原標(biāo)題：開放土地市場，推進(jìn)結(jié)構(gòu)改革

緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革，堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，加快完善現(xiàn)代市場體系、宏觀調(diào)控體系、開放型經(jīng)濟(jì)體系，……推動(dòng)經(jīng)濟(jì)更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！瓟U(kuò)大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。

——中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)：《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》

改革土地制度，建立或開放土地市場，是落實(shí)市場在資源配置中起決定性作用的重要一步，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

現(xiàn)行建設(shè)用地制度的利與弊

當(dāng)前，我國實(shí)行的是經(jīng)營性建設(shè)用地由地方政府獨(dú)家征地、獨(dú)家賣地、地方政府獲得土地出讓收入這樣一種制度。它基本上是在上世紀(jì)90年代逐漸形成的。其背景，一是城市化的加快發(fā)展使建設(shè)用地的需求不斷增加，二是隨著1994年的分稅制改革，中央政府?dāng)U大了在國家財(cái)政收入中所占比重，地方政府收入份額減少，迫切需要開辟新財(cái)源來支持其經(jīng)常性和建設(shè)性支出。

這種模式在2000年以后進(jìn)入了快速擴(kuò)展階段，地價(jià)節(jié)節(jié)攀升，土地出讓收入從上千億元升至數(shù)萬億元。2001年國有建設(shè)用地有償出讓9萬公頃，占建設(shè)用地供應(yīng)總量的50%，出讓土地成交價(jià)1300億元。到2014年出讓面積上升到27萬公頃，占供應(yīng)總量的45%，土地出讓收入達(dá)到4.3萬億元。平均每公頃成交價(jià)漲了10倍。2014年土地出讓收入相當(dāng)于當(dāng)年地方一般公共預(yù)算收入的57%（不包括在公共預(yù)算內(nèi)），相當(dāng)于當(dāng)年全國GDP的6.8%（據(jù)國土資源部和財(cái)政部網(wǎng)站及年鑒數(shù)據(jù)）。

從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)角度客觀評(píng)價(jià)，這種模式有利有弊。

利之一，是地方政府通過獲得大量土地出讓收入彌補(bǔ)了地方財(cái)政的不足，特別是滿足了地方政府?dāng)U大投資的需要?？鄢鞯爻杀竞?，土地收入大部分用于地方投資支出，擴(kuò)大了投資規(guī)模，支持了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

利之二，是地方政府用行政性手段征地，避免了土地買賣雙方反復(fù)討價(jià)還價(jià)，項(xiàng)目久拖不決的情況，也減少了“釘子戶”對投資項(xiàng)目的阻礙，加快了投資建設(shè)的速度，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了有力的推動(dòng)作用。中國各類投資項(xiàng)目說干就干，投資快，見效快，令很多國家羨慕，在很大程度上來源于此。

但是，這種模式的弊端也很明顯，而且弊病越來越嚴(yán)重。

弊病之一，是侵犯了農(nóng)民的合法權(quán)益。憲法規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有?！钡?，政府征用農(nóng)村的土地，并不需要按土地的市場價(jià)格向農(nóng)民集體付費(fèi)，只需付征地補(bǔ)償款，通常遠(yuǎn)低于土地市場價(jià)格。征收后土地變?yōu)閲校傻胤秸邇r(jià)拍賣，獲得除征地成本外的全部收益，并不與失地農(nóng)民分享。這實(shí)際上侵犯了農(nóng)民的土地所有權(quán)，與憲法相違背。失地農(nóng)民在領(lǐng)取了征地補(bǔ)償款的同時(shí)，如果沒有就業(yè)機(jī)會(huì)，就可能失去生活基礎(chǔ)。一些地方政府在利益驅(qū)動(dòng)下，常常違背農(nóng)民意愿，動(dòng)輒暴力拆遷，導(dǎo)致嚴(yán)重的官民沖突、惡化了執(zhí)政黨與群眾的關(guān)系。過去多年來各地不斷出現(xiàn)的群體抗議乃至惡性沖突事件，多數(shù)與征地拆遷有關(guān)。長此以往，執(zhí)政基礎(chǔ)將嚴(yán)重受損。

