今年的中央1號(hào)文件明確提出，要“統(tǒng)籌用好國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源”，“加快形成農(nóng)業(yè)對(duì)外貿(mào)易與國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展相互促進(jìn)的政策體系，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求、促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民利益的有機(jī)統(tǒng)一”。這一精神和要求需要我們結(jié)合當(dāng)前農(nóng)業(yè)實(shí)際和面臨的突出問(wèn)題、切實(shí)貫徹到對(duì)貿(mào)易和與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的調(diào)控和改革上。下面我想與大家交流3個(gè)問(wèn)題。

一、當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩和賣(mài)難問(wèn)題與進(jìn)口過(guò)度密切相關(guān)

我國(guó)大宗農(nóng)產(chǎn)品庫(kù)存大量積壓，各類(lèi)糧油倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)儲(chǔ)存的糧食數(shù)量之大“前所未有”，儲(chǔ)存在露天和簡(jiǎn)易存儲(chǔ)設(shè)施中的國(guó)家政策性糧食數(shù)量之多“前所未有”。棉花食糖菜籽油奶粉庫(kù)存積壓都比較嚴(yán)重。這是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的最突出的問(wèn)題。

與以往不同，此次大宗農(nóng)產(chǎn)品庫(kù)存積壓和“賣(mài)糧難”是在國(guó)內(nèi)產(chǎn)需存在缺口、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總量沒(méi)有超過(guò)需求總量的背景下發(fā)生的。造成這一問(wèn)題最重要的原因是進(jìn)口過(guò)度，即超過(guò)正常產(chǎn)需缺口之上的“非必需進(jìn)口”大量增加。2012-2014年我國(guó)糧食產(chǎn)需缺口每年在5000萬(wàn)噸左右；而同期糧食凈進(jìn)口分別為8043、8837、10429萬(wàn)噸，3年累計(jì)過(guò)度進(jìn)口1億多噸。棉花和食糖常年產(chǎn)需缺口在200萬(wàn)噸左右，但2011-2014年累計(jì)進(jìn)口棉花和食糖1616萬(wàn)噸和1470萬(wàn)噸，超出正常產(chǎn)需缺口之上的進(jìn)口為800萬(wàn)噸和670萬(wàn)噸。植物油籽和乳制品也存在進(jìn)口過(guò)度問(wèn)題。近年來(lái)收儲(chǔ)加工的菜籽油大部分積壓在庫(kù)。2014年乳制品進(jìn)口折合鮮奶1000多萬(wàn)噸，占國(guó)內(nèi)原奶產(chǎn)量的1/4。

2015年，過(guò)度進(jìn)口問(wèn)題繼續(xù)加劇。考慮可釋放庫(kù)存，2015年我國(guó)糧食供需基本不存在缺口，但全年進(jìn)口1.24億噸。其中谷物進(jìn)口3272萬(wàn)噸，占糧食總進(jìn)口量的26%。谷物中高粱、大麥進(jìn)口2143萬(wàn)噸。大豆進(jìn)口8169萬(wàn)噸，占糧食進(jìn)口總量的66%。木薯進(jìn)口938萬(wàn)噸。另外，玉米酒糟（ddgs）進(jìn)口682萬(wàn)噸，如將其納入糧食范疇，糧食進(jìn)口量達(dá)1.3億噸。綜合考慮品種調(diào)劑需要和具體產(chǎn)品存在的硬缺口以及糧食產(chǎn)品間的替代性，估計(jì)進(jìn)口中有一半以上為非必需進(jìn)口。在高庫(kù)存水平下，2015年食糖進(jìn)口485萬(wàn)噸，增長(zhǎng)39.0%，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)量的46%。棉花進(jìn)口176萬(wàn)噸，下降34.1%；但作為棉花替代性產(chǎn)品的棉紗進(jìn)口235萬(wàn)噸，增長(zhǎng)16.7%；棉花棉紗合計(jì)進(jìn)口411萬(wàn)噸，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)量的70%多。

當(dāng)然，大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)剩具有結(jié)構(gòu)性特征，在玉米大量過(guò)剩的同時(shí)，大豆產(chǎn)需缺口巨大。但大豆產(chǎn)需缺口的形成本身是進(jìn)口影響的結(jié)果。受入世后市場(chǎng)開(kāi)放影響，我國(guó)大豆生產(chǎn)徘徊下滑，由最高1800萬(wàn)噸減少到目前的1200萬(wàn)噸，大豆自給率不足20%。總的來(lái)看，此次農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩問(wèn)題主要是進(jìn)口過(guò)度問(wèn)題。

由于我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口主要來(lái)自于美國(guó)、澳大利亞、巴西、阿根廷等農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的國(guó)家，其增產(chǎn)和出口潛力很大。如不能有效控制“非必需進(jìn)口”，當(dāng)前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)面臨的問(wèn)題難以根本緩解。

二、進(jìn)口過(guò)度的根本原因是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力先天不足、保護(hù)調(diào)控手段后天缺乏、國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)下行

