改革開放以來，我國以有限的耕地和自然資源實現(xiàn)了谷物基本自給、口糧絕對安全的目標。2014年糧食產(chǎn)量達到6.07億噸，實現(xiàn)了“十一連增”。然而，在糧食產(chǎn)量節(jié)節(jié)攀升的同時，進口量同樣增速迅猛。2014年我國糧食進口首次突破1億噸。2015年上半年，我國累計進口包括小麥、玉米、大麥在內(nèi)的谷物及谷物粉達到1629萬噸，同比增長超過60%。與此同時，我國糧食庫存總量近年來亦達到歷史高位。過去10年，國內(nèi)糧食產(chǎn)量年均增長率不到3%，但庫存增長率則超過8%。一些糧食主產(chǎn)區(qū)面臨巨大的收儲壓力，部分品種出現(xiàn)了階段性過剩的情況。糧食產(chǎn)量、進口和庫存“三量齊增”的表層原因是國內(nèi)外市場存在的糧食價差，但實質(zhì)是由于我國糧食儲備制度和政策的現(xiàn)存弊端。在我國人口繼續(xù)增長、資源環(huán)境約束日益增強，經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長的新常態(tài)下，確保我國13億人口糧食安全的重任尤為突出。糧食儲備是確保國家糧食安全的重要制度安排，完善儲備制度對于構(gòu)建和實施新的糧食安全戰(zhàn)略具有重要意義。

一、我國糧食儲備制度發(fā)展的狀況和特點

自新中國成立以來，我國糧食儲備制度變遷經(jīng)歷了1949年—1952年自由購銷時期的糧食儲備制度到統(tǒng)購統(tǒng)銷時期國家壟斷的糧食儲備制度，再到1990年建立的糧食專項儲備制度，糧食儲備體系和管理制度日益完善。目前，我國糧食儲備實行中央儲備糧垂直管理，地方儲備糧“省級一市級一縣級”分級管理的制度。

（一）中央儲備糧垂直管理制度

1990年為解決糧食增產(chǎn)豐收引起的賣難問題，我國建立了糧食專項儲備制度，成立了國家糧食儲備局，專司負責(zé)糧食儲備管理工作。國家糧食專項儲備的職能主要是，調(diào)節(jié)全國糧食供求總量，穩(wěn)定糧食市場，以及應(yīng)對重大自然災(zāi)害或者其他突發(fā)事件等情況，糧食儲備包括常規(guī)性儲備和戰(zhàn)略性儲備。1998年，《國務(wù)院關(guān)于進一步深化糧食流通體制改革的決定》（國發(fā)[1998]15號）明確提出：“中央儲備糧實行垂直管理體制”。2000年，我國組建了中國儲備糧管理總公司（以下簡稱“中儲糧”），承擔(dān)原由國家糧食儲備局承擔(dān)的中央儲備糧調(diào)運、輪換、倉儲管理和進出口等職能。中儲糧總公司在國家宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理下，實行自主經(jīng)營、自負盈虧?？偣驹诩Z食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)組建分公司，對分公司進行垂直管理，分公司下設(shè)直屬庫以及委托地方糧食企業(yè)代儲中央儲備糧。自此，我國中央儲備糧垂直管理體系初步形成。此后，為進一步加強和改善國家糧食宏觀調(diào)控，我國通過擴大中央儲備糧規(guī)模（國發(fā)[2001]28號），按照中央和省級政府糧食事權(quán)劃分，健全和完善中央和省級糧食儲備制度和調(diào)控機制（國發(fā)[2004]17號），逐步完善了中央儲備糧管理體系。自2004年開始，中儲糧受國務(wù)院委托對糧食主產(chǎn)區(qū)稻谷實行保護價收購政策，2006年和2008年開始分別執(zhí)行小麥保護價收購和玉米臨時收儲政策，中央儲備糧的功能拓展到保護糧農(nóng)利益、解決賣糧難問題上，糧食儲備擴展至政策性儲備。到2013年底，中儲糧在全國設(shè)立24個分公司，人員、機構(gòu)和業(yè)務(wù)覆蓋全國31個省、自治區(qū)、直轄市，總公司所屬的直屬庫達338個。中儲糧總公司利用直屬庫存儲中央儲備糧，還委托部分地方糧庫和社會倉庫代儲中央儲備糧。

