當(dāng)前，農(nóng)村改革已經(jīng)步入新的歷史階段。習(xí)近平總書記明確指出，新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。現(xiàn)階段，深化農(nóng)村土地制度改革要立足于推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，解決好農(nóng)業(yè)問題、農(nóng)民問題，不斷健全和完善具有中國特色的農(nóng)村土地制度?！蛾P(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》明確了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的“四梁八柱”，對今后一段時期我國農(nóng)村土地制度改革具有重要的指導(dǎo)意義。

“三權(quán)分置”是又一重大制度創(chuàng)新

“三權(quán)分置”是農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是新的歷史條件下，繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，在理論上繼承和豐富了我國農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的深刻內(nèi)涵，對推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)機構(gòu)性改革、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)具有重要的制度保障作用。由于經(jīng)濟社會發(fā)展的外部環(huán)境發(fā)生了很大變化，與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制相比，“三權(quán)分置”的制度設(shè)計目標(biāo)靶向、主體構(gòu)成、制度績效取向和效果是不同的。

從改革目標(biāo)看，改革開放之初，農(nóng)村生產(chǎn)力較為低下，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，由公有公營到公有私營，還原了農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營最優(yōu)的本質(zhì)特征，賦予了農(nóng)民更加充分的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，解決了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性問題，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展提供了巨大制度紅利。現(xiàn)階段經(jīng)濟社會條件發(fā)生變化，農(nóng)村生產(chǎn)力已有極大提高。實行“三權(quán)分置”，更多著眼于農(nóng)業(yè)資源優(yōu)化配置問題，通過放活經(jīng)營權(quán)來提高土地產(chǎn)出率、資源利用率和勞動生產(chǎn)效率，推動適度規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

從主體構(gòu)成看，實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，承包經(jīng)營權(quán)依據(jù)集體經(jīng)濟組織身份來取得，體現(xiàn)了集體經(jīng)濟組織的成員權(quán)，具備特定性和專屬性。從某種程度上來講，這樣的產(chǎn)權(quán)制度限制了資本、技術(shù)等先進要素的進入。在“三權(quán)分置”制度框架下，通過放活經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)了均包到競包，打破了社區(qū)的封閉和戶籍的限制。有能力、有意愿從事農(nóng)業(yè)的主體可以通過市場化手段來獲得經(jīng)營權(quán)，具備社會性和開放性，有助于激發(fā)土地、資本、技術(shù)等要素活力。

從制度績效看，實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，形成了戶戶包地、家家種田的均田制格局，順應(yīng)了低生產(chǎn)力水平環(huán)境下公平優(yōu)先的原則，強調(diào)的是平等。“三權(quán)分置”則要求順應(yīng)生產(chǎn)力大提高的趨勢，更多體現(xiàn)了效率和可持續(xù)發(fā)展要求，通過生產(chǎn)或服務(wù)的規(guī)?；?，解決戶戶包地、家家種田的“弱者種田”局限，降低成本、規(guī)避風(fēng)險、提升效率，推動形成承包小農(nóng)、經(jīng)營大農(nóng)并存的格局，有助于提高農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量效益和競爭力。

準(zhǔn)確把握“三權(quán)分置”的重點

實行“三權(quán)分置”，關(guān)鍵是落實好集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，使“三權(quán)”各自功能和整體效用得到充分發(fā)揮，逐步形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護的格局。

集體所有權(quán)要穩(wěn)。農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，是《憲法》的明確規(guī)定，這是農(nóng)村最大的制度，必須堅持，不可動搖。堅持農(nóng)村土地集體所有，有利于確保廣大農(nóng)民群眾平等享有基本生產(chǎn)資料，是實現(xiàn)共同富裕的重要基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記指出，堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的“魂”。土地制度無論怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了。實行“三權(quán)分置”，是新形勢下集體所有制具體實現(xiàn)形式的探索和創(chuàng)新。在“三權(quán)分置”過程中，集體所有權(quán)必須得到更加充分的體現(xiàn)和保障，不能被虛置。明確和保障集體所有權(quán)的發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督等權(quán)能，包括農(nóng)民集體有權(quán)依法發(fā)包集體土地，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損等特殊情形依法調(diào)整承包地，對承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體使用承包地進行監(jiān)督，采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途行為等方面。健全集體所有權(quán)行使機制，通過建立健全集體經(jīng)濟組織民主議事機制，切實保障集體成員的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)，確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權(quán)，防止少數(shù)人私相授受、謀取私利。

