摘要：學(xué)術(shù)界歷來反對政府支付村干部“工資”，認(rèn)為它會(huì)侵害村民自治制度，現(xiàn)實(shí)中把村干部“工資”納入國家財(cái)政范圍等“公職化”趨勢卻日益強(qiáng)勁，乃至得到中央肯定。如何從理論上破解村民自治制度研究中的這一悖論。目前的解讀是村干部代理國家政務(wù)的“代辦費(fèi)”，但仍無法逃脫理論上的困境。本文在對中外自治理論與實(shí)踐分析后作出解讀：它是村民自治由群眾自治向“類”地方自治的一種適度轉(zhuǎn)型。 

一、問題：提出或由來

在研究村民自治的過程中，長期以來總為一個(gè)問題而困擾，就是一邊是學(xué)界一直質(zhì)疑或反對政府給村干部發(fā)報(bào)酬(俗稱 “工資”，下同)，一邊是政府發(fā)的報(bào)酬越來越多、越來越“明火執(zhí)仗”。而且，從東部地區(qū)的做法，蔓延到中西部地區(qū)；從個(gè)別做法，到地方政府下文規(guī)定；從鄉(xiāng)鎮(zhèn)性的“補(bǔ)貼”，到縣(市區(qū))-鄉(xiāng)鎮(zhèn)的兩級財(cái)政支付(甚至三級財(cái)政支付)，勢不可擋。2004年，浙江嘉興市秀洲區(qū)正式實(shí)施《關(guān)于對村干部報(bào)酬實(shí)行財(cái)政專項(xiàng)支付的意見(試行)》，推行村干部年薪制，計(jì)劃經(jīng)過4年至5年努力，基本實(shí)現(xiàn)全區(qū)所有村干部報(bào)酬由區(qū)、鎮(zhèn)兩級財(cái)政統(tǒng)一支付。①福建石獅市2004年7月份起施行村干部誤工補(bǔ)貼實(shí)施方案，村黨支部書記、村委會(huì)主任每月補(bǔ)貼1200元，其他村干部每月補(bǔ)貼800元，其中80%由市財(cái)政承擔(dān)，20%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)。②甘肅省提出，村干部的報(bào)酬補(bǔ)助不再向農(nóng)民收取，開始由國家在農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付中安排，標(biāo)準(zhǔn)是按照當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均純收入的1.2倍，省財(cái)政 2007年為此下?lián)芰?/span>3365萬元。③新疆奇臺(tái)縣坎爾孜鄉(xiāng)更實(shí)行村干部“月薪制”(即“工資制”)。④令人關(guān)注的是，最近幾年，中央政府對財(cái)政支付村干部工資的做法越來越肯定。2008年10月黨的十七屆三中全會(huì)明確指出：通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等途徑，形成村干部報(bào)酬和養(yǎng)老保險(xiǎn)資金保障機(jī)制。⑤進(jìn)而中央 2009年l號(hào)文件提出村干部“一定三有”：定職責(zé)目標(biāo)和工作有合理待遇、干好有發(fā)展前途、退崗有一定保障。⑥這被稱為村干部“公職化”。

二、解讀：視角的困境

顯然兩方的基點(diǎn)有別。政府基于的是村莊治理的實(shí)際狀況和需要——中國絕大多數(shù)行政村已淪為集體經(jīng)濟(jì)幾無的“空殼村”，自治組織難以支付村干部報(bào)酬。無錢何以治理？無報(bào)酬誰來治理？由此，產(chǎn)生了許許多多的“癱瘓村”。因此，只有保證村干部有一定水平的收入報(bào)酬，才能把村干部們留在崗位上，才能吸引更多更好的各類人才，總之，才能實(shí)施有效的村莊治理。而這，就需要國家財(cái)政的支持。至于理論(能否自恰)問題，他們就沒考慮得那么多了。而學(xué)界的質(zhì)疑和反對是基于村莊組織的自治性質(zhì)和“自治權(quán)”與“行政權(quán)”的兩權(quán)分離的理論，認(rèn)為村莊是一個(gè)法定的自治域或自治組織，而不是政府性行政體或行政組織，政府給自治體的領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)“工資”，就會(huì)模糊社會(huì)自治體與政府行政體的界限，勢必會(huì)造成政府“行政權(quán)”對村民“自治權(quán)”的侵害。

