摘要:農村存在的許多問題實際上是農村基層組織機構和治理機制弊端的反映,農村的發(fā)展在很大程度上取決于農村基層組織和鄉(xiāng)村治理結構的改革與完善，改革也必然涉及到農村集體產權制度改革和村民自治制度的完善。農村基層組織具有政治、經濟、社會“三合一”的綜合性質，村委會與村集體經濟組織職能交叉。地方政府與村級組織之間的經濟關系主要體現(xiàn)在財權和支出責任的劃分上。在現(xiàn)有財稅體制和行政管理體制下,農村基層權力行政化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的職能難以轉化，村組層級的政企分開、政資分離事實上很難做到。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的歷史進程中,出現(xiàn)干部權力的加強和權力的資本化傾向，干群矛盾有了新的表現(xiàn)形式，構建新型干群關系必須建立權力制衡機制。在新形勢下,迫切需要進行農村基層組織與治理機制的創(chuàng)新,要深化行政管理體制和財稅體制改革，公共財政應覆蓋到行政村一級,政治、經濟和社會“三合一”的綜合性農村基層組織的解構以及統(tǒng)一規(guī)范的農村社區(qū)建設應提上政府的議事日程。要界定農村集體經濟組織和成員資格,培育各種類型的社會組織來接手鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村組織的一些功能，應積極探索將自治功能下沉到村民小組或自然村一級，用新的農村基層治理機制來理順各方面的利益關系。
關鍵詞:農村基層組織；治理結構；治理機制創(chuàng)新
作者簡介:張曉山,博士,中國社會科學院學部委員,農村發(fā)展研究所研究員，博士生導師。
基金項目:國家自然科學基金重點學科群項目（71333011）；中國社會科學院2016年度學部委員創(chuàng)新項目
中國目前大約有32900多個鄉(xiāng)鎮(zhèn),58.6萬個行政村,270多萬個自然村,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落中生活著6億多農民。農村存在的許多問題實際上是農村基層組織機構和治理機制弊端的反映①。【①本文所說治理是指制度的建設和運用,是創(chuàng)設或遵守一定的規(guī)則,搭建組織或組織間的架構,并以此實現(xiàn)一定的目的和秩序。當強調規(guī)則時,一般稱之為制度；當強調組織結構時,一般稱之為治理結構。參見孫同全：《扶貧小額信貸與公益信托制度研究》,經濟科學出版社,2006年,第31-33頁?！哭r村的發(fā)展在很大程度上取決于農村基層組織和鄉(xiāng)村治理結構的改革與完善。6億多農民繁衍生息在怎么樣的治理結構中？在社會的轉型期,農村基層社會是如何運行的？農村社會的公共服務和社會事業(yè)支出由誰提供？本文試圖通過分析各相關機構或群體之間的關系，來回答上述問題。
一、農村基層各種組織之間的關系
中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《深化農村改革綜合性實施方案》（2015年11月）提出：“在土地集體所有基礎上建立的農村集體經濟組織制度,與村民自治組織制度相交織,構成了我國農村治理的基本框架,為中國特色農業(yè)農村現(xiàn)代化提供了基本的制度支撐?！倍喾N組織相交織的特性構成農村基層治理結構的現(xiàn)狀,農村基層治理機制的改革必然涉及到農村集體產權制度改革和村民自治制度的完善。
（一）農村基層組織呈現(xiàn)政治、經濟、社會“三合一”的綜合性質
1983年,《中共中央、國務院關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》（中發(fā)［1983］35號文件）將以往的政社合一的人民公社體制改為政社分設,在人民公社一級設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。但中央文件對村一級組織并沒有提出政社分設,文件特別提出：“有些以自然村為單位建立了農業(yè)合作社等經濟組織的地方,當?shù)厝罕娫敢鈱嵭袃蓚€機構一套班子,兼行經濟組織和村民委員會的職能,也可同意試行?！贝颂幹v的是以自然村為單位設立村委會。但前面也提到“村民委員會是基層群眾性自治組織，應按村民居住狀況設立?！睂嵺`中，最終的設置是在原有的生產大隊層級設立村委會，成為行政村。長期以來,農村的行政村一級實際上還是一種功能交織、機構重疊的綜合性的基層組織。它是經濟組織,也是政治組織,還發(fā)揮著社會組織的功能。在法律上，它不是一級政府,但實際上它是轄區(qū)內的準行政機構。其中村級黨組織是執(zhí)政黨在農村的基層黨務性組織。村民委員會是以辦理公共事務為重點、為全體村民服務的基層自治的政務性組織。而當前農村治理機制和農村集體產權改革的焦點問題則是村集體經濟組織的概念、功能定位及其與村委會之間的關系。
