摘要：2014年美國調(diào)整了農(nóng)業(yè)法案，新設(shè)立了棉花保險項目疊加收入保護計劃。本文詳細(xì)介紹了疊加收入保護計劃的內(nèi)容和執(zhí)行情況，并根據(jù)該政策保障強度高、棉農(nóng)繳納保費比例低而獲得賠付高、且賠償額不設(shè)上限、項目執(zhí)行效果較好的特點，提出了借鑒美國經(jīng)驗加快開發(fā)國內(nèi)農(nóng)作物保險產(chǎn)品，特別是推出區(qū)域性農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，加快農(nóng)業(yè)補貼政策改革，以及推進“黃箱”、“綠箱”政策的轉(zhuǎn)換等政策建議。

關(guān)鍵詞：美國 棉花保險 疊加收入保護計劃

農(nóng)業(yè)保險是美國農(nóng)業(yè)支持政策體系的重要組成部分，始于上世紀(jì)30年代、盛行于上世紀(jì)80年代以后。2014年美國頒布的《食品、農(nóng)場及就業(yè)法案》中，農(nóng)業(yè)保險作為重點強化的領(lǐng)域，其中棉花保險成為農(nóng)業(yè)保險的重中之重。美國政府針對棉花推出了一項全新的保險政策即疊加收入保護計劃（Stacked Income Protection Plan，簡稱STAX）。該計劃屬于區(qū)域性附加型收入保險產(chǎn)品。所謂“區(qū)域性”即該計劃啟動依據(jù)和賠付標(biāo)準(zhǔn)是由棉農(nóng)所在縣棉花整體性收入水平?jīng)Q定，不與參保棉農(nóng)個人種棉情況相聯(lián)系；“疊加”是指該計劃為附加險產(chǎn)品，即棉農(nóng)可在已購買的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品之上，根據(jù)個人情況選擇該保險產(chǎn)品，以提高保障水平。本文研究分析美國疊加收入保護計劃的出臺背景、主要內(nèi)容和執(zhí)行情況，借鑒其經(jīng)驗對完善中國農(nóng)業(yè)保險制度具有重要的現(xiàn)實意義。

一、疊加收入保護計劃的出臺背景

（一）規(guī)避世界貿(mào)易組織規(guī)則

長期以來，美國推行以價格支持為主、以高額補貼為基本形式的棉花支持政策。聯(lián)邦政府每年向棉農(nóng)支付30億美元補貼，拓展了海外市場、擴大了出口規(guī)模，但對國際市場形成了不公平競爭，引起其他棉花出口國的不滿和反對。貝寧等5個非洲棉花出口國很早就向世貿(mào)組織提出，美國的棉花高額補貼，損害了非洲5國的利益[1]。巴西也向世貿(mào)組織起訴美國棉花補貼案，最終被世貿(mào)組織裁定為：美國對棉農(nóng)的補貼，違反了世貿(mào)組織的貿(mào)易規(guī)則，巴西可對其實施2.95億美元的制裁[2]。面對這一形勢，美國采取了新的棉花支持方式，設(shè)立了在“綠箱”政策范圍內(nèi)的棉花疊加收入保護計劃，規(guī)避WTO規(guī)則，避免貿(mào)易爭端。

（二）防范棉花生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險

進入21世紀(jì)以來，全球極端天氣災(zāi)害頻發(fā)，本世紀(jì)最初10年的世界自然災(zāi)害數(shù)量較上世紀(jì)最后10年增加了26%。美國東部易發(fā)洪澇災(zāi)害，中部常受龍卷風(fēng)侵襲，西部屢遭干旱困擾，2012年美國旱災(zāi)為史上罕見的嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)的極端天氣災(zāi)害[3]。棉花產(chǎn)量受氣候和金融危機等多種因素影響，市場波動劇烈、價格漲跌落差大。如圖1所示，在棉花玉米價格比相對穩(wěn)定的前提下，美國棉花價格從2010年73.7美分/磅的低位升至2011年的118.08美分/磅，到2015年又驟跌至64.6美分/磅。市場風(fēng)險與自然風(fēng)險的交織增加了棉花生產(chǎn)的不確定性和棉農(nóng)收入的不穩(wěn)定性，導(dǎo)致棉花播種面積的縮減和棉花產(chǎn)量的波動，因而需要有高保障強度的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品最大限度地穩(wěn)定棉農(nóng)收入，降低自然災(zāi)害的影響和市場因素的干擾。

（三）彌補棉農(nóng)由政策變動造成的收入損失

迫于來自世界貿(mào)易組織裁決的外部壓力，2014年2月美國出臺的《食品、農(nóng)場及就業(yè)法案》取消了對農(nóng)產(chǎn)品直接支付、反周期支付、平均作物收入選擇的政策支持，棉農(nóng)收入受到了影響，為此，美國政府針對棉花增設(shè)了與生產(chǎn)行為脫鉤的疊加收入保護計劃。