據(jù)這樣的理論，目前學(xué)界對政府發(fā)放村干部報(bào)酬的現(xiàn)象有兩種解讀。一種是：扭曲并損害了村民自治制度。道理很簡單：其一，村委會(huì)是一個(gè)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，自治組織負(fù)責(zé)人的報(bào)酬就理應(yīng)由自治組織自身來解決，這是“村民自治”的題中應(yīng)有之義?！吨腥A人民共和國村民委員會(huì)組織法》第九條就規(guī)定：“村民委員會(huì)成員不脫離生產(chǎn)，根據(jù)情況，可以給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼?！钡谑艞l又規(guī)定：“本村享受誤工補(bǔ)貼的人數(shù)及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)”“必須提請村民會(huì)議討論決定”。顯然，由村集體出資。其二，村干部工資“由上級發(fā)放”的做法損害了本來就很不穩(wěn)固的基層民主；如果村干部端起了政府的“飯碗”，那么政府“指揮”“領(lǐng)導(dǎo)”村干部，不是有點(diǎn)“名正言順”而且輕而易舉嗎？這就從根本上顛覆了《村組法》規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會(huì)的“指導(dǎo)”關(guān)系。因此，村干部工資政府發(fā)放，不符合村民自治的真義。 ⑦政府發(fā)放村干部工資的做法必須堅(jiān)決反對。另一種解讀通過騰挪轉(zhuǎn)換回避了直接性問題：政府發(fā)放的報(bào)酬乃自治組織委托代理政府事務(wù)所得的正常費(fèi)用，稱為“政務(wù)代辦費(fèi)”。1984年，實(shí)行“政社分開”“撤社建鄉(xiāng)”，國家政權(quán)組織上收至鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下交給民間自我治理，形成“鄉(xiāng)政村治”格局。不過，國家政權(quán)雖上收于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但國家卻仍有大量的“政務(wù)”須下達(dá)到每一家農(nóng)戶，而下面又沒有了“腳”，怎么辦？國家只能借助于村民自治組織之手來傳達(dá)、落實(shí)“政務(wù)”?！洞褰M法》也規(guī)定，村委會(huì)有“協(xié)助”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成職務(wù)之義務(wù)。于是，在“鄉(xiāng)政村治”格局下就出現(xiàn)了村民自治組織“村務(wù)”“政務(wù)”一肩挑的格局。徐勇指出：“在‘鄉(xiāng)政村治’體制下，政務(wù)下沉到村，村卻沒有相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。村民委員會(huì)實(shí)際承擔(dān)著貫徹落實(shí)政務(wù)的行政功能。……村民委員會(huì)既要處理政務(wù)，又要處理村務(wù)，扮演著雙重角色”。⑧治理村務(wù)即自治事務(wù)，自然由自治組織自擔(dān)費(fèi)用，但幫著國家完成各種各樣的政務(wù)，即“幫國家做事”，其費(fèi)用就應(yīng)由國家提供，所謂“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，乃理所應(yīng)當(dāng)，也符合當(dāng)今新公共行政的原理。當(dāng)然，這“費(fèi)”怎么就都成了村干部的“工資”，是需另當(dāng)討論的問題。

但是，村民自治組織是否應(yīng)委托代理國家政務(wù)？學(xué)術(shù)界主流觀點(diǎn)是持否定態(tài)度：村委會(huì)“村務(wù)”“政務(wù)”一肩挑，必然而且已經(jīng)導(dǎo)致了自治組織的“準(zhǔn)政權(quán)”或“行政化”，即組織變質(zhì)。它有兩層涵義：其一，村民自治組織“村”“政”不分，“村務(wù)”“政務(wù)”一鍋燒，角色混雜，實(shí)際上是村務(wù)可推、政務(wù)難違，村委會(huì)主要忙于政府下達(dá)的政務(wù)，政府事務(wù)成了第一任務(wù)(責(zé)任)，政府代理人成了第一角色?！皳?jù)筆者20世紀(jì)90年代末在河南一個(gè)村的調(diào)查，村委會(huì)要完成的‘上級’任務(wù)多達(dá)100多項(xiàng)，可謂不堪重負(fù)?！雹嵊纱藢?dǎo)致全國65%以上(實(shí)際更多)的村委會(huì)表象自治化、實(shí)質(zhì)行政化，村委會(huì)只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機(jī)構(gòu)，難以發(fā)揮自治功能。⑩其二，由于政府事務(wù)成了第一任務(wù)(責(zé)任)、政府代理人成了第一角色，政府又決定著村干部的“工資”，村民自治組織必然要聽命于鄉(xiāng)村政府，這就導(dǎo)致整體上《村組法》所規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織之間的“指導(dǎo)”與“被指導(dǎo)”的協(xié)作關(guān)系演變成“領(lǐng)導(dǎo)”與“被領(lǐng)導(dǎo)”的上下級關(guān)系。村委會(huì)“成為名義上的自治，實(shí)際上的‘準(zhǔn)政府’組織”。(11)總之，代理國家政務(wù)的行為會(huì)損害村民自治制度的內(nèi)在價(jià)值追求。由此，最終的結(jié)論仍舊是，國家的政務(wù)不能接，特別是國家的報(bào)酬絕對不能拿，不然就“顛覆”了自治組織的“自治”屬性。這就在理論上陷入了一種困境、進(jìn)入了一個(gè)怪圈。我們分三步來看：第一步，按照現(xiàn)有“鄉(xiāng)政村治”的制度設(shè)計(jì)，國家政權(quán)上收于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下實(shí)行村民自治，村委會(huì)是群眾性自治組織，非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的下屬機(jī)構(gòu)；但國家的“政務(wù)”并非到鄉(xiāng)鎮(zhèn)為止，它必須下達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的每一家農(nóng)戶，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)下面又沒有政府的“腳”，國家只能借助于村民自治組織之手來貫徹政務(wù)，于是村民自治組織就只能代理上面下達(dá)的國家政務(wù)，“村務(wù)”“政務(wù)”一鍋燒就成為“鄉(xiāng)政村治”體制下的必然結(jié)果。第二步，既然村委會(huì)按其本義主要是治理“村務(wù)”，即《村組法》規(guī)定的“辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)”，那么，委托代理本該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理的政府事務(wù)即“政務(wù)”，就該收取政府的“政務(wù)代辦費(fèi)”，這是天經(jīng)地義之事。第三步，但自治組織承擔(dān)政務(wù)、拿政府津貼的行為，必然損害村民自治制度的內(nèi)在價(jià)值追求，改變自治組織與基層政府的關(guān)系，從而根本改變自治組織的“自治”性質(zhì)。村委會(huì)陷入了“政費(fèi)門”陷阱，不辦“政務(wù)”不行，辦了“政務(wù)”(拿了政費(fèi))也不行。循環(huán)往復(fù)，難以自拔。