1987年中共中央5號文件《把農村改革引向深入》指出：“鄉(xiāng)、村合作組織主要是圍繞公有土地形成的,與專業(yè)合作社不同,具有社區(qū)性、綜合性的特點。由于經濟發(fā)展程度不同,目前在鄉(xiāng)一級,有些根據政企分開的原則設立了農工商聯(lián)合社等機構；在村一級,有的單設合作機構,有的則由村民委員會將村合作和村自治結合為一體。不管名稱如何,均應承擔生產服務職能、管理協(xié)調職能和資產積累職能,尤其要積極為家庭經營提供急需的生產服務。有條件的地方,還要組織資源開發(fā),興辦集體企業(yè),以增強為農戶服務和發(fā)展基礎設施的經濟實力?！鞭r村社區(qū)合作組織通常也被稱為村集體經濟組織,它是以土地等集體所有的資產為紐帶,承擔土地承包、資源開發(fā)、資本積累、資產增值一系列集體資產經營管理服務等經濟事務,是由集體經濟組織成員所組成的經濟性組織,其功能與村級黨組織、村民委員會截然不同。但根據以往的政策規(guī)定,村集體實際上是一個綜合體,幾塊牌子一班人馬,交叉任職,功能也交織。隨著農村經濟社會的發(fā)展,城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的推進,目前農村社區(qū)的組織架構在法律與政策上以及現(xiàn)實經濟社會生活中都存在矛盾。
（二）村委會與村集體經濟組織職能交叉產生的問題
1982年憲法明確了在農村設立的村民委員會是基層群眾性自治組織,隨后啟動了村民委員會組織法的立法過程。1987年第六屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過了《村民委員會組織法（試行）》。1998年11月4日,九屆全國人大常委會第五次會議審議通過《村民委員會組織法》,對加強黨的領導、選人、議事、監(jiān)督方面充實了新的內容,對村民委員會的性質、職能和相關問題作了更明確的規(guī)定。2010年,第十一屆全國人大常委會第十七次會議于2010年10月28日通過了《村民委員會組織法》的修訂,將村民委員會定性為村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織,與村集體經濟組織的內涵外延都有差別。但現(xiàn)行法律的有關規(guī)定使得村委會和村集體經濟組織職能交叉,農村集體資產由誰處置,沒有明確的法律規(guī)定。
2010年新修訂的《村民委員會組織法》第8條規(guī)定：“村民委員會依照法律規(guī)定,管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產”,但下面緊接著又說：“村民委員會應當尊重并支持集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權。”《中華人民共和國農村土地承包法》第12條規(guī)定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的,由村集體經濟組織或者村民委員會發(fā)包；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的,由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組發(fā)包?！边@些相關法律法規(guī)使得村委會（包括村民小組）和村集體經濟組織都有權占有和管理包括農用地和農村集體建設用地在內的農村土地和其他集體資產,賦予二者同樣的合法性,在政策執(zhí)行中必然產生矛盾。
（三）人員流動后出現(xiàn)的村民與成員之間的矛盾
在推進城鄉(xiāng)一體化的進程中,隨著經濟社會的快速發(fā)展,城鄉(xiāng)、地區(qū)之間人口流動日益頻繁。村組集體經濟組織“成員”與“村民”的身份不再同一。很多情況下,尤其在發(fā)達地區(qū),“村民”范圍要大于村組集體經濟組織“成員”的范圍。村莊從原住民的共同體走向開放的社區(qū)和人員流動的居住地,社區(qū)集體的概念發(fā)生了本質性改變。
