摘要：農(nóng)業(yè)體制改革是全面深化改革的重要內(nèi)容,也是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?對(duì)此進(jìn)行全面評(píng)估具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。土地確權(quán)登記頒證、土地流轉(zhuǎn)、新型經(jīng)營(yíng)體系、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼制度和農(nóng)村金融方面等各項(xiàng)改革進(jìn)展順利,從而推動(dòng)了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)、促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)提效、加快了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、刺激了農(nóng)民收入增長(zhǎng)。但依然存在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系構(gòu)建的頂層設(shè)計(jì)不夠全面、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益關(guān)系仍不明確、改革的成本分?jǐn)倷C(jī)制和辦法尚不完善、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)農(nóng)戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的能力總體有限、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度改革使供給體系效率和農(nóng)民利益保護(hù)之間矛盾顯現(xiàn)等問(wèn)題。為此,應(yīng)在確權(quán)基礎(chǔ)上加快培育農(nóng)村土地要素市場(chǎng)，及時(shí)將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)上升為指導(dǎo)規(guī)范改革實(shí)踐的法規(guī)和政策，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，進(jìn)一步完善最低收購(gòu)價(jià)政策和全面深化大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制市場(chǎng)化改革。

關(guān)鍵詞   農(nóng)業(yè)體制改革；評(píng)估；農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度；農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

基金項(xiàng)目  中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所創(chuàng)新工程;國(guó)家自然基金農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理學(xué)科群重點(diǎn)項(xiàng)目“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織體系與農(nóng)民合作社發(fā)展”（71333011）

黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái),與農(nóng)業(yè)發(fā)展直接相關(guān)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等多個(gè)方面改革不斷深化,總體上取得了重要階段性進(jìn)展,一些關(guān)鍵改革取得突破性進(jìn)展,成效不斷顯現(xiàn)。隨著改革的不斷深入,中國(guó)農(nóng)業(yè)體制改革進(jìn)入了深水區(qū),出現(xiàn)了一些更加復(fù)雜的難題,需要引起高度重視并加快制定完善改革的總體方案。

中國(guó)農(nóng)業(yè)體制改革的總體進(jìn)展

全面深化改革以來(lái),中央高度重視農(nóng)業(yè)及相關(guān)體制改革,每年的一號(hào)文件都把推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的改革任務(wù)作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作重點(diǎn)加以部署,并于年初提出具體改革任務(wù),落實(shí)到相關(guān)部門(mén)；中央還研究出臺(tái)了多個(gè)指導(dǎo)推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重大改革方案,推出了一系列深化改革舉措；各地按照中央部署和安排,無(wú)論是農(nóng)村改革試點(diǎn)試驗(yàn)地區(qū),還是非試點(diǎn)地區(qū),都結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際積極不斷地推進(jìn)改革。在中央的統(tǒng)一安排部署下,全國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證和承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)展明顯；農(nóng)業(yè)新型主體培育和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系建設(shè)邁出新步伐；農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制與補(bǔ)貼脫鉤改革取得突破性進(jìn)展,種業(yè)、供銷(xiāo)社、農(nóng)墾、農(nóng)村金融等改革穩(wěn)步推進(jìn)。

1.穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系工作進(jìn)展順利。針對(duì)農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)顧慮重重,擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后,特別是進(jìn)城之后權(quán)益會(huì)受影響,而社會(huì)保障又不能解決生活問(wèn)題,各地積極推進(jìn)完善“三權(quán)分置”辦法,落實(shí)集體所有權(quán),穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán),放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；積極開(kāi)展明確界定農(nóng)民的集體成員權(quán),明晰集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬,實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)主體清晰；在二輪承包期滿后耕地延包辦法、新的承包期限等方面進(jìn)行改革,積極探索“長(zhǎng)久不變”的實(shí)現(xiàn)形式。

2.農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作有序推進(jìn)。到2015年底,全國(guó)2323個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作,涉及2.4萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、38.5萬(wàn)個(gè)村。2016年,繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍,再選擇河北、黑龍江、內(nèi)蒙古、山西、遼寧、云南、海南、浙江、陜西、廣東等10個(gè)省區(qū)進(jìn)行整省（區(qū)）試點(diǎn),爭(zhēng)取年底實(shí)現(xiàn)開(kāi)展試點(diǎn)工作的縣（市、區(qū)）占全國(guó)應(yīng)開(kāi)展數(shù)的80%以上,實(shí)測(cè)面積超過(guò)10億畝。截至2016年7月,全國(guó)完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證面積6.5億畝,約占農(nóng)戶家庭承包地面積的一半。各地根據(jù)實(shí)際情況,主要選擇確地塊到戶的確權(quán)方式,嚴(yán)格控制確股不確地的確權(quán)方式。

3.農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”,創(chuàng)新了農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式,加快了農(nóng)村土地要素合理流轉(zhuǎn)。2012年底,全國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積為2.7億畝,占家庭承包耕地面積的21.5%。到2015年底,全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地流轉(zhuǎn)面積4.43億畝,比2012年增長(zhǎng)64.1%,占家庭承包耕地面積的比重達(dá)到33.3%。為了促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易順利進(jìn)行,各地積極推行公開(kāi)交易,加快健全交易規(guī)則,完善運(yùn)行機(jī)制,加強(qiáng)交易服務(wù)。目前,村有服務(wù)站點(diǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有流轉(zhuǎn)中心、縣市有交易市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)服務(wù)體系初步形成,縣（市）級(jí)以上土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)達(dá)到1324個(gè),鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心達(dá)到17268個(gè)。流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)交易體系正在形成并逐步完善。

