摘要：最低生活保障制度是脫貧攻堅戰(zhàn)略中的兜底保障措施。為健全精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，形成制度合力，需要發(fā)揮好低保的兜底保障作用。文章著眼于低保兜底保障的制度全面建設(shè)，對低保救助制度涉及到的幾個維度進(jìn)行了研究，具體包括不同主體對“兜底”作用的理解認(rèn)識問題、貧困和低保標(biāo)準(zhǔn)制定、貧困和低保對象及其識別、政策實施主體和低保資金充分性等問題。文章在研究低保直接兜底保障功能之外，還詳細(xì)分析了與低保掛鉤的其他救助政策的間接保障作用。最后，文章針對脫貧攻堅中低保兜底保障過程中出現(xiàn)的一些問題展開了進(jìn)一步的討論，為更好地發(fā)揮低保兜底保障功能提出了幾點建議。

    關(guān)鍵詞：最低生活保障（低保）制度；兜底保障；貧困人口； 貧困標(biāo)準(zhǔn)；政策銜接

    一、低保直接“兜底保障”功能的實現(xiàn)與影響因素

    社會保險、社會救助、社會福利等部分在社會保障體系中的地位和功能是不同的。社會救助只提供給有需要的“窮人”，因而是社會保障體系中的底部。扶貧脫貧過程中，不管是講社會政策“兜底”，還是社會保障“兜底”，抑或是社會救助“兜底”，歸根結(jié)底都是在強(qiáng)調(diào)低保救助在脫貧攻堅中發(fā)揮“兜底”作用。筆者從“兜底”認(rèn)知、“兜底”標(biāo)準(zhǔn)、“兜底”對象、識別技術(shù)、“兜底”主體、“兜體”資金六個層面對脫貧攻堅中低保兜底保障問題進(jìn)行分析。

   （一）關(guān)于“低保兜底保障”的認(rèn)知

   “兜底”一詞，漢語中，有“最終、最后全部承受”的意思。研究中，筆者發(fā)現(xiàn)各地對“兜底”一詞的理解也不盡相同，歸納起來包括三個方面的認(rèn)知，即發(fā)展干預(yù)順序上的底、貧困群體分類中的底和“家庭—集體—國家”主體順序上的底等內(nèi)容。理解不同會影響政策的設(shè)計與執(zhí)行。

    1.發(fā)展干預(yù)順序上的底?！蛾P(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出了一批扶貧政策措施，即產(chǎn)業(yè)脫貧、勞務(wù)輸出脫貧、易地搬遷脫貧、生態(tài)保護(hù)脫貧、教育發(fā)展脫貧以及低保兜底脫貧。如果前幾個這些措施還不能幫助貧困人口脫貧的話，就要通過低保兜底的辦法來解決。“十三五”規(guī)劃中指出，“根據(jù)致貧原因和脫貧需求，對貧困人口實行分類精準(zhǔn)扶持。通過特色產(chǎn)業(yè)脫貧3000多萬人，轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧1000多萬人，易地搬遷脫貧1000多萬人，其余完全或部分喪失勞動能力的貧困人口通過實行社保政策兜底脫貧。”

    據(jù)扶貧部門相關(guān)負(fù)責(zé)人預(yù)測，通過開發(fā)式扶貧，如果到2020年所有中部縣貧困發(fā)生率降到2%以下，西部降到3%以下，全國仍將剩下800萬左右貧困人口，那么這部分人口需要通過低保、醫(yī)保、農(nóng)村五保和養(yǎng)老保險等措施“兜底”，確保他們到2020年收入都達(dá)到國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)以上，實現(xiàn)“兩不愁三保障”的生活水平。實地調(diào)研中，中部地區(qū)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層扶貧干部談到，“低?！档住瘜ο缶褪悄切┓霾黄鸬娜?，漏下來的貧困人口”。為了實現(xiàn)2020年全面建成小康社會的目標(biāo)，那些通過產(chǎn)業(yè)和就業(yè)幫扶、易地搬遷、生態(tài)補(bǔ)償和教育等措施幫扶無效的貧困人口，最終也要依靠低?！岸档住眮斫鉀Q。