（二）地方糧食儲備分級管理制度

地方儲備是地方政府用于調(diào)節(jié)本地區(qū)糧食供求，穩(wěn)定市場以及應(yīng)對區(qū)域性重大自然災(zāi)害或突發(fā)事件的糧食和食用油儲備，糧權(quán)歸各級地方政府。我國地方糧食儲備包含省、市、縣三級儲備。1994年《國務(wù)院關(guān)于深化糧食購銷體制改革的通知》首次提出“省長負責(zé)制”，1998年國家實行以“四分開一完善”為重點的糧食流通體制改革后，為進一步落實糧食省長負責(zé)制，切實加強國家糧食宏觀調(diào)控，各省建立了省級糧食儲備，并制定了《省級儲備糧管理條例》。市縣政府根據(jù)《省級儲備糧管理條例》，制定了相應(yīng)的管理辦法。從1999年開始，中央財政對各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）實行了糧食風(fēng)險基金包干。糧食風(fēng)險基金由中央和地方政府共同籌資建立，用于支付省級儲備糧油的利息、費用補貼（國辦發(fā)[1998]17號）、陳化糧的掛賬利息開支以及國有糧食購銷企業(yè)分流人員的補助等（財政部財建[2004]75號）。

二、我國糧食儲備制度存在的主要問題

當(dāng)前，我國糧食儲備管理存在諸多問題，首先是中央和地方糧食兩種儲備制度的銜接和協(xié)調(diào)管理問題；其次是兩種儲備制度各自存在的特有問題，如中央儲備糧政策性職能和商業(yè)性經(jīng)營行為交織、政策性收儲效率遞減，地方儲備糧布局不合理、國有糧食收購部門競爭力下降等；再次是共性問題，如儲備糧品質(zhì)和結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及監(jiān)管等問題。以下，針對兩種制度分別說明。

（一）中央糧食儲備制度存在的問題

1.政策性儲備職能和商業(yè)性經(jīng)營行為交織

作為中央儲備糧收儲執(zhí)行主體，中儲糧總公司及直屬庫承擔(dān)國家常規(guī)性糧食收儲、政策性糧食收儲等職能，政策性職能十分突出。但在實際經(jīng)營中，中儲糧公司還從事糧食流通、進出口貿(mào)易等經(jīng)營性業(yè)務(wù)，并接受國資委的統(tǒng)一監(jiān)督管理和利潤考核，其中針對中儲糧的績效考核指標不僅包括儲備糧宜存率、輪換完成情況等政策性職能考核，還包括與其他大型中央企業(yè)相同的利潤增值等經(jīng)營性業(yè)務(wù)指標的考核。在政策性職能和商業(yè)性經(jīng)營行為相互交織的管理機制下，企業(yè)經(jīng)營陷入兩難境地。側(cè)重政策性職能，則績效考核處于劣勢，影響企業(yè)經(jīng)營積極性；側(cè)重經(jīng)營性職能，會影響政策性職能的履行，同時企業(yè)面臨較大的經(jīng)營風(fēng)險，也極易滋生腐敗等問題。

2.儲備糧品質(zhì)與結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化

目前，我國的糧食儲備數(shù)量大大高于國際公認的庫存消費比17%～18%的糧食安全線，糧食供應(yīng)保障程度高。但儲備糧品質(zhì)與結(jié)構(gòu)尚待進一步優(yōu)化。一是儲備糧品質(zhì)不高。為了滿足龐大的糧食收儲需求，中儲糧基層單位對糧食入口環(huán)節(jié)的掌控較松。近幾年來數(shù)次出現(xiàn)儲備糧質(zhì)量問題。2012年6月份根據(jù)中儲糧河南分公司質(zhì)檢中心的第一報告期品質(zhì)檢測，中央儲備糧不合格率高達22.24%。二是收儲糧食品種品質(zhì)結(jié)構(gòu)不合理。國內(nèi)平衡有余、輪換經(jīng)營困難的稻谷比例偏大，小麥特別是專用優(yōu)質(zhì)小麥的比例不高，不能夠滿足市場需求。

3.儲備糧監(jiān)管機制尚不完善

我國目前中央直屬儲備庫管理的儲備糧只有30%左右，70%左右的儲備糧都由地方儲備管理。由于中央儲備糧實行垂直管理制度，既不受工商、稅務(wù)、衛(wèi)生等部門的監(jiān)管，也不受地方糧食局監(jiān)管，因此，直屬庫的監(jiān)管主要以內(nèi)部監(jiān)管為主。當(dāng)監(jiān)管不力的時候，就容易出現(xiàn)截留、挪用政策性儲備糧的財政補貼、“轉(zhuǎn)圈糧”、以舊頂新、擅自更改入庫成本等違規(guī)、違法事件。2012年至2013年，中儲糧河南分公司、漯河直屬庫等單位因監(jiān)管不到位，存儲在承儲庫點的糧食發(fā)生短庫、質(zhì)價不符等問題，造成高達7.85億元的巨額損失，同時也形成了糧食安全隱患。