二、疊加收入保護計劃的主要內(nèi)容

該計劃從2015年開始實行，主要包括以下內(nèi)容：

（一）啟動條件

該計劃通常以縣的土地面積為一個保險地域單元（一般在1～20萬英畝[4]左右），也可根據(jù)實際情況幾縣聯(lián)合設(shè)置為一個保險地域單元。一旦這一區(qū)域當(dāng)年棉花整體性實際收入低于預(yù)期收入的90%時，該計劃啟動。啟動條件與參保棉農(nóng)自身植棉面積、單產(chǎn)水平和棉花收入無關(guān)。

（二）保險級別

根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部風(fēng)險管理局的相關(guān)政策，該計劃的保險檔次分為5檔，從縣棉花預(yù)期收入的70%起步，每5個百分點為一檔，最高為90%，級別越高，棉農(nóng)所付保費越高。棉農(nóng)可根據(jù)棉花市場價格、產(chǎn)量、收入和自身需要等因素，任選一個級別的產(chǎn)品進行參保。

（三）參保模式

如圖2所示，參與該計劃的棉農(nóng)既可選擇單一式參保該計劃，也可選擇復(fù)合式參保。復(fù)合式參保，即在原購買的某種保險產(chǎn)品基礎(chǔ)之上、以該計劃作為補充，但須在同一保險公司購買，以方便操作。

（四）保費標(biāo)準(zhǔn)及政府補貼

保險費由下式計算確定：

保障因數(shù)由美國農(nóng)業(yè)部下屬風(fēng)險管理局統(tǒng)一規(guī)定為0.8～1.2。

補償比例在20%以內(nèi)，由棉農(nóng)購買該計劃時所選保險級別減去70%得到。例如棉農(nóng)參保該項目時所選保險級別為85%，其補償比例為15%。

保費率由風(fēng)險管理局設(shè)定，灌溉區(qū)和非灌溉區(qū)的保費率不同。灌溉區(qū)水利條件較好，生產(chǎn)風(fēng)險相對較低，因而保費率低于非灌溉區(qū)。棉花期貨價格為下一年度紐約交易所1、2月份棉花期貨的平均價格。

縣棉花預(yù)期產(chǎn)量是基于縣棉花歷史數(shù)據(jù)計算而成。

美國政府對該計劃保費的補貼達到80%，為美國農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品中補貼的最高標(biāo)準(zhǔn)，并由政府直接轉(zhuǎn)至保險公司（見表1）。

（五）賠付規(guī)則

賠償額=棉花預(yù)期收入×（保險檔次-整體棉花實際收入[5]占預(yù)期收入的比例或70%）×保障因數(shù)（3）

賠償額的多少，主要取決于棉農(nóng)購買的保險檔次與整體棉花實際收入占預(yù)期收入的比例之差，體現(xiàn)了高投?？癸L(fēng)險的原則。

三、政策執(zhí)行情況及特點

（一）該計劃執(zhí)行情況及對2016年棉花生產(chǎn)的影響

2015年是疊加收入保護計劃實施的第一年，美國國會對該政策的預(yù)算授權(quán)為1.57億美元[6]（含宣傳推廣費用和對保險公司的補貼費用），實際用于棉農(nóng)保費補貼的支出為7500萬美元[7]。美國有17個植棉州，約247萬英畝棉田參保了該計劃，占全美棉田總面積的20%，其中近1/3的植棉州參保棉田達到了50%，佛羅里達州和弗吉尼亞州參保棉田已超過60%[8]，如圖3所示。美國農(nóng)業(yè)風(fēng)險政策和保險合作實驗室從145個縣中選取145個植棉1000英畝以上的農(nóng)場進行了調(diào)查，結(jié)果顯示：2015年參保該計劃的棉田，每英畝保險理賠增加3.79～19美元，參保棉農(nóng)平均每英畝多獲利9.15美元?？紤]到生產(chǎn)者對新推出的保險政策有一個觀望期，從美財年棉農(nóng)實際支出的保費補貼看，該計劃已取得了良好效果。同時，由于該計劃保障性強，調(diào)動了棉農(nóng)植棉積極性，增強了棉農(nóng)的生產(chǎn)信心。2016年，美國棉花種植面積為1000萬英畝，其中陸地棉種植面積為935萬英畝，比上年增加17%[9]。

