內(nèi)容提要：新世紀以來，中國很多農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了“發(fā)展悖論”現(xiàn)象：農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民收入增長、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增收、硬件設(shè)施不斷改善的同時，村容環(huán)境、農(nóng)田水利、人文環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等公共事務(wù)卻呈現(xiàn)普遍衰敗的景象。中國農(nóng)村治理危機的實質(zhì)，是在農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)深刻轉(zhuǎn)型及農(nóng)村體制急劇變遷背景下，公共事務(wù)治理從“集體化”轉(zhuǎn)向“個體化”，導(dǎo)致中國農(nóng)村集體行動能力全面衰落。中國農(nóng)村集體行動目前同時面臨政府失靈、市場失靈和社會失靈的局面，這“三重失靈”是由當前中國農(nóng)村的三個基本特征決定的：農(nóng)村基層組織制度型權(quán)力弱化，私有化改革導(dǎo)致公共資源產(chǎn)權(quán)碎片化，大規(guī)模農(nóng)村勞動力外流與農(nóng)民異質(zhì)性增加。為了應(yīng)對農(nóng)村治理危機，實踐中產(chǎn)生了許多有價值的治理創(chuàng)新，如干部下派駐村擔任第一書記，退休的政府官員擔任村官，成功的企業(yè)家回鄉(xiāng)擔任村官等。中國地域遼闊，各地自然、人文環(huán)境差異極大，不存在“萬能藥”的農(nóng)村治理模式。以增加農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)力資源供給為突破口，探索符合各地村莊情況的自主治理形式，是未來中國農(nóng)村公共事務(wù)“良治”的基本取向。

關(guān) 鍵 詞：農(nóng)村治理/勞動力外流/領(lǐng)導(dǎo)力/自主治理/良治

標題注釋：基金項目：國家自然科學(xué)基金項目(71573151)；國家社會科學(xué)基金重大項目(15ZDB164)；清華大學(xué)自主科研計劃(2014z04083)

進入新世紀以來，中國農(nóng)村公共事務(wù)治理面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)為村容村貌、農(nóng)田水利、人文環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等公共事務(wù)，在很多村莊無人組織、少人參與，呈現(xiàn)普遍衰敗的景象。當前中國農(nóng)村正在經(jīng)歷的公共事務(wù)治理危機，是國家治理面臨的重大挑戰(zhàn)。十八屆三中全會決定提出2020年全面深化改革的總目標，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。農(nóng)村治理是國家治理的重要組成部分也是薄弱環(huán)節(jié)，已經(jīng)成為國家治理現(xiàn)代化的瓶頸。研究農(nóng)村公共事務(wù)治理危機的成因與應(yīng)對，對于深化農(nóng)村治理認識與推進農(nóng)村治理變革，具有重大的理論與實踐價值。本文以廣大無特殊資源優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢的勞動力流出的村莊為研究對象，探究中國農(nóng)村公共事務(wù)治理危機的成因，總結(jié)農(nóng)村基層治理創(chuàng)新的實踐經(jīng)驗，展望農(nóng)村治理改革的戰(zhàn)略取向。

一、中國農(nóng)村“發(fā)展悖論”與公共事務(wù)治理危機

新世紀以來，中國農(nóng)村發(fā)展形勢喜憂參半。一方面，農(nóng)民收入持續(xù)較快增長，由2003年的2 622元增加到2014年的9 892元，實現(xiàn)了“十一連增”；糧食總產(chǎn)量實現(xiàn)創(chuàng)紀錄的“十一連增”，由2003年的43 069.53萬噸增加到2014年的60 702.61萬噸(數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局)；另一方面，農(nóng)村公共治理形勢嚴峻，面臨基層組織渙散、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難、公共服務(wù)短缺、人居環(huán)境變差、自然生態(tài)退化等眾多挑戰(zhàn)。當前很多農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了“發(fā)展悖論”現(xiàn)象：農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民收入增長、硬件設(shè)施不斷改善的同時，農(nóng)田水利、人文環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等公共事務(wù)卻呈現(xiàn)普遍衰敗的景象。

