內(nèi)容提要：改革開放以來，我國的減貧以消除絕對貧困為目標，經(jīng)歷了農(nóng)村改革推動減貧，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與開發(fā)式扶貧推動減貧，補全面建成小康社會短板推動減貧三個階段。從縱向和橫向比較看，我國2010年絕對貧困標準能夠滿足消除絕對貧困的需要。2020年后，相對貧困群體將取代絕對貧困群體成為貧困群體的主體，應按中位收入比例法制定相對貧困線，統(tǒng)一城鄉(xiāng)扶貧目標與治理機制，以包容性增長和多維度改善促進長期減貧。同時，需要構(gòu)建緩解相對貧困的政策體系，包括實施以基本公共服務均等化為基礎的防貧政策、發(fā)展型低收入群體救助政策、有利于低收入群體增收的產(chǎn)業(yè)政策，以及推動欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展的區(qū)域政策。
關(guān)鍵詞：絕對貧困；相對貧困；貧困標準；減貧政策
改革開放40多年來，我國農(nóng)村絕大部分農(nóng)戶逐步擺脫絕對貧困。世界銀行認為，中國在推進包容、可持續(xù)的發(fā)展中取得重大進展，減貧工作取得了史無前例的成就。我國即將于2020年實現(xiàn)現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口脫貧，歷史性地整體消除絕對貧困現(xiàn)象?？陀^看待這一歷史性成就，需要對我國減貧歷程進行回顧，并對現(xiàn)行農(nóng)村貧困標準所能保障的生活水平有準確的認識。消除絕對貧困是歷史性的成就，但并不意味著減貧工作已完成，我國的相對貧困仍將長期存在。2020年后的減貧工作，將轉(zhuǎn)向緩解相對貧困，為此需要重塑減貧政策體系，建立解決相對貧困的長效機制，將針對絕對貧困的脫貧攻堅舉措逐步調(diào)整為針對相對貧困的日常性幫扶措施。
一、改革開放以來我國消除絕對貧困的歷程回顧
改革開放以來，我國經(jīng)濟持續(xù)快速增長讓大多數(shù)人受益并擺脫貧困，實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略改善了邊遠地區(qū)和農(nóng)村的發(fā)展機會，政府主導的專項扶貧規(guī)劃使涓滴效應難以惠及、包容性增長難以覆蓋的人群得到有效幫助。涓滴效應、包容性增長和政府主導的專項扶貧規(guī)劃，各有各的功能，各自發(fā)揮了不可替代的作用，都是我國有效減貧的重要途徑，但在不同階段，推動減貧的力量有較大差異。
（一）農(nóng)村改革推動的減貧（1978—1985年）
新中國成立后，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到一定發(fā)展，農(nóng)村面貌也發(fā)生了較大變化，但受僵化的農(nóng)業(yè)體制、城鄉(xiāng)分割的二元制度等因素影響，直至1978年我國仍面臨著較嚴重的貧困狀況。隨著農(nóng)村改革揭開序幕，一系列農(nóng)村經(jīng)濟制度創(chuàng)新激發(fā)了農(nóng)村經(jīng)濟活力，推動了農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，使大量農(nóng)村貧困人口擺脫貧困。如推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度、賦予農(nóng)民土地使用權(quán)和經(jīng)營決策權(quán)，改革農(nóng)產(chǎn)品流通體制、提高農(nóng)產(chǎn)品的國家收購價格，調(diào)整放活農(nóng)村工商業(yè)、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，擴寬了農(nóng)民就業(yè)和增收渠道，使1979—1985年全國糧食產(chǎn)量年均增長3.2%，第一產(chǎn)業(yè)增加值年均增長6.5%，農(nóng)民人均收入年均增長15.2%。與此同時，我國開始實施針對貧困地區(qū)的專項扶持措施。如1980年起設立中央財政“支援經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)發(fā)展資金”，1983年起設立中央財政“‘三西’地區(qū)（甘肅定西、河西和寧夏西海固）農(nóng)業(yè)建設專項補助資金”，1984年發(fā)布《中共中央、國務院關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，1984年起實施“以工代賑”計劃支持貧困地區(qū)小型基礎設施建設。