4.新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系正在形成。各地積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn),新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體不斷涌現(xiàn)。到2014年底,全國(guó)各類(lèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)組織35.4萬(wàn)個(gè),輻射帶動(dòng)農(nóng)戶1.24萬(wàn)戶；全國(guó)龍頭企業(yè)12.6萬(wàn)家,銷(xiāo)售收入8.64億元；規(guī)模以上家庭農(nóng)場(chǎng)87.7萬(wàn)戶,經(jīng)營(yíng)耕地面積1.76億畝；到2015年底,在工商部門(mén)登記注冊(cè)的農(nóng)民合作社達(dá)153.1萬(wàn)家,實(shí)際入社農(nóng)戶10090萬(wàn)戶,約占農(nóng)戶總數(shù)的42%。近年來(lái),各地越來(lái)越重視以合作社示范社評(píng)定為抓手引導(dǎo)合作社規(guī)范發(fā)展。同時(shí),重點(diǎn)探索建立教育培訓(xùn)、認(rèn)定管理和政策扶持互相銜接配套的培育制度,大力培育新型職業(yè)農(nóng)民。以投身農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)的新農(nóng)人為代表的新型農(nóng)民職業(yè)群體正在成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系建設(shè)的一支重要力量,目前全國(guó)包括農(nóng)產(chǎn)品電商在內(nèi)的新農(nóng)人數(shù)量規(guī)模已達(dá)到200萬(wàn)人。

5.農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式不斷創(chuàng)新。到2014年底,農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)了8838萬(wàn)畝耕地,占流轉(zhuǎn)耕地面積的20%以上,其中吸引農(nóng)戶1605萬(wàn)畝耕地入股,統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)面積超過(guò)1億畝。規(guī)模經(jīng)營(yíng)的方式也不斷創(chuàng)新,初步形成了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)兩大類(lèi)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制市場(chǎng)化改革不斷推進(jìn)。2004-2013年逐步建立起的政策性收儲(chǔ)制度對(duì)市場(chǎng)的扭曲,帶來(lái)了越來(lái)越多的矛盾和問(wèn)題,特別是玉米等糧食產(chǎn)量、庫(kù)存量和進(jìn)口量“三量齊增”,出現(xiàn)政策性收儲(chǔ)糧食的倉(cāng)容不足、國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)加重和陳化糧風(fēng)險(xiǎn)加大等難題,也給利用國(guó)內(nèi)原糧加工經(jīng)營(yíng)企業(yè)帶來(lái)生存發(fā)展困難。2014年,國(guó)家啟動(dòng)了東北和內(nèi)蒙古大豆、新疆棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn),推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼脫鉤改革,同時(shí)不再實(shí)施糖料甘蔗臨時(shí)收儲(chǔ)政策。2015年起,不再實(shí)施油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)政策。2016年起,不再實(shí)施玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策,玉米價(jià)格形成機(jī)制市場(chǎng)化改革將邁出實(shí)質(zhì)步伐,玉米生產(chǎn)者隨行就市出售玉米,各類(lèi)市場(chǎng)主體自主入市收購(gòu),同時(shí)建立玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度。

6.農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼全面推進(jìn)。隨著中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢(shì)的深刻變化,特別是糧食十二連增后部分糧食品種出現(xiàn)階段性過(guò)剩,資源環(huán)境約束趨緊,原有的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對(duì)解決中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展新矛盾和新難題的作用極其有限。2015年,財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼政策的指導(dǎo)意見(jiàn)》,選擇安徽、山東、湖南、四川和浙江等5個(gè)省,由省級(jí)政府選擇一部分縣市開(kāi)展農(nóng)業(yè)改革試點(diǎn),將農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼（簡(jiǎn)稱(chēng)為“三項(xiàng)補(bǔ)貼”）合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”,2016年在全國(guó)全面推開(kāi)農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革,一部分補(bǔ)貼支持耕地地力保護(hù),一部分支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

7.農(nóng)業(yè)金融保險(xiǎn)改革不斷深化。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制改革方面,針對(duì)原有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)責(zé)任較窄、保障水平較低、理賠條件較嚴(yán)等廣大農(nóng)戶反映強(qiáng)烈的問(wèn)題,通過(guò)完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品管理制度和工作機(jī)制,擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品體系進(jìn)一步完善。2015年,財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已經(jīng)涵蓋15類(lèi)農(nóng)作物和6類(lèi)養(yǎng)殖品種,共計(jì)738個(gè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品,種植業(yè)保險(xiǎn)在原有自然災(zāi)害險(xiǎn)種的基礎(chǔ)上,增加了旱災(zāi)、地震等重大災(zāi)害,泥石流、山體滑坡等地質(zhì)災(zāi)害以及病蟲(chóng)草鼠害險(xiǎn)種；養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)責(zé)任擴(kuò)展到所有疾病和疫病。在農(nóng)村土地金融化改革方面,農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作正有序推進(jìn)。到2015年,開(kāi)展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的地區(qū)遍布全國(guó)。目前,兩權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作進(jìn)入快速發(fā)展階段,全國(guó)人大常委會(huì)已授權(quán)在北京大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）試行農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款、在天津薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）試行農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款。