當前，農(nóng)村物質(zhì)生活不斷改善、農(nóng)民住宅越來越豪華，但是農(nóng)村生活垃圾遍地、污水橫流，人居環(huán)境越來越惡化，這一現(xiàn)象在中國很多村莊都可以看到，可謂是當代中國農(nóng)村公共事務(wù)衰敗的縮影。從各種數(shù)字來看，當前中國農(nóng)村面臨著深刻的公共事務(wù)治理危機。目前全國農(nóng)村每年產(chǎn)生生活污水約80億多噸，大部分得不到有效處理；①生活垃圾約1.1億噸，其中0.7億噸未作任何處理，直接危害農(nóng)村人居環(huán)境。②全國農(nóng)藥年使用量30多萬噸，化肥施用量5 900多萬噸，大量化肥和農(nóng)藥進入土壤和水體，嚴重的面源污染導(dǎo)致水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)惡化。③與此同時，農(nóng)村水土資源的惡化呈現(xiàn)加快趨勢。④全國耕地退化面積已超過耕地總面積的40%，東北黑土層變薄，南方土壤酸化，華北平原耕層變淺，嚴重影響耕地產(chǎn)出。水資源短缺問題更加突出，農(nóng)村地區(qū)大量開采地下水，華北地區(qū)灌溉對地下水的依賴度已經(jīng)高達70%。由于大量超采地下水，中國地下水位越來越低的趨勢在加重，華北平原地下水位每年下降1.5米。⑤地下水漏斗不斷擴大，面積已經(jīng)從2000年的5.5萬平方公里增長到2008年的7萬平方公里，華北地區(qū)出現(xiàn)了全球最大的地下水漏斗區(qū)。⑥農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)的惡化直接導(dǎo)致抗旱能力下降，新世紀以來中國幾乎每年都會出現(xiàn)嚴重的旱情，嚴重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活。

二、中國農(nóng)村的集體行動困境

中國農(nóng)村公共事務(wù)治理面臨的危機，與中國經(jīng)濟社會發(fā)展階段和農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的深刻轉(zhuǎn)型密切相關(guān)。隨著中國經(jīng)濟快速發(fā)展與城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推進，大量農(nóng)村人口特別是農(nóng)村精英向城鎮(zhèn)地區(qū)遷移，大規(guī)模的勞動力外流使農(nóng)村地區(qū)的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變遷，出現(xiàn)了農(nóng)村社會空心化、農(nóng)村人口老齡化、女性化以及農(nóng)村土地非農(nóng)化等新趨勢。根據(jù)“六普”人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2010年中國的流動人口達到2.61億人，占總?cè)丝诘?9.5%；而2000年這一數(shù)字為1.44億人，占總?cè)丝诘?1.4%，十年間流動人口增加了1.17億，增長了81%，人口流動呈不斷增加的趨勢。⑦規(guī)模巨大的流動人口中約有75%是從農(nóng)村流向城市，在城市打工賺錢、在農(nóng)村置家養(yǎng)老。⑧目前農(nóng)村30歲以下的年輕人80%在外務(wù)工，顯著提高了農(nóng)民工資性收入，農(nóng)民的增收用于建設(shè)農(nóng)村房屋、提高家庭生活水平；⑨而與此同時，農(nóng)民的鄉(xiāng)土歸屬感下降，參與公共事務(wù)的動力薄弱，集體行動能力大大下降。