弊病之二，地方政府為了獲得更多的土地出讓收入，在利益推動(dòng)下過度鼓勵(lì)房地產(chǎn)開發(fā)，以便把土地賣出去，造成很多地方房地產(chǎn)大量空置，導(dǎo)致資產(chǎn)泡沫、資源浪費(fèi)、銀行債務(wù)越欠越多。這些債務(wù)地方政府有的不負(fù)償還責(zé)任，有的無力償還，導(dǎo)致不良債務(wù)大量積累，金融風(fēng)險(xiǎn)越來越大。

弊病之三，地方政府獨(dú)家征地、獨(dú)家賣地，壟斷了地源，排除了供給側(cè)的市場競爭，因此抬高了地價(jià)和房價(jià)。大城市尤甚，高房價(jià)已成為中低收入居民的沉重負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重影響收入分配。同時(shí)也抬高了城市商業(yè)服務(wù)業(yè)的租金成本，進(jìn)而抬高了商業(yè)服務(wù)業(yè)價(jià)格，將高地價(jià)、高房價(jià)的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給廣大消費(fèi)者。

弊病之四，在高價(jià)賣地的同時(shí)，保留了大量的無償劃撥土地及低價(jià)或免費(fèi)供地，用來招商引資、降低工業(yè)成本，或者在公共設(shè)施建設(shè)名義下大量占地搞“形象工程”、“政績工程”和政府樓堂館所。而高價(jià)土地則完全由購房者和普通消費(fèi)者承擔(dān)。這樣一種不均衡的土地制度造成土地資源的低效率使用，大量土地被圈占、閑置、浪費(fèi)。土地價(jià)格的扭曲也鼓勵(lì)了過度的產(chǎn)能投資，助長了產(chǎn)能過剩，同時(shí)，因不同企業(yè)的地價(jià)差異懸殊,造成企業(yè)間苦樂不均、不公平競爭。

弊病之五，通過權(quán)力配置土地資源，使一些政府官員能夠?qū)τ欣骊P(guān)聯(lián)的開發(fā)商優(yōu)先、低價(jià)供地，少收土地出讓金，或以公益用地名義，變相搞房地產(chǎn)開發(fā)，獲取巨額回扣，導(dǎo)致官商勾結(jié)、黑箱操作，大大助長了腐敗之風(fēng)，造成公共資源流失。近年來揭露的貪腐大案要案，涉及土地、房產(chǎn)和礦產(chǎn)資源的腐敗已成為官場腐敗的最大來源。

弊病之六，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，已經(jīng)有兩億多農(nóng)民進(jìn)城，農(nóng)村已有大量土地閑置，但分布非常零散。按照現(xiàn)行制度，只要政府不征地、又不允許市場交易，這些閑置土地就不能變?yōu)樨?cái)富，導(dǎo)致寶貴的土地資源大量浪費(fèi)，而農(nóng)民得不到應(yīng)得的財(cái)產(chǎn)收入。

上述情況說明，現(xiàn)行土地制度已成為我國近些年來經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的一個(gè)主要癥結(jié)，弊遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于利。目前的結(jié)構(gòu)失衡，主要表現(xiàn)為產(chǎn)能過剩、房地產(chǎn)庫存過大，杠桿率過高，效率下降嚴(yán)重，有效供給不足。這些都與現(xiàn)行土地制度有密切關(guān)系。所以，土地制度亟待改革，方向就是使市場在土地資源的配置中起決定性作用，通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置。

土地制度改革為什么進(jìn)展緩慢

如何改革現(xiàn)行建設(shè)用地制度，中共十八屆三中全會(huì)決議已經(jīng)指出了總體方向，即建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。簡言之，即有規(guī)范地開放土地市場。這意味著各級(jí)政府不再壟斷地源，農(nóng)村集體可以直接作為市場上的供應(yīng)方，通過平等交易出讓土地。

但是，迄今為止，土地制度改革進(jìn)展十分緩慢，三中全會(huì)提出的改革任務(wù)要落實(shí)還遙遙無期。一個(gè)原因是土地改革仍然只限于小范圍試點(diǎn)，而且受到很多過時(shí)的條條框框限制，試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)也遲遲沒有總結(jié)推廣。一些機(jī)構(gòu)對開放土地市場疑慮重重，不愿放手推進(jìn)。