農(nóng)村改革和針對貧困地區(qū)的扶持政策發(fā)揮了明顯的減貧作用。按我國1978年貧困標準，全國農(nóng)村貧困人口數(shù)從1978年的25 000萬人減少到1985年的12 500萬人，貧困發(fā)生率從30.7%下降到14.8%；按我國2010年貧困標準，全國農(nóng)村貧困人口數(shù)從1978年的77 039萬人減少到1985年的66 101萬人，貧困發(fā)生率從97.5%下降到78.3%。
（二）工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和開發(fā)式扶貧推動的減貧（1986—2012年）
經(jīng)濟增長的涓滴效應是減貧的最大推動力量。世界銀行認為，中國的減貧成就很大程度上歸功于有力的經(jīng)濟增長和經(jīng)濟改革。一方面，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，吸納了大量農(nóng)業(yè)富余勞動力從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市就業(yè)，并促進了資金回流農(nóng)村，增加了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的投資。20世紀80年代中期以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到快速發(fā)展，特別是隨著我國經(jīng)濟體制改革的重心轉(zhuǎn)向城市和2001年加入世界貿(mào)易組織，農(nóng)村工業(yè)化和全國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進入快速發(fā)展階段。1986—2012年，我國GDP年均增長9.9%，全國第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)占比從1986年的60.9%下降到2012年的33.6%，鄉(xiāng)村就業(yè)占比從74.1%下降到51.6%。非農(nóng)就業(yè)的增加，使全國農(nóng)民收入構(gòu)成中的工資性收入占比從1986年的22.6%上升到2012年的43.6%。另一方面，農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展和高益貧性對農(nóng)村減貧起到了重要的推動作用。我國的土地分配較為平均，且貧困人口集中于農(nóng)村，家庭收入主要來自農(nóng)業(yè)，所以農(nóng)業(yè)發(fā)展具有明顯的減貧效果。據(jù)專家研究發(fā)現(xiàn)，1979—2007年，第一產(chǎn)業(yè)增長的減貧彈性為-1.13，是整體經(jīng)濟增長減貧彈性的2.2倍。按可比口徑計算，農(nóng)業(yè)貢獻了1983—2012年我國農(nóng)民人均純收入增長額的38%，農(nóng)業(yè)貢獻了2002—2012年底層40%農(nóng)戶人均純收入增長的23%。
包容性發(fā)展戰(zhàn)略使貧困地區(qū)和農(nóng)村獲得更多的發(fā)展機會。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平提高到一定程度，經(jīng)濟增長的涓滴效應出現(xiàn)遞減，中西部地區(qū)特別是“老少邊”地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況與全國平均水平的差距逐漸擴大，城鄉(xiāng)二元體制阻礙了農(nóng)村進一步分享經(jīng)濟增長成果。為此，我國實施了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略。從1999年起我國實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，加強西部地區(qū)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、基礎設施、生態(tài)環(huán)境建設。從2002年起我國實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，逐步破除城鄉(xiāng)二元體制，并在農(nóng)村建立起各種社會保障制度，促進基本公共服務均等化。