2015年,全國農民工總量27747萬人,其中外出農民工16884萬。一部分農村集體經濟組織的成員長期外出打工,相當一部分人在東部沿海地區(qū)發(fā)達鄉(xiāng)村的企業(yè)打工多年,甚至在打工地定居,他們實際上已經不是原住地的村民,但仍然是原住地集體經濟組織的成員?！洞迕裎瘑T會組織法》（2010年修訂通過）規(guī)定,有權參加村委會選舉的可以列入村民名單的也包括“戶籍不在本村,在本村居住一年以上,本人申請參加選舉,并且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民”。這部分長期外出定居的農民工實際上已經是居住地的村民,但他們并不是居住地的集體經濟組織成員。而《村民委員會組織法》（2010年修訂通過）則賦予村民會議很大的權力來討論決定許多有關集體經濟的事務。該法第24條規(guī)定,涉及村民利益的下列事項,經村民會議討論決定方可辦理：以下一共列有9項,其中有6項涉及到集體經濟有關事宜,分別是：從村集體經濟所得收益的使用；土地承包經營方案；村集體經濟項目的立項、承包方案；宅基地的使用方案；征地補償費的使用、分配方案；以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產。只有三項是村民事宜：本村享受誤工補貼的人員及補貼標準；本村公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案及建設承包方案；村民會議認為應當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項。該法第24條最后有一個說明：“法律對討論決定村集體經濟組織財產和成員權益的事項另有規(guī)定的,依照其規(guī)定”。但現(xiàn)在,有關村集體經濟事宜的相關法律還沒有出臺,由村民會議或村民代表會議決定村集體經濟有關事宜仍具有合法性,但難免有名不正言不順之虞。
（四）部分地區(qū)取消城鄉(xiāng)戶籍劃分,農民的身份也要重新界定
在深化改革、推進城鄉(xiāng)一體化的進程中,一些地區(qū)紛紛出臺政策文件,取消城鄉(xiāng)戶籍劃分。如上海最近出臺文件,提出：“建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶口登記制度。取消本市農業(yè)戶口與非農業(yè)戶口性質區(qū)分,統(tǒng)一登記為居民戶口。調整并逐步完善與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應的教育、衛(wèi)生計生、就業(yè)、社會保障、住房、土地及人口統(tǒng)計制度。”參見《上海市人民政府關于進一步推進本市戶籍制度改革的若干意見》（滬府發(fā)〔2016〕27號）。這些地區(qū)盡管不再有農業(yè)戶口,但農村集體經濟組織仍有可能存續(xù),農村集體經濟組織成員的身份仍要保留,現(xiàn)在農村集體產權改革遇到的難點問題依然存在。
在農村社會結構相對穩(wěn)定,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化處于初始階段的地方,農村地區(qū)“三合一”的綜合型基層組織還能保持正常運轉。應該承認,這種組織形式在一定程度上節(jié)約了行政管理成本和摩擦成本,有其存在的合理性。但當一些地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化的大潮滾滾而來,土地增值收益變得足夠豐厚時,上述組織架構所存在的矛盾就必然顯現(xiàn)。
二、地方政府與村級組織之間的關系
地方政府與村級組織之間的經濟關系主要體現(xiàn)在財權和支出責任的劃分上,這種關系以及相應的行政管理體制勢必影響基層治理結構和治理機制的發(fā)展趨向。
（一）農村基層權力行政化的傾向
鄉(xiāng)鎮(zhèn)是中國最基層的政權機構,村委會則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬的自治組織。在履行的職責、功能上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村這兩級有差別,也有共同點。它們實際上都有兩種職能,一是為本社區(qū)居民提供公共產品。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村有適合其規(guī)模生產的公共品和服務。諸如維持治安,落實農村的義務教育工作,維護和保養(yǎng)當?shù)氐男⌒退O施,保證鄉(xiāng)村道路建設、社會救濟、防洪救災等項工作的落實,改善社區(qū)環(huán)境,進行衛(wèi)生防疫等。二是執(zhí)行從中央到省地縣布置下來的各項任務,重點是圍繞一個時期的中心工作來完成上級交辦的任務。如完成稅收任務、計劃生育任務、義務獻血、打黑除惡等,以及上級政府推動的小城鎮(zhèn)建設、美麗鄉(xiāng)村建設、和諧社會建設以及生態(tài)文明建設等各類中心工作,還有“辦理上級人民政府交辦的其他事項”【參見《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》?！?。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一層作為基層政權單位,能否轉變?yōu)樽灾涡暂^強的組織形式？村委會一級究竟是村民自治組織還是在實質上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構？這就取決于上述的兩種職能的比重以及政府與這兩級機構之間的財政關系。
