2004年以來，為解決農產品供給不足問題，我國逐步建立起一套以增產為導向的農業(yè)支持政策體系。糧食最低收購價、重要農產品臨時收儲、農業(yè)“四項”補貼、糧食生產大縣獎勵、千億斤糧食增產工程等政策和措施陸續(xù)出臺，確實促進了農業(yè)增產、農民增收。2004-2015年，全國糧食產量年均增長3.1%、農民人均純收入年均增長8.8%，均超過了此前25年的發(fā)展速度。但隨著農業(yè)內外部條件的變化，增產導向的農業(yè)支持政策遭遇國內外價格倒掛、“黃箱”政策空間收窄、資源環(huán)境約束趨緊等問題的挑戰(zhàn)，迫切需要轉型。
2014年以來，我國農業(yè)支持政策開始調整。對新疆棉花和東北大豆實行目標價格補貼試點，對東北玉米實行“市場化收購+生產者補貼”，調整種糧農民直接補貼、良種補貼和農資綜合補貼實施辦法，啟動新一輪退耕還林，在湖南重金屬污染和河北地下水超采區(qū)開展治理試點，加大對家庭農場和農民合作社的支持等等，都在顯示我國農業(yè)支持政策的重心在調整，也為進一步推進農業(yè)轉型升級打下了一定基礎。2017年中央1號文件圍繞“促進農業(yè)農村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足質的需求轉變”的總要求，以深入推進農業(yè)供給側結構性改革為主線，出臺了一系列新的舉措，在構建新型農業(yè)支持政策體系的道路上又邁出了一大步。
引入市場機制的政策取向逐步清晰
增產導向農業(yè)支持政策體系的一個重要工具是托市收購。不斷提高的托市收購價格，不僅使國內外農產品價格倒掛的拐點提早到來，而且導致農業(yè)生產與需求脫節(jié)。推進農業(yè)供給側結構性改革，優(yōu)化產品產業(yè)結構，必須使生產者直接面向市場、能夠對市場需求變化作出靈敏反應。為此，需要按照分品種施策、漸進式推進的思路，繼續(xù)深化糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度改革。
稻谷和小麥最低收購價政策將更富有彈性。這兩個品種是主要口糧，在改革尺度上不會太大，仍將維持最低收購價政策的基本框架，但會增強政策的彈性。要改變以前那種只漲不降的剛性預期，根據(jù)市場供求、品種間和地區(qū)間比價關系等因素，合理確定最低收購價水平。
玉米、棉花、大豆將按市場定價、價補分離的思路進一步完善操作辦法。2016年實行的玉米收儲制度改革，在促進種植結構調整、理順產業(yè)鏈上下游關系、阻擊進口沖擊等方面取得了明顯成效，下一步的主要任務是健全生產者補貼制度。在總結2014-2016年連續(xù)3年試點經驗的基礎上，2017年中央1號文件明確提出，“調整完善新疆棉花目標價格政策，改進補貼方式”“調整大豆目標價格政策”。這意味著目標價格補貼模式不會推向其他品種，而且棉花和大豆也不會再實行同一個政策模式。無論是玉米，還是棉花、大豆，引入市場機制的核心是完善補貼掛鉤辦法。與當年面積或產量掛鉤，有利于保產量，但不利于調結構。應實現(xiàn)與當年生產脫鉤，促進調結構，并實現(xiàn)由“黃箱”轉型為“藍箱”。
優(yōu)化產能結構的政策取向逐步清晰
增產導向農業(yè)支持政策體系的一個重要特征，是拼資源、拼環(huán)境、拼投入。日積月累，導致農業(yè)產能嚴重透支。目前我國達到的農業(yè)產能中，相當部分是以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價的、不健康不可持續(xù)的“邊際產能”。例如，以過量使用化肥和農藥、超采地下水、利用重金屬污染土地、開墾陡坡耕地和草原、圍湖造田、高密度養(yǎng)殖等形成的產能。這些產能，不僅造成嚴重的生態(tài)環(huán)境問題，而且為食品安全埋下諸多隱患，迫切需要退出。但我國仍處于人口總量增長、城鎮(zhèn)化深入推進、膳食結構轉型升級的發(fā)展階段，全社會對農產品的需求峰值遠未到來。優(yōu)化產能結構，在退出“邊際產能”的同時加快培育健康產能，是農業(yè)供給側結構性改革的重要內容。
在前三年工作的基礎上，2017年中央1號文件進一步提出，要推行綠色生產方式，增強農業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，并出臺了新的舉措。在推進“邊際產能”退出方面，要求繼續(xù)調減非優(yōu)勢區(qū)籽粒玉米；實施耕地、草原、河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃，加快新一輪退耕還林還草、退牧還草工程實施進度，推進北方農牧交錯帶已墾草原治理，實施濕地保護修復工程；開展有機肥替代化肥試點，繼續(xù)開展地膜清潔生產試點示范，實施區(qū)域規(guī)模化高效節(jié)水灌溉行動。特別是在養(yǎng)殖業(yè)方面，要求優(yōu)化南方水網地區(qū)生豬養(yǎng)殖區(qū)域布局，引導產能向環(huán)境容量大的地區(qū)和玉米主產區(qū)轉移，這實際上是要調減南方水網地區(qū)的生豬養(yǎng)殖規(guī)模；合理確定湖泊水庫等內陸水域養(yǎng)殖規(guī)模，推動水產養(yǎng)殖減量增效；完善江河湖海限捕、禁捕時限和區(qū)域，合理控制近海捕撈，支持漁民減船轉產。
在培育健康產能方面，要求實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略。藏糧于地，就是要嚴守耕地紅線，實施耕地質量保護和提升行動，持續(xù)推進中低產田改造；推進重大水利工程建設，提供農田灌排能力。藏糧于技，就是要適應農業(yè)轉方式調結構新要求，調整農業(yè)科技創(chuàng)新方向和重點，完善農業(yè)科技創(chuàng)新激勵機制；創(chuàng)新農技推廣服務方式，打通科技轉化的“最后一公里”。
提高農業(yè)競爭力的政策取向逐步清晰