限制之一，是關(guān)于什么是“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地”。一種解釋說，這只限于農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占有的土地。其他都不能叫經(jīng)營性建設(shè)用地，因此不能入市。這一限制沒有必要，而且侵犯了農(nóng)民的合法權(quán)益。既然憲法規(guī)定農(nóng)村土地是集體所有，農(nóng)民就有權(quán)決定哪些建設(shè)用地用于經(jīng)營性目地，哪些用于非經(jīng)營目地。如果過去的生產(chǎn)隊(duì)隊(duì)部、學(xué)校或庫房已長期閑置不用，為什么不能通過轉(zhuǎn)讓使之有效利用？實(shí)際上，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地很不均等，有些地方很多，有些地方?jīng)]有。即便鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地很多的地方，分布往往很分散，東一塊，西一塊，這里半畝地，那里兩間房。這樣零散的土地能夠有效利用嗎？這些清規(guī)戒律于理不通，必然使農(nóng)村建設(shè)用地難以轉(zhuǎn)讓，堵住了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的渠道，還大大降低了土地使用效率，而且不利于新農(nóng)村建設(shè)的合理布局。

限制之二，是關(guān)于農(nóng)民宅基地的轉(zhuǎn)讓。一種解釋說，宅基地只允許向本村農(nóng)民轉(zhuǎn)讓，不得向城鎮(zhèn)居民和本集體組織成員以外的人轉(zhuǎn)讓。這種限制很荒唐。試想如果對城鎮(zhèn)居民設(shè)一條限制，要賣房子只能賣給戶口在本街道的居民，不得賣給外人，能夠被接受嗎？為什么對農(nóng)民就可以橫加限制？如果進(jìn)城農(nóng)民工在城鎮(zhèn)安家，出讓農(nóng)村閑置的房產(chǎn)和宅基地使用權(quán)為其在城鎮(zhèn)落戶籌資；城市居民希望購買農(nóng)民閑置的房產(chǎn)和宅基地使用權(quán)到農(nóng)村休閑度假；農(nóng)民得到收入，城市居民得到住房，房屋土地得到有效利用，是對各方有利的好事，為什么不允許？三中全會(huì)決議提出，要“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。”而堅(jiān)持上述限制，不僅違背三中全會(huì)決定精神，侵犯了農(nóng)民的合法權(quán)益，也會(huì)阻礙土地資源的有效利用和增值。

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，已有幾億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)常住人口。未來城鎮(zhèn)化還將繼續(xù)推進(jìn)。伴隨戶籍改革和城鎮(zhèn)社保及公共服務(wù)逐漸完善，必然有越來越多的農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)定居，也會(huì)有越來越多的農(nóng)村住房和宅基地閑置。這是一筆巨大的潛在財(cái)富，但目前被大量浪費(fèi)了。允許農(nóng)民轉(zhuǎn)讓住房和宅基地使用權(quán)，就增加了他們的財(cái)產(chǎn)收入，支持了他們在城鎮(zhèn)安家立業(yè)，并盤活了一筆巨大的資產(chǎn)。對城鄉(xiāng)居民、對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對整個(gè)社會(huì)，都是天大的好事。政策應(yīng)該積極促進(jìn)，而不應(yīng)橫加阻攔。

此外，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)展，也需要促進(jìn)農(nóng)民的農(nóng)用承包地進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。農(nóng)民工大量進(jìn)城，農(nóng)用地大量閑置，只有通過土地流轉(zhuǎn)，才能使土地有效利用，并促進(jìn)規(guī)?；?jīng)營，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這方面目前阻力較小，農(nóng)村已有約1/3的土地發(fā)生了流轉(zhuǎn)，集中到農(nóng)業(yè)大戶、合作組織或公司經(jīng)營。

不過，有一個(gè)現(xiàn)象值得注意，有些地方政府用大量財(cái)政補(bǔ)貼鼓勵(lì)大規(guī)模的資本下鄉(xiāng)，大規(guī)模拿地，大規(guī)模土地經(jīng)營, 動(dòng)輒上萬或幾萬畝。經(jīng)營規(guī)模較小的反而拿不到補(bǔ)貼。但已經(jīng)有不少失敗的案例，有的是公司用完補(bǔ)貼后農(nóng)業(yè)經(jīng)營虧損、難以為繼；有的是投資者以農(nóng)業(yè)經(jīng)營為名變相搞房地產(chǎn)開發(fā)牟利，少部分土地變?yōu)樯虡I(yè)性房產(chǎn)，大部分耕地反而閑置拋荒。兩種情況都可能損害農(nóng)民的利益乃至生計(jì)。其中也不乏權(quán)錢交易的腐敗現(xiàn)象。我國過去的經(jīng)驗(yàn)證明，農(nóng)業(yè)經(jīng)營需要與直接生產(chǎn)者的利益掛鉤才能保證效率，適度規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營可能更有生命力。所以，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，對大規(guī)模資本下鄉(xiāng)、搞大規(guī)模種植園的經(jīng)營方式，必須慎重行事。政府政策必須一碗水端平，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，不能輕此重彼，偏向大資本，搞傾斜式補(bǔ)貼。