此外,與農(nóng)業(yè)發(fā)展相關(guān)的改革舉措還很多。例如,針對(duì)涉及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)財(cái)政投入渠道多、資金使用分散的問(wèn)題,財(cái)政部等部委決定在湖南省開(kāi)展涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)。為了探索用價(jià)格機(jī)制調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)水資源配置,國(guó)家啟動(dòng)了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。為了提高農(nóng)民組織化程度,克服小農(nóng)戶在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的弊端,國(guó)家啟動(dòng)了供銷(xiāo)合作社綜合改革。圍繞墾區(qū)率先基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,國(guó)家啟動(dòng)了農(nóng)墾管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革。

中國(guó)農(nóng)業(yè)體制改革的主要成效

近年來(lái),以農(nóng)村承包土地“三權(quán)分置”為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,以建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)為中心的農(nóng)村土地要素市場(chǎng)化改革,以培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體為關(guān)鍵的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度改革,以最大限度減少市場(chǎng)扭曲和提高財(cái)政補(bǔ)貼效能為主要目的的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度改革,為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ),為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收開(kāi)拓了空間。

1.推動(dòng)了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證和“三權(quán)分置”等改革,提高了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性,促進(jìn)了農(nóng)戶承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)和農(nóng)村土地要素市場(chǎng)的發(fā)育,調(diào)動(dòng)了社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)的積極性。目前,通過(guò)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作,承包地塊面積不準(zhǔn)和“四至”不清的問(wèn)題得到了解決。農(nóng)戶承包土地流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大,土地流轉(zhuǎn)合同簽訂率穩(wěn)定提高。截至2015年底,全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.47億畝,占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地總面積的33.3%,流轉(zhuǎn)合同簽訂率達(dá)到67.8%,農(nóng)戶承包地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的機(jī)制初步建立。農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的加快,促進(jìn)了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)育,推動(dòng)了農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)快速發(fā)展。到2014年底,經(jīng)營(yíng)耕地規(guī)模50畝以上的農(nóng)戶數(shù)增加較快,達(dá)到341.4萬(wàn)戶,比2013年增加近24萬(wàn)戶,增長(zhǎng)7.5%；占總農(nóng)戶數(shù)的1.3%,比2013年提高0.07個(gè)百分點(diǎn)。其中,在50畝以上農(nóng)戶中,經(jīng)營(yíng)規(guī)模50-100畝、100-200畝、200畝以上的農(nóng)戶數(shù)分別占69.0%、21.9%、9.1%。糧食、蔬菜、花卉、瓜果種植、畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖和特色種養(yǎng)等產(chǎn)品的生產(chǎn)逐漸向規(guī)模化、專(zhuān)業(yè)化農(nóng)戶聚集,生產(chǎn)規(guī)模化程度不斷提高。畜禽養(yǎng)殖規(guī)?；?015年已達(dá)到54%。

隨著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)育,家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷擴(kuò)大,龍頭企業(yè)等在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮的作用日益增強(qiáng)。到2015年底,規(guī)模以上家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)耕地面積達(dá)到1.76億畝,占全國(guó)承包耕地總面積的13.4%,平均經(jīng)營(yíng)規(guī)模達(dá)到150畝左右；認(rèn)定的各類(lèi)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)帶動(dòng)的種植業(yè)基地面積占農(nóng)作物播種面積的60%。

2.促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)提效。各項(xiàng)農(nóng)業(yè)體制改革有力促進(jìn)了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量的持續(xù)提升。一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件進(jìn)一步改善。2015年,全國(guó)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率達(dá)到56%以上,主要農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化水平達(dá)到63%,農(nóng)田有效灌溉面積比重達(dá)到52%,節(jié)水灌溉面積占有效灌溉面積的比重提高到47.5%。二是糧食生產(chǎn)能力躍上新臺(tái)階。2013年糧食產(chǎn)量歷史上首次突破12000億斤,2014年和2015年糧食產(chǎn)量屢創(chuàng)新高,分別達(dá)到12141億斤和12429億斤,標(biāo)志著中國(guó)糧食生產(chǎn)水平穩(wěn)步跨上12000億斤新臺(tái)階,糧食綜合生產(chǎn)能力實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍。三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率穩(wěn)步提升。自2009年以來(lái),中國(guó)糧食單位面積產(chǎn)量和人均產(chǎn)量連續(xù)6年穩(wěn)步提升,2015年分別比2009年提高12.6%和13.4%。四是農(nóng)作物保障水平大幅提高。由于國(guó)家下調(diào)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率,提高了賠付標(biāo)準(zhǔn),降低了理賠條件,主要糧食作物保障水平大幅提高,全國(guó)大部分省份保險(xiǎn)金額已覆蓋直接物化成本。

3.加快了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。目前,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體正在以多種方式推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展：首先,以農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)為代表,直接創(chuàng)建初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè),延伸產(chǎn)業(yè)鏈條,建設(shè)從田間到餐桌的農(nóng)產(chǎn)品全產(chǎn)業(yè)鏈,讓廣大農(nóng)戶有機(jī)會(huì)分享農(nóng)產(chǎn)品增值的收益。其次,以休閑旅游觀光合作社、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)公司、生態(tài)家庭農(nóng)場(chǎng)等為代表,大力發(fā)展旅游觀光休閑養(yǎng)生等特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè),引導(dǎo)農(nóng)戶通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股參與資源開(kāi)發(fā),發(fā)掘農(nóng)業(yè)的多功能性,拓展農(nóng)戶的收入增長(zhǎng)源。此外,在市場(chǎng)機(jī)制的倒逼下,龍頭企業(yè)與農(nóng)戶的合作關(guān)系正逐步走向契約化,通過(guò)農(nóng)戶土地保底分紅、參與收益分享以及提供生產(chǎn)成本價(jià)保護(hù)等方式,與農(nóng)戶形成緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。