中國農(nóng)村的體制變遷也對農(nóng)村公共治理產(chǎn)生了深刻影響。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，在人民公社時期主要依靠政權(quán)力量強制下的農(nóng)民合作；分田到戶后稅費改革前，隨著國家權(quán)威從基層的逐步淡出，農(nóng)村基層組織對農(nóng)民的整合能力不斷下降，1986年中央一號文件提出“建立必要的勞動積累制度，完善互助互利、協(xié)作興辦農(nóng)田建設(shè)的辦法”，⑩“兩工制度”和村級組織的權(quán)威保證了這個時期農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給；稅費改革后，農(nóng)村公共事務(wù)越來越依賴農(nóng)民自愿合作。而目前小農(nóng)意識濃厚、自利、相互猜疑的農(nóng)民缺乏相互信任和監(jiān)督的基礎(chǔ)，難以實現(xiàn)自發(fā)的合作，由此導(dǎo)致了普遍存在的農(nóng)村集體行動困境，基于政治邏輯的稅費改革未曾預(yù)料到改革方案可能引起的治理性危機。(11)

以農(nóng)田水利為例，計劃經(jīng)濟時代的人民公社體制下，依靠政治動員把農(nóng)民組織起來大興農(nóng)田水利建設(shè)，奠定了中國水利基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)。1982年后，隨著國家權(quán)威從基層的逐步淡出，農(nóng)民合作的紐帶轉(zhuǎn)變?yōu)榇迳缂w的權(quán)威、“兩工制度”等，以村社為單元還能有一定的能力組織農(nóng)民興修水利設(shè)施。2003年稅費改革后，隨著“兩工制度”的取消，以村社為基本組織單元搞農(nóng)田水利變得日益困難，越來越多的農(nóng)民選擇自己單干的方式解決灌溉需求，于是“公共渠道廢弛，小水利遍地開花”的現(xiàn)象越來越普遍。根據(jù)清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院2014年對全國22省區(qū)的305個村的抽樣調(diào)查結(jié)果，采用機器抽水、打井和水渠灌溉的比例各占三分之一，機器抽水和打井灌溉已經(jīng)成為農(nóng)戶主要的灌溉方式。

中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型以及農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)和治理體制的變遷，逐步瓦解了計劃經(jīng)濟時代依靠國家的“大水利”，演變?yōu)楝F(xiàn)在主要依賴農(nóng)戶個體打井、挖堰、購置設(shè)備抽水等形式的“小水利”遍地開花的局面。農(nóng)民灌溉集體行動的變遷，是中國農(nóng)村公共事務(wù)治理變遷的縮影。過去半個世紀之中，中國農(nóng)村集體行動的基本單元，從人民公社縮小到村社，到目前進一步縮小為幾家農(nóng)戶甚至單家獨戶，農(nóng)田水利從“大水利”走向“中小水利”，發(fā)展到目前的“小微水利”。公共事務(wù)治理從“集體化”轉(zhuǎn)向“個體化”，反映了中國農(nóng)村集體行動能力的全面衰落。

三、中國農(nóng)村公共事務(wù)治理的“三重失靈”

公共事務(wù)治理面臨的核心問題是如何克服“集體行動困境”(Collective Action Dilemma)，即由于個體理性選擇導(dǎo)致集體非理性后果之間的沖突。(12)圍繞集體行動困境已有很多經(jīng)典模型，如博弈論中的“囚徒困境”，哈丁的“公地悲劇”、奧爾森的“集體行動邏輯”。對于如何克服集體行動困境，早期主要有依賴政府的霍布斯和依靠市場的私有化這兩種解決思路，埃莉諾·奧斯特羅姆提出公共事務(wù)有可能通過用戶自主治理得以有效管理，她利用非合作博弈論從理論上論證了這一觀點，還利用世界范圍內(nèi)公共池塘資源自主治理的成功案例提供了經(jīng)驗依據(jù)。已有的集體行動理論顯示，政府管理、市場調(diào)節(jié)和社會自治是解決集體行動困境的三種基本途徑。反觀當下的中國農(nóng)村，公共事務(wù)的集體行動面臨政府、市場和社會全面失靈的局面，公共事務(wù)治理處于“三重失靈”的狀態(tài)。