還要看到，開放土地市場并不能一下子解決所有的問題，還可能產(chǎn)生一些新問題。出現(xiàn)上述這些偏差是有原因的。除了有條條框框的阻礙和既得利益的誤導(dǎo)外，有些擔(dān)心和疑慮也有現(xiàn)實(shí)的原因，有一系列實(shí)際問題需要解決。但是，這不能成為不改革的理由，需要在開放土地市場的同時(shí)，積極面對問題，尋求解決方案，土地改革才能順利推進(jìn)。對開放土地市場過程中可能出現(xiàn)的不良傾向也必須有通盤考慮和有效的應(yīng)對措施，防止誤入歧途，保障改革健康推進(jìn)。

開放土地市場過程中需要解決哪些問題

第一，開放土地市場后，一部分建設(shè)用地不通過政府征用和拍賣，地方政府收入可能減少，地方履行公共職能的財(cái)力如何保障？

實(shí)際上，近一兩年來地方政府賣地收入已經(jīng)在下降。原因在于一些大城市地價(jià)房價(jià)越炒越高，限制了正常居住需求；一些一線城市土地資源已經(jīng)枯竭；一些中小城市房地產(chǎn)嚴(yán)重過剩，新地賣不出去。不開放市場也不能阻止土地收入下降。要保障公共支出的需要，還要從節(jié)流和開源兩方面入手。

所謂節(jié)流，就是減少不必要的政府支出。過去財(cái)政紀(jì)律不嚴(yán)，制度漏洞很多，財(cái)政資金和土地收入利用效率偏低，浪費(fèi)和流失很大，尤其是行政管理支出和“三公消費(fèi)”過多。大量低效或無效的政府投資，也浪費(fèi)了很多資金。此外，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，效率偏低的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移仍然過多，各種項(xiàng)目資金到處“撒胡椒面”，而用于支持基本公共服務(wù)的一般性轉(zhuǎn)移支付不足。因此，節(jié)流潛力巨大；通過改革財(cái)政體制、改善支出結(jié)構(gòu)，減少過度的行政支出、三公消費(fèi)和不必要的政府投資，能夠節(jié)省大量資金用于公共服務(wù)，可以在很大程度上抵消土地收入的減少。

所謂開源，是以更規(guī)范合理的財(cái)政來源來代替土地出讓收入。其一，房地產(chǎn)稅的開征要積極推進(jìn)，但限于針對那些擁有超大面積和多套住房，買房囤房用于投資或投機(jī)目的的房地產(chǎn)擁有者。其二，對土地轉(zhuǎn)讓收入中的暴利部分征收累進(jìn)的土地增值稅。全國地價(jià)高度不均，有些大城市周邊的土地已經(jīng)是天價(jià)了。這部分土地增值是因城市規(guī)模經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的溢出效應(yīng)形成土地級(jí)差，是一個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，不應(yīng)全部歸現(xiàn)有的土地使用者所得。對暴利部分應(yīng)征收土地增值稅，用于公共服務(wù)和社會(huì)保障，特別是用于戶籍改革、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化。其三，還可以通過有利于調(diào)節(jié)收入分配的其他稅制改革來為地方公共服務(wù)籌資。

第二，一旦開放土地市場，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目得不到保障怎么辦？人家不愿意賣地，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就沒法進(jìn)行。個(gè)別“釘子戶”漫天要價(jià)，也增加了項(xiàng)目的麻煩。為此，重要的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可以繼續(xù)保留政府征地的方式，但對列入征地范圍的投資項(xiàng)目需要嚴(yán)格審查，并比照市場價(jià)格給農(nóng)民以合理的補(bǔ)償。法律應(yīng)該做兩件事：其一是在土地轉(zhuǎn)讓中，要對農(nóng)民的合法權(quán)益給予法律保護(hù)；其二是對超出維護(hù)自身合法權(quán)益的范圍，漫天要價(jià)侵害社會(huì)利益的個(gè)別“釘子戶”，也要有法律強(qiáng)制措施。做了這些事情，必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目還是有保障的。