具體而言，我國從2003年起逐步實施新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，從2004年起全面實施農(nóng)業(yè)補貼和主要農(nóng)產(chǎn)品托市收購政策，從2005年起逐步實施農(nóng)村義務教育階段免教科書費、免雜費和補助寄宿生生活費的“兩免一補”政策，從2006年起正式取消農(nóng)業(yè)稅，從2007年起全面實施農(nóng)村最低生活保障制度，從2009年起逐步實施新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的涓滴效應、農(nóng)業(yè)的發(fā)展以及城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的有力實施，成為這一階段我國農(nóng)村減貧的強有力推動力量。
由于區(qū)位條件不利、人力資本極度匱乏，總有一部分鄉(xiāng)村和農(nóng)戶，涓滴效應難以惠及，包容性增長難以覆蓋，這就需要靠政府主導的專項扶貧規(guī)劃幫助他們增加收入、擺脫貧困。為此，我國從1986年開始采用瞄準式的專項減貧措施，具體表現(xiàn)在：一是建立系統(tǒng)化的扶貧體制機制。成立國務院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導小組（1993年改稱國務院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組）。我國于1994年出臺第一個具有明確目標任務和措施的綱領(lǐng)性文件，即《國家八七脫貧攻堅計劃（1994—2000年）》。隨后陸續(xù)發(fā)布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》和《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》。二是瞄準貧困縣、貧困戶和貧困村。1986年開始實行以貧困縣為瞄準單元的區(qū)域開發(fā)式扶貧策略，確定了18個集中連片貧困區(qū)域和331個貧困縣，1994年確定了592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣，2011年確定了680個集中連片特殊困難地區(qū)縣，扣除兩者重疊的數(shù)字后，目前貧困縣總數(shù)為832個，覆蓋了貧困人口總數(shù)的71%。中央對這些貧困縣在資源開發(fā)、扶貧資金和物資投入等方面實行傾斜性的區(qū)域政策。同時，也強調(diào)把貧困戶、貧困村作為瞄準對象，讓扶貧資源能夠覆蓋到貧困縣中的貧困人口?！秶鴦赵宏P(guān)于加強貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)工作的通知》強調(diào)，扶貧要落實到戶，要摸清溫飽不穩(wěn)定的貧困人口底數(shù)，明確扶貧對象，食不果腹、衣不蔽體、房不避風雨的“三不戶”是經(jīng)濟開發(fā)扶持的重點對象，五保戶和沒有生產(chǎn)能力的救濟戶歸屬于農(nóng)村社會保障范圍?！秶野似呙撠毠杂媱潱?984—2000年）》要求為貧困戶創(chuàng)造穩(wěn)定解決溫飽的基礎條件，并將工作指標量化到戶，在有條件的地方，人均建成半畝到一畝穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的基本農(nóng)田，戶均一畝林果園或一畝經(jīng)濟作物，戶均向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移一個勞動力，戶均一項養(yǎng)殖業(yè)或其他家庭副業(yè)，牧區(qū)戶均一個圍欄草場或一個“草庫侖”。2001年，全國重新確定了14.8萬個重點貧困村，覆蓋了80%的貧困人口，并以“整村推進”的形式對其進行綜合開發(fā)。三是突出開發(fā)式扶貧和多維保障。從1986年起，我國就強調(diào)要實行開發(fā)式扶貧，增強貧困人口自我發(fā)展能力，主要措施包括以工代賑、扶貧貼息貸款、財政發(fā)展資金、科技扶貧、開發(fā)產(chǎn)業(yè)、移民搬遷等?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》突出了產(chǎn)業(yè)化扶貧、勞動力轉(zhuǎn)移培訓、教育扶貧、易地扶貧搬遷等新措施，強調(diào)貧困地區(qū)在基礎設施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、生態(tài)等領(lǐng)域綜合全面發(fā)展?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》把脫貧的標準拓寬為“兩不愁三保障”（不愁吃、不愁穿，保障義務教育、基本醫(yī)療和住房安全）。四是廣泛動員地方和社會力量。在中央政府主導下，明確資金、任務、權(quán)利、責任“四個到省”的扶貧工作責任制。建立社會扶貧機制，推行對口支援、定點扶貧等措施，動員國家機關(guān)和社會各界積極開展扶貧濟困活動。