在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制市場(chǎng)化改革推動(dòng)和國(guó)家財(cái)政投入機(jī)制不斷完善的作用下,主要經(jīng)濟(jì)作物區(qū)域布局進(jìn)一步優(yōu)化,向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)聚集的趨勢(shì)增強(qiáng)。棉花生產(chǎn)向新疆產(chǎn)區(qū)聚集。2015年新疆棉花產(chǎn)量350萬(wàn)噸,占全國(guó)棉花產(chǎn)量的62.5%,比2012年提高了10.7個(gè)百分點(diǎn)。糖料生產(chǎn)向內(nèi)蒙古、廣東、廣西、海南和云南等集中。2015年內(nèi)蒙古、廣東、廣西、海南和云南糖料產(chǎn)量11，383萬(wàn)噸,占全國(guó)糖料產(chǎn)量的比重達(dá)到91.1%,比2012年提高了2.6個(gè)百分點(diǎn)。

各類(lèi)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體正在成為發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)和品牌農(nóng)業(yè)的重要力量,在建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系和提升農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力方面發(fā)揮骨干作用,成為轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式,推進(jìn)農(nóng)業(yè)從粗放經(jīng)營(yíng)向集約化經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變的排頭兵。目前,全國(guó)有5萬(wàn)多家農(nóng)民合作社注冊(cè)了商標(biāo),3萬(wàn)多家農(nóng)民合作社通過(guò)了無(wú)公害、綠色、有機(jī)等產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證；全國(guó)省級(jí)以上龍頭企業(yè)中,來(lái)自訂單和自建基地的采購(gòu)額占農(nóng)產(chǎn)品原料采購(gòu)總額的67%,產(chǎn)品通過(guò)各類(lèi)質(zhì)量體系認(rèn)證的占74%,獲得省級(jí)以上名牌產(chǎn)品和著名商標(biāo)的超過(guò)50%。

4.刺激了農(nóng)民收入增長(zhǎng)。全面深化農(nóng)村改革,特別是農(nóng)村土地制度改革,促進(jìn)一部分農(nóng)民放棄了農(nóng)牧業(yè)小規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè),實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民人均工資收入快速增長(zhǎng)。2015年,全國(guó)農(nóng)民人均工資性收入達(dá)到4600元,比上年增長(zhǎng)10.8%,工資性收入占人均可支配收入的比重為40.3%,對(duì)全年農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)率達(dá)到48.0%。同時(shí),農(nóng)村土地制度改革促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育,農(nóng)村土地租賃、入股和大田托管以及聯(lián)合經(jīng)營(yíng)等新型農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展對(duì)保持農(nóng)民財(cái)產(chǎn)凈收入和第一產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)凈收入繼續(xù)較快增長(zhǎng)發(fā)揮了積極作用。從2013年到2015年,農(nóng)民人均可支配收入由9430元增加到11,422元,增長(zhǎng)了21.1%。其中,農(nóng)民人均財(cái)產(chǎn)凈收入由195元增加到252元,增長(zhǎng)29.2%,特別在近年來(lái)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格總體水平漲幅明顯回落的情況下,農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)第一產(chǎn)業(yè)人均凈收入由2840元增加到3155元,增長(zhǎng)11.1%。同期,城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比由2.81下降到2.73。很明顯,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)下,農(nóng)民收入繼續(xù)較快增長(zhǎng),城鄉(xiāng)居民收入差距繼續(xù)縮小,各項(xiàng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村體制改革做出了重要貢獻(xiàn)。未來(lái)農(nóng)民增收仍需要依靠改革紅利的極大釋放。

當(dāng)前農(nóng)業(yè)體制改革面臨的突出問(wèn)題

這次全面深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革,總體上是在頂層設(shè)計(jì)推動(dòng)下進(jìn)行的,改革思路明確,改革進(jìn)程有序,但也有一些地方對(duì)改革理解不準(zhǔn),束手束腳,主動(dòng)性不夠,缺乏探索,機(jī)械地理解改革頂層設(shè)計(jì),由此影響到農(nóng)業(yè)發(fā)展相關(guān)體制改革的實(shí)施效果。同時(shí),推進(jìn)與農(nóng)業(yè)發(fā)展直接相關(guān)的體制改革,理論上和實(shí)踐中都普遍存在著一些亟待解決的重大問(wèn)題,也帶來(lái)了一些新的重大問(wèn)題。無(wú)論是深化改革本身,還是改革預(yù)設(shè)目標(biāo)與實(shí)際結(jié)果之間的差異,都需要高度重視。

1.農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系構(gòu)建的頂層設(shè)計(jì)仍不夠全面。目前,在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中,國(guó)家明確規(guī)定轉(zhuǎn)讓限定在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部,實(shí)行封閉運(yùn)行,但是集體具體到哪個(gè)層次,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)內(nèi)部流動(dòng)和外部開(kāi)放之間的矛盾如何處理,這些具體問(wèn)題在改革實(shí)踐中讓基層干部難以把握。在全面深化農(nóng)村改革的總體設(shè)計(jì)中,由于缺乏對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體權(quán)益方面的指導(dǎo)性意見(jiàn),各地對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體權(quán)益保護(hù)不到位,這對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展及其長(zhǎng)期投資具有明顯的不利影響。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育面臨產(chǎn)權(quán)不安全,土地和資金、人才等要素市場(chǎng)發(fā)育滯后的制約。