取消農業(yè)稅后,原來搭車收費的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留（筆者注：村一級提取的公積金、公益金和管理費,俗稱“兩金一費”）也都相應取消了。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村的財政收入沒有了來源,在很大程度上要靠上級的轉移支付,這加重了它們對上級的依賴程度,固化了自上而下的管理模式。在基層調研中,一些中西部地區(qū)及欠發(fā)達地區(qū)的基層干部指出：2009年改革前是一級鄉(xiāng)鎮(zhèn),一級財政,一級事權。此后,采取部門預算制,鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有財權、物權和人權；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級也沒有可調控的資金,鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴格意義上講不再是一級政權機構?！驹醋怨P者2016年6月在云南洱源縣的調研。但全國各地差異很大,有的發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級還能保有較大的財權?！竟P者同年6月在上海閔行區(qū)調研時了解到,扣除上繳中央稅金后,上海市區(qū)鎮(zhèn)三級分成。市與區(qū)的分成比例為65：35,區(qū)里拿到后再與鎮(zhèn)四六分成,鎮(zhèn)里拿到總稅金的10.5%；2015年閔行區(qū)七寶鎮(zhèn)可用財力10個億多一點?！咳∠r業(yè)稅后,村干部由本村群眾支付補貼轉為拿地方政府的補貼,某種程度上成為基層政權的延伸和地方政府的代理,行政村一級的自治程度削弱,出現(xiàn)了權力行政化的傾向。如筆者2016年6月在上海某區(qū)調研時了解到,該區(qū)實施了班長工程,村黨支部書記進編,基本工資按照正科級待遇由財政支付,績效工資經鎮(zhèn)考核后由村集體經濟組織支付,其余村干部報酬,按照村黨支部書記工資的一定比例執(zhí)行。各地農村基層的經濟發(fā)展水平和財務狀況差別很大，但是村一級主要干部的工作報酬主要由地方財政負擔還是一種普遍狀況。
在財務管理上,以前在各地普遍推行“村賬鄉(xiāng)管”,現(xiàn)在各地進一步推行“鄉(xiāng)財縣管”的財政管理方式。村民委員會是村民自我管理的基層群眾性自治組織,鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會的職權之一是“審查和批準本行政區(qū)域內的財政預算和預算執(zhí)行情況的報告”,現(xiàn)在由外部的“上級”單位來管理“下級”的財務,實際上也是一種與提高自治程度相反的舉措。
（二）現(xiàn)行行政體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的職能難以轉化
全面取消農業(yè)稅后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織應由管理型轉為服務型,但資金、資源和權力是聯(lián)系在一起的。由于垂直體系的強大影響力,政府職能和管理模式很難轉變。目前很多事情還是自上而下布置下來，在許多地區(qū)傳統(tǒng)的管理模式和干部考核機制仍占據主導地位。追求政績,以搞運動的方式,定指標,下任務,指標層層分解,打分,一票否決。對上負責而不是對下負責的體制還沒有退出歷史舞臺。垂直部門各自為政,自己立法又自己執(zhí)法,官僚主義嚴重,沒有有效的監(jiān)督機制,這已成為阻礙農村社會發(fā)展的極大障礙,也是多年來無法真正實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構精簡的主要原因?；鶎拥膯栴}大多是由于各個條條和上級單位的原因形成的,但是上級部門卻采取行政強制性的手段要基層解決問題?；鶎诱痛寮壗M織忙于應付上級的各種報表檢查,形成巨大的基層政府運行成本,這些成本終究要老百姓負擔,這也就導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的職能難以轉化。
（三）現(xiàn)有財稅體制和行政管理體制下,村組層級的政企分開、政資分離事實上很難做到