    2.貧困群體分類中的底。全國相當(dāng)多的地方把兜底的“底”主要理解為沒有勞動能力的群體，認(rèn)為“扶貧管有發(fā)展能力的群體，低保管沒有能力的群體”。這樣的“二分法”的理解從微觀細(xì)節(jié)上看，可能過于簡單化。分類做得比較仔細(xì)的地區(qū)把農(nóng)村地區(qū)的扶貧建檔立卡對象分為一般貧困戶、低保貧困戶、低保戶以及五保戶四類，農(nóng)村低保對象分為長期保障戶、重點保障戶和一般保障戶。兩者對應(yīng)的關(guān)系：扶貧建檔立卡中的五保戶對應(yīng)農(nóng)村低保中的長期保障戶，農(nóng)村五保即農(nóng)村鰥、寡、孤、獨等對象。扶貧建檔立卡中的低保戶對應(yīng)于農(nóng)村低保中的重點保障戶，即指因殘疾、重病等因素喪失勞動能力，導(dǎo)致家庭生活困難的農(nóng)村貧困群體。扶貧建檔立卡中的低保貧困戶對應(yīng)于農(nóng)村低保中的一般保障戶，即因自然條件差、生存環(huán)境惡劣，缺少生產(chǎn)生活資料及因病因災(zāi)、懶惰等原因造成生活困難的，具有勞動能力的農(nóng)村貧困家庭。建檔立卡中的一般貧困戶主要是具有一定的勞動力、土地，但缺乏資金、脫貧思路等農(nóng)村貧困家庭。

    3.“家庭—集體—國家”幫扶主體順序上的底。從對困難群體的幫助主體來講，我們國家的基本制度設(shè)計應(yīng)是“家庭—集體—國家”，即在家庭、集體經(jīng)濟(jì)等都無力幫助時，由國家的低保政策予以救助，這也體現(xiàn)在低保救助的家庭收入測算過程中。實際操作中，一些地方基層出現(xiàn)一些問題，即認(rèn)為“反正國家要兜底”，忽略家庭責(zé)任。在低保識別中把老人通過分戶的辦法推給國家，這樣做把低保制度從社會救助變?yōu)橐豁椛鐣＠Ｗ优男匈狆B(yǎng)父母的責(zé)任，既是傳統(tǒng)倫理的要求，也是法律規(guī)定的。《老年人權(quán)益保障法》中規(guī)定，“老年人養(yǎng)老以居家為基礎(chǔ)，家庭成員應(yīng)當(dāng)尊重、關(guān)心和照料老年人?！薄百狆B(yǎng)人應(yīng)當(dāng)履行對老年人經(jīng)濟(jì)上供養(yǎng)、生活上照料和精神上慰藉的義務(wù)，照顧老年人的特殊需要。”

   （二）關(guān)于“低保兜底保障”的標(biāo)準(zhǔn)

    低保兜底是對家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的貧困家庭給予差額現(xiàn)金救助，使其收入能高于貧困線，從而實現(xiàn)低?！岸档住泵撠毜哪繕?biāo)。低保兜底通常要參考一個貧困標(biāo)準(zhǔn)（貧困線），在我國官方貧困線有兩條，一個是國家統(tǒng)計局發(fā)布的國家扶貧線，根據(jù)每年3月份公布上一年農(nóng)民人均收入之后測算的，其測量方法可歸納為客觀絕對貧困線、客觀相對貧困線、主觀貧困線法等。我國農(nóng)村扶貧人口（建檔立卡貧困人口）原則上標(biāo)準(zhǔn)是按照國家統(tǒng)計局確定的國家貧困線確定的，并通過一定的“推算”辦法得出各地的貧困人口，這是一個自上而下的過程。而低保標(biāo)準(zhǔn)的制定是地方政府的事權(quán)，上級政府只是進(jìn)行統(tǒng)計匯總（加權(quán)）。地方人民政府制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，由省市級政府按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用確定。實際制定時可能既考慮農(nóng)民最低生活需要、物價上漲指數(shù)等因素，也考慮財政承受能力。