4.儲備經(jīng)營成本不斷上升

隨著我國糧食儲備規(guī)模不斷擴大，儲備經(jīng)營的成本持續(xù)上升。一是儲備糧保管、輪換成本不斷上升。儲備糧經(jīng)營成本持續(xù)上升主要源于：隨著我國人均收入水平提升、消費結(jié)構(gòu)升級，百姓更多選擇購買優(yōu)質(zhì)新糧，陳糧消費市場日漸萎縮，輪換周期大大縮短；另外，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，勞動力、水電、鐵路運輸?shù)瘸杀局鹉晟蠞q，糧食輪換出庫成本不斷增加。二是企業(yè)管護、擴容資金成本較高。1998年以來，中央財政共投入國債資金343億元，先后分三批在全國建設(shè)了1130個中央儲備糧庫，形成了5565萬噸的倉容，極大地充實了我國糧食儲備基礎(chǔ)設(shè)施。但后期管護維修等需要不斷投入，直屬庫擴容所需的土地征用資金、員工工資等支出也在不斷增加。

5.托市收儲效率逐年下降

在全球經(jīng)濟下滑、糧食價格下行以及國內(nèi)生產(chǎn)成本剛性上漲背景下，我國政策性收購規(guī)模連續(xù)增大，但收儲效率日益下降。主要表現(xiàn)為三個方面：一是政策性儲備糧規(guī)模不斷增加，庫容壓力和財政負擔(dān)均顯著增加。二是托市收購的糧食價格連年提高，影響了市場機制的正常發(fā)揮，導(dǎo)致糧價扭曲、缺乏彈性，陷入國內(nèi)糧食連年增產(chǎn)、收儲大量增加、同時進口數(shù)量激增的“怪圈”。三是糧食順價銷售困難，國有糧食企業(yè)庫存承受巨大壓力。以玉米為例，近三年來，國家實際收購的臨時存儲玉米累計超過1.8億噸，結(jié)余量超過1.5億噸。由于拍賣底價較高，在消費低迷、企業(yè)經(jīng)營困難的情況下，加工企業(yè)難以接受，大量庫存積壓使得各地庫存爆滿、倉容緊張。東北產(chǎn)區(qū)許多地方出現(xiàn)了收不進、掉不動、銷不出、儲不下的局面。

（二）地方糧食儲備制度存在的問題

1.中央與地方儲備協(xié)調(diào)機制不健全

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進一步深化糧食流通體制改革的意見》（國發(fā)〔2004〕17號）文件，我國地方儲備量要保持3個月銷量、銷區(qū)保持6個月銷量，目的是確保區(qū)域內(nèi)糧食供給安全、市場穩(wěn)定。但在實際執(zhí)行中，地方儲備糧調(diào)節(jié)機制往往與既定目標不相一致。市場糧食供不應(yīng)求、價格上漲時，地方政府優(yōu)先增加地方儲備，而供過于求、價格下跌時，優(yōu)先增加中央儲備糧。這種機制形成的根源，既與“米袋子”省長負責(zé)制有關(guān)，也與中央和地方在糧食儲備上的職能分割與相互獨立直接相關(guān)。

2.地方糧食儲備布局不合理

一方面，從產(chǎn)銷區(qū)分布來看，目前我國的政府儲備糧主要分布在糧食主產(chǎn)區(qū)，約占全國糧食儲備的72%左右。受地理位置和交通制約，省際間糧食調(diào)劑運輸壓力較大，特別是在糧食短缺時，強化了賣方市場。另一方面，從省內(nèi)儲備庫及委托代儲點來看，存在儲備庫點區(qū)域間分布不合理，區(qū)域內(nèi)過于集中的問題。例如，我國個別省地方儲備規(guī)模只有30億斤左右，承儲庫點卻超過1000家，直接影響調(diào)控效果。2012年四川省承儲的中央儲備糧規(guī)模和地方儲備規(guī)模相當(dāng)，但地方儲備企業(yè)數(shù)量是中央儲備（含代儲企業(yè)）的4.4倍。全省32個縣的縣級儲備糧承儲企業(yè)超過（含）2家，其中又有8個縣的縣級儲備承儲企業(yè)超過（含）3家?；鶎觾潼c布局密度大，不僅導(dǎo)致儲備成本增加，還引發(fā)了集中收購時期的收糧難、收購價格盲目上漲等現(xiàn)象。