2.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益關(guān)系仍不明確。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目的是,在堅(jiān)持農(nóng)村集體所有制不變的前提下,建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的、能夠促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。但是,農(nóng)民普遍地認(rèn)為集體土地和其他資產(chǎn)的權(quán)益是成員權(quán)。成員權(quán)是一種個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利。只要是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員,他們就有取得農(nóng)村土地承包權(quán)和分享集體土地所帶來(lái)的利益的權(quán)利。隨著成員的離開(kāi)或去世,這種權(quán)益就應(yīng)該消亡。農(nóng)民的這種成員權(quán)思想在現(xiàn)有法律中也予以承認(rèn)。例如,《物權(quán)法》第59條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn),屬于本集體成員集體所有”；《農(nóng)村土地承包法》的第五條也規(guī)定了成員的權(quán)利。

普通農(nóng)民對(duì)農(nóng)村承包土地等的理解,表現(xiàn)在確權(quán)登記頒證實(shí)踐中對(duì)已經(jīng)不是集體成員但仍然享有成員權(quán)益做法的沖突。有些地方農(nóng)民認(rèn)為過(guò)世的老人、喪失勞動(dòng)能力而由國(guó)家集體供養(yǎng)的五保老人,不應(yīng)再享有承包土地的權(quán)益。集體成員資格認(rèn)定制度建設(shè)嚴(yán)重滯后,給當(dāng)前確權(quán)登記頒證工作帶來(lái)了很多糾紛。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),有效地保護(hù)了承包土地農(nóng)民利益,增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入,但是近些年來(lái)流轉(zhuǎn)土地租金上升過(guò)快導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲和農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力削弱的問(wèn)題也十分突出。一些地方承包土地流轉(zhuǎn)用來(lái)種植糧食的每畝年租金普遍地高達(dá)500元以上,這是種植糧食凈利潤(rùn)的幾倍,與投入的物質(zhì)費(fèi)用相當(dāng)。土地流轉(zhuǎn)租金已經(jīng)成為糧食成本上升的重要推手,成為糧食價(jià)格的主要構(gòu)成,在很大程度上影響著中國(guó)糧食國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)用來(lái)生產(chǎn)蔬菜等,價(jià)格更高。土地承包者利益和流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)生產(chǎn)者利益沖突十分明顯。

3.改革的成本分?jǐn)倷C(jī)制和辦法尚不完善。改革成本分?jǐn)倷C(jī)制影響基層推動(dòng)改革的積極性和改革質(zhì)量。農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證,國(guó)家財(cái)政按10元/畝的標(biāo)準(zhǔn)提供工作經(jīng)費(fèi),地方政府給予一定補(bǔ)貼。但是,由于中國(guó)一些地方土地細(xì)碎化現(xiàn)象十分嚴(yán)重,確權(quán)的成本很高,而農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū),特別是糧食主產(chǎn)區(qū),基本上都是財(cái)政比較困難的地區(qū),缺乏財(cái)力承擔(dān)過(guò)重的土地測(cè)繪等費(fèi)用。除土地實(shí)測(cè)外,還需要對(duì)臺(tái)賬進(jìn)行嚴(yán)格后期整理,一些測(cè)繪公司在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)完成確權(quán)登記頒證工作的市場(chǎng)報(bào)價(jià)每畝達(dá)到了100元至200元,個(gè)別地方甚至每畝報(bào)價(jià)高達(dá)300元。

4.新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)農(nóng)戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的能力總體上非常有限?？偟目?新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體創(chuàng)新還處在初級(jí)階段,普遍存在生產(chǎn)、服務(wù)經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、自有資產(chǎn)少、經(jīng)營(yíng)技術(shù)人才缺乏、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱、整體競(jìng)爭(zhēng)力水平低下、帶動(dòng)農(nóng)民增收能力弱的問(wèn)題。特別是面對(duì)國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品“天花板”價(jià)格以及國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力成本、土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用不斷攀升的雙層夾擊,中國(guó)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體面臨生存與發(fā)展并存的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),糧食類(lèi)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體和加工企業(yè)尤其突出。

在少數(shù)個(gè)別地區(qū),出現(xiàn)了政府過(guò)度干預(yù)、人為強(qiáng)迫農(nóng)戶集中土地搞規(guī)?；?jīng)營(yíng)、壘大戶的越位現(xiàn)象,違背了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體創(chuàng)新的政策初衷；同時(shí)還出現(xiàn)一些涉農(nóng)企業(yè)為騙取政府補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和信貸政策等,創(chuàng)辦冒牌合作社,政府監(jiān)管缺失的問(wèn)題,這類(lèi)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體完全沒(méi)有能力帶動(dòng)農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),也不可能對(duì)農(nóng)民增收做出貢獻(xiàn)。