工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，包容性發(fā)展政策的實施，特別是政府主導實施大規(guī)模瞄準式扶貧計劃，使我國農(nóng)村貧困人口大幅度下降。按我國2010年貧困標準，全國農(nóng)村貧困人口從1985年的66 101萬人減少到2012年的9899萬人，貧困發(fā)生率從78.3%下降到10.2%。
（三）補全面建成小康社會短板推動的減貧（2013—2020年）
實現(xiàn)到2020年全面建成小康社會的目標，必須找準和集中力量攻克經(jīng)濟社會發(fā)展的短板。農(nóng)村絕對貧困現(xiàn)象的存在，無疑是最突出的短板。為此，我國制定了精準扶貧、精準脫貧的新方略：一是在繼續(xù)采用區(qū)域瞄準的基礎上，更加重視到戶到人的個體瞄準。以14個集中連片特困地區(qū)、832個貧困縣和12.8萬個貧困村為區(qū)域重點，通過建檔立卡精準識別貧困人口。2014年，全國共識別出2948萬戶貧困家庭、8962萬貧困人口，隨后4年間通過“回頭看”和動態(tài)調(diào)整，補錄了1656萬貧困人口，剔除識別不準人口1341萬人。二是根據(jù)貧困人口致貧原因和脫貧需求，量身定制扶持措施?？傮w思路是實施“五個一批”，即發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。三是建立政府與社會共同參與的動員體系。一方面，建立五級書記抓扶貧的工作責任制和嚴格的監(jiān)督考核制度，加大中央和地方財政資金投入力度。另一方面，完善全社會共同參與扶貧的動員體系。加大了東西部扶貧協(xié)作、中央和國家機關(guān)企事業(yè)單位和軍隊定點扶貧力度，強化駐村幫扶，共選派24.2萬個駐村工作隊、90.6萬名駐村干部增強一線力量。廣泛動員社會組織參與扶貧，動員了7.64萬家民營企業(yè)結(jié)對幫扶4.88萬個貧困村。
精準扶貧、精準脫貧新方略取得了明顯成效。全國農(nóng)村貧困人口從2012年的9899萬人減少到2018年的1660萬，貧困發(fā)生率從10.2%下降到1.7%。2020年消除絕對貧困的目標完全可以實現(xiàn)。
二、我國2010年的貧困標準能夠滿足消除絕對貧困的需要
按照既定的政策目標，我國到2020年將歷史性地整體消除絕對貧困現(xiàn)象。客觀看待這一歷史性成就，需要對我國現(xiàn)行農(nóng)村收入貧困線所能保障的生活水平有準確的認識，也需要與國際通用的絕對貧困線進行比較。通過對貧困標準的縱向和橫向比較發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行貧困標準可以滿足消除絕對貧困的需要。
（一）我國農(nóng)村收入貧困線的演變
我國農(nóng)村收入貧困線由國家統(tǒng)計局根據(jù)農(nóng)村住戶調(diào)查資料測定，包括維持基本生活的食物消費支出和非食物（衣著、住房、交通、燃料、用品、醫(yī)療、教育和娛樂等）消費支出兩部分。食物消費支出采用每人每日2100大卡熱量的最低營養(yǎng)需求為標準，由一籃子基本食物消費量和相應價格計算并加總而成。非食物消費支出有兩種測算方法：一是基于馬丁法所測算的低貧困線，代表了最低非食物需求，如基本衣著和取暖等必不可少的消費支出。低貧困線僅能維持基本溫飽，其食物消費支出的比重高達70%。二是基于恩格爾系數(shù)法所測算的高貧困線，包括必要的吃穿住，以及必要的教育、健康等支出。在確定貧困農(nóng)戶恩格爾系數(shù)的基礎上，根據(jù)食物消費支出反推非食物消費支出和總消費支出。高貧困線相比低貧困線更重視非食物消費，其非食物消費支出的比重為40%，代表穩(wěn)定溫飽水平。2008年之前，我國在馬丁法和恩格爾系數(shù)法的基礎上分別確定貧困線，稱為“貧困線”和“低收入線”。2008年之后，則采用以恩格爾系數(shù)法為基礎的高貧困線作為農(nóng)村貧困標準。