農(nóng)戶承包權(quán)要實。土地承包權(quán)是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)權(quán)之一，農(nóng)戶享有土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)，中央對農(nóng)民承包權(quán)益的保護始終是明確的。習(xí)近平總書記指出，農(nóng)民家庭承包的土地，可以由農(nóng)民家庭經(jīng)營，也可以通過流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)由其他主體經(jīng)營，但不論承包土地經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)戶家庭。為切實維護好農(nóng)民的土地承包權(quán)益，黨和國家制定了專門的法律和一系列政策。實行“三權(quán)分置”，農(nóng)戶承包權(quán)必須得到嚴(yán)格保護。保障現(xiàn)行法律賦予農(nóng)民的土地承包權(quán)益，包括承包農(nóng)戶有權(quán)占有、使用承包地，自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品并獲得收益，通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租（轉(zhuǎn)包）、入股或其他方式流轉(zhuǎn)承包地并獲得收益。承包土地被征收的，承包農(nóng)戶有權(quán)依法獲得相應(yīng)補償，符合條件的有權(quán)獲得社會保障費用等。根據(jù)形勢發(fā)展賦予承包農(nóng)戶更充分的土地權(quán)能，包括依法依規(guī)建設(shè)必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施，依法依規(guī)就承包土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押、自愿有償退出承包地，具備條件的可以因保護承包地獲得相關(guān)補貼等。

土地經(jīng)營權(quán)要活。土地經(jīng)營權(quán)是土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素功能的直接體現(xiàn)。實施“三權(quán)分置”的重要目的，就是更好用活土地經(jīng)營權(quán)，優(yōu)化土地資源配置，實現(xiàn)“農(nóng)地農(nóng)民有、農(nóng)地農(nóng)業(yè)用”，既促使提升土地產(chǎn)出率，又保障務(wù)農(nóng)者的勞動效益和收入水平，更好地促進規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。對于流轉(zhuǎn)土地從事農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的新型主體，首先要賦予他們發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必需的各項權(quán)利，鼓勵他們集中集約利用土地，充分發(fā)揮其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素功能；其次要確保不改變土地集體所有的性質(zhì)，不改變農(nóng)戶家庭承包地位，不損害農(nóng)戶承包權(quán)益，并接受農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶的監(jiān)督。實行“三權(quán)分置”，核心是要保護經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)利。明確土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵，土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作，并取得相應(yīng)收益的權(quán)利，強調(diào)在保護集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上，平等保護經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。明確土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，經(jīng)營主體有權(quán)使用流轉(zhuǎn)土地自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并獲得相應(yīng)收益，有權(quán)在流轉(zhuǎn)合同到期后按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地，任何組織個人不應(yīng)妨礙經(jīng)營主體行使合法權(quán)利等。鼓勵創(chuàng)新放活經(jīng)營權(quán)的方式，根據(jù)各地二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段和勞動力轉(zhuǎn)移水平，在引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的同時，鼓勵采用股份合作、生產(chǎn)托管、代耕代種等方式，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，探索更多放活經(jīng)營權(quán)的有效途徑。

總體來看，集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一于農(nóng)村基本經(jīng)營制度，“三權(quán)”之間具有層層派生的關(guān)系，又能夠相對獨立地運行。農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提，農(nóng)戶享有的承包經(jīng)營權(quán)是集體所有權(quán)的實現(xiàn)形式，在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)。在政策和法律上理清“三權(quán)”關(guān)系，構(gòu)建具有鮮明中國特色的農(nóng)地“三權(quán)分置”制度安排，是一個需要在實踐中不斷探索和完善的過程。要通過不斷的實踐探索和理論創(chuàng)新，逐步完善“三權(quán)”關(guān)系，充分發(fā)揮“三權(quán)”各自功能和整體效用，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護的格局。

實施“三權(quán)分置”的工作保障

實行“三權(quán)分置”涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體等多方權(quán)益，是一個復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程。要有足夠的歷史耐心，堅持尊重農(nóng)民意愿、守住政策底線、堅持循序漸進、堅持因地制宜，統(tǒng)籌謀劃、穩(wěn)步推進，確保“三權(quán)分置”有序?qū)嵤?/p>