5.農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度改革使供給體系效率和農(nóng)民利益保護(hù)之間矛盾顯現(xiàn)。風(fēng)險(xiǎn)兜底是中國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系的重要設(shè)計(jì),無(wú)論是最低收購(gòu)價(jià)還是臨時(shí)收儲(chǔ),都體現(xiàn)了財(cái)政補(bǔ)貼的風(fēng)險(xiǎn)兜底作用。財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)兜底一方面實(shí)現(xiàn)了糧食的穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn),另一方面也形成了大量庫(kù)存積壓與財(cái)政浪費(fèi)。目前,玉米臨儲(chǔ)庫(kù)存達(dá)2.5億噸,稻谷按最低收購(gòu)價(jià)庫(kù)存1億噸,基本為全球玉米、水稻儲(chǔ)備的一半。2015年,中央本級(jí)糧油物資儲(chǔ)備支出為1837億元,較2010年的608億元增長(zhǎng)了2倍；而同期中央一般公共預(yù)算約增長(zhǎng)1倍。無(wú)論是WTO約束的黃箱補(bǔ)貼“天花板”,還是國(guó)內(nèi)財(cái)政保障能力,都很難繼續(xù)維持現(xiàn)有的托市收購(gòu)政策與儲(chǔ)備水平。

糧食去庫(kù)存,減輕財(cái)政負(fù)擔(dān),必須推進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制改革。但是,由于中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本較高和經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小,糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,如果按照國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格來(lái)決定中國(guó)糧食生產(chǎn)者出售價(jià)格,中國(guó)糧食生產(chǎn)者基本上不可能獲得凈利潤(rùn),現(xiàn)金收益也是微乎其微的。即使給予生產(chǎn)者直接補(bǔ)貼,中國(guó)多數(shù)糧食生產(chǎn)者也可能面臨虧損。

6.目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)總體上沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。棉花、大豆目標(biāo)價(jià)格和價(jià)補(bǔ)分離改革試點(diǎn)沒(méi)有取得明顯成效,并且還帶來(lái)了一些新的問(wèn)題。近年來(lái),中國(guó)棉花供求關(guān)系沒(méi)有明顯改善,國(guó)內(nèi)1000多萬(wàn)噸的庫(kù)存沒(méi)有消化。2015年,盡管?chē)?guó)內(nèi)棉花產(chǎn)量繼續(xù)下降,總產(chǎn)量560萬(wàn)噸,卻進(jìn)口了235萬(wàn)噸的棉紗和176萬(wàn)噸的棉花。目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)以來(lái),大豆目標(biāo)價(jià)格水平保護(hù)穩(wěn)定,每噸4800元,但是國(guó)內(nèi)大豆生產(chǎn)能力萎縮的態(tài)勢(shì)沒(méi)有扭轉(zhuǎn),產(chǎn)需缺口繼續(xù)擴(kuò)大,2015年大豆進(jìn)口超過(guò)8000萬(wàn)噸。同時(shí),目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼操作成本過(guò)高,基層干部意見(jiàn)比較大。棉花和大豆優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)機(jī)制沒(méi)有建立起來(lái),國(guó)內(nèi)仍然沒(méi)有形成話語(yǔ)權(quán)。比較而言,大豆目標(biāo)價(jià)格改革后與改革前在市場(chǎng)與貿(mào)易等方面基本沒(méi)有變化,基本上沒(méi)有取得進(jìn)展。

進(jìn)一步深化農(nóng)業(yè)體制改革的政策建議

全面深化農(nóng)村改革,推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,總體上需要進(jìn)一步協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問(wèn)題,要著眼于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),促進(jìn)農(nóng)地資源優(yōu)化配置和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。要在保護(hù)農(nóng)戶土地承包權(quán)益的基礎(chǔ)上,賦予新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體更多的土地權(quán)能,在確保國(guó)家對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投入的基礎(chǔ)上,優(yōu)化投資結(jié)構(gòu),發(fā)揮財(cái)政投入引導(dǎo)作用,撬動(dòng)更多的社會(huì)資本投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè),提高投資效率,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

1.在確權(quán)基礎(chǔ)上加快培育農(nóng)村土地要素市場(chǎng)。首先,按照農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革頂層設(shè)計(jì)時(shí)間表,如期完成農(nóng)村集體土地確權(quán)工作,進(jìn)一步明確和提升農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證的法律效力,并借此機(jī)會(huì)建立統(tǒng)一的地籍信息系統(tǒng),全面強(qiáng)化地籍管理。其次,積極鼓勵(lì)地方探索讓那些納入城市社會(huì)保障體系、不再依賴(lài)土地的農(nóng)民自愿有償退出土地承包權(quán)的辦法,有序集中土地,促進(jìn)流轉(zhuǎn)土地價(jià)格保持在有利于提高中國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的合理水平。推進(jìn)土地承包權(quán)自愿有償退出,首要任務(wù)是做好集體成員資格認(rèn)定工作。應(yīng)避免一刀切,充分發(fā)揮各地政府的信息優(yōu)勢(shì),以堅(jiān)守底線和廣大農(nóng)民群眾普遍接受為基本原則,發(fā)揮農(nóng)村基層組織的積極作用,因地制宜地確定哪些人應(yīng)該退出,哪些人又該被界定為集體成員。同時(shí),要逐步厘清集體成員權(quán)的內(nèi)涵,為讓土地釋放更強(qiáng)功能掃清障礙。第三,鼓勵(lì)并規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng),促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。建立健全土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái),強(qiáng)化信息發(fā)布、政策咨詢、合同備案、價(jià)格評(píng)估、糾紛仲裁等服務(wù)機(jī)制,引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)更多地通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)流轉(zhuǎn),引導(dǎo)土地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和糧食生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn),促進(jìn)農(nóng)村集體土地和農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)規(guī)范運(yùn)行,讓農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的優(yōu)勢(shì)得到進(jìn)一步發(fā)揮。