現(xiàn)在一些發(fā)達地區(qū)農村的政策導向是轉變村委會（居委會）的管理職能,從經濟管理為主轉到社會管理,實行政企分開、政資分離。但從實際情況看,實現(xiàn)這個目標的難度較大。村委會要對全體村民進行社會管理,提供公共服務,僅靠地方政府給的工作經費是遠遠不夠的,必須靠村集體經濟組織的資產收入才能履行職能,在現(xiàn)有財稅體制和行政管理體制下,村組層級的政企分開、政資分離事實上很難做到,但也就由此引發(fā)一系列矛盾。如廣東順德市曾設想,村委會回歸自治職能。通過村民代表會議實現(xiàn)自治,2001年逐步取消集體經濟；征地款分掉,量化資產。村以后不發(fā)展經濟了，村干部由財政供養(yǎng)。公共開支由財政撥付，小村10萬元,中等村15萬元,大村20萬元,每年增加補貼。但實際情況卻使這一設想落空。2010年9月筆者在當?shù)卣{研時了解到,順德有的村外來人口比本地人口多幾倍,在垃圾處理、小學教育、社保、困難戶的補助等公共事務上,政府提倡外來人口享受同等待遇,但是政府補貼不到位。后來基層發(fā)現(xiàn)一個村一年沒有300-500萬元很難過日子,許多公共福利開支還要村委會承擔,村委會實際上仍然要有經濟職能,做不到政企分開、政資分離,所以村集體經濟不能瓦解。
筆者2012年在上海調研時,上海閔行區(qū)九星村1.1平方公里有2萬多務工人員,光保潔員就有200多個,設有3個消防隊,一個是上海消防總隊的一個消防中隊,九星村自己組建了2個消防隊,購買上海消防服務公司的外包服務。當時閔行區(qū)農委領導提到,據統(tǒng)計,上海近郊一個村的年可支配收入必須在100萬元左右,遠郊村也要50萬元左右,才能維持村組織的正常運轉。村集體的收入就靠集體股分紅,九星村集體股占集體資產總股本的35%,閔行區(qū)平均集體股占總股本的20%左右，這部分的分紅收入用于公共開支,等于一個小政府的預算。2016年6月筆者再次到九星村調研,九星村成立的九星控股集團有限公司由村委會和股份合作社兩個股東組成,村委會占股20%（集體股）,股份合作社在工商注冊,照章納稅,村委會一年分紅3000多萬元,主要用于給村民發(fā)福利以及承擔修路架橋等公共事務和扶貧幫困。
（四）改制后的新型集體經濟組織法律地位難以確立
農村集體經濟組織是經濟組織,還是政治、經濟、社會三合一的綜合型基層組織的一個組成部分？之所以提出這個問題,因為在法律與政策上以及現(xiàn)實經濟社會生活中都存在矛盾,如果不修法,改制后的新型集體經濟組織法律地位也難以確立。集體經濟組織在承擔提供公共服務責任的同時,必然要求其他責任的豁免,主要是稅收的豁免。以北京為例,2003-2012年期間,北京市累計完成3780個村的集體經濟產權制度改革,但是,截至2013年5月,北京市僅有179個新型集體經濟組織在工商部門進行登記,其中165個登記為股份合作制企業(yè)、14個登記為有限責任公司,兩項加起來所占比重不足5%,其他都登記為股份經濟合作社。也就是說,大部分集體經濟組織沒有按工商企業(yè)繳納稅費,后者的綜合稅負超過30%。稅負免除使得集體經濟組織在市場中獲得不公平的競爭地位,反過來,因為不能獲得完整的市場主體地位其參與市場競爭的能力又受到限制,兩種扭曲同時存在于資源配置中,形成“因為提供公共服務所以需要免稅——因為免稅所以需要提供公共服務”的邏輯怪圈。為了促進農村集體經濟組織合法化,一些地方政府來承擔部分合法化的成本。如江蘇太倉92家勞務合作社,工商注冊登記為企業(yè)法人,結果稅負大幅度提高。江蘇省出臺條例,明確規(guī)定勞務合作社參照專業(yè)合作社管理；太倉市規(guī)定,合作社交稅后,地方留成部分100%作為獎勵返還給合作社。這是地方政府在現(xiàn)行財稅體制下的一種權宜之計。
村一級組織要真正做到政企分開、政資分離,理順村民委員會與村集體經濟組織之間的關系,則需要調整國民收入分配格局,做到在地方組織體系各個層級上財權和支出責任都能相對應。
三、農村基層干部與村民之間的關系
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是資源要素的重新組合,本質上講,是利益的重組和利益格局的調整。在這個歷史進程中,如何使中國的廣大農民群眾成為最大的受益主體,而不再繼續(xù)成為利益受損的主體,這是政策措施和行動的重要準則。而要想維護好和發(fā)展好廣大農民群眾的利益,就要處理好農村基層干部與村民之間的關系。
（一）干部權力的加強和權力的資本化
取消農業(yè)稅后,較多的學者判斷由于農民的負擔減輕,農村干群之間的矛盾會弱化。但實際上農村干群關系的發(fā)展并沒有朝著這個方向。盡管計劃生育、收取農業(yè)稅、集資攤派方面的問題沒有了（或少了）,但隨著城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的實施,中央惠農政策的增多,在現(xiàn)有的政治、經濟、社會“三合一”的綜合性基層組織的框架下，村干部手中掌握支配的資源比過去更多了，干群矛盾也有了新的表現(xiàn)形式。