3.國有糧食收購企業(yè)競爭力不強

現(xiàn)階段，我國國有糧食購銷企業(yè)改革仍不徹底。國有糧食購銷企業(yè)改革的分流人員相當(dāng)一部分進入了地方糧食儲備體系，企業(yè)人員負擔(dān)重。由于規(guī)模有限，加之經(jīng)營能力、抗風(fēng)險能力不足，缺乏市場競爭力，多數(shù)企業(yè)只有地方儲備業(yè)務(wù)，自營業(yè)務(wù)量很小，企業(yè)負擔(dān)極重，需要依靠補貼來維持正常運營。另一方面，隨著流通體制改革的不斷深化，糧食經(jīng)紀人、加工企業(yè)等流通主體，在收購市場的活躍程度遠高于國有糧食購銷企業(yè)，加劇了收購市場的競爭程度。國有糧油公司糧食收購量逐年下降，使得地方儲備規(guī)模難以達標。2013年小麥、稻谷、玉米等國家政策性糧食托市收購7409萬噸，占全社會糧食商品糧總量的15.8%，國有企業(yè)通過輪庫等方式收購中央儲備糧9453萬噸，占全社會糧食商品糧總量的20.2%。兩項加總，國有糧食部門收儲的糧食僅占全部糧食商品量的36.0%。據(jù)四川省中江縣凱江糧油公司反映，2007年以前，國營糧油企業(yè)收購的糧食約占當(dāng)?shù)氐?0%-70%，近幾年國營糧油企業(yè)收購的糧食占比下降至不足30%。

4.地方儲備基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足

地方糧食儲備通常集中在產(chǎn)糧大省、產(chǎn)糧大縣，這些縣通常又都是財政窮縣。由于儲備庫點較多，省地市級財政資金有限，糧庫基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足問題異常突出，倉庫老化較為嚴重。據(jù)統(tǒng)計，2012年全國“危倉老庫”倉容達1794億斤，占總倉容的1/3[1]。據(jù)2012年四川省“危倉老庫”專項調(diào)查資料，調(diào)查的555戶糧食倉儲企業(yè)，需大修倉容450.79萬噸，占總倉容的29.9%；待報廢倉容163.5萬噸，占總倉容的10.9%；1998年以前建設(shè)的倉庫倉容為839.3萬噸，占全省的2/3。

另外，與中央糧食儲備管理體系相似，地方糧食儲備也存在監(jiān)管不力、糧食儲備數(shù)量與品種結(jié)構(gòu)不合理、儲備成本上升等問題。

三、加快糧食儲備制度改革的政策建議

（一）明確中央和地方儲備職能定位，進行分類指導(dǎo)與管理

國家糧食儲備的主要目標，首要是保證糧食在緊急情況下的安全供給，平抑市場價格、穩(wěn)定生產(chǎn)者收入及經(jīng)濟效益是衍生目標。因此，中央儲備應(yīng)以常規(guī)儲備為主。首要職能是在做好“備戰(zhàn)備荒”的常規(guī)性安全儲備的基礎(chǔ)上，重點加強對后備儲備的管理，使常規(guī)性后備儲備成為國內(nèi)糧食供需平衡的重要蓄水池和有效調(diào)節(jié)器。經(jīng)營性職能應(yīng)適當(dāng)弱化，商業(yè)儲備規(guī)模適度縮小。在現(xiàn)有儲備規(guī)?；A(chǔ)上，不斷提高政策性儲備的吞吐效率。

地方儲備的主要職能是確保地方糧食供需平衡，糧食儲備可以常規(guī)儲備和商業(yè)儲備為主。常規(guī)儲備應(yīng)參照中央儲備糧定位，發(fā)揮調(diào)節(jié)區(qū)域糧食市場供需的作用；商業(yè)儲備以商品糧為主，在平抑地方糧食市場波動的同時，彌補地方財政補貼不足的缺口。減少縣級糧食儲備規(guī)模，適度增加省級糧食儲備規(guī)模，充分發(fā)揮地方政府的糧食市場統(tǒng)籌調(diào)控作用。

（二）統(tǒng)籌中央和地方儲備糧食區(qū)域布局，優(yōu)化儲備糧食品質(zhì)和結(jié)構(gòu)