三、新視角：自治的轉(zhuǎn)型

顯然，在目前的理論框架下，超越不了這般困境。理論上走入了死胡同。俗語“絕地反擊”，于是，我們不得不躬身自問：目前的理論本身有沒有問題？自治組織承擔(dān)政府交辦的“政務(wù)”就是不務(wù)正業(yè)嗎？自治組織負(fù)責(zé)人報(bào)酬由財(cái)政支付就會(huì)改變自治組織的性質(zhì)嗎？之所以把“國家給錢”視作洪水猛獸是基于村民自治制度所依據(jù)的自治理論。沈延生指出，迄今為止，主要的自治理論只有三種：社會(huì)自治、地方自治和群眾自治。并把它們分別稱為：國家之后的自治，國家之中的自治與國家之外的自治。(12)社會(huì)自治理論，沈延生指出，是經(jīng)典馬克思主義的一個(gè)組成部分。是指國家廢除以后，組織成社會(huì)的人們將自己管理自己，也就是說，社會(huì)自治是國家統(tǒng)治的替代物。它是將來之事，稱之為“國家之后的自治”。(13)

地方自治，乃當(dāng)今世界文明的主流，大多數(shù)現(xiàn)代性國家采用的自治形式。它是指在國家主權(quán)允許的范圍內(nèi)，基于地區(qū)居民的意愿，由作為法人而相對獨(dú)立于國家的地域性公共團(tuán)體的自治機(jī)關(guān)自主處理一定的地方性事務(wù)。地方自治是現(xiàn)代國家建構(gòu)的產(chǎn)物。現(xiàn)代國家的建構(gòu)是一個(gè)“民族-國家”和“民主-國家”的雙重化建構(gòu)過程。(14)“民族-國家”建構(gòu)過程首先開始于先發(fā)現(xiàn)代化國家，它表現(xiàn)為隨著工業(yè)化和資本主義發(fā)展，資本的私人性日益要求通過公共性權(quán)力拓展其商品市場、界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)和私人利益，日益要求把互相分割、互相不依賴的細(xì)碎化的版圖統(tǒng)一起來，建立一個(gè)主權(quán)完整的統(tǒng)一國家?！懊褡?/span>-國家”的產(chǎn)生，不僅標(biāo)明分散的疆域聯(lián)結(jié)為一個(gè)整體，從而有了統(tǒng)治邊界明晰化的國家主權(quán)及作為主權(quán)代表的中央權(quán)威；而且標(biāo)明分散的社會(huì)聯(lián)合為一個(gè)整體，國家統(tǒng)治日益深入地滲透到主權(quán)國家領(lǐng)域內(nèi)，每個(gè)人都為國家機(jī)器所控馭。因而，只有到了現(xiàn)代民族國家，建立現(xiàn)代國家機(jī)器和權(quán)力體系并借助現(xiàn)代交通、信息、學(xué)校等現(xiàn)代工具，國家的權(quán)力才能真正“下沉”并覆蓋到所有的疆域，行使對主權(quán)國家的統(tǒng)轄。(15)故而，“民族-國家”的建構(gòu)過程也稱為“國家政權(quán)建設(shè)”過程。徐勇指出：“現(xiàn)代國家的建構(gòu)是一個(gè)政治權(quán)力自下而上集中和自上而下滲透的雙向過程。由不同層級的國家機(jī)構(gòu)構(gòu)成的政權(quán)組織體系則是實(shí)現(xiàn)權(quán)力集中和滲透的必要條件，”并稱之為“政權(quán)下鄉(xiāng)”。(16)現(xiàn)代國家建構(gòu)的另一個(gè)過程，就是“民主-國家”的建構(gòu)過程?，F(xiàn)代國家建構(gòu)的目的并非是再建一個(gè)專制帝國，因此，必須絕對防止國家成為外在和超越社會(huì)和個(gè)人的異物，變成不受社會(huì)制約的強(qiáng)制和專斷性力量。(17)于是， “民主-國家”建構(gòu)就成為現(xiàn)代國家建構(gòu)的另一個(gè)重要方面或重要內(nèi)容，即現(xiàn)代民主建設(shè)。于此相伴隨，地方自治走過一個(gè)“之”字形。在歐洲，早在12、13世紀(jì)時(shí)，一些城市的居民就從國王或貴族那里取得成立自治市的特許狀，享有程度各不相同的自主權(quán)。19世紀(jì)以前地方自治的特點(diǎn)是：團(tuán)體自治已經(jīng)初具規(guī)模，但是像自治市、教區(qū)這樣的自治體尚未取得公法人的資格，并處于國家行政區(qū)劃與行政組織之外，依據(jù)英國習(xí)慣法，只被認(rèn)為是私人團(tuán)體。(18)產(chǎn)業(yè)革命后，地方自治制度出現(xiàn)兩個(gè)方面的重要變化，一方面，地方自治體成為獲得公法授權(quán)的地方公共團(tuán)體(公法人)，且被納入國家行政系統(tǒng)，成為國家的一級地方政府，地方自治體與國家行政組織合二而一?！暗胤阶灾沃浮钡挠胺Q典型。這體現(xiàn)了“民族-國家”建構(gòu)過程。另一方面，地方自治精神在民族國家政治體制和社會(huì)生活中不斷得到擴(kuò)張和普及，自治范圍愈加廣泛，內(nèi)容更加充實(shí)，普遍依法設(shè)立郡市鎮(zhèn)村議會(huì)，郡市鎮(zhèn)村長和議會(huì)議員由直接選舉產(chǎn)生，自治的社會(huì)基礎(chǔ)更加廣泛。這反映了 “民主-國家”建構(gòu)過程?？傊?，19世紀(jì)后，地方自治制度被納入國家制度之中。(19)在地方自治被地方政府吸納的過程中出現(xiàn)了以下的關(guān)鍵性轉(zhuǎn)變：自治體的管理者由榮譽(yù)性的兼職改為職業(yè)性的專職，由無給職改為有給職，由民間精英或曰鄉(xiāng)紳變成了行政官僚。(20)

