扶貧脫貧和精準(zhǔn)扶貧行動中、項(xiàng)目中、資金投入中和每一個(gè)幫扶措施和扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展培育中，將是未來減貧工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。加大綠色生態(tài)減貧理論是實(shí)踐探索，是未來扶貧脫貧機(jī)制創(chuàng)新的一項(xiàng)重要而長期的任務(wù)和目標(biāo)。

（四）不斷探索創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧模式

如前所述，外源推動和內(nèi)源發(fā)展落腳于貧困地區(qū)和貧困人口的可持續(xù)生計(jì)，產(chǎn)業(yè)扶貧是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生計(jì)最重要的手段，產(chǎn)業(yè)扶貧不僅能夠在經(jīng)濟(jì)上促進(jìn)貧困人口脫貧，還能夠通過提升貧困人口的組織化水平、參與能力、市場競爭能力等多方面的能力，從而不斷提升貧困人口的人力資本水平。重點(diǎn)依據(jù)貧困地區(qū)的資源稟賦，在產(chǎn)業(yè)扶貧的內(nèi)容和產(chǎn)業(yè)扶貧模式兩個(gè)方面進(jìn)行探索。在產(chǎn)業(yè)扶貧的內(nèi)容方面，基于“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等高新技術(shù)方式，結(jié)合綠色產(chǎn)業(yè)、金融平臺、物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行探索，爭取能夠利用貧困地區(qū)后發(fā)優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)彎道超車。在產(chǎn)業(yè)扶貧的模式方面，主要是探索貧困地區(qū)不同市場主體的組織方式，政府、龍頭企業(yè)、合作社、貧困戶、電商平臺、科技公司等等市場主體如何合作，最大程度激發(fā)貧困地區(qū)的內(nèi)生動力，同時(shí)，在參與企業(yè)經(jīng)營和市場競爭的過程中，提升貧困地區(qū)、貧困人口的人力資本。

文章來源：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）2017年第4期

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)社科版

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)