一是結(jié)合農(nóng)業(yè)種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的規(guī)劃，根據(jù)糧食生產(chǎn)區(qū)域、加工基地分布、產(chǎn)銷地的生產(chǎn)與需求規(guī)模、交通運輸狀況以及貿(mào)易格局，制定兼顧產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)、生產(chǎn)與消費的國家糧食儲備的區(qū)域性布局規(guī)劃。合理分級測算中央和地方糧食儲備規(guī)模。

二是深化地方糧食儲備體系改革。通過合并重組等方式，減少縣級儲備點，解決縣級儲備企業(yè)布局密度較大的問題，提高地方糧食儲備企業(yè)的綜合競爭力，加強糧食主銷區(qū)儲備體系建設(shè)。

三是根據(jù)各地區(qū)口糧消費習(xí)慣和工業(yè)用糧品種需求，以及不同糧食品種的儲藏特性，分別確定中央和地方儲備糧食品種結(jié)構(gòu)。增加財政投入，提高優(yōu)質(zhì)糧食的收購價格，與普通糧形成一定價差。加強中央和地方入庫糧食品質(zhì)的監(jiān)管。增加優(yōu)質(zhì)糧食的儲備比例。

（三）強化糧食儲備監(jiān)督和管理，確保儲備職能有效發(fā)揮

一是進一步完善中儲糧系統(tǒng)職能和管理體制，建立政策性職能與經(jīng)營性職能徹底分開的體制機制。在績效考核中適度提高儲備糧宜存率、輪換完成情況等政策性職能指標的權(quán)重，適度調(diào)低利潤增值等經(jīng)營性指標的權(quán)重。完善中儲糧公司管理不同業(yè)務(wù)的政策性補貼核算辦法，建立激勵約束機制。

二是加強地方糧食儲備監(jiān)督和管理。按照省長負責(zé)制的要求，嚴格落實產(chǎn)區(qū)3個月儲備，銷區(qū)6個月儲備的任務(wù)。完善地方政府與收儲企業(yè)的委托代理關(guān)系，特別是要建立健全監(jiān)督機制和問責(zé)制度，通過及時有效的吞吐調(diào)節(jié)，引導(dǎo)企業(yè)建立商業(yè)性儲備，穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場供應(yīng)。

三是針對儲備成本持續(xù)上升，基于地區(qū)差異，適當(dāng)提高糧食儲備保管費用補貼水平，合理調(diào)整補貼標準；適當(dāng)提高糧食主銷區(qū)糧食輪換費用補貼標準，實現(xiàn)企業(yè)可持續(xù)經(jīng)營。

（四）加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護力度，消除糧食儲備安全隱患

一是增加對中儲糧直屬庫基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資補貼力度。在合理擴容和新建的基礎(chǔ)上，適度增加中央財政預(yù)算對中儲糧基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度，重點改造一批嚴重老化的倉儲設(shè)施。

二是在地方儲備企業(yè)減員增效的基礎(chǔ)上，增加對地方糧食倉儲等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資和補貼力度，集中用于重點儲備企業(yè)的倉儲設(shè)施維修和管護，提高資金使用效率，確保地區(qū)糧食儲備安全。

（五）完善重要農(nóng)產(chǎn)品臨時儲備制度，適時試點實施目標價格政策

從連續(xù)數(shù)年的政策性托市收儲經(jīng)驗來看，進一步完善我國托市收儲制度迫在眉睫。

一是完善現(xiàn)有臨時收儲制度。減少政策對市場的干預(yù)程度，允許托市收購價格在不影響安全目標的前提下合理波動，發(fā)揮市場機制在資源配置中的決定性作用。科學(xué)設(shè)定收儲規(guī)模，不再實施敞開性收購。

二是待時機成熟時可試點實施目標價格。目前我國已試點棉花、大豆目標價格政策，可在綜合評估基礎(chǔ)上，針對當(dāng)前兩個品種試點中暴露的矛盾和問題，研究制定和完善應(yīng)對措施，總結(jié)經(jīng)驗，考慮針對玉米實施目標價格試點。

參考文獻：

[1] 引自國家糧食局局長任正曉2013年1月22日在全國糧食流通工作會議上的報告。http://www.chinagrain.gov.cn/n16/n1077/n1737/4886135.html

（本文為作者在“清華三農(nóng)論壇2017”分論壇二“農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和農(nóng)業(yè)補貼制度改革”上的發(fā)言稿，經(jīng)本人確認并授權(quán)。）

作者：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心主任、清華大學(xué)中國農(nóng)村研究員學(xué)術(shù)委員會委員

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號 清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院

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