群眾自治，以村民自治為例，是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治；村民自治組織——村民委員會(huì)——不是國家政權(quán)或行政組織，是國家行政系統(tǒng)之外的自治組織；自治組織的負(fù)責(zé)人不是公務(wù)員，不脫離生產(chǎn)，不拿工資，由自治組織給予適當(dāng)補(bǔ)貼。從理論的實(shí)質(zhì)上分析，它更接近19世紀(jì)以前的地方自治，即國家機(jī)器尚不發(fā)達(dá)時(shí)期與官治相對而言的自治；從理論的淵源上看，被說成是馬克思恩格斯意義上的社會(huì)自治的初級形態(tài)和過渡形態(tài)。可稱之為“國家之外的自治”。沈延生視它為一種理論怪胎。(21)

可見，“地方自治”與“群眾自治”的區(qū)別在于：第一，從自治組織性質(zhì)上，地方自治組織是一級政權(quán)機(jī)構(gòu)，或曰地方性自治法人團(tuán)體，在國家政權(quán)組織體系內(nèi)具有獨(dú)立主體的地位；而“群眾自治”，其自治組織不是國家政權(quán)組織，它是國家政權(quán)組織體系之外的組織。第二，從國家與公民的聯(lián)結(jié)上，地方自治組織特別是基層地方自治組織作為政權(quán)機(jī)構(gòu)中的一個(gè)層級，直接管理區(qū)域內(nèi)的每個(gè)公民，或者說公民必須接受政權(quán)性基層自治組織的直接的行政管理；而因?yàn)榛鶎尤罕娮灾谓M織沒有義務(wù)也理(法理)所不應(yīng)接受政權(quán)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，因此，為了貫徹國家權(quán)力(行政管理)必須下達(dá)到每個(gè)公民的現(xiàn)代國家建構(gòu)的原則，國家基層政權(quán)必須跳過基層群眾自治組織，直接對每一個(gè)公民行使行政管理權(quán)，基層群眾自治組織只有“協(xié)助”的義務(wù)。第三，從治理事務(wù)擔(dān)承上，地方自治機(jī)構(gòu)須承接兩大塊事務(wù)，一塊是上級政權(quán)下達(dá)或者國家法律規(guī)定的“委托事務(wù)”即“政務(wù)”，一塊是國家法律賦予地方自治體的自治事務(wù)，也即上級“政務(wù)”加上自身“自治事務(wù)”；群眾自治組織則沒有義務(wù)也理允不必承接上級“政務(wù)”，從理論上說，群眾自治體可以自決涉己的幾乎所有至少是大部分事務(wù)，國家政權(quán)都難以進(jìn)入或涉足。第四，因而，地方自治機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人和工作人員是國家的工作人員，是公務(wù)員或國家聘用管理人員，拿國家工資，是“有給職”；群眾自治組織的負(fù)責(zé)人和組成人員則非國家工作人員，不享受國家工資，其或者是“義工”，或者由自治體自己支酬，是“無給職”“名譽(yù)職”。(22)至于地方自治組織與國家和上一級自治政府的關(guān)系，則有一個(gè)演進(jìn)的歷程。初期，地方自治組織與國家和上一級自治政府往往是法定的或事實(shí)上的上下、主從的關(guān)系；當(dāng)今，則依地方民主自治原則，演進(jìn)為對等、合作關(guān)系，國家和上一級自治政府對地方自治組織依法進(jìn)行干預(yù)和指導(dǎo)。