過(guò)度進(jìn)口的直接原因是內(nèi)外價(jià)差擴(kuò)大，而價(jià)差問(wèn)題的本質(zhì)是成本問(wèn)題，根源在于我國(guó)基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力先天不足。這是基礎(chǔ)性性因素。農(nóng)業(yè)特別是大宗農(nóng)產(chǎn)品是高度依賴(lài)自然資源的產(chǎn)業(yè)，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模決定了農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力。我國(guó)大宗農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入了成本快速上漲時(shí)期，生產(chǎn)成本必然與瑞士日韓的水平日趨接近，與美加澳等主要出口國(guó)的差距不斷拉大?；诔杀局系膰?guó)內(nèi)大宗農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)均衡價(jià)格與國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格差距擴(kuò)大的趨勢(shì)不可逆。

就貿(mào)易而言，對(duì)進(jìn)口動(dòng)力有實(shí)質(zhì)性影響的是國(guó)內(nèi)價(jià)格與進(jìn)口稅后價(jià)之間的差距。由于缺乏瑞士日韓等國(guó)具有的高關(guān)稅等調(diào)控手段，國(guó)內(nèi)均衡價(jià)格不僅高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格，而且也高于進(jìn)口稅后價(jià)格，這是造成我國(guó)“非必需進(jìn)口”不斷增加的政策性因素。我國(guó)對(duì)三大主糧以及棉和糖實(shí)行關(guān)稅配額管理。目前水稻、小麥國(guó)內(nèi)價(jià)格還沒(méi)有超過(guò)配額外進(jìn)口稅后價(jià)，玉米在特定時(shí)段國(guó)內(nèi)價(jià)格已高于配額外進(jìn)口稅后價(jià)，棉糖配額外進(jìn)口稅后價(jià)低于國(guó)內(nèi)價(jià)已常態(tài)。其他糧食產(chǎn)品、植物油和油籽以及肉奶產(chǎn)品實(shí)行單一關(guān)稅，國(guó)內(nèi)價(jià)格均已高于進(jìn)口稅后價(jià)。國(guó)內(nèi)市場(chǎng)均衡價(jià)格高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格，特別是高于進(jìn)口稅后價(jià)格所帶來(lái)的挑戰(zhàn)，即成本決定的地板價(jià)高于天花板價(jià)格所帶來(lái)的挑戰(zhàn)，是未來(lái)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要破解的一大難題。

除了基礎(chǔ)性因素和政策性因素外，國(guó)際市場(chǎng)波動(dòng)趨低是內(nèi)外價(jià)差問(wèn)題加劇、進(jìn)口過(guò)度的周期性因素。需要注意的是，2008年以來(lái)世界糧食生產(chǎn)能力得到了較大的提高，但需求增長(zhǎng)因生物質(zhì)能源發(fā)展放緩而減緩，預(yù)計(jì)未來(lái)5年國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格將繼續(xù)保持低位。人民幣升值對(duì)內(nèi)外價(jià)差的擴(kuò)大也有很大的影響，但在貿(mào)易整體順差形勢(shì)下，人民幣缺乏持續(xù)貶值的基礎(chǔ)。

內(nèi)外價(jià)差擴(kuò)大本質(zhì)上是成本差距的擴(kuò)大，與國(guó)內(nèi)價(jià)格支持政策沒(méi)有必然聯(lián)系。最低保護(hù)價(jià)收購(gòu)、臨時(shí)收儲(chǔ)這類(lèi)價(jià)格支持政策是美歐西方國(guó)家普遍使用的政策，其運(yùn)用有相當(dāng)長(zhǎng)的歷史，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用并不矛盾。我國(guó)的最低保護(hù)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)是根據(jù)國(guó)內(nèi)“生產(chǎn)成本加合理利潤(rùn)”或“生產(chǎn)成本加基本收益”的原則確定的，實(shí)際上是保障農(nóng)民種糧務(wù)農(nóng)基本收益的托底價(jià)。但是在開(kāi)放條件下，如果沒(méi)有與內(nèi)外成本差距相適應(yīng)的關(guān)稅政策來(lái)配套，基于順價(jià)銷(xiāo)售的最低保護(hù)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)政策是不可持續(xù)的。

三、著力統(tǒng)籌，確保進(jìn)口適度適當(dāng)可靠

我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易達(dá)到了相當(dāng)規(guī)模，進(jìn)口不再是限于品種調(diào)劑和余缺調(diào)節(jié)，而是供給的重要來(lái)源。2014年，按播種面積當(dāng)量計(jì)算，糧棉油糖肉和奶凈進(jìn)口相當(dāng)于9億畝播種面積的產(chǎn)出，相當(dāng)于國(guó)內(nèi)作物總播種面積36%。2015年糧食凈進(jìn)口1.3億噸(含玉米酒糟)，占我國(guó)糧食總量的1/5。農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革不能不考慮進(jìn)口這一因素，無(wú)論是總量平衡、結(jié)構(gòu)調(diào)整、提升效益度必須考慮進(jìn)口的影響和作用，必須著力兩個(gè)市場(chǎng)兩種資源的統(tǒng)籌，確保進(jìn)口適度適當(dāng)可靠、與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)和農(nóng)民增收需要相協(xié)調(diào)。