我國先后采用過三個農(nóng)村貧困線，分別為“1978年標準”“2008年標準”“2010年標準”?！?978年標準”為每人每年100元，該標準是按1978年的物價水平保證每人每天2100大卡熱量的低水平貧困標準，其食物支出比重約占85%，且粗糧比重較高、肉蛋比重很低，只能勉強果腹?！?008年標準”源自國家統(tǒng)計局在1998年測算的低收入線，于2008年正式作為扶貧標準使用，為每人每年1196元，該貧困線將食物消費支出比重降低到60%，基本滿足溫飽的要求，達到“有吃、有穿”的水平?！?010年標準”為現(xiàn)行農(nóng)村貧困標準，沿用了之前的測算方法，按2010年物價水平為每人每年2300元。
（二）我國現(xiàn)行農(nóng)村收入貧困線能夠滿足消除絕對貧困的需要
我國現(xiàn)行農(nóng)村收入貧困線能基本達到聯(lián)合國千年發(fā)展目標中消除極端貧窮和饑餓的要求。在食物方面，按現(xiàn)行標準可以保障每個人的食物支出包括每天1斤糧食、1斤蔬菜、1兩肉或1個雞蛋。這個水平可以保障每人每天2100大卡熱量和60克左右蛋白質(zhì)的攝入。這個食物標準基本達到“吃飽、適當吃好”的水平。根據(jù)國家統(tǒng)計局的測算，以2014年的價格購買上述食品，每人每天需要3.925元，再加上必需的食用油、調(diào)味品等，為每天4.104元，每年1498元，約為當年貧困標準的53.5%，低于60%的恩格爾系數(shù)貧困臨界點。在非食物方面，按現(xiàn)行標準能夠占到總消費支出的46.5%，可以保障基本的衣、住、用、行以及義務教育、基本醫(yī)療等需求，達到國際社會基于恩格爾系數(shù)所界定的溫飽生活水平?？傊?，按現(xiàn)行貧困標準，農(nóng)戶能夠?qū)崿F(xiàn)“不愁吃、不愁穿”。
（三）我國現(xiàn)行農(nóng)村收入貧困線已高于世界銀行極端貧困線
世界銀行發(fā)布的貧困標準是最常用的國際貧困標準，自1990年首次發(fā)布每人每天1美元的極端貧困線以來，歷經(jīng)三次調(diào)整，目前為每人每天1.9美元。1990年，世界銀行按照1985年購買力平價指數(shù)將12個最貧困國家的貧困線轉(zhuǎn)換成美元，取其平均值，從而確定了每人每天1美元的極端貧困線。由于參照國物價水平和購買力平價均會發(fā)生變化，世界銀行根據(jù)各參照國的通脹率和購買力平價定期調(diào)整貧困標準，以保持貧困標準在各國的實際購買力不變。2008年，世界銀行根據(jù)15個最貧困國家的貧困線和2005年購買力平價，將極端貧困標準從每人每天1美元上調(diào)到每人每天1.25美元；此外，世界銀行根據(jù)75個國家的貧困線，取其中位數(shù)，確定了每人每天2美元的高貧困標準，在保障溫飽的基礎上考慮了更多的非食物基本需求。2015年，世界銀行以2011年為價格基期，將極端貧困線上調(diào)到每人每天1.9美元，高貧困線由每人每天2美元上調(diào)到每人每天3.1美元。
貧困線的對比需要明確基期年份和購買力平價指數(shù)。為便于比較，結(jié)合世界銀行貧困線制定方法，根據(jù)不同年份的購買力平價指數(shù)將極端貧困線換算為人民幣表示的貧困標準。在2005年前采用每人每天1美元的標準，按1993年購買力平價換算；2005—2015年采用每人每天1.25美元的標準，按2005年購買力平價換算；2015年之后采用每人每天1.9美元的標準，按2011年購買力平價換算。在2011年之前，我國農(nóng)村收入貧困線長期低于世界銀行的極端貧困線，不到世界銀行極端貧困線的80%。按國家統(tǒng)計局測算，現(xiàn)行標準按購買力平價指數(shù)計算約為每人每天2.3美元，是世界銀行每人每天1.9美元標準的1.21倍。
我國在實際工作中不僅要衡量貧困人口的收入水平，而且強調(diào)要做到“兩不愁三保障”。如果把貧困人口實際享受到的各類保障措施折算進收入，實際的脫貧標準比2.3美元的現(xiàn)行標準至少要高20%。世界銀行指出，按照每人每天1.9美元標準，2015年，中國的貧困人口總數(shù)為1000萬人，貧困發(fā)生率為0.7%，這個數(shù)值遠低于同年我國現(xiàn)行標準下的5575萬貧困人口數(shù)和5.7%的貧困發(fā)生率，進一步說明世界銀行現(xiàn)行極端貧困線低于我國的現(xiàn)行貧困線。