    我國扶貧開發(fā)工作重點縣的低保標(biāo)準(zhǔn)大部分低于國家扶貧線。課題組根據(jù)民政部門公布的數(shù)據(jù)測算，2015年全國31個省（區(qū)、市）中有16個省份的農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)是低于國家貧困線2855元，且主要分布在中西部地區(qū)。592個國家扶貧開發(fā)重點貧困縣（以下簡稱“國扶縣”）農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)高于國家貧困線之上縣級區(qū)域有93個，其占到總數(shù)的15.71%；592個貧困縣農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)（2409.3元）低于國家扶貧線，其分別占到國家貧困線的84.4%和全國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)的75.8%。若按照2000、2300、2600和2855元4個檔次將592個國家扶貧開發(fā)重點縣分成5部分，并對低保人口和分布區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)計分析，可以看出兜底兩線合一的差距。592個國扶貧縣的低保標(biāo)準(zhǔn)主要集中在2000到2600元之間，并且同一省份不同地域農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的差異也較大。

    洪大用認(rèn)為在實際操作中，許多地方低保標(biāo)準(zhǔn)的制定是參照當(dāng)?shù)厣钏胶拓斦?fù)擔(dān)能力制定的，即“以錢定人”，從而導(dǎo)致農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。但如果低保標(biāo)準(zhǔn)絕對水平太低或相對水平(城鄉(xiāng))相差太大，則可能不能達(dá)到保障農(nóng)村低保對象最起碼的生活水平，從而穩(wěn)定社會的政策目標(biāo)。2015年，我國的扶貧線為2855元，約相當(dāng)于每天8元。為確保到2020年絕對貧困人口實現(xiàn)脫貧，各地政府要及時調(diào)整農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)不低于按年度動態(tài)調(diào)整后的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，才能發(fā)揮低保的“兜底”作用。

   （三）關(guān)于“低保兜底保障”的對象

    對于一些受先天條件所限，完全或部分喪失勞動能力的扶貧對象，依靠自身努力很難如期脫貧，只有通過農(nóng)村低保實現(xiàn)兜底保障，幫助他們脫貧，才能實現(xiàn)2020年全面脫貧的戰(zhàn)略目標(biāo)。據(jù)《中國扶貧開發(fā)年鑒2015》顯示，2014年592個國家扶貧工作重點縣有3649萬貧困人口，其占到建檔立卡貧困人口的52%，貧困發(fā)生率達(dá)17.5%。其中，中部地區(qū)217個貧困縣1486萬人，西部地區(qū)375個貧困縣2163萬人。

    按照相關(guān)政策精神，我國8000多萬建檔立卡貧困人口中，到2020年有2000萬貧困人口需要通過低保兜底來實現(xiàn)脫貧。但目前建檔立卡的貧困人口與農(nóng)村低保人口的吻合程度不高，原因很多。根據(jù)課題組從官方網(wǎng)站和部門咨詢獲得的數(shù)據(jù)來看，截止到2015年底，中西部22個國家重點扶貧省份共有農(nóng)村低保對象4171.4萬人、2340萬戶，其中低保兜底對象1786萬人、665.4萬戶。中西部22個國家重點扶貧省份農(nóng)村低保人口、戶數(shù)占到全國低?？?cè)丝凇魯?shù)的85.1%、84.4%，農(nóng)村低保老人、未成年人和殘疾人分別占到其低?？?cè)藬?shù)的40.2%、10.8%和8.3%?？梢钥闯?，我國貧困地區(qū)農(nóng)村低保人口中老年人群體所占的比例很高，低保對象識別群體特困特征化現(xiàn)象顯著，低保沒有充分覆蓋貧困群體。

    2015年，592個國家扶貧工作重點縣共有農(nóng)村低保人口2016.4萬人、1077萬戶，其低保人口占到全國農(nóng)村低?？?cè)藬?shù)的43%。其中，低保人口中老年人有727萬人，占到總?cè)藬?shù)的36.1%；低保人口中殘疾人有140.8萬人，占到總?cè)藬?shù)的7%。按照民政部關(guān)于貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》通知的相關(guān)精神，低保兜底可以優(yōu)先考慮老年人，重度殘疾人等特殊群體，采取多種措施提高救助水平，確保其基本生活。但同時，對于“五個一批”中前四個脫貧措施實施后，仍無法脫貧的人口和返貧的人口，也應(yīng)通過政策性保障兜底來脫貧?？梢哉f，國扶縣建檔立卡貧困對象中需要發(fā)揮低保兜底的數(shù)量還會繼續(xù)增加。據(jù)民政部發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示，截止到2016年11月，全國農(nóng)村低保對象4562.6萬人。其中，1914.5萬人為建檔立卡貧困人口，比2015年增加了132.4萬人。