2.及時(shí)將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)上升為指導(dǎo)規(guī)范改革實(shí)踐的法規(guī)和政策。首先,建立健全試驗(yàn)區(qū)激勵(lì)機(jī)制,適時(shí)、客觀、明確賦予農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)“試錯(cuò)權(quán)”。針對(duì)改革試驗(yàn)與現(xiàn)行政策、法律、法規(guī)之間存在的矛盾,只要試驗(yàn)區(qū)的改革大方向與社會(huì)主義的立法精神一致,把握方向,就可大膽探索。試驗(yàn)不等于示范，試驗(yàn)的結(jié)果包含證實(shí)和證偽。試驗(yàn)成功了,可以作為示范性經(jīng)驗(yàn)加以推廣。即使試驗(yàn)失敗了,也有意義,可以為其他地方提供借鑒,避免重走彎路。其次,及時(shí)總結(jié)改革試驗(yàn)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)?，F(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)和政策的一些條款相對(duì)滯后,造成地方在改革實(shí)踐中難免出現(xiàn)與某些體制甚至部分下位法形成沖突。改革試驗(yàn)的重要目的是把底層經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)是正確的措施上升為政策、法律、法規(guī),把改革試驗(yàn)成果制度化。第三,要處理好改革試驗(yàn)區(qū)與非試驗(yàn)區(qū)的關(guān)系。一方面,國(guó)家有關(guān)部門(mén)要求農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革限定在改革試點(diǎn)區(qū)域。另一方面,很多非試點(diǎn)地區(qū)一直在開(kāi)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,但存在合法性風(fēng)險(xiǎn)，有必要給予這些非試點(diǎn)地區(qū)改革的合法性認(rèn)可。

3.積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。首先,進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。為了更好地保護(hù)耕地地力和支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),更好地實(shí)施新形勢(shì)下國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略,更好地推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,提高農(nóng)業(yè)供給體系質(zhì)量和競(jìng)爭(zhēng)力,需要在穩(wěn)定加大補(bǔ)貼力度的同時(shí),改進(jìn)補(bǔ)貼辦法,提高補(bǔ)貼效能,有效實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。建立農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼制度,既要讓擁有承包地的農(nóng)戶必須把土地耕種與地力保護(hù)結(jié)合起來(lái),把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)結(jié)合起來(lái),又要讓糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)新型主體作為享受對(duì)象,這樣才能促進(jìn)多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮引領(lǐng)作用。農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼要與農(nóng)村土地制度改革放活經(jīng)營(yíng)權(quán)并允許耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押相結(jié)合,加大對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的支持力度,從根本上解決中國(guó)原有補(bǔ)貼制度下流轉(zhuǎn)土地的真正糧食生產(chǎn)者無(wú)法最終成為受益者的矛盾。其次,構(gòu)建農(nóng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制,發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)貼的杠桿作用。隨著中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化、專(zhuān)業(yè)化程度不斷提高,構(gòu)建覆蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與市場(chǎng)流通的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制將成為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要工具之一。具體來(lái)說(shuō),以商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為主體,設(shè)計(jì)面向農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的綜合保險(xiǎn)機(jī)制,政府通過(guò)保費(fèi)補(bǔ)貼的杠桿作用,如災(zāi)害保險(xiǎn)和目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn),與農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。由此將傳統(tǒng)意義上糧食市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政托底轉(zhuǎn)化為規(guī)模以上單位農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān),發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)貼的杠桿作用。第三,進(jìn)一步優(yōu)化糧食儲(chǔ)備結(jié)構(gòu),提高儲(chǔ)備效率。當(dāng)前,國(guó)際公認(rèn)的糧食安全線標(biāo)準(zhǔn)為庫(kù)存消費(fèi)比17%~18%。美國(guó)聯(lián)邦糧食儲(chǔ)備每年的儲(chǔ)備量約為500萬(wàn)噸,占糧食產(chǎn)量的1%左右。在糧食整體增產(chǎn)和全球貿(mào)易一體化的格局下,應(yīng)逐步分離商業(yè)儲(chǔ)備與政策性儲(chǔ)備,并縮小核心政策性儲(chǔ)備規(guī)模。要積極探索在商業(yè)儲(chǔ)備領(lǐng)域逐步推進(jìn)混合所有制改革和資產(chǎn)證券化的方式,扶持儲(chǔ)備市場(chǎng)多元經(jīng)營(yíng)主體,推動(dòng)形成一個(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境,從而在整體上構(gòu)建一個(gè)以市場(chǎng)化運(yùn)作的商業(yè)儲(chǔ)備為主,政策儲(chǔ)備作為安全保障的儲(chǔ)備體系。第四,加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持力度。要減少政府直接補(bǔ)貼,加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè),為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供“防洪壩”。一是逐步建立口糧作物的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)全覆蓋制度,并對(duì)國(guó)家產(chǎn)糧大縣的水稻、小麥實(shí)行基本保費(fèi)全補(bǔ)貼。二是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)新產(chǎn)品,重點(diǎn)開(kāi)發(fā)針對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體專(zhuān)屬的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品,為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體創(chuàng)新提供支撐力量。三是對(duì)部分地方政府開(kāi)展的優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)保險(xiǎn)給予一定比例的財(cái)政補(bǔ)助。