雖然我國農(nóng)村貧困標準能夠滿足消除絕對貧困的需要，但從保障水平來看仍有提升空間?！皟刹怀钊Ｕ稀焙w范圍有限，對標聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標還有一定差距。從橫向?qū)Ρ瓤矗m然我國農(nóng)村貧困標準隨著不斷調(diào)整而高于世界銀行的極端貧困線，但需要理性地看到，世界銀行標準的基礎是15個最窮國家的貧困線。我國現(xiàn)行標準僅為世界銀行新制定的中等偏下收入國家貧困線（每人每天3.2美元）的72%，中等偏上收入國家貧困線（每人每天5.5美元）的42%。與其他國家相比，我國的貧困標準同樣不高，特別是與發(fā)達國家的貧困標準相差還較遠。如歐盟2015年的貧困線折算人民幣為29 796元，同為發(fā)展中國家的巴西和南非，其貧困線分別是我國貧困線的5倍和2.4倍。由此可見，我國現(xiàn)行貧困標準處于中等偏下水平，且與發(fā)達國家的貧困標準差距較大，即使相比中等收入國家水平也不高。我國在采用現(xiàn)行標準的基礎上徹底消除極端貧困固然是歷史性成就，但并不意味著減貧工作已一勞永逸。
（四）多維度改善的脫貧標準
雖然我國采用收入貧困線來衡量貧困狀況，但是我國的扶貧目標從改革開放之始就沒有局限于僅提高貧困群眾的收入。回顧扶貧開發(fā)歷程，可以發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、教育、衛(wèi)生、文化等多個維度目標在各個階段的扶貧政策文件中一以貫之。《國家八七脫貧攻堅計劃（1994—2000年）》提出，要解決貧困群眾的基礎設施、教育、文化、衛(wèi)生等問題。《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》均強調(diào)扶貧目標包括改善生活質(zhì)量的多維標準。特別是《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，不僅提出了“兩不愁三保障”的脫貧標準，而且要求實現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領(lǐng)域指標接近全國平均水平。黨的十八大以來，精準扶貧系列重要政策文件均沿用了“兩不愁三保障”的多維貧困標準，“五個一批”等政策措施也突出了扶貧目標的多維度特征。在目前的脫貧驗收中，收入標準之外的考核要求涉及多個方面，不僅注重個體的多維改善，而且注重個體所處環(huán)境的改善。如，除所有貧困戶的人均純收入必須超過2300元貧困線（2010年不變價）之外，還必須保障其義務教育、基本醫(yī)療、安全住房等。在貧困村的退出考核中，水、電、路、衛(wèi)生室、文化室等基礎設施和公共服務設施也都是重要的考核指標。隨著中央和地方政府不斷加大扶貧工作力度，貧困地區(qū)基礎設施和公共服務水平得以顯著提高，貧困群體人居環(huán)境和外部發(fā)展條件也得到極大改善。系統(tǒng)性的扶貧措施有利于促進貧困群體多維度的福利改善，為其穩(wěn)定脫貧奠定基礎。
三、2020年后我國貧困的主要特征
2020年后，我國貧困的屬性和貧困群體的特征將發(fā)生重大變化。相對貧困將取代絕對貧困成為貧困的表現(xiàn)形態(tài)，集中連片的區(qū)域性貧困分布將轉(zhuǎn)變?yōu)樯Ⅻc分布，以農(nóng)村貧困為主轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村和城鎮(zhèn)貧困并存，老少病殘等特殊群體將成為主要的貧困群體。
（一）從存在形態(tài)看，以相對貧困為主
全面消除絕對貧困并不意味著貧困的終結(jié)，只要存在階層分化，就會存在貧困群體。我國城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體間發(fā)展不平衡的問題依然存在，有些方面甚至還比較突出。例如，2017年我國城鄉(xiāng)居民收入倍差仍高達2.71；按收入五等份分組，20%高收入戶與20%低收入戶的倍差，全國居民為10.9，全國城鎮(zhèn)居民為5.62，全國農(nóng)村居民為9.48。特別是農(nóng)村居民的收入分配差距在繼續(xù)擴大，20%高收入戶與20%低收入戶的倍差，從2013年的7.41擴大到2017年的9.48。不僅收入差距明顯，而且高收入群體和低收入群體之間的財產(chǎn)分配差距也很明顯。從發(fā)達國家的減貧歷程和我國當前形勢判斷，2020年后我國貧困的存在形態(tài)將由絕對貧困轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬ω毨А＿@決定了2020年后的貧困標準應當以相對貧困線為基準，減貧策略應當以縮小差距、為底部人群創(chuàng)造更多機會為目標。
（二）從空間分布看，以散點化、高流動性為主