放眼全球，我國人多地少的資源稟賦決定了土地密集型大宗農產品生產缺乏比較優(yōu)勢。在過去工業(yè)化城鎮(zhèn)化程度不高時，尚且可以憑借低人工成本對沖人均土地資源少的劣勢。但隨著農業(yè)剩余勞動力轉移增加和農業(yè)勞動力機會成本上漲，農業(yè)生產的人工成本快速上漲；隨著土地流轉面積的增加，地租成本逐步顯性化。人工成本低的優(yōu)勢不足以對沖人均土地資源少的劣勢，加上地租成本快速上漲的推波助瀾，由成本倒掛決定的價格倒掛局面終于來臨。面對大宗農產品價格倒掛、進口壓力加大的尷尬局面，中央政策層面開始把提高農業(yè)競爭力作為追求目標。2015年中央1號文件指出，“做強農業(yè)，必須盡快從主要追求產量和依賴資源消耗的粗放經營轉到數(shù)量質量效益并重、注重提高競爭力、注重農業(yè)科技創(chuàng)新、注重可持續(xù)的集約發(fā)展上來”。2016年中央1號文件要求，“持續(xù)夯實現(xiàn)代農業(yè)基礎，提高農業(yè)質量效益和競爭力”。2017年中央1號文件強調，“加強科技創(chuàng)新引領，加快結構調整步伐，加大農村改革力度，提高農業(yè)綜合效益和競爭力”。
圍繞提高農業(yè)競爭力，中央出臺了一系列舉措。在“降成本”方面，要求有序推進農地流轉集中，培育新型農業(yè)經營主體和新型農業(yè)社會化服務體系，促進農業(yè)科技進步，提高農業(yè)勞動生產率，控制農業(yè)生產成本上漲速度。在“優(yōu)品質”方面，要求實施食品安全戰(zhàn)略，加快健全從農田到餐桌的農產品質量和食品安全監(jiān)管體系，增強消費者購買國產農產品的信心。在“促增值”方面，要求推動農業(yè)全環(huán)節(jié)升級、全鏈條增值，重構我國農8業(yè)產業(yè)鏈和價值鏈，培育帶動農民能力強、品牌影響力大、市場占有率高的大型農業(yè)龍頭企業(yè)，完善利益聯(lián)結機制。
發(fā)展新產業(yè)新業(yè)態(tài)的政策取向逐步清晰
隨著經濟發(fā)展進入新常態(tài)，支撐農業(yè)農村發(fā)展的傳統(tǒng)動能在明顯衰減。在國內價格低于國際市場時，可以通過提高托市收購價促進增產增收；在國家財政收入快速增長時，可以通過大幅度增加“三農”投入調動農民和地方積極性；在工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時，可以通過大量轉移農業(yè)剩余勞動力和快速提高農民工工資以增加農民收入。今后很難再單純依靠這些傳統(tǒng)動能了，迫切需要培育新動能、注入新動力。在小規(guī)模農業(yè)格局難以根本改觀的背景下，挖掘農業(yè)的多種功能，促進生態(tài)農業(yè)、休閑農業(yè)、農夫集市、地產地銷、社區(qū)支持、“互聯(lián)網+”、“旅游+”、“生態(tài)+”等新產業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展，是做強農業(yè)、激活鄉(xiāng)村、富裕農民的重要出路。要像當年發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一樣，放手發(fā)展農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)。
繼最近兩年的中央1號文件在農村三產融合、農村電子商務、休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等方面作出部署后，2017年中央1號文件進一步推出了一些新舉措。圍繞“體”，明確提出建設“生產+加工+科技”的現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園，建設農業(yè)文化旅游“三位一體”、生產生活生態(tài)“三生同步”和一產二產三產“三產融合”的特色村鎮(zhèn)，支持建設以農民合作社為主要載體的田園綜合體，支持建設農村產業(yè)融合發(fā)展示范園，鼓勵各地建立返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園。圍繞“人”，明確提出支持進城農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，鼓勵高校畢業(yè)生、企業(yè)主、農業(yè)科技人員、留學歸國人員等各類人才回鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，鼓勵高等學校、職業(yè)院校培養(yǎng)鄉(xiāng)村規(guī)劃、農房設計等專業(yè)人才。圍繞“地”，明確提出完善新增建設用地保障機制，將年度新增建設用地計劃指標確定一定比例用于支持農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展；允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設用地采取入股、聯(lián)營等方式，重點支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產業(yè)和農村三產融合發(fā)展；探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地。圍繞“錢”，明確提出鼓勵地方政府和社會資本設立各類農業(yè)農村發(fā)展投資基金；鼓勵農村集體經濟組織創(chuàng)辦鄉(xiāng)村旅游合作社，或與社會資本聯(lián)辦鄉(xiāng)村旅游企業(yè)；研究制定引導工商資本投資農業(yè)農村的具體意見。把這些措施落實到位，農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)有望迎來一輪發(fā)展高峰。
（作者系國務院發(fā)展研究中心農村部部長、研究員）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：《中國發(fā)展觀察》2017年第4期
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