日本明治維新后逐步形成了都道府縣和市町村兩級地方自治體，其中“町”相當(dāng)于我國的“鎮(zhèn)”，“村”相當(dāng)我國的“行政村”。在法律地位上，日本的“村”與市、町一樣同屬“基礎(chǔ)地方公共團(tuán)體”，每個(gè)村都是一個(gè)地方政府，其負(fù)責(zé)人和工作人員都是公務(wù)員，村長經(jīng)選舉產(chǎn)生?！按濉迸c上一級自治體都道府縣之間是對等的權(quán)利主體，沒有隸屬和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。上級“委托辦理事項(xiàng)”依法定主義原則，但占相當(dāng)比重，“以長野縣坂城町為例，該類工作約占全町工作總量的70%-80%”。(23)可見，“村”實(shí)際上是日本農(nóng)村最基層的政權(quán)組織單位。有學(xué)者評價(jià)，近代日本實(shí)行的地方自治“具有官制性等各種局限，無法稱得上是真正的近代意義的地方自治”。(24)故而上世紀(jì)90年代初開始，日本大張旗鼓地推行地方分權(quán)和自治體改革，先后制定《地方分權(quán)推進(jìn)法》、《地方分權(quán)推進(jìn)計(jì)劃》和《地方分權(quán)一覽法》，但改革的目的主要是規(guī)定國家-地方關(guān)系由上下主從向?qū)Φ然ブP(guān)系轉(zhuǎn)變，規(guī)范國家干預(yù)的基本原則、基本類型、程序及爭訟的處理流程等，以實(shí)現(xiàn)“地方能決定的事務(wù)由地方自行決定”的自治目標(biāo)，(25) 而決不是改變市町村等地方自治體同時(shí)作為地方一級政府的法律地位。我國臺(tái)灣地區(qū)的村是鄉(xiāng)一級基層地方自治團(tuán)體的編組單位，設(shè)村辦事處，系鄉(xiāng)公所的派出機(jī)構(gòu)，由村長和一位村干事組成。村長由村民直接選舉產(chǎn)生，是地方自治中最基層的民選公職人員，但非正式公務(wù)員；村干事由鄉(xiāng)公所指派具有公務(wù)員身份者擔(dān)任。(26)

我國的“現(xiàn)代國家建構(gòu)”嚴(yán)格地說始于清末的新政改革。在近代前，中國基本的格局是學(xué)術(shù)界公認(rèn)的“皇權(quán)不下縣政”“縣官治縣，鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)”。1909年1月，清廷頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》及選舉章程，確定以縣以下的鎮(zhèn)鄉(xiāng)為地方自治的最基層單位。河北定縣翟城村的米鑒三、米迪剛父子是中國最早試行“村自治”的先行者之一，他們于1915年10月成立了翟城村自治公所，設(shè)立村會(huì)，議決自治重要事務(wù)。1917年閻錫山在山西實(shí)行“村制”，《各縣村治簡章》規(guī)定：村長由村民加倍推舉，送知事選任之，并呈報(bào)省道公署備案。1927年南京政府建立后，仍致力于國家政權(quán)建設(shè)，分為兩個(gè)階段。第一階段是縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治(鄉(xiāng)實(shí)與村同)，為地方自治團(tuán)體；第二階段是保甲制(“容納保甲于自治”)和“新縣制”，確認(rèn)縣以下的行政組織為區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、保甲，其中鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為自治團(tuán)體，保甲為自治團(tuán)體內(nèi)之編制。不久，明定保長由原來的無給職變?yōu)橛薪o職。是謂“新縣制”。1950年12月，中央人民政府政務(wù)院于頒布了《鄉(xiāng)(行政村)人民代表會(huì)議組織通則》和《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》，確認(rèn)鄉(xiāng)與行政村同為農(nóng)村基層政權(quán)組織，村政朝著正規(guī)化、官僚(公職) 化方向邁出重要一步。1954年9月，一屆人大一次會(huì)議通過了《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民委員會(huì)組織法》，規(guī)定縣以下農(nóng)村基層行政區(qū)劃為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)，撤銷了行政村建制。其后，通過農(nóng)業(yè)合作化和人民公社化運(yùn)動(dòng)，形成公社-大隊(duì)-小隊(duì)體制，國家終于將離散的鄉(xiāng)土社會(huì)高度整合到政權(quán)體系中來。上世紀(jì)70年代末，開始實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，1984年實(shí)行“政社分開”“撤社建鄉(xiāng)”，人民公社體制正式廢除，國家政權(quán)組織上收至鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下不再設(shè)政權(quán)機(jī)構(gòu)，交給民間自我治理，形成至今的“鄉(xiāng)政村治”格局。(27)許多專家都指出，這實(shí)際上是國家承擔(dān)不起正式村官制度所要支付的巨大成本的歷史條件下的產(chǎn)物?！皣一鶎诱?quán)在村一級迷失了”。(28)村政的正規(guī)化、官僚化由此中斷。