   （四）關(guān)于“低保兜底保障”對象的識別技術(shù)

    從貧困程度來看，低保對象應(yīng)該全部涵蓋在扶貧標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)，但微觀的結(jié)果卻不是這樣。低保救助側(cè)重“輸血”，民政部門作用于對家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的貧困人口；扶貧強(qiáng)調(diào)“造血”，主要對那些具有勞動能力和脫貧愿望的貧困戶進(jìn)行幫扶，其中既包括符合這個條件的低保對象，也包括低保標(biāo)準(zhǔn)之上扶貧標(biāo)準(zhǔn)之下的其他貧困家庭。 

    從扶貧對象和低保對象的吻合度來看，建檔立卡中低保兜底對象是兩部門共同作用的群體，至于非建檔立卡貧困人口和低保人口并不在其考慮的核心范疇內(nèi)。究其緣由，低保對象和建檔立卡戶在家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查中，面對兩個系統(tǒng)在“收入口徑”上是不一致的。在低保部門認(rèn)定的轉(zhuǎn)移性收入中，撫恤金、低保金、計劃生育獎勵扶持金、臨時救助金、教育和見義勇為獎勵金等轉(zhuǎn)移性收入不納入家庭收入核查范圍，而扶貧部門認(rèn)定的是轉(zhuǎn)移后收入，貧困對象所獲取的轉(zhuǎn)移性收入一般都要納入家計調(diào)查范疇。 

    實踐中，堅持測度農(nóng)村居民家庭收入的地方較少，其對應(yīng)的策略是使用實物性（如房、車等財產(chǎn)）的和生理性（如健康狀況）的指標(biāo)評估和社區(qū)民主評議。山西省某貧困縣2014年底在農(nóng)民人均純收入2800元（相當(dāng)于2010年2300元不變價）的國家農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)之外，又制定了“八不進(jìn)”的貧困識別排除條件。李小云等認(rèn)為低保人口認(rèn)定之所以要實行民主評議的土辦法，是因為農(nóng)村居民家庭收入難以界定，農(nóng)村社區(qū)是一個熟人社會，左鄰右舍基本上最清楚彼此家庭的實際情況，因此，民主投票選舉在基層看來是“合理”且簡便易行的辦法。但社區(qū)評議容易出現(xiàn)漏報的問題。為了維護(hù)村莊的秩序，減少因“錯?！倍袚?dān)的責(zé)任，基層部門對有爭議的群體通常會采取“漏?！辈呗裕蛊浔慌懦庠诰戎w系之外。這一部分群體被稱之為“低保邊緣群體”。“村民評議”也可能不會選出“誰是窮人”，而是“誰是遵守村規(guī)民約的人”或“誰善于處理人際關(guān)系”。

    影響識別結(jié)果的另外一個重要因素是“盤子”，盤子可能是人數(shù)、比例或資金量。以山西省某國家扶貧工作重點縣為例，中央財政對中部地區(qū)低保資金補(bǔ)助到該縣低?？傎Y金60%，其余低保資金由省、市、縣級三級財政配套資金比例為4∶3∶3。為了減少地方財政的壓力，考慮到當(dāng)?shù)鼐用裣M(fèi)指數(shù)和家庭人均純收入等因素，低?！岸档住睂嵭蟹诸惥戎?。目前，該縣農(nóng)村居民低保標(biāo)準(zhǔn)分為三個檔，第一檔群體占農(nóng)村低?？?cè)藬?shù)的10%；第二檔群體占農(nóng)村低保總?cè)藬?shù)的20%；第三檔群體占農(nóng)村低保總?cè)藬?shù)的70%。從扶貧對象與低保對象的銜接來看，民政部門識別出的“第一檔”、“第二檔”和部分“第三檔”低保對象被納入了建檔立卡貧困人口。

   （五）關(guān)于低保政策執(zhí)行主體的兜底能力

    低保制度作為農(nóng)村貧困家庭的最后一道安全網(wǎng)，其目標(biāo)是減少貧困和促進(jìn)社會公平。毫無疑問，低保制度能為貧困家庭發(fā)揮最低保障的作用，但這種作用的發(fā)揮要依靠基層和社區(qū)的機(jī)構(gòu)，需要靠他們?nèi)ァ岸怠钡?。低保的實施，從面上講涉及千家萬戶，涉及社會每一個角落，涉及每個季度、每個月的動態(tài)調(diào)整，此外，還提出了臨時救助對象要采取“主動發(fā)現(xiàn)受理”的方式，這些都對社會救助的工作人員數(shù)量和質(zhì)量提出了更高的要求。