第三，有些農(nóng)民轉(zhuǎn)讓了農(nóng)村土地，又難以在城市定居，失去賴以生存的基礎(chǔ)怎么辦？這種危險(xiǎn)是存在的，但主要是現(xiàn)行的城鄉(xiāng)分割的戶籍制度和社會(huì)保障、公共服務(wù)不健全造成的。沒有戶口，沒有社會(huì)保障，不享受公共服務(wù)，大量新城鎮(zhèn)居民就難以在城鎮(zhèn)定居，他們就越需要依賴農(nóng)村土地作為未來僅有的保障。因此，關(guān)鍵在于要加快推進(jìn)戶籍制度改革、擴(kuò)大城鎮(zhèn)社保和公共服務(wù)覆蓋，使那些長期在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活的新城鎮(zhèn)居民能夠在城鎮(zhèn)安家落戶和市民化。這應(yīng)當(dāng)作為城鎮(zhèn)地區(qū)政府最重要的一項(xiàng)工作任務(wù)來督促考核，加快完成。完成這項(xiàng)工作所需要的財(cái)力支持如何解決，在前面的開源和節(jié)流問題中已經(jīng)談到，不再重復(fù)。

第四，開放土地市場會(huì)不會(huì)一哄而上，導(dǎo)致大量農(nóng)民集中失地和社會(huì)不穩(wěn)定？首先，在各級(jí)政府政績觀和利益導(dǎo)向未根本理順的情況下，有些地方政府有可能以開放土地市場為名，與某些開發(fā)商聯(lián)手推動(dòng)征地拆遷，低價(jià)格拿地，趕農(nóng)民上樓。必須嚴(yán)格防止這種侵害農(nóng)民利益的傾向出現(xiàn)。要有嚴(yán)格的紀(jì)律約束，使政府在土地市場上保持中立。其次，由于多元供方進(jìn)入市場，會(huì)使土地價(jià)格下降，有可能刺激一些開發(fā)商一哄而上，造成房地產(chǎn)再次過熱，助長泡沫。大量購地有可能在短時(shí)間大量增加農(nóng)村失地人口，導(dǎo)致就業(yè)困難。因此，開放過程需要循序漸進(jìn)，分步實(shí)施，并提醒業(yè)界充分認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)。其三，更重要的是在開放市場的過程中，必須維護(hù)宏觀穩(wěn)定，嚴(yán)格保持中性的貨幣和信貸政策，防止流動(dòng)性過多導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫再次發(fā)生。

第五，集體所有權(quán)虛置，農(nóng)民利益得不到保護(hù)怎么辦？我國農(nóng)業(yè)長期實(shí)行包產(chǎn)到戶，很多地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)際已經(jīng)名存實(shí)亡，村委會(huì)和村支部往往只作為政權(quán)在基層的延伸而存在，村民對村干部的監(jiān)督很弱，村干部容易演化為獨(dú)立于村民的既得利益者。在村集體與開發(fā)商的土地交易中，村干部容易被收買而倒向開發(fā)商一邊，起不到代表農(nóng)民集體、保護(hù)農(nóng)民利益的作用，或者截留農(nóng)民應(yīng)得利益。因此，在土地交易中，必須防止開發(fā)商過于強(qiáng)勢、農(nóng)民過于弱勢或者村干部侵害農(nóng)民利益。為此，各地應(yīng)建立有監(jiān)管的、公開透明的土地交易平臺(tái)，所有土地交易必須在平臺(tái)進(jìn)行，并設(shè)專門機(jī)構(gòu)加以監(jiān)管。地方政府有責(zé)任保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益在土地交易中不受損害，并建立事后核查機(jī)制。上級(jí)和中央政府有責(zé)任對地方政府是否履行監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行檢查。