“鄉(xiāng)政村治”造成了村民自治制度的內(nèi)在緊張和紊亂：自治體“村務(wù)”“政務(wù)”一肩挑，造成自治組織的“準(zhǔn)政權(quán)”或“行政化”，即組織變質(zhì)?！班l(xiāng)政村治”還造成了鄉(xiāng)村治理危機(jī)：或者“村治”畫地為牢，出現(xiàn)了一批國家法律、司法、行政都難以進(jìn)入的“獨(dú)立王國”式的“失控村”和“專制村”；更嚴(yán)重的是因“鄉(xiāng)政村治”要求村莊自付治理費(fèi)用，在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后全國大部分行政村的集體經(jīng)濟(jì)和集體財(cái)產(chǎn)喪失殆盡、變成了“空殼村”的背景下，它們難以真正按照制度設(shè)計(jì)自我承擔(dān)治理費(fèi)用，只能無為無治，導(dǎo)致大量“癱瘓村”存在。(29)特別是全國取消農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”后，情況更加嚴(yán)重。

正是針對這種混亂狀況，有學(xué)者質(zhì)問：村民自治到底是“基層民主”還是“基層政權(quán)”，是“社會(huì)自治”還是“地方自治”；“從理論上說，‘村自治’以村為單位，是地方自治，屬基層政權(quán)的范疇；‘村民自治’以村民為主體，是社會(huì)自治，屬基層民主的范疇?！?/span>(30)認(rèn)為現(xiàn)有的村民自治混淆了社會(huì)自治與地方自治兩種自治類型的不同性質(zhì)，以社會(huì)自治的規(guī)范和特質(zhì)來要求和判別村民自治，造成村民自治理論上的困境，主張由“村民自治”走向“村政”，從“群眾自治”回歸“地方自治”?；耍覀兊慕庾x是：政府支付村干部“工資”，是村民自治由群眾自治向“類”地方自治的一種適度轉(zhuǎn)型。

四、實(shí)踐：走向和評析

理論界比較有代表性的主張有二。一種是潘嘉瑋的方案：在建制村設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，主要是承接實(shí)施政府下達(dá)的政務(wù)，也解決了長期存在的村級組織“政社不開”的問題；村內(nèi)的經(jīng)濟(jì)合作組織從村民自治組織中徹底分離，其財(cái)產(chǎn)支配、經(jīng)營管理進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)作規(guī)范，不再是村民自治權(quán)的行使范疇；村委會(huì)轉(zhuǎn)型成為村莊公共事務(wù)的管理者。(31)另一種是沈延生的方案，他簡稱為“鄉(xiāng)治、村政、社有”：“鄉(xiāng)治”即鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部納入地方公務(wù)員序列?！按逭奔磳⒄M織延伸至行政村，在村一級設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)——村公所，村公所可由1-3人組成，其成員均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委派，由地方公務(wù)員擔(dān)任，經(jīng)費(fèi)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)，設(shè)立村民代表會(huì)議，不是權(quán)力機(jī)關(guān)，而是議事機(jī)關(guān)?！吧缬小笔侵肝磥淼闹袊迳缒艘婪ü芾砗吞幹盟牱秶鷥?nèi)的農(nóng)村土地(包括耕地和山林、水面等)及其收益的社區(qū)法人，但不具有一般的行政管理職能，只限于施行專門的土地管理和收益分配職能，村社設(shè)村社大會(huì)和村社委員會(huì)。(32)力挺村民自治制度的徐勇近年也作出了修正。他指出，村民委員會(huì)“實(shí)際是一種具有地域性和公共管理職能的國家基層組織單位”，(33)“是國家行政建制地域單位”；(34)“從現(xiàn)代國家建構(gòu)的角度看，中國的鄉(xiāng)村治理體制也需要相應(yīng)的轉(zhuǎn)型”，村民自治的基本走向之一，就是“國家權(quán)力延伸”至村，“特別是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，愈來愈多以國家名義出現(xiàn)的公共事務(wù)將進(jìn)入鄉(xiāng)村，行政滲透是歷史必然”，行政滲透的形式之一就是進(jìn)村政府事務(wù)“由政府直接委托工作人員辦理，包括委派干事、助理等?！?/span> (35)