4.進(jìn)一步完善最低收購(gòu)價(jià)政策。實(shí)施稻谷、小麥托市收儲(chǔ)政策以來(lái),稻谷、小麥生產(chǎn)者利益得到有效保護(hù),國(guó)內(nèi)稻谷、小麥生產(chǎn)和市場(chǎng)總體平穩(wěn),曾有效避免了2008年前后全球糧食危機(jī)和東南亞多數(shù)國(guó)家禁止或者限制出口對(duì)國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)的不利影響和沖擊。目前,國(guó)內(nèi)稻谷、小麥?zhǔn)袌?chǎng)對(duì)托市政策已經(jīng)高度依賴(lài),稻谷、小麥托市收儲(chǔ)政策的改變或者調(diào)整都將對(duì)稻谷、小麥,甚至糧食乃至整個(gè)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)產(chǎn)生重要影響,對(duì)此需要進(jìn)行全面評(píng)估,以最小不利影響和代價(jià)實(shí)現(xiàn)最大政策目標(biāo)。首先,繼續(xù)實(shí)施并進(jìn)一步完善稻谷、小麥?zhǔn)諆?chǔ)政策,充分發(fā)揮托市作用,合理引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期,保護(hù)稻谷、小麥生產(chǎn)者利益,促進(jìn)稻谷、小麥等供求平衡,避免稻谷庫(kù)存繼續(xù)膨脹,為稻谷、小麥和其他糧食品種市場(chǎng)出清創(chuàng)造條件。同時(shí),建立稻谷、小麥產(chǎn)銷(xiāo)等穩(wěn)定機(jī)制,確?？诩Z絕對(duì)安全。

其次,應(yīng)將稻谷、小麥?zhǔn)諆?chǔ)政策調(diào)整與農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼協(xié)調(diào)配套起來(lái)。對(duì)取消稻谷政策性收儲(chǔ)或者調(diào)低稻谷收儲(chǔ)價(jià)格的地區(qū),在合并糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼和良種補(bǔ)貼時(shí),可相應(yīng)地將收儲(chǔ)費(fèi)用補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)檫@三項(xiàng)補(bǔ)貼的增量,根據(jù)農(nóng)民糧食銷(xiāo)售情況發(fā)放價(jià)外補(bǔ)貼。此外,應(yīng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制確定稻谷、小麥托市收儲(chǔ)政策的實(shí)施規(guī)模與執(zhí)行主體。不同省份托市收儲(chǔ)糧食規(guī)模不僅取決于其糧食生產(chǎn)規(guī)模,還應(yīng)與政策性庫(kù)存糧食出庫(kù)進(jìn)度等掛鉤,以引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)糧食品種生產(chǎn),促進(jìn)政策性收儲(chǔ)糧食市場(chǎng)出清。凡是達(dá)到一定資質(zhì)條件的,積極入市收儲(chǔ)政策性收儲(chǔ)稻谷、小麥的主體,其收儲(chǔ)費(fèi)用補(bǔ)貼可以競(jìng)價(jià)確定。

5.全面深化大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制市場(chǎng)化改革。為充分發(fā)揮價(jià)格對(duì)大宗農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系的調(diào)節(jié)作用,促進(jìn)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整,理順大宗農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際國(guó)內(nèi)價(jià)格關(guān)系、大宗農(nóng)產(chǎn)品全產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)間價(jià)格關(guān)系以及大宗農(nóng)產(chǎn)品與其替代品價(jià)格關(guān)系,必須推進(jìn)價(jià)格形成機(jī)制市場(chǎng)化改革。首先,盡管玉米等收儲(chǔ)制度改革可能會(huì)帶來(lái)一些不利影響,但當(dāng)前加快價(jià)格形成機(jī)制市場(chǎng)化改革勢(shì)在必行。玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策雖然發(fā)揮了很多積極作用,但這一政策的不可持續(xù)性問(wèn)題突出,特別是面臨的“國(guó)產(chǎn)糧食進(jìn)庫(kù)、進(jìn)口糧食入市”的困局以及“入庫(kù)多、拍賣(mài)難、出庫(kù)少”矛盾的累積,不推進(jìn)玉米價(jià)格形成機(jī)制改革將是難以解決的。其次,為了盡可能避免國(guó)際市場(chǎng)的過(guò)度沖擊,特別是避免玉米等生產(chǎn)能力的破壞和長(zhǎng)期萎縮,必須兼顧玉米等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多種目標(biāo)。一方面,允許國(guó)內(nèi)玉米供求關(guān)系和國(guó)際市場(chǎng)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格影響國(guó)內(nèi)農(nóng)民出售玉米價(jià)格；另一方面,要加快培育國(guó)內(nèi)玉米等糧食市場(chǎng),推進(jìn)相關(guān)配套改革,不失時(shí)機(jī)地掌控國(guó)內(nèi)玉米等價(jià)格形成的話語(yǔ)權(quán)。

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所課題組：《中國(guó)農(nóng)業(yè)體制改革評(píng)估及相關(guān)政策建議》）

作者簡(jiǎn)介：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所課題組，成員包括魏后凱,中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng),研究員,博士生導(dǎo)師；李國(guó)祥,中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、博士生導(dǎo)師；苑鵬,中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、博士生導(dǎo)師；郜亮亮,中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員；胡冰川,中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《求索》2017年第4期。

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