1．在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中,一部分農民集體所有的土地將被征收,在征地收益的分配中,村干部將起到舉足輕重的作用,“小官巨貪”現(xiàn)象很多就是指的一些非公務員的村干部。在發(fā)展集體經濟的名義下,集體所有的一部分非農建設用地的使用權在很大程度上也掌握在村干部手中。而隨著土地整治工作的推進,村集體也有可能在增減掛鉤、占補平衡的政策執(zhí)行中,通過出售建設用地指標獲得新的收入來源。
2．在加速農業(yè)現(xiàn)代化的進程中,承包戶可以依法將自己的農地承包經營權轉包、租賃、轉讓或互換。但村干部代表發(fā)包方（村集體）,也能擁有掌控土地資源的一定的權力,如以發(fā)展規(guī)模經營為名,大面積反租倒包、連片開發(fā),使農戶的承包地強制性地被流轉。
3．隨著新農村建設的興起,投向農村的國家各類專項資金增多,農村基層組織也有可能掌控一部分項目資金。項目資金的使用、新農村或新型社區(qū)建設中與開發(fā)商的合作,等等,都涉及到干部與群眾的利益關系。筆者在基層調研發(fā)現(xiàn),那些正在開展村民集中居住的村,相當比例的農民擔心一旦村里有了可以開發(fā)的土地,村干部會借機采用各種手段謀取私利；擔心一些開發(fā)商借機到農村圈地、拿地。這些問題影響農民對黨和政府的信任,玷污黨和政府的形象,降低農民的幸福感。
4．在發(fā)展農村社會事業(yè)和增進農民福利的政策執(zhí)行中,村干部也能掌控一部分資源。在農村中低保對象的確定,扶貧資金的發(fā)放等事項上,如監(jiān)管不力也會出現(xiàn)腐敗。2016年6月29日劉家義審計長《國務院關于2015年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》指出,有1.51億元扶貧資金被虛報冒領或違規(guī)使用。41個基層經辦機構和一些村鎮(zhèn)干部以虛報冒領、截留克扣或收取“保證金”等方式騙取侵占農村危房改造補助1448.38萬元。
在新的形勢下,干部的權力結構和組成也在發(fā)生新的變化。一些發(fā)達地區(qū),一些經濟強村形成了以村企合一為標志的發(fā)展模式,一些集體經濟實力較強的村社區(qū)組織的領導人雖然可能沒有獲得更多的剩余索取權,但他們實際上掌握著集體資產的剩余控制權,并可通過第二代接班（禪讓）的形式將這種控制權保持在自己家族手中,村的集體經濟實際上變成家族式經濟。這些領導人作為村企合一的公司集團的董事長,掌握巨大的權力,筆者將其稱之為農村社區(qū)公司主義（Rural Community Corpotism）【注：與地方政府公司主義(local state corpotism)相對應。】。這種模式雖然能促進這個農村地區(qū)經濟的發(fā)展,但不受制約的權力也有可能出現(xiàn)一個一個的“土圍子”。
在新農村建設中,許多地方政府出臺政策鼓勵本地企業(yè)家及能人回鄉(xiāng),成為村委會或黨支部的領導人。這些新型的村干部一方面要帶領群眾致富,另一方面他們自身的經濟活動也要獲取利潤,企業(yè)家當村干部也可能出現(xiàn)公權力與私權力界限不清、權力資本化的傾向。
面臨這些新的問題,如何建立相關制度,通過多種途徑來探索集體經濟的有效實現(xiàn)形式,構建新型干群關系,避免重走導致原有集體經濟潰敗的老路,避免新的集體經濟再次蛻變?yōu)椤案刹拷洕?這是值得探索的一個問題。
（二）農村基層民主不僅是民主選舉
農村存在的許多問題實際上是農村基層組織機構和治理機制弊端的反映。在農村基層民主政治建設中,民主選舉取得的成績最為突出,而民主決策、民主管理和民主監(jiān)督卻處于被忽視和較低的水準。其實,與民主選舉相比,后三個民主的實現(xiàn)更為重要也更為困難。因為民主政治的發(fā)展,不僅要有選舉制度實現(xiàn)官由民選,而且還要有民主決策、民主管理和民主監(jiān)督制度作保障,實現(xiàn)廣大群眾對基層事務的知情權、參與權和監(jiān)督權。政務公開，群眾才能知情，在此基礎上，群眾才能參與決策，監(jiān)督決策的執(zhí)行。后“三個民主”發(fā)展的狀況,往往決定基層民主的質量和水平。如果對民主選舉產生的領導人的所作所為沒有有效的監(jiān)督和對其權力的制約,民主選舉也只是一次性的權力轉讓。
（三）構建新型干群關系必須建立權力制衡機制