第一，政府失靈。由于生產(chǎn)效率低下，自1978年人民公社解體后，基層政府第一次退出農(nóng)村公共事務(wù)的治理；生產(chǎn)大隊改為行政村，農(nóng)村公共事務(wù)主要由行政村組織、協(xié)調(diào)完成。2003年農(nóng)村稅費改革后，基層政府第二次退出農(nóng)村公共事務(wù)的治理；稅費改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成農(nóng)村稅費的征收，其一定程度上參與了農(nóng)村公共事務(wù)的治理，特別是生產(chǎn)性公共事務(wù)如農(nóng)田水利；(13)稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則失去了參與農(nóng)村公共事務(wù)治理的動力，其主要職責變?yōu)橛媱澤⒄鞯夭疬w和維護穩(wěn)定。基層政府的不斷退出，其結(jié)果是政府在農(nóng)村公共事務(wù)的治理中逐步陷入失靈狀態(tài)。第二，市場失靈。由于農(nóng)村集體行動的困境，以市場化為導(dǎo)向的產(chǎn)權(quán)改革一再被強調(diào)，繼“分田到戶”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革之后，很多地區(qū)又推行了“分林到戶”的集體林權(quán)改革，(14)“分草到戶”的牧場體制改革，(15)目前還在推行“分水到戶”的水權(quán)改革試點。(16)但是，寄希望于市場來解決農(nóng)村公共事務(wù)治理難題，是很值得商榷的做法，這方面有過沉痛的教訓(xùn)。以農(nóng)田水利為例，過去30年中，隨著國家的力量從基層灌溉管理中逐步淡出，中國的灌溉管理不斷推進以租賃承包為主的市場化導(dǎo)向改革。1990年代，以租賃承包和拍賣為代表的市場化導(dǎo)向的基層水利改革轟轟烈烈展開。然而實踐證明，在絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，市場化供給水利公共產(chǎn)品的改革思路行不通。一方面，農(nóng)戶過于分散，在缺乏有效組織情況下，大中型水利設(shè)施無法與單個的小農(nóng)進行有效對接，市場化供水的思路實際上無法操作；另一方面，大中型水利具有一定的自然壟斷性，商業(yè)化運行后水費不斷上漲，導(dǎo)致農(nóng)民難以負擔。這一局面導(dǎo)致越來越多的農(nóng)戶放棄依賴大中型水利設(shè)施，轉(zhuǎn)而自己獨立解決灌溉問題，這是“小水利”遍地開花的重要原因。(17)第三，社會失靈。為了應(yīng)對農(nóng)村集體行動的困境，農(nóng)民自主治理在學(xué)界和實踐中被寄予厚望。以農(nóng)田水利為例，以農(nóng)民用水戶協(xié)會為組織形式的參與式灌溉管理改革在過去20年間不斷被強調(diào)。在有關(guān)部門的大力推動下，用水戶協(xié)會數(shù)量增長很快，到2012年，全國農(nóng)民用水戶協(xié)會和農(nóng)民用水合作組織已經(jīng)有7.8萬個。(18)但是實踐過程中，由于農(nóng)民用水戶協(xié)會缺少強制性，難以解決搭便車和有效監(jiān)督問題，多數(shù)協(xié)會發(fā)揮作用并不明顯。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分的協(xié)會是名義上的，管理成員基本是原來的村領(lǐng)導(dǎo)，而且缺乏有效的管理機制，農(nóng)民很少在實質(zhì)上參與用水協(xié)會的運轉(zhuǎn)。(19)清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院2012年的全國農(nóng)村抽樣調(diào)查得出了類似結(jié)論，即用水戶協(xié)會低效運作甚至流于形式的問題在全國普遍存在，問題根源在于目前的基層灌溉管理實踐中，很多地區(qū)缺乏用水戶協(xié)會有效運作的條件及對用水戶協(xié)會的制度需求。(20)