（二）政策特點

從2015年疊加收入保護計劃推廣情況來看，這項政策有4大特點。

1.資金預(yù)算較充足。由于棉花的經(jīng)濟價值高，又是美國的主要出口農(nóng)產(chǎn)品之一，2014年《食品、農(nóng)場及就業(yè)法案》專門為棉花（陸地棉）新設(shè)了疊加收入保護計劃保險，資金預(yù)算占作物保險總支出增量的18.92%（見圖4），同時，還有補充保障選擇計劃[10]可供棉農(nóng)選擇（兩者可選其一）；而玉米、高粱、大米、大豆、春小麥、冬小麥只能選擇補充保障選擇計劃，資金預(yù)算僅占12.1%，低于前者約6.8個百分點。由此可以看出，美政府對棉花生產(chǎn)保險的支持遠大于其他作物。

2.賠付比例高，賠償額不設(shè)上限。棉農(nóng)在已購其他保險產(chǎn)品的基礎(chǔ)上再購買疊加收入保護計劃，可將兩者保險級別接續(xù)合并，使之達到這一農(nóng)業(yè)保險的最高保險級別，即90%；而免賠比例最低可降至10%，遠低于美國內(nèi)大部分區(qū)域類農(nóng)險產(chǎn)品30%～40%的免賠比例。在賠償額方面，疊加收入保護計劃不受作物商品項目最高補償12.5萬美元的限制。另外，2014年和2015年，該項目對未能開展地區(qū)的棉農(nóng)予以過渡性補貼[11]。

3.保費支出比例低于其它農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品。如表2所示，棉農(nóng)參保疊加收入保護計劃實際繳納的保費占賠償額的比例很低。以棉花預(yù)期價格為0.65美元/磅，無條件灌溉區(qū)與有條件灌溉區(qū)[12]的縣棉花預(yù)期單產(chǎn)分別為每英畝921磅與1027磅為例。若棉農(nóng)選擇的保險檔次為縣棉花預(yù)期收入的90%，則棉農(nóng)每英畝實際繳納保費分別只有7.58美元和4.5美元，若發(fā)生賠償棉農(nóng)卻可能得到的最高賠償額分別為95.84美元和106.88美元。棉農(nóng)實際支付的保費僅為最高賠償額的7.91%和4.21%，實際保費支出遠低于美國已有的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品。

4.可操作性較強。疊加收入保護計劃采用PPP形式運行，由美國政府、私營保險機構(gòu)和個人共同參與構(gòu)建和實施。美國農(nóng)業(yè)部風(fēng)險管理局研發(fā)、宣傳該計劃，向棉農(nóng)解釋相關(guān)費用、補貼規(guī)則、補償標(biāo)準(zhǔn)等，負(fù)責(zé)推廣該計劃；私營保險公司運營、銷售該計劃的保險產(chǎn)品，可享受美政府的相關(guān)扶持政策和直接轉(zhuǎn)入的保費補貼；棉農(nóng)自主選擇購買該計劃某一級別產(chǎn)品，負(fù)擔(dān)相應(yīng)保費支出，當(dāng)賠付啟動時便可按保險合同獲得損失補償。

為提高保險公司銷售該項目的積極性，美國政府對其在經(jīng)營管理費、稅收、再保險等方面采取以下支持措施：一是對保險公司用于推行該項目的經(jīng)營管理支出給予一定補貼，補貼標(biāo)準(zhǔn)可參照銷售其他農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的經(jīng)營管理支出補貼標(biāo)準(zhǔn)，一般為保險農(nóng)業(yè)公司銷售該計劃保險產(chǎn)品所得保費的18.5%；二是聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司因經(jīng)營管理計劃免征相關(guān)房產(chǎn)稅、車船使用稅、車輛購置稅、契稅等一切財產(chǎn)類稅收，私營保險公司若對銷售該計劃保險產(chǎn)品則免征除營業(yè)稅之外其他稅收；三是保險公司所銷售的該計劃保險產(chǎn)呂可被納入再保險范圍，并且政府對再保險也提供一定補貼。上述支持政策一經(jīng)推出，私營保險公司對該項目銷售均持積極態(tài)度。