    我國扶貧部門和民政部門屬于兩個系統(tǒng)，自上而下開展各項工作。盡管農(nóng)村扶貧開發(fā)政策和社會救助制度共同致力于反貧困，服務(wù)同一群體，但在脫貧攻堅中，基層扶貧工作人員包括各鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、駐村干部、駐村扶貧工作隊、“第一書記”等。“五個一批”脫貧戰(zhàn)略工程是由扶貧部門牽頭，財政、民政、教育、人社、住建、電力等部門協(xié)同開展。目前，農(nóng)村扶貧主要以項目為導(dǎo)向，而負(fù)責(zé)執(zhí)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層扶貧、民政、人社等部門的工作人員基本上都是兼任的，在脫貧攻堅這個大格局下，不同部門之間人員的調(diào)動頻繁?；鶎用裾块T硬件設(shè)施不足，工作經(jīng)費(fèi)有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有編制，致使民政專職工作人員少，低保家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查開展工作難。除了人員之外，基層運(yùn)作經(jīng)費(fèi)和設(shè)備距離“兜底”也還存在差距。因此，必須加強(qiáng)基層機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)，以提高低?！岸档住钡目煽啃?。

   （六）關(guān)于低保“兜底”的資金保障

    從制度設(shè)計上看，低保是一種補(bǔ)差型現(xiàn)金救助制度，是政府為無法通過自身努力維持基本生活的困難群眾提供物質(zhì)幫助。因此，“兜底”對象的數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)的制定與財政資金供給是息息相關(guān)的。2015年，全國城市低保人數(shù)不到農(nóng)村低保人數(shù)的一半，但其低保月平均補(bǔ)助水平是農(nóng)村地區(qū)的2倍，城市低保資金支出已占到全國低保資金總和的43.6%。近年來，中央對地方補(bǔ)助主要面向財力相對薄弱的中西部地區(qū)，西部地區(qū)和中部地區(qū)由西部大開發(fā)政策的243個縣(市、區(qū))由中央補(bǔ)助80%，其他中部地區(qū)享受中央補(bǔ)助60%，東部地區(qū)除直轄市外，按照財力狀況分省確定，最高補(bǔ)助比例為50%。以西部地區(qū)貴州省某州為例，低保資金量是省民政廳根據(jù)上一年的資金支出略微提高或減少財政預(yù)算，這一部分占低保總資金的80%；州一級根據(jù)上一年的財政支出，制定下一年的財政預(yù)算，這部分資金占低?？傎Y金的4%；各縣的資金支出占低?？傎Y金的16%。 

    截止到2015年底，中西部22個省份農(nóng)村低保資金總支出為723.9億元，農(nóng)村低保對象4171.4萬人，低保人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)1735元/年；592個國家扶貧重點縣低保資金總支出為332.8億元，農(nóng)村低保人口2016.4萬人，其低保人均標(biāo)準(zhǔn)1650元/年。粗略預(yù)測，按照“五個一批”戰(zhàn)略和補(bǔ)差的做法，低保兜底對象將不低于2000萬人。按照低?？傎Y金=低保人數(shù)*(低保標(biāo)準(zhǔn)-家庭人均收入)這一計算公式。假如我們以2010年國家貧困線2300元作為2020年低收入人群的家庭人均收入，那么2020年低保兜底所需資金等于“無力可扶”的800萬“零收入”貧困人口和無力脫貧或返貧的1200萬貧困人口的兜底資金之和。如果考慮到城鄉(xiāng)一體化等因素，低保資金的需求會有更大增加。 