實(shí)踐中有兩種趨勢或做法。一種是類似直接建立“村政”。浙江舟山市自2005年開始施行了“管理委員會(huì)”體制。舟山市的做法是：在并村基礎(chǔ)上建立“一村一社區(qū)”，并村后重新組建村黨組織(同時(shí)也是社區(qū)黨組織)、村民委員會(huì)、村經(jīng)濟(jì)合作社，在三者之上，設(shè)立了一個(gè)“社區(qū)管理委員會(huì)”。社區(qū)管委會(huì)一般由3-5人編制，人員經(jīng)費(fèi)和工作經(jīng)費(fèi)由市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級財(cái)政承擔(dān)。管委會(huì)主任往往也是村(社區(qū))黨組織的書記，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)選任；管委會(huì)其他成員，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)選配，一般是村“兩委會(huì)”的其他主要干部。管委會(huì)成員導(dǎo)向職業(yè)化、專業(yè)化，舟山的同志說，進(jìn)社區(qū)管委會(huì)后，他們就成為國家買單的脫產(chǎn)干部(要求坐班)。實(shí)際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)，并對所轄社區(qū)(村)實(shí)行統(tǒng)一管理。(36)舟山的做法頗有點(diǎn)“復(fù)辟”的味道。因?yàn)樵诖迕褡灾沃贫仍囆兄昂驮囆泻笙喈?dāng)一段時(shí)間，在最早創(chuàng)立村民自治組織的廣西，1988年以后實(shí)行了村公所體制，但因與村民自治制度相沖突，7年后被迫撤銷了；廣東等地在撤社建鄉(xiāng)時(shí)把管理區(qū)委員會(huì)保留了下來，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，但后來也被迫取消。(37)因而，舟山的“社區(qū)(村)管理委員會(huì)”體制，自然因其觸犯、動(dòng)搖了村民自治制度之嫌而受到省主管部門的批評。但舟山的做法，的確是表達(dá)了公共服務(wù)下鄉(xiāng)背景下國家政權(quán)機(jī)構(gòu)向農(nóng)村最基層適當(dāng)延伸的內(nèi)在要求或現(xiàn)實(shí)趨勢，也即“國家政權(quán)重返農(nóng)村基層”，體現(xiàn)了一種對村民自治制度和“村委會(huì)模式”的積弊力求破解的努力或探索。(38)一種是全國各地的普遍做法，俗稱村干部“公職化”。村干部“公職化”不是指把村干部變?yōu)楣珓?wù)員，而是財(cái)政支付村干部“工資”和社會(huì)保險(xiǎn)，并把公務(wù)員管理的某些做法變通移植到村干部管理上，如中央2009年1號(hào)文件提出的“一定三有”。