隨著中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型以及農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)和管理制度變遷，農(nóng)村基層組織動員能力下降，市場機制供給農(nóng)村公共物品作用有限，農(nóng)民自治能力未能發(fā)育起來，農(nóng)村公共治理出現(xiàn)了“政府失靈”“市場失靈”和“社會失靈”并存的困局，由此導(dǎo)致了普遍的農(nóng)村集體行動困境，這是農(nóng)村公共治理危機的根源。農(nóng)村公共治理“三重失靈”是由當前中國農(nóng)村的三個基本特征決定的。

第一，農(nóng)村基層組織制度型權(quán)力弱化，組織動員能力下降。村民委員會作為名義上的自治型組織以及事實上的政權(quán)體系的基層辦事機構(gòu)，隨著基層治理體制的變遷，所擁有的強制動員能力不斷萎縮?，F(xiàn)行的農(nóng)村“一事一議”制度運行困難，有否決權(quán)的參與者太多，“組織農(nóng)民開會難、討論決議難、決定執(zhí)行難”的局面困擾著大多數(shù)村莊。“經(jīng)濟上不靠你，心里不爽罵你，有問題要找你，出了矛盾還打你”是如今很多村干部所遇困境的寫照。(21)當下，不少地方的村民委員會承擔了大量基層政府指派的行政性事務(wù)，對于村莊的公共事務(wù)無暇顧及，農(nóng)村基層組織既無動力也無能力將農(nóng)民統(tǒng)合起來實現(xiàn)公共事務(wù)的良治。第二，私有化改革導(dǎo)致公共資源產(chǎn)權(quán)碎片化。以“分田到戶”“分林到戶”“分草到戶”“分水到戶”為代表的產(chǎn)權(quán)私有化改革，旨在提供激勵機制和解決“公地悲劇”難題。但現(xiàn)實中這種私有化傾向的改革，導(dǎo)致農(nóng)村公共資源產(chǎn)權(quán)的碎片化，其直接后果是“反公地悲劇”的形成，(22)農(nóng)民更難以就公共事務(wù)的治理形成有效的和有規(guī)模的合作。農(nóng)村的“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”制度設(shè)計，實踐中卻演化為“只有分，沒有統(tǒng)”，農(nóng)村經(jīng)濟和社會的集體性逐步被瓦解，“一分到底、一分了之”成為當前很多村莊的寫照。第三，大規(guī)模農(nóng)村勞動力外流與農(nóng)民異質(zhì)性增加。改革開放后的經(jīng)濟市場化轉(zhuǎn)型給廣大農(nóng)村帶來了強烈的沖擊，農(nóng)村青壯年勞動力大規(guī)模外流。勞動力外流一方面引起了農(nóng)村治理資源的流失；另一方面提高了農(nóng)戶家庭收入的異質(zhì)性，2012年農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)收入占家庭總收入的比重僅為26.6%。(23)收入的異質(zhì)性導(dǎo)致農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)的依賴性差別較大，不同農(nóng)戶對農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求產(chǎn)生了分化。與此同時，由于常年外出務(wù)工，農(nóng)民之間交流的時間、見面的機會大為減少，農(nóng)民對村莊的歸屬感下降，農(nóng)村社會的原子化程度加深。

四、探尋中國農(nóng)村公共事務(wù)的“良治”之道

面對農(nóng)村公共事務(wù)的急劇衰敗，有的學(xué)者認為這是中國現(xiàn)代化進程中不可避免的現(xiàn)象，“因為人口的流動，農(nóng)村實際上一直處于衰敗狀態(tài)，不管中央政府實行怎樣的政策，農(nóng)村的衰敗似乎不可避免”；(24)也有學(xué)者認為以自愿為基礎(chǔ)的農(nóng)民合作根本無法達成，“以國家權(quán)力為基礎(chǔ)的合作是小農(nóng)經(jīng)濟基礎(chǔ)上農(nóng)民合作的一條必然道路”；(25)還有學(xué)者認為農(nóng)村自治有其獨特的民主價值，農(nóng)村應(yīng)探索多層次多類型多樣式的村民自治有效實現(xiàn)形式。(26)上述幾種不同的主張，反映了在農(nóng)村公共治理危機的應(yīng)對上，目前在理論思路上的分歧。由于農(nóng)村治理的復(fù)雜性，應(yīng)對當前農(nóng)村治理的多重失靈問題，找出有效的應(yīng)對之道很有挑戰(zhàn)性。