    此外，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)是與當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕钚枰?、人均純收入、?dāng)?shù)匚飪r水平指數(shù)有關(guān)。從理論上講，農(nóng)村低保對象搬遷至城鎮(zhèn)，理應(yīng)享受城市的低保標(biāo)準(zhǔn)。況且，我國城市低保標(biāo)準(zhǔn)高于農(nóng)村地區(qū)。近年來，我國城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)之間的差距在不斷縮小，農(nóng)村居民的基本消費(fèi)水平逐漸向城鎮(zhèn)地區(qū)靠攏，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)被打破，城鄉(xiāng)的恩格爾系數(shù)在靠近。事實上，如果我國全面實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保一體化，低保資金的缺口也將隨之增加。以貴州省黔西南州為例，2016年全州23萬易地扶貧搬遷人口中納入農(nóng)村低保對象在未搬遷前，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為3060元/人/年；若參照遷入地城市低保標(biāo)準(zhǔn)，低保對象可享受495元/人/月（5940元/人/年）。因易地搬遷政策的實施，全州農(nóng)村居民低保標(biāo)準(zhǔn)將增加2880元/人/年，低保資金總支出也將大幅度增加。但若城鄉(xiāng)低保真要達(dá)到一體化，做到應(yīng)保盡保，那么流動后的貧困人口就需要重新進(jìn)行核定。

    二、與低保掛鉤的其他救助政策的兜底保障作用

    在相當(dāng)程度上，低保兜底保障作用也是由與低保掛鉤的其他社會救助政策實現(xiàn)的。由于采用了現(xiàn)金支付和家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查、社區(qū)評議等手段，低保具有社會救助的基本制度的特征。換句話說，在實施其他社會救助政策時，充分利用從低保制度處獲得的貧困人員的家庭情況、經(jīng)濟(jì)收入水平等信息，來判斷申請人所述情況是否屬實，有利于讓救助更為精準(zhǔn)，同時有利于節(jié)省識別成本。脫貧攻堅戰(zhàn)中，應(yīng)以低保這一基本制度為基礎(chǔ)，其他社會救助政策、社會保障制度相配合，以共同減少貧困現(xiàn)象的發(fā)生。根據(jù)《社會救助暫行辦法（國務(wù)院令第649號）》，社會救助體系包含的制度包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助以及臨時救助8項，同時鼓勵社會力量參與，形成社會救助的“8+1”體系。在8項社會救助制度中，醫(yī)療、教育、住房和就業(yè)4項救助制度明確規(guī)定，救助對象應(yīng)當(dāng)包括最低生活保障家庭成員。換句話說，低保制度和特困供養(yǎng)制度包含的救助對象確定了這4項制度救助對象的“起始線”，低保制度對該4項制度起到基礎(chǔ)支撐作用。

    從需求保障來看，最低生活保障制度為受保對象提供的僅為滿足基本生存需求的幫助和保障，而不能滿足諸如教育和健康等發(fā)展需求。換句話說，在《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》中提出的農(nóng)村扶貧“兩不愁三保障”的目標(biāo)中，低保制度旨在幫助解決“兩不愁”問題，“三保障”問題則需要通過其他救助保障途徑來實現(xiàn)。從社會環(huán)境的支持度來看，低保制度的目標(biāo)是為了“保障生存”和“減少貧困”，如果保障水平過高，則可能會出現(xiàn)制度的逆向激勵，使得那些通過低保制度獲得脫貧能力的群體，以及靠近但位于最低保障線以上的邊緣群體，因希望得到低保的補(bǔ)貼而放棄通過自身努力增加收入，反而停留或“跌落”至“最低收入人口”的群體中，從而違背了制度設(shè)計的初衷。事實上，由于現(xiàn)實中各地政府為降低政策實施成本、提高便利性，“低保戶”這一身份正越來越作為一種獲得大量社會福利的“準(zhǔn)入證”而存在，也產(chǎn)生了一些負(fù)面的效果，偏離低保制度的預(yù)期目標(biāo)。

    在對低保人口的醫(yī)療救助方面，各地方政府實施醫(yī)療救助的主要表現(xiàn)形式包括按比例報銷住院費(fèi)用，代繳參合（新農(nóng)合）、參保（居民基本醫(yī)療保險）費(fèi)用，以及對個人繳費(fèi)部分的二次醫(yī)療救助補(bǔ)貼等。在對建檔立卡的貧困人口的救助方面，民政部要求對建檔立卡貧困人口參加基本醫(yī)療保險的個人繳費(fèi)部分由財政給予補(bǔ)貼；將符合條件的建檔立卡貧困人口納入重特大疾病醫(yī)療救助范圍，對其經(jīng)基本醫(yī)療保險、城鄉(xiāng)居民大病保險等報銷后個人負(fù)擔(dān)的合規(guī)醫(yī)療費(fèi)用予以救助，以避免低保對象和低保臨界對象因病致貧、因病返貧。 