我們認(rèn)為，無論是潘、沈的方案，還是舟山的做法，都是“另起爐灶”的辦法，都要在現(xiàn)有 “村兩委”的基礎(chǔ)上另行設(shè)置一個(gè)政府的派出機(jī)構(gòu)。這不僅傷筋動(dòng)骨、疊床架屋，而且還很難厘清政府派出機(jī)構(gòu)與村民自治組織(村委會(huì))之間的關(guān)系，甚至是從根本上否定并取消了中國特色的村民自治制度。我們認(rèn)為，不動(dòng)組織框架，也不動(dòng)村自治組織負(fù)責(zé)人民選產(chǎn)生方式，甚至也不用變動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村自治組織的“指導(dǎo)” 與“協(xié)助”的既有關(guān)系和村委會(huì)“政務(wù)”“村務(wù)”一肩擔(dān)的現(xiàn)狀，但使現(xiàn)有的村民自治由群眾自治向“類”地方自治、由村治向“準(zhǔn)”村政適度轉(zhuǎn)型，也許是更為切實(shí)妥帖的解決路徑。所謂“適度轉(zhuǎn)型”，是指擷取地方自治的一些元素對村民自治制度加以適度改造和完善，并未完全離開原有制度類型、變?yōu)榈胤阶灾??！斑m度轉(zhuǎn)型”的要旨，在于徹底根除“鄉(xiāng)政村治”體制帶來的實(shí)踐弊端和理論困境。其重要一步，就是明確由國家財(cái)政支付村干部(包括“兩委”)工資和一些福利待遇，使村干部逐步“公職化”，不脫去村民身份，但成為國家聘用的民選的公職人員。此路徑的好處是：局部變革，順應(yīng)現(xiàn)實(shí)，符合國情，客觀可能，悄然易行。既轉(zhuǎn)型變革，又不傷筋動(dòng)骨，乃一次誘致性制度變遷。第一，局部變革。以村民自治制度為主要代表的基層群眾自治制度在黨的十七大上被列入中國特色社會(huì)主義四大政治制度之一，需要長期堅(jiān)持。但村民自治制度在長達(dá)20多年的運(yùn)行中也的確遇到了一些制度性問題，亟須從理論支撐-制度設(shè)計(jì)-實(shí)踐運(yùn)作上加以系統(tǒng)的調(diào)理、完善，就如中央指出的，要“完善村民自治制度”(2008年中央1號(hào)文件)。國家財(cái)政支付村干部“工資”和福利待遇、“一定三有”即村干部逐步“公職化”政策，汲取了地方自治的一些元素，使村民自治帶有了“類”地方自治或“準(zhǔn)”村政的色彩，但沒有從根本上損害更沒有否定村民自治制度，只是一種局部性變革。這樣做，既根除了“鄉(xiāng)政村治”體制帶來的實(shí)踐弊端和理論困境，又從主體上堅(jiān)守了村民自治制度。第二，順乎現(xiàn)實(shí)。如前述，現(xiàn)實(shí)中村民委員會(huì)已勢不可擋地變了性，變成了“準(zhǔn)政權(quán)”機(jī)構(gòu)。比如村干部雖然不是國家公務(wù)員，不拿國家工資，但實(shí)際上全國許多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年經(jīng)考核后發(fā)給村干部數(shù)千甚至上萬元不等的“年終獎(jiǎng)金”加上其他類型的“補(bǔ)貼”。雖名曰“政務(wù)代辦費(fèi)”，但這種做法已相當(dāng)?shù)刂贫然?，以至村民們就叫它作“工資”。通過這樣的騰挪轉(zhuǎn)換，村干部(特別是主要干部)實(shí)質(zhì)上已變成準(zhǔn)公務(wù)員(俗稱“半個(gè)公務(wù)員”)，也就是，村干部實(shí)際上在悄然公職化(許多村還給村干部上養(yǎng)老保險(xiǎn)等)。全國各地村干部“公職化”的呼吁很強(qiáng)烈。但這只是地方政府的做法。因而，現(xiàn)在通過國家層次上明確國家給村干部發(fā)放工資并享受一些國家支付的福利待遇的路徑，使村干部“公職化”明晰化，就顯得非常順其自然，順應(yīng)現(xiàn)實(shí)?！爸皇侵醒氤鰜砜隙艘幌隆薄ｋm然這“一下”非同小可。它使村委會(huì)轉(zhuǎn)型明晰化、合法化，從而使村委會(huì)“準(zhǔn)政權(quán)”困境自然解了套，從被視為“變態(tài)”，轉(zhuǎn)變?yōu)橐曂罢龖B(tài)”。第三，符合國情。有很多研究村民自治的學(xué)者總是擔(dān)心，“鄉(xiāng)政村治”使“國家基層政權(quán)在村一級迷失了”(不僅形式上)，因而，主張?jiān)谛姓逶O(shè)立政府派出機(jī)構(gòu)，比如“村公所”。如果說這樣的問題在國外能成立，在中國就不能成立。因?yàn)橹袊幸粋€(gè)長期執(zhí)政的政黨的組織網(wǎng)絡(luò)的存在。中國共產(chǎn)黨在每一個(gè)村都有基層組織，村黨組織依法領(lǐng)導(dǎo)著村民委員會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委(工委)與村黨組織構(gòu)成明確的上下級關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道) 即使領(lǐng)導(dǎo)不了村民委員會(huì)，也可通過村黨組織這條“線路”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨政的意圖得以貫徹。因而，哪怕村民委員會(huì)不轉(zhuǎn)型，仍舊存在，也根本沒有必要設(shè)立政府派出機(jī)構(gòu)，去開辟“第二戰(zhàn)場”。簡明地說，村黨組織就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨政派出機(jī)構(gòu)(擔(dān)當(dāng)角色)。有人會(huì)說，這不是“黨政不分”“以黨代政”嗎？其實(shí)，從大處說，在中國中國共產(chǎn)黨是法定的領(lǐng)導(dǎo)(國家與社會(huì))黨，各級黨組織特別是政權(quán)機(jī)構(gòu)中的黨組織本身就與政權(quán)機(jī)構(gòu)運(yùn)行在一起，是實(shí)質(zhì)上的政權(quán)組織甚至超政權(quán)組織；從小處說，在行政村這么一個(gè)數(shù)百人到幾千人的地方，還要搞得這樣復(fù)雜，涇渭分明，疊床架屋，不是在浪費(fèi)納稅人的錢嗎？因此，我們主張不設(shè)“村公所”等政府派出機(jī)構(gòu)，而是把村黨組織負(fù)責(zé)人一并納入國家發(fā)放工資的人員范圍，一并“公職化”。黨組織負(fù)責(zé)人能“公職化”嗎？鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上的黨委系統(tǒng)人員不是已經(jīng)公務(wù)員化了嗎？這就是中國的特殊國情。第四，客觀可能。如果說，20多年前，國家承擔(dān)不起正式村官制度所要支付的巨大成本是當(dāng)時(shí)國家選擇“鄉(xiāng)政村治” 制度的一個(gè)重要制約或決定因素，那么，在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已步入“第二個(gè)趨向”、“財(cái)政下鄉(xiāng)”新階段的今天，與20多年前的國家財(cái)政狀況大不相同，國家財(cái)政已具備了支撐國家政權(quán)向村莊延伸的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。第五，悄然易行。轉(zhuǎn)型變革而又不傷筋動(dòng)骨。既沒有變動(dòng)現(xiàn)有的村級組織架構(gòu)，也沒有變動(dòng)村“兩委會(huì)”的負(fù)責(zé)人及其產(chǎn)生方式，甚至也不用變動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與自治組織的“指導(dǎo)”與“協(xié)助”的既有關(guān)系和村委會(huì)“政務(wù)”“村務(wù)”一肩挑的現(xiàn)狀，更沒有大肆張揚(yáng)“革命”，只是 “把村干部的工資由國家來發(fā)”而已，卻實(shí)現(xiàn)了制度的局部轉(zhuǎn)型。悄然變革，簡便易行。成本低，震蕩小，樂接受，易推行，可謂“潤物細(xì)無聲”。正是“再便宜不過的事情”。

歸結(jié)起來，我們對目前勢頭強(qiáng)勁的財(cái)政支付“村干部”工資制度的解讀是：村民自治由群眾自治向“類”地方自治的一種適度轉(zhuǎn)型。即非地方自治，又“類”地方自治，帶有明顯的地方自治的元素或曰色彩，這或許就是中國特色基層群眾自治制度“特色”之所在。 

注釋：略

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《東南學(xué)術(shù)》2011年3期

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