隨著“治理”成為國際學(xué)術(shù)界的研究熱點，西方學(xué)者圍繞公共治理問題開展了探討，研究的范圍從全球治理、國家治理、社區(qū)治理到公共資源治理，從治理主體、治理結(jié)構(gòu)、治理機制到治理評價體系等多方面進行了深入研究，提出了網(wǎng)絡(luò)治理、多中心治理、元治理等有影響力的公共治理理論。這些研究共同揭示：集體行動比傳統(tǒng)上認為的復(fù)雜得多，不存在“萬能藥”式的制度解決集體行動困境。面對多樣性的公共治理問題，必須根據(jù)特定的自然地理、經(jīng)濟社會、規(guī)則制度以及背景條件等因素，選擇特定的解決方案。(27)因此，當代公共治理理論已經(jīng)遠遠超越了傳統(tǒng)的政府、市場和社會的劃分范疇，特定的治理問題往往需要政府、市場與社會的某種混合機制，多元主體合作的治理機制日益成為實現(xiàn)良治的一般性原則。(28)國際治理前沿的這些認識，對于探索中國農(nóng)村治理創(chuàng)新非常有啟發(fā)性。

同時，中國各地為了應(yīng)對農(nóng)村治理危機，開展了很多實踐探索，涌現(xiàn)出了一些推動農(nóng)村治理變革的有益經(jīng)驗，包括“第一書記”和“企業(yè)家村官”的制度安排、“村醫(yī)村教”進村“兩委”的制度探索和“村民理事會”的治理實踐。綜合實踐中涌現(xiàn)出的這些案例，其基本的著眼點在于提升農(nóng)村基層的領(lǐng)導(dǎo)力水平。例如，“第一書記”和“企業(yè)家村官”的制度安排增強了村級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力，“村醫(yī)村教”進村“兩委”的制度探索提升了村民委員會的領(lǐng)導(dǎo)力，“村民理事會”的治理實踐則加強了農(nóng)村新型社會組織的領(lǐng)導(dǎo)力。再如，以村莊微信群和電商為先導(dǎo)的“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)村”迅猛發(fā)展，正在深刻改變中國農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)。村莊微信群成為村干部與村民、村民與村民之間交互信息的平臺，這為匯聚民意、村務(wù)公開和民主監(jiān)督提供了極大的便利。電商在農(nóng)村的合伙人可能成為村民討論村莊公共事務(wù)的聯(lián)絡(luò)人，電商在農(nóng)村的服務(wù)點可能成為村民討論村莊公共事務(wù)的重要場所。(29)