四、結(jié)論以及中國農(nóng)業(yè)保險制度的借鑒

（一）結(jié)論

通過對2014年農(nóng)業(yè)法案設(shè)立的疊加收入保護計劃的出臺背景、政策內(nèi)容和執(zhí)行效果等方面的梳理可以看出，包括棉花在內(nèi)的美國各類農(nóng)產(chǎn)品支持政策均是動態(tài)變化的，受到國際政治經(jīng)濟環(huán)境和國內(nèi)自然資源稟賦、政府財政情況以及國民需求等多種因素的綜合影響。由于政策性農(nóng)業(yè)保險具有較強的靈活性，未來各國或?qū)⑵渥鳛橹С直緡r(nóng)業(yè)發(fā)展的重要方式之一。以美國為代表的發(fā)達國家更是充分利用“綠箱”政策空間，出臺實施各類與農(nóng)戶生產(chǎn)行為脫鉤、不扭曲農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易，又可對農(nóng)產(chǎn)品價格、單產(chǎn)、收入三方面同時提供保障的農(nóng)業(yè)政策保險。在棉花生產(chǎn)領(lǐng)域，美國政府以疊加收入保護計劃替代原有直接補貼則表明其棉花支持政策重心正由直接補貼向農(nóng)業(yè)保險轉(zhuǎn)移，也標(biāo)志著美國棉花收入風(fēng)險管理體系的進一步完善。盡管疊加收入保護計劃具有上述特點，但由于該計劃尚處于試行階段，其中長期效果有待于未來實踐的檢驗。但是，作為一項新的“綠箱”政策，疊加收入保護計劃在補貼政策之外為美國棉農(nóng)提供了一種新的支持方式。

（二）對中國農(nóng)業(yè)保險制度的借鑒

農(nóng)業(yè)保險一直是我國農(nóng)業(yè)支持保護政策中的薄弱環(huán)節(jié)。美國疊加收入保護計劃在保障思路、制度設(shè)計、管理辦法、支持措施等方面較為完善，對我國農(nóng)業(yè)保險制度具有以下借鑒之處：

1.針對不同作物，開發(fā)相應(yīng)險種。美國農(nóng)業(yè)保險體系相對完善，設(shè)置了多種農(nóng)業(yè)保險項目可供農(nóng)戶自由選擇。而我國農(nóng)業(yè)保險品種的設(shè)計相對單一，可在現(xiàn)有農(nóng)險體系下，針對我國南北方、東西部差異，設(shè)置多樣靈活的農(nóng)業(yè)保險項目。以針對各類農(nóng)作物的不同生長特點和滿足不同生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、抗風(fēng)險能力農(nóng)戶的多種需求。

2.通過收入保險，穩(wěn)定作物種植面積。農(nóng)產(chǎn)品作為生活必需品，其需求彈性較?。坏渖a(chǎn)者眾多且分散，因而其供給彈性較大。這在買方市場條件下易造成農(nóng)戶“豐產(chǎn)不豐收”的現(xiàn)象。正因如此，美政府將收入附加險產(chǎn)品引入棉花保險，并給予高額補貼，最大程度地降低棉農(nóng)收入的不確定性。在我國現(xiàn)有保險產(chǎn)品的基礎(chǔ)上，可嘗試增設(shè)收入保險產(chǎn)品。特別是在新疆這樣的棉花主產(chǎn)區(qū)，可借鑒美國設(shè)立區(qū)域性的收入保險項目的做法，在目標(biāo)價格之外為我國棉花生產(chǎn)者提供多一個保障收入的選項，使農(nóng)民對自身生產(chǎn)有穩(wěn)定的收入預(yù)期，進而穩(wěn)定播種面積。

3.優(yōu)化農(nóng)業(yè)補貼資金結(jié)構(gòu)，完善農(nóng)業(yè)保險補貼方式。我國現(xiàn)有農(nóng)險保費補貼比例在55%～80%間，還有提升的空間。政府在財政農(nóng)業(yè)支出增量中可適當(dāng)提高農(nóng)業(yè)保險保費補貼支出，逐步將保費補貼提高到70%～90%左右?？蓪W(xué)習(xí)美國將農(nóng)險保費補貼直接轉(zhuǎn)至保險公司，以解決國內(nèi)農(nóng)險保費征收困難這一難題（個別省區(qū)已有先例）。這樣既能降低農(nóng)戶投保成本，又能以有限的財力推動農(nóng)業(yè)保險工作，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險保障程度。

4、盡快推出區(qū)域性農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，降低農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營成本。疊加收入保護計劃這類區(qū)域性保險產(chǎn)品，以保險地域單元整體實際收入與預(yù)期收入差為啟動和賠付條件，既降低了農(nóng)險經(jīng)營成本、提高了風(fēng)險管理效率，又防止了農(nóng)戶的逆向選擇行為。鑒于此，我國可在各農(nóng)作物主產(chǎn)區(qū)設(shè)立基于地域數(shù)據(jù)的區(qū)域性保險產(chǎn)品，減少保險公司對參保農(nóng)戶查勘定損的工作量，從而達到降低保險運作成本、提升賠付及時度的目的。因此，適時推出區(qū)域性保險產(chǎn)品將是破解我國農(nóng)業(yè)保險高成本、低效率難題的一條重要途徑。

（作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展研究院）

來源：《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2017年第5期

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號 清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院

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