抓緊抓實確權(quán)登記頒證工作。農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證，是實施“三權(quán)分置”的重要前提。集體所有權(quán)方面，當(dāng)前集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作已基本完成，要進一步完善相關(guān)政策，加強成果轉(zhuǎn)化和應(yīng)用，切實保護好農(nóng)民的集體土地權(quán)益。農(nóng)戶承包權(quán)方面，承包地確權(quán)登記頒證目前時間過半，任務(wù)也已過半。截至2016年底，全國有2582個縣（市、區(qū)）開展了試點，確權(quán)面積近8.5億畝，約占全國二輪承包合同面積的70%。今年又新增了北京、天津、重慶、福建、廣西、青海等6個省市試點，基本全面鋪開。從先期試點來看，承包地確權(quán)登記頒證摸清了承包地的底數(shù)，基本解決了承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等歷史遺留問題，化解了大量土地承包糾紛，讓農(nóng)戶吃上了“定心丸”，使他們更加放心流轉(zhuǎn)土地，改革的制度績效已經(jīng)開始顯現(xiàn)。一些地方在做好確權(quán)登記頒證工作的基礎(chǔ)上，還積極開展土地經(jīng)營權(quán)抵押融資試點，取得了不錯的效果。下一步，要繼續(xù)加強分類指導(dǎo)，確保承包地確權(quán)登記頒證試點工作按時保質(zhì)完成。土地經(jīng)營權(quán)方面，為了促進土地經(jīng)營權(quán)功能更好實現(xiàn)，現(xiàn)階段要提倡通過流轉(zhuǎn)合同鑒證、交易鑒證等方式對土地經(jīng)營權(quán)予以確認(rèn)。

提升土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)水平。引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)健康有序流轉(zhuǎn)，是實行“三權(quán)分置”的重要舉措，也是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路。一是健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)。目前各地共建立了近2萬個土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，為農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體提供價格信息、政策咨詢等土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。下一步關(guān)鍵是引導(dǎo)市場運行規(guī)范，提高市場服務(wù)能力和水平。二是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。2016年6月，農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運行規(guī)范（試行）》，指導(dǎo)各地規(guī)范土地流轉(zhuǎn)交易行為。要在市場規(guī)范的基礎(chǔ)上加強流轉(zhuǎn)合同管理，推廣使用流轉(zhuǎn)合同示范文本。三是加強土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范。全國已有20個省份初步建立了工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防范制度，一些地方探索建立了土地流轉(zhuǎn)履約保證保險等制度。要進一步完善工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防范機制，嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，妥善化解土地承包經(jīng)營糾紛。

培育壯大新型經(jīng)營主體。各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是引領(lǐng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的主力軍。目前，全國家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型主體數(shù)量已經(jīng)超過280萬家。這些新型主體在建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。但由于扶持政策不健全、社會化服務(wù)支撐不足等制約，當(dāng)前新型主體發(fā)展正處在爬坡邁坎的關(guān)鍵時期，亟須政府予以扶持。構(gòu)建政策扶持體系，完善新型經(jīng)營主體財政、信貸保險、用地、項目扶持等政策，建立健全新型職業(yè)農(nóng)民培育制度。加強示范培育，積極創(chuàng)建示范家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社示范社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地、農(nóng)業(yè)示范服務(wù)組織，示范引導(dǎo)新型經(jīng)營主體發(fā)展。密切利益聯(lián)結(jié)，引導(dǎo)新型經(jīng)營主體與承包農(nóng)戶建立緊密利益聯(lián)結(jié)機制，帶動普通農(nóng)戶分享農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營收益。引導(dǎo)融合發(fā)展，支持新型經(jīng)營主體相互融合，鼓勵家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等聯(lián)合與合作，依法組建協(xié)會、聯(lián)盟。

加快修訂完善相關(guān)法律。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”涉及各方主體的財產(chǎn)權(quán)益，需要法律的確認(rèn)和保護。要加快修訂完善農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律法規(guī)，抓緊研究農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、家庭農(nóng)場、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款等方面的立法問題，總結(jié)土地承包權(quán)有償退出、土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款、土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等試點經(jīng)驗，加強重大問題研究，積極推動立法工作。

（作者系農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司司長）

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