在消除絕對貧困階段，我國貧困人口主要集中在農(nóng)村，區(qū)域集中度較高。2020年后，相對貧困群體在空間分布上將發(fā)生較大改變。一方面，隨著對貧困地區(qū)的扶持力度的不斷加大，集中連片的區(qū)域性貧困問題得到較大緩解。雖然貧困現(xiàn)象在一些地區(qū)可能依然相對集中，但就全國而言，相對貧困群體將以散點分布為主。另一方面，隨著城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)民逐漸轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)，在這個過程中必然有一部分低收入群體隨之轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，導致城鎮(zhèn)流動性貧困群體數(shù)量增加，加之城鎮(zhèn)低勞動技能和從事重復性工作的群體受經(jīng)濟轉(zhuǎn)型沖擊的影響比農(nóng)村居民更明顯，未來城鎮(zhèn)的貧困發(fā)生率將可能提高。尤其需要注意的是，受制于個人能力和公共服務等體制因素，農(nóng)民工落入低收入群體的概率更高。以城鎮(zhèn)居民人均可支配收入中位數(shù)的50%測算，我國2015年的城鎮(zhèn)貧困發(fā)生率為11.8%，但農(nóng)民工的貧困發(fā)生率高達26.3%。相對貧困群體的這種空間分布及流動性特征，使得過去那種以縣域為瞄準單元的減貧政策面臨轉(zhuǎn)型壓力。
（三）從貧困人群看，以老少病殘等特殊群體為主
在消除絕對貧困階段，國家采取的精準扶貧措施使有勞動能力的農(nóng)戶通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)扶持等途徑基本實現(xiàn)了穩(wěn)定脫貧，而老少病殘等特殊群體需要靠社保兜底。轉(zhuǎn)入緩解相對貧困的新階段后，有勞動能力的人群的收入將隨經(jīng)濟發(fā)展而逐步提高，盡管老少病殘等特殊群體也將隨著國家社保政策支持力度的加大而逐步改善生活水平，但大部分人仍難以跳出低收入群體。其一，我國老齡化程度將不斷提高。據(jù)專家預測，全國65歲及以上老年人口將從目前的1.9億人左右增加到2059年4億人左右的峰值。隨著農(nóng)村青壯年人口向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村老齡化問題將更為嚴重。農(nóng)村老人因為缺乏穩(wěn)定收入來源和低水平的社會保障，將成為相對貧困高發(fā)群體。其二，農(nóng)村婦女、兒童比其他人群更易于陷入貧困。目前這種青壯年勞動力“人戶分離”式轉(zhuǎn)移就業(yè)產(chǎn)生大量留守兒童、留守婦女，他們在營養(yǎng)、教育、心理等方面存在不少問題，不僅影響現(xiàn)在的生活水平，而且也影響其未來發(fā)展。其三，重病患者和殘疾人將成為重要的貧困群體。大部分重病、殘疾群體喪失勞動能力，對家庭造成較大的支出負擔，只能通過社保兜底來維持生計?？梢灶A見，2020年后的大部分相對貧困人口將是老人、病患或殘疾等特殊群體，他們將是減貧政策的主要受眾。
四、2020年后我國緩解相對貧困的基本思路
對應貧困屬性和貧困群體特征的轉(zhuǎn)變，2020年后我國減貧的思路也需要作出調(diào)整。這既包括按新的理念制定相對貧困線，又包括按效能原則構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的減貧體制，以促進貧困治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
（一）按中位收入比例法制定相對貧困線
消除絕對貧困需要有一個貧困標準，以利于識別扶持對象、衡量減貧效果。轉(zhuǎn)向?qū)ο鄬ω毨后w提供日常性幫扶后，同樣需要劃定一個貧困標準，但在理念和方法上應與以前制定絕對貧困標準有所不同。2020年后的貧困標準需要適應相對貧困取代絕對貧困成為貧困群體的主體、集中連片的區(qū)域性貧困分布轉(zhuǎn)變?yōu)樯Ⅻc分布、以農(nóng)村貧困為主轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村和城鎮(zhèn)貧困并存的形勢變化。借鑒國際經(jīng)驗，從我國國情出發(fā)，我們主張采用中位收入的一定比例確定相對貧困線，并隨著經(jīng)濟發(fā)展程度的提高而逐步提高這一比例?！笆奈濉逼陂g宜以居民收入中位數(shù)的40%作為貧困標準，將大約10%的人群納入幫扶范圍。需要指出的是，與制定絕對貧困線、把消除線下人口作為減貧政策目標不同，制定相對貧困線的主要目的是識別幫扶措施的受眾，為評估各項社會政策對不同收入群體的惠顧程度提供基本參照。減少相對貧困線以下人口總量和占比，屬于結(jié)構(gòu)性改革問題，是一個長期、復雜的過程，難以作為“十四五”期間減貧政策的目標。