（一）要建立和完善與生產(chǎn)、需求、進(jìn)口三元平衡相適應(yīng)的體制機(jī)制，切實(shí)保障大宗農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)、農(nóng)民就業(yè)增收相協(xié)。要在綜合考慮保障基本供給、確保農(nóng)民就業(yè)增收、適應(yīng)資源環(huán)境承載能力、滿(mǎn)足氣候生態(tài)多樣性和合理農(nóng)作制度需要4方面因素的基礎(chǔ)上，確定大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)目標(biāo)。要在準(zhǔn)確把握需求的基礎(chǔ)上，明確進(jìn)口的合理規(guī)模，確定進(jìn)口調(diào)控目標(biāo)，明確職責(zé)。

（二）構(gòu)建開(kāi)放型農(nóng)業(yè)支持和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格政策體系，確保國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)健康穩(wěn)定。要保障農(nóng)民種糧務(wù)農(nóng)有收益有積極性，要保證生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品在市場(chǎng)上具有價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力。在缺乏歐盟、日本、韓國(guó)那樣的高關(guān)稅保護(hù)的情況下，加強(qiáng)我國(guó)財(cái)政支農(nóng)力度具有更為重要的意義。要在練好內(nèi)功的同時(shí)，從我國(guó)大宗農(nóng)產(chǎn)品基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力實(shí)際出發(fā)，從國(guó)內(nèi)生產(chǎn)成本與世界主要出口國(guó)差距擴(kuò)大的趨勢(shì)出發(fā)，進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)業(yè)特別是糧食的支持力度，有效降低或彌補(bǔ)生產(chǎn)成本，確保國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品與進(jìn)口產(chǎn)品在公平的基礎(chǔ)上競(jìng)爭(zhēng)。要完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策，在繼續(xù)目標(biāo)價(jià)格政策試點(diǎn)的同時(shí)，探索采取“穩(wěn)定一頭、放開(kāi)一端”的思路調(diào)整最低保護(hù)價(jià)收購(gòu)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策。在適當(dāng)完善的基礎(chǔ)上繼續(xù)對(duì)三大主糧進(jìn)行最低保護(hù)價(jià)和臨儲(chǔ)價(jià)收購(gòu)，以保障種糧收益；引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制適度擴(kuò)大收儲(chǔ)企業(yè)范圍，放開(kāi)收儲(chǔ)企業(yè)收儲(chǔ)糧銷(xiāo)售；財(cái)政對(duì)收儲(chǔ)企業(yè)進(jìn)行價(jià)差補(bǔ)貼或市場(chǎng)價(jià)格損失保險(xiǎn)補(bǔ)貼。

（三）健全貿(mào)易救濟(jì)和產(chǎn)業(yè)損害補(bǔ)償機(jī)制，確保農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全。在產(chǎn)業(yè)受到損害和損害威脅時(shí)，采取貿(mào)易救濟(jì)措施是wto規(guī)則賦予的權(quán)利，是保障國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)安全的法定手段。應(yīng)堅(jiān)持“兩反一?！睏l例立法宗旨，更加積極利用好貿(mào)易救濟(jì)手段，依法推進(jìn)貿(mào)易救濟(jì)制度化、常態(tài)化。應(yīng)盡快研究建立農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易損害補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)受到損害的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、地區(qū)和農(nóng)民提供必要補(bǔ)償，幫助其調(diào)整結(jié)構(gòu)和提升競(jìng)爭(zhēng)力，增強(qiáng)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（四）擴(kuò)大優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品出口，推進(jìn)農(nóng)業(yè)走出去和市場(chǎng)多元化戰(zhàn)略實(shí)施，確保進(jìn)口來(lái)源和渠道可靠。要加大對(duì)優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品出口促進(jìn)的支持力度，著力提升優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，充分發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品出口增值增效作用，提升更大范圍配置資源的能力和效率。要積極推進(jìn)戰(zhàn)略性農(nóng)業(yè)國(guó)際合作，結(jié)合一帶一路戰(zhàn)略，務(wù)實(shí)穩(wěn)步推動(dòng)農(nóng)業(yè)走出去，推進(jìn)進(jìn)口市場(chǎng)多元化。要把推進(jìn)走出去與推進(jìn)市場(chǎng)多元化戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，提高走出去目標(biāo)國(guó)家和區(qū)域生產(chǎn)和進(jìn)出口能力，促進(jìn)建立多元穩(wěn)定可靠的進(jìn)口渠道，減少進(jìn)口依存度提高帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

（作者系農(nóng)業(yè)部貿(mào)易促進(jìn)中心主任）

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