農村社區(qū)（行政村）的權力屬于當?shù)剞r民群眾。賦權（empowerment）從理論上講應該賦給當?shù)剞r民群眾。但實際上權力是掌握在群眾選出的代理人手中。在農村改革與發(fā)展中,無論是利用原有的組織資源（村委會、黨支部）,還是另起爐灶,或是發(fā)育出協(xié)會等組織,都不是關鍵問題,關鍵是在賦權給群眾選出的領導人的同時,要構建一個制衡平臺，用以制衡權力。任何組織機構只要掌握了資源的分配,就掌握了某種權力，這時就要有一種制度安排和組織架構,來制衡它的權力。讓具有廣泛代表性的村民享有對資源分配有關信息的知情權,對于資源分配決策的參與權（發(fā)言權）,對于資源分配決策執(zhí)行的監(jiān)督權。如果沒有一種制衡機制使得普通村民能監(jiān)督權力的行使,限制權力的使用,防止權力的壟斷，無論是用原有的村委會、黨支部或在農村基層另起爐灶,建立一套新的組織機構,都會出現(xiàn)權力的濫用。各地農村基層在制衡權力方面都有一些成功的經驗,如有的地方將村民代表大會做實,成為村里的議決機構,有的地方成立村議事會或理事會,成為對村委會工作的一種制衡機構。這些實踐經驗都需要總結和完善。
四、對未來的展望
農村基層的治理模式與行政組織架構沒有必然的聯(lián)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村即使是政府機構或政府的派出機構,也可以同時成為高度自治的社區(qū)組織。農村基層的治理模式要想真正由自上而下的行政管理型轉為群眾參與的自治型,由全能型轉向有限功能型,與幾個方面的改革密切相關：
（一）深化行政管理體制和財稅體制改革
要推進簡政放權的行政管理體制改革,弱化條條專政,減少上級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的指令性計劃和布置的任務。要調整國民收入分配格局,構建財權和支出責任相對應的財政體制,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會能擁有為群眾提供服務的資源和能力。沒有財力基礎的組織不能算是自治組織,頂多是個管理機構。從長遠看,公共財政應覆蓋到行政村一級,村干部可以交叉任職,但不同類型組織的功能和服務對象必須區(qū)分開來。村委會作為農村社區(qū)性的自治組織,它為本社區(qū)全體居民進行社會管理和提供公共服務的支出要納入地方財政預算。村委會僅僅承擔村莊的公共服務職能,把土地等集體資產的管理權完全剝離到農民集體經濟組織手中。政治、經濟和社會“三合一”的綜合性基層組織的解構以及統(tǒng)一規(guī)范的農村社區(qū)建設應提上政府的議事日程。
如果將村一級社會事務和公共產品供給納入公共財政，國家財力是否負擔得起？現(xiàn)在全國有58萬個行政村,如果每個村平均每年10萬元的公共事務經費,政府財政總投入一年是580億元。2013年中央財政用于“三農”的支出安排合計13763億元；其中促進農村教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展支出6040億元,2014年中央公共財政用于“三農”支出預算增加到14404億元。顯然,將幾百億元的用于三農社會事業(yè)的專項轉移支付轉為一般性轉移支付,國家財政上并不會增加負擔。東部發(fā)達地區(qū),如果將村集體經濟組織通過產權改革成為法人主體,照章納稅,地方政府也應將公共財政覆蓋到這部分農村的公共事務。
如果財政撥付資金到村,不是自己的錢,老百姓是否會亂花？筆者認為,在村一級只要給群眾賦予權力,他們也可以設計出并實施高度自治并具有對財權有約束性的制度。如筆者在四川成都崇州市榿泉鎮(zhèn)群安村調研時,當?shù)厝罕娫诠卜蘸蜕鐣芾韺ｍ椯Y金使用上,就設計出“征求民意出點子,聯(lián)席會議審題子,議事票決定盤子,代表監(jiān)督查漏子,結果公示亮底子”的規(guī)范程序。
（二）界定農村集體經濟組織的功能和認定成員資格
集體經濟組織及其成員身份的界定與農村基層治理機制的改革密切相關。政策的導向應該是修改《中華人民共和國村民委員會組織法》,將第八條第2段話“村民委員會依照法律規(guī)定,管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產,引導村民合理利用自然資源,保護和改善生態(tài)環(huán)境”,改為“村民委員會依照法律規(guī)定,引導村民合理利用自然資源,保護和改善生態(tài)環(huán)境”。并修改其他相關法律,將村民自治組織的功能和農民集體經濟組織的功能區(qū)分開來。