第一，“第一書記”的制度安排。早在2001年，安徽省委開始從機關(guān)或事業(yè)單位選派優(yōu)秀年輕干部到貧困村和后進村擔任黨支部書記或第一書記，這項工作取得了積極的成效并涌現(xiàn)出一批“沈浩”式的熱愛鄉(xiāng)村并為鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理做出卓越貢獻的優(yōu)秀干部；(30)此后，一些省市也探索了優(yōu)秀年輕干部擔任村莊“第一書記”的治理實踐；(31)2015年，中央把選派公職人員到村擔任“第一書記”作為一項制度性安排在全國推廣。(32)“第一書記”作為公務(wù)員駐村后不涉及所在村村民之間的利益糾葛，有激情有動力促進所在村的公共事務(wù)治理；“第一書記”往往能給村莊引入外部資源，因此，他們也有能力為所在村的公共事務(wù)治理營造新的局面。實踐表明，農(nóng)村公共事務(wù)良治的基礎(chǔ)還在于如何選出優(yōu)秀的村干部以及制定有利于村干部開展工作的農(nóng)村制度。(33)可以認為，“第一書記”的制度安排提升了村級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力，是農(nóng)村治理中對“政府失靈”的一種響應(yīng)。第二，“企業(yè)家村官”的制度安排。河北省衡水市自2007年開始探索從農(nóng)村走出的企業(yè)家回鄉(xiāng)當村官的治理實踐，由于這些企業(yè)家村官“愛家鄉(xiāng)、見識多、懂市場”，這一治理實踐取得了良好的效果，(34)截至2014年1月，衡水市817人回鄉(xiāng)擔任過村黨支部書記，占農(nóng)村支部書記總數(shù)的16.4%，這些村多數(shù)是原來的落后村。實踐表明，衡水的企業(yè)家村官計劃增強了基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力，在農(nóng)村公共事務(wù)治理的實踐中開創(chuàng)了新的局面，受到了村民的廣泛認同。(35)2014年12月，“企業(yè)家村官”計劃在河北省成為一項制度安排，在全省得到推廣。(36)事實上，在中國多個地方已經(jīng)有這種治理實踐，如四川恩陽、湖北羅田、湖北通城、浙江溫州、廣東佛山、遼寧大石橋，這些分散在各地的治理實踐都取得了不錯的成效?！捌髽I(yè)家村官”制度探索提升了村級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力，其經(jīng)驗正在全國更大范圍推廣。第三，“村醫(yī)村教”進村“兩委”的制度探索。2013年，湖北恩施州為了應(yīng)對農(nóng)村勞動力大量外流、村干部后繼乏人的農(nóng)村治理困境，提出優(yōu)選“村醫(yī)村教”進村“兩委”班子的農(nóng)村治理改革。(37)“村醫(yī)村教”一方面長期生活在農(nóng)村，有熟悉村情民意的優(yōu)勢；另一方面他們文化水平、綜合素質(zhì)普遍較高，“說話有人聽、辦事有人跟”，在群眾中有著廣泛的影響力，是農(nóng)村優(yōu)質(zhì)的人才資源。2013年5月，湖北恩施州在恩施市、宣恩縣和咸豐縣開展了工作試點，在試點工作取得積極成效后，2014年“村醫(yī)村教”進村“兩委”的治理實踐在湖北恩施全州進行了推廣。在2014年7月的村“兩委”換屆中，湖北恩施州選拔了335名村醫(yī)村教進入村“兩委”班子，其中書記41人、主任41人、村“兩委”班子成員253人。這是恩施州應(yīng)對村級組織薄弱、治理能力低下和緩解農(nóng)村公共事務(wù)治理困境的有益探索，“村醫(yī)村教”進村“兩委”的制度探索提升了村民委員會的領(lǐng)導(dǎo)力水平。第四，“村民理事會”的治理實踐。村民理事會是以自然村為主體，通過吸納村中有威望的長者、老黨員、老干部和經(jīng)濟能人等農(nóng)村精英群體，成為一個連接政府與村民的自治組織。村民理事會與村民委員會在職能上是一種互補關(guān)系；由于不少地方的村民委員會承擔了大量基層政府指派的行政性事務(wù)，對于村莊的公共事務(wù)無暇顧及，這種功能上的缺位為村民理事會的成立和運作提供了空間。事實上，早在2006年就有村民理事會的相關(guān)報道和研究，(38)此后村民理事會成為了很多地方的治理實踐，在一些地方取得了顯著的成效。2011年4月，廣東省云浮市云安區(qū)石城鎮(zhèn)留洞村委會(行政村)橫洞村(自然村)探索成立鄉(xiāng)賢理事會，理事會吸納了農(nóng)村老黨員、老教師、老模范、老干部、復(fù)退軍人、經(jīng)濟文化能人等鄉(xiāng)賢，以及熱心本地經(jīng)濟社會建設(shè)服務(wù)的其他人士。(39)鄉(xiāng)賢理事會作為村民理事會的一種形式，把政府、社會和群眾的力量有效地結(jié)合起來，為農(nóng)村公共服務(wù)開展和公益事業(yè)建設(shè)發(fā)揮了較大的作用，這一創(chuàng)新治理實踐隨后在廣東云浮市被推廣。鄉(xiāng)賢理事會參與鄉(xiāng)村治理被認為符合“中國的歷史文化傳統(tǒng)和當前農(nóng)村社會發(fā)展的現(xiàn)實需要”，鄉(xiāng)賢理事會“改變了民國以來至人民公社時期達到頂峰的國家權(quán)力試圖全面控制社會的‘單軌政治’邏輯，又不同于國家權(quán)力與社會自治分離甚至互不干涉的‘雙軌政治’”。(40)村民理事會的治理實踐加強了農(nóng)村新型社會組織的領(lǐng)導(dǎo)力水平，是農(nóng)村治理中對“社會失靈”的一種響應(yīng)。