第六，開放土地市場，有些大城市郊區(qū)農(nóng)民獲得豐厚收益，邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民卻難以受益，收入差距會(huì)不會(huì)更加擴(kuò)大？由于土地資源無法在空間上流動(dòng)，需要有一種補(bǔ)償機(jī)制來均衡土地資源的配置。有些城市發(fā)明的土地指標(biāo)交易制度或“地票”制度值得借鑒。很多城市周邊土地需求旺盛，但可用的建設(shè)用地有限。邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村有多余建設(shè)用地可供，但沒有人愿意在那里投資。如果這些建設(shè)用地用于耕地復(fù)墾，將建設(shè)用地指標(biāo)（或稱“地票”）有償轉(zhuǎn)讓給需要投資的地區(qū)，則可以使邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民分享城市土地增值的收益，而城市建設(shè)用地不足的問題也可以得到解決，同時(shí)保護(hù)了耕地。這不僅實(shí)現(xiàn)了土地資源的流動(dòng)和優(yōu)化配置，而且?guī)沓鞘谢找娴墓蚕恚瑢暧^經(jīng)濟(jì)層面的資源配置改善產(chǎn)生非常積極的作用。未來很需要在這方面進(jìn)行更多的試驗(yàn)和設(shè)計(jì)論證，形成一套更完善的制度向全國推廣。

第七，土地?zé)o序開發(fā)，破壞耕地保護(hù)和國土規(guī)劃怎么辦？在市場化交易中，土地供需雙方可能有動(dòng)機(jī)繞開耕地用途管制和國土規(guī)劃，導(dǎo)致土地?zé)o序開發(fā)。因此，土地交易平臺(tái)和地方政府有責(zé)任對此實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)管，使交易合法合規(guī)，并防止場外交易。發(fā)現(xiàn)問題，立即會(huì)同執(zhí)法機(jī)關(guān)予以糾正。

簡短概括

開放土地市場，將極大地釋放土地資源的優(yōu)化配置效應(yīng)，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長和改善國民福利水平的重要?jiǎng)恿Α？梢灶A(yù)計(jì)，其重要性堪與過去30年來數(shù)億農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)相比。

第一，開放土地市場將引進(jìn)供給側(cè)競爭，抑制房價(jià)地價(jià)過度上漲，促使過高的房地產(chǎn)價(jià)格回歸合理水平，有利于減輕中低收入居民的生活負(fù)擔(dān)、降低城市商業(yè)服務(wù)業(yè)成本、促進(jìn)居民合理消費(fèi)。這些都將對啟動(dòng)內(nèi)需，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生積極的作用。

第二，通過公平的市場交易，農(nóng)民可以獲得市場價(jià)格允許的土地收益，而不僅限于征地補(bǔ)償，能夠提高出讓方農(nóng)民的收入，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害。

第三，市場將改善土地資源配置，糾正低價(jià)無償供地，矯正因土地價(jià)格扭曲和行政分配資源帶來的資源錯(cuò)配和土地資源浪費(fèi)，提高土地使用效率。這些都會(huì)對經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮積極的推動(dòng)作用。

第四，由市場配置資源替代政府配置資源，大大減少了官商勾結(jié)、權(quán)錢交易的機(jī)會(huì)，有利于減少腐敗，改善官民關(guān)系，改善收入分配。

第五，開發(fā)土地市場能夠盤活大量農(nóng)村閑置和廢棄的土地資源。在城鎮(zhèn)化過程中，幾億農(nóng)民進(jìn)城，農(nóng)村有大量土地出現(xiàn)閑置。未來20年，隨著城鎮(zhèn)化率繼續(xù)提高，土地閑置還會(huì)不斷增加。這一筆巨大而寶貴的潛在資源不應(yīng)任其荒廢，得不到有效利用，甚至造成農(nóng)村的凋敝。但事實(shí)證明，單靠行政力量推動(dòng)農(nóng)村整治，有可能違背農(nóng)民利益，導(dǎo)致強(qiáng)拆強(qiáng)遷，趕農(nóng)民上樓，結(jié)果事與愿違。唯有通過市場平等交易，在順應(yīng)農(nóng)民意愿的條件下盤活閑置土地資源，才能兼顧各方利益，形成巨大的財(cái)富，成為農(nóng)民、居民、投資者財(cái)產(chǎn)收入和投資收入的重要來源，將對促進(jìn)農(nóng)村的繁榮、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮巨大的作用。

開放土地市場勢在必行，功在千秋。同時(shí)也會(huì)帶來一系列新問題，需要認(rèn)真研究，通盤考慮，以改革和務(wù)實(shí)的精神逐一解決，保證土地制度改革健康推進(jìn)。

（作者為中國改革基金會(huì)國民經(jīng)濟(jì)研究所副所長）

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：財(cái)新網(wǎng) 2016-09-25

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