    社會救助體系中的“教育救助”與精準(zhǔn)扶貧中的“教育扶貧”，在幫助貧困家庭中的適學(xué)人口通過接受教育擺脫貧困問題上有著異曲同工的作用。但相比于教育扶貧措施，教育救助僅著眼于低保家庭與低保邊緣家庭，救助的形式通常也僅表現(xiàn)為學(xué)雜費(fèi)減免和發(fā)放補(bǔ)助等。教育救助也因此具有目標(biāo)更為明確、資金更為充足等優(yōu)點，相比于體系龐大的教育扶貧措施，教育救助對于低保人群及低保邊緣人群的救助更為專注。過去就業(yè)救助與農(nóng)村人口關(guān)聯(lián)不大，為更好地滿足農(nóng)村貧困人口的就業(yè)需求，解決就業(yè)救助正激勵效果不顯著的問題，2016年人社部提出要求實施多項脫貧措施，包括“使每個有參加職業(yè)培訓(xùn)意愿的貧困勞動力每年都能接受至少1次免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn)”“建立和完善輸出地與輸入地勞務(wù)對接機(jī)制”“對跨省務(wù)工的貧困勞動力給予交通補(bǔ)貼”等，以期在多個方面增加就業(yè)對于貧困人口的吸引度，降低外出打工成本，提高打工收益。

    除醫(yī)療、養(yǎng)老、住房與教育遵循低保的基本參照作用之外，各地還實施了一些以低保對象為主，兼顧低保邊緣群體的其他方面的專項救助，具體形式主要為費(fèi)用補(bǔ)貼和實物發(fā)放等。在費(fèi)用補(bǔ)貼方面，低保戶通常能夠享受水費(fèi)、電費(fèi)、燃?xì)赓M(fèi)或采暖費(fèi)等費(fèi)用的減免。在實物發(fā)放方面，地方政府會根據(jù)本地區(qū)低保群眾的實際情況來發(fā)放有針對性的實物。在無集中供暖的地區(qū)，當(dāng)?shù)卣畷诙鞛榈捅＜彝グl(fā)放棉衣棉被等；另一些地區(qū)在糧食短缺高發(fā)的季節(jié)，為低保戶發(fā)放糧食等。由于低保救助工作與地方實際情況緊密相連，這些地方特色的救助政策滿足了當(dāng)?shù)刎毨藛T對于社會救助工作的需求，同時對于其他地區(qū)開展多種形式的低保對象救助工作也具有一定的啟發(fā)性。

    通過以上對低保制度和其他救助制度之間關(guān)系的分析，我們可以看到在理想狀態(tài)下，社會救助體系各項目之間應(yīng)該充分銜接互嵌，以低保為托底，發(fā)揮反貧困的協(xié)同作用。但在實際操作中，理性的制度設(shè)計也可能受到“人”的因素的扭曲，從而發(fā)生目標(biāo)與效果的偏離。這種偏離反映在最低生活保障制度之中，就表現(xiàn)為低保的“身份化”、福利依賴以及社會救助中的“懸崖效應(yīng)”等。

    三、小結(jié)與討論

   （一）引導(dǎo)社會和貧困人口正確理解“兜底”的含義

   “兜底”包括貧困群體分類意義上的兜底理解，“底”即是指窮人中沒有能力最困難的群體（老弱病殘）（這樣的理解與之前的兩項制度銜接的試點有關(guān)，也與當(dāng)時資金相對不足有關(guān)）；但“兜底”更重要的是指發(fā)展干預(yù)順序上的兜底，即開發(fā)式扶貧最終解決不了的貧困問題，最后由低保來解決，首先還是要促進(jìn)貧困人口的發(fā)展；“兜底”還包括保障主體的兜底，即低保作為一項國家干預(yù)是在家庭、集體、市場主體等無法有效解決貧困問題之后的制度安排等，不能用低保代替“家庭保障”的作用?！岸档住弊饔冒▋蓚€方面，既要解決低保線過低的問題，使得建檔立卡中的低保人口補(bǔ)差后的收入達(dá)到貧困線，同時也要把未納入建檔立卡的長期低保戶納入扶貧開發(fā)范疇，使其逐步具備自我發(fā)展能力。