產權制度改革的第一步是“歸屬清晰”,村民最關心的是誰能獲得成員資格,解決這個問題的原則一是要尊重農民群眾的意愿,農民內部的問題要在農民群眾內部通過民主的形式自行解決；二是不僅是要立足當下,還要著眼未來。以確定“集體成員資格”為突破口,解決資產量化的成員邊界問題。從各地經驗看,浙江省人大2007年修訂的《村經濟合作社組織條例》對社員有明文規(guī)定,廣東省2006年出臺的《農村集體機構及組織管理規(guī)定》也對集體經濟組織成員資格作出原則性規(guī)定。上海市農委2012年《農村集體經濟組織成員界定和農齡統(tǒng)計操作口徑》明確,農村集體經濟組織成員資格界定原則遵循“戶口在村”的總體要求,成員資格取得主要有原始取得和法定取得（婚姻、移民、收養(yǎng)）,具體分為了11種類型。湖北省一些地區(qū)的經驗是以戶籍登記為基礎,以法律法規(guī)為依據,以村規(guī)民約為參考,以外地經驗為借鑒,以民主評議為結果,來界定成員資格?？梢越梃b各地的條例和辦法,以國務院的名義盡快出臺農村集體經濟組織條例。明確集體經濟組織（社區(qū)合作社或社區(qū)股份合作社）的內涵、外延及其權能,明確農村集體經濟組織的法人地位、經濟類型,界定成員的資格，明確成員的權利、責任和義務以及成員的進入和退出的相關制度安排。在此基礎上厘清村委會和村集體經濟組織之間的關系。
（三）培育各種類型的社會組織來接手鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村組織的一些功能
社會管理體制演變的一個重要趨勢,是介于政府與市場之間的民間組織,包括自治組織、行業(yè)組織、社會中介組織以及公益慈善和基層服務性組織的發(fā)展。發(fā)揮這些組織在提供服務、協(xié)調利益等方面的積極作用是構建社會主義和諧社會的客觀需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應主動推進農村多元化組織的發(fā)育。農村發(fā)育多元化組織的一個重要方面是大力發(fā)展農村的非政府組織、社區(qū)組織、農民的合作社及協(xié)會等,提升農村弱勢群體的社會資本和組織資本。據筆者2016年6月調研，云南洱源縣三營鎮(zhèn)共和村下屬的鄭家莊村民小組,一共125戶525口人,在村黨支部的領導下,培育了一批充滿活力的群眾組織。1991年該村自發(fā)成立護村隊,每戶出一個人,后正式成立鄭家莊治安聯(lián)防隊,活動25年從未間斷,保一方平安。1987年成立了村老年協(xié)會,至今已近30年,現(xiàn)有成員66人。2009年,該村將1968年成立的文藝思想宣傳隊改名為陽光文藝隊,現(xiàn)有44名婦女成員,每次開展文藝活動前主動打掃公共場所衛(wèi)生。2010年該村成立了中青年聯(lián)誼會,現(xiàn)有成員33人。鄭家莊的這些群眾組織活躍了當?shù)氐奈幕?促進當?shù)厣鐣姆€(wěn)定繁榮。事實證明,沒有農民組織化程度的提高,村民自治則無從談起。
（四）積極探索將自治功能下沉到村民小組或自然村一級
行政村下面的自然村或村民小組,幾十戶人家往往具有相近的血緣地緣關系，他們作為一個利益共同體,利益關系比較密切,管理半徑較小，群眾對公共事務的決策和監(jiān)督較易操作。2015年中央1號文件提出：“創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機制。在有實際需要的地方,擴大以村民小組為基本單元的村民自治試點,繼續(xù)搞好以社區(qū)為基本單元的村民自治試點,探索符合各地實際的村民自治有效實現(xiàn)形式”。2016年中央1號文件再次提出：“依法開展村民自治實踐,探索村黨組織領導的村民自治有效實現(xiàn)形式。深化農村社區(qū)建設試點工作,完善多元共治的農村社區(qū)治理結構。在有實際需要的地方開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點?！痹谛姓逡患壸鳛檎沙鰴C構的功能日益強化的形勢下,應積極探索將自治功能下沉到村民小組或自然村一級,以村民小組或自然村為基本單元的村民自治有可能成為未來農村基層富有生命力的一種自我進行社會管理和社會服務的自治組織形式。
新形勢下,迫切需要進行農村基層組織與治理機制的創(chuàng)新,結合對農村集體經濟組織和成員身份的界定,用新的農村基層治理機制來把各方面的利益關系理順。當多元化的經濟形態(tài)產生出多種的財產權利形式,當集體的財產（包括土地）的處置方式能與普通村民的利益直接掛鉤,村民就有激勵去參政、議政,去參與決策,監(jiān)督決策的執(zhí)行，制衡權力的運用。沒有政治上的民主權利作為保障,他們即使已經得到的經濟利益、已享有的財產權利也很容易被剝奪。但這種物質利益與民主權利的良性互動將是一個漫長的過程。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：《求索》2016年第7期
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