實踐中，除了上述治理實踐的探索外，還有退休政府官員回鄉(xiāng)擔任村干部的案例，如曾經(jīng)擔任湖南資興市委組織部副部長的退休官員曾慶改，擔任資興市興寧鎮(zhèn)嶺腳村黨支部書記，“在他的帶領(lǐng)下，村集體經(jīng)濟逐步壯大”。(41)無論是選派的“第一書記”和返鄉(xiāng)的“企業(yè)家村官”，還是常住農(nóng)村的“村醫(yī)村教”和告老還鄉(xiāng)的“退休官員”，其本質(zhì)都是領(lǐng)導(dǎo)力注入或者回歸農(nóng)村的過程。其中，企業(yè)家村官和退休官員個人與家庭已實現(xiàn)衣食無憂，他們在經(jīng)濟利益方面具有超然的態(tài)度，并且熱愛家鄉(xiāng)、具有公共情懷，在農(nóng)村社會有著廣泛的影響力；對他們而言，參與農(nóng)村公共事務(wù)的治理最重要的回報就是自我價值的實現(xiàn)。恢復(fù)高考和改革開放已近40年，這個期間農(nóng)村走出了大量的人才，相當一部分人已經(jīng)功成名就，他們有回到家鄉(xiāng)、建設(shè)農(nóng)村的愿望，農(nóng)村社會的領(lǐng)導(dǎo)力匱乏，這批人的參與或回歸提供了基層社會急需的領(lǐng)導(dǎo)力資源。

新時期中國農(nóng)村公共事務(wù)的治理危機，已經(jīng)成為當代國家治理面臨的重大挑戰(zhàn)。應(yīng)對農(nóng)村治理的困境，需要借鑒國際前沿的治理理論，吸收中國各地實踐探索的有益經(jīng)驗。中國地域遼闊，目前有多達58.8萬個行政村，各地自然地理、經(jīng)濟社會與人文環(huán)境差異甚大。不存在“萬能藥”解決農(nóng)村的治理危機，也不存在一種“一勞永逸、包治百病”的農(nóng)村治理模式，各地應(yīng)當因地制宜推進符合當?shù)貙嶋H的治理創(chuàng)新。同時，中國各地眾多基層治理創(chuàng)新的鮮活案例提供了重要啟示，當前中國農(nóng)村治理改革的突破口，在于增加領(lǐng)導(dǎo)力資源的供給。在提高農(nóng)村基層社會領(lǐng)導(dǎo)力水平的基礎(chǔ)上，探索符合各地村莊情況的自主治理形式，是未來中國農(nóng)村公共事務(wù)“良治”的基本取向。

作者簡介：王亞華，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授；高瑞，清華大學(xué)公共管理學(xué)院、清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院博士研究生；孟慶國，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授 

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《清華大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版》  

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