   （二）調(diào)整農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和國家扶貧線的關(guān)系

    為確保貧困地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)能夠在2020年達(dá)到貧困線的水平。各省根據(jù)自己財力的制定不低于上述底線之上的幫扶標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)，但應(yīng)維持低保的最低需求保障性質(zhì)，至多不能高于基本需求保障，低保的標(biāo)準(zhǔn)高低主要取決于救助對象的最低需求（甚至不是基本需求）。所謂最低需求，就是《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020）》里提出的“不愁吃、不愁穿”。

    根據(jù)致貧原因和脫貧需求，對貧困人口實行分類精準(zhǔn)扶持，實施“五個一批”工程?？梢钥闯?，依靠產(chǎn)業(yè)、就業(yè)等其他幫扶措施脫貧的對象和低保兜底對象的致貧原因不同，低保兜底對象的貧困程度更深。即便低保兜底對象的人均純收入高于國家扶貧線，但由為缺乏可持續(xù)性，生計系統(tǒng)很脆弱，需要國家有相應(yīng)的幫扶措施繼續(xù)關(guān)注這個群體，防止他們滑入貧困。

   （三）改進(jìn)當(dāng)前的人口識別方法，提升兩類人群的吻合度

基于兩條扶貧線，兩部門所能識別出的人群并不完全一致，貧困治理出現(xiàn)碎片化的格局。因此，要堅持貧困地區(qū)扶貧線與低保線“兩線合一”或“兩庫合一”，貧困人口的識別要以收入為基礎(chǔ)，綜合考慮財產(chǎn)核查、民主評議等因素。以家庭貧窮作為基本特征來識別貧困對象，不簡單地按“人”或“戶”劃分，要么是“扶貧戶”，要么是“低保戶”。應(yīng)該把長期低保戶和重點低保戶納入建檔貧困戶范圍，而部分低保戶可以納入臨時救助機(jī)制的范圍。

   （四）重構(gòu)作為基礎(chǔ)身份制度的低保制度與其他救助制度之間的關(guān)聯(lián)掛鉤關(guān)系

低保政策通過自身的轉(zhuǎn)移支付來支持外，它還為其他社會救助和保障提供了參考名單，主要包括醫(yī)療保險和醫(yī)療救助、教育救助。針對建檔立卡的貧困戶（大多數(shù)情況下包括低保戶），現(xiàn)在也有住房、就業(yè)方面、養(yǎng)老的救助政策支持。一些地區(qū)還有一些針對低保和建檔立卡貧困戶的地方性的補(bǔ)貼或價格優(yōu)惠政策，如電費(fèi)、燃?xì)馊济旱?。這種掛鉤有聚焦貧困人口的一面，但也產(chǎn)生“懸崖效應(yīng)”的問題。

    為避免低保制度所產(chǎn)生的“懸崖效應(yīng)”，根據(jù)致貧原因，將教育、就業(yè)和醫(yī)療救助等專項救助措施作用的對象與低保兜底對象區(qū)分開來，實現(xiàn)低保兜底與其他救助政策的“脫鉤”與“協(xié)作”，真正做到按需施救。通過降低“低?！鄙矸莸摹昂鹆俊保€原低保作為“保最低需求”的制度設(shè)計的本來面貌，如此可以有效鼓勵有勞動能力的救助對象積極就業(yè)。

   （五）做好扶貧開發(fā)與低保兩項政策的制度銜接，為全面實施精準(zhǔn)補(bǔ)差施救奠定基礎(chǔ)

    目前的脫貧被稱為“攻堅戰(zhàn)”，即使在脫貧攻堅戰(zhàn)完成時，我們應(yīng)該認(rèn)識到“脫貧人口”中的相當(dāng)部分（1200萬人左右）只是靠低保使得這部分人口的收入達(dá)到貧困線的水平，他們本身仍然是社會經(jīng)濟(jì)狀況相對貧困的群體。從這個角度來說，幫助窮人的低保工作會是一場“持久戰(zhàn)”，應(yīng)該在標(biāo)準(zhǔn)制定、人群識別、家庭經(jīng)濟(jì)核對和精準(zhǔn)施保等方面進(jìn)行長期的制度建設(shè)，以提高精準(zhǔn)扶貧和施救的績效。

   中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）2017年第4期 

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