（二）建立城鄉(xiāng)一體化扶貧體制
現(xiàn)行的扶貧體制采取了城鄉(xiāng)分治的方式，各級各地的扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組辦公室（或扶貧開發(fā)辦公室）多以議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的性質(zhì)管理和實施農(nóng)村的扶貧工作，不涉及城市的貧困群體。城市的貧困救助工作則由社會保障部門協(xié)調(diào)開展，沒有專設的扶貧機構(gòu)。城鄉(xiāng)兩套扶貧政策體系在標準、對象、目標、手段等方面存在較大差異。但2020年后相對貧困和多維貧困理念的運用意味著貧困已經(jīng)不再是固定的特殊群體，而是涵蓋城鄉(xiāng)的整體性社會階層，政策干預層面涉及多個部門。隨著城市貧困群體的顯著增加，加之低收入群體在城鄉(xiāng)之間的流動性不斷增強，兩個標準和機構(gòu)不統(tǒng)一的扶貧系統(tǒng)容易使大量的貧困群體被排斥在救助范圍之外。因此，“十四五”期間應建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的扶貧體制。一是統(tǒng)一城鄉(xiāng)的貧困標準，這樣才能統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的扶貧目標與治理機制，有效地瞄準在城鄉(xiāng)之間流動的貧困群體和特殊非農(nóng)業(yè)戶籍的務農(nóng)群體。二是將目前精準扶貧措施中的救助保障類措施劃歸社會保障部門負責，促進城鄉(xiāng)社會保障體系一體化，縮小城鄉(xiāng)社會保障水平差距。三是將目前精準扶貧措施中的經(jīng)濟發(fā)展類措施劃歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責，納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略框架下統(tǒng)籌安排。
（三）以包容性增長和多維度改善促進長期減貧
2020年后，城鄉(xiāng)、地區(qū)和群體間的差距依然存在，因此國家還需建立健全促進包容性增長的財稅金融體制，保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，給予欠發(fā)達地區(qū)和低收入群體更多的支持，幫助低收入群體實現(xiàn)多維度福利改善。具體而言，要從如下方面著手：一是在中央層面提高資金統(tǒng)籌力度。將具有普惠性的財政專項資金合并至一般性轉(zhuǎn)移支付，給予基層政府更多自主權(quán)。二是優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。加大欠發(fā)達地區(qū)的基礎設施和公共服務支出力度，在財政投入上保障低收入群體享受均等的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保等公共服務。三是擴大金融普惠性。進一步加大農(nóng)村金融供給，以再貸款、產(chǎn)業(yè)基金、產(chǎn)業(yè)鏈金融等政策扶持涉農(nóng)經(jīng)營主體發(fā)展，將免抵押免擔保的扶貧小額信用貸款政策的受眾面擴大至低收入群體。培育村社內(nèi)部的合作金融組織，使其成為政策性金融和商業(yè)性金融下沉農(nóng)村的載體。開展專業(yè)合作社探索金融服務的試點，改善農(nóng)村金融服務的可獲得性。加快數(shù)字金融在農(nóng)村地區(qū)的運用，降低金融服務低收入群體的風險和成本。
五、2020年后我國緩解相對貧困的政策體系構(gòu)建
根據(jù)貧困形勢的變化和減貧戰(zhàn)略的調(diào)整，2020年后需要重塑我國的減貧政策體系。鑒于不可能像精準識別絕對貧困群體那樣精準識別相對貧困群體，在新型減貧政策體系中，要處理好政策瞄準性與行政成本的關(guān)系，增強政策的自動瞄準性能，以較低的行政成本讓目標群體成為政策的主要受眾。
（一）實施以基本公共服務均等化為基礎的防貧政策
公共服務不均是造成收入和生活水平不均的重要原因，構(gòu)建完善的公共服務體系能夠降低低收入群體的生活負擔，增加其發(fā)展機會。為此，應加快構(gòu)建普惠性的社會保障體系，筑牢防貧安全網(wǎng)。一是在財政投入上補足欠發(fā)達地區(qū)和農(nóng)村的基本公共服務短板。強化欠發(fā)達地區(qū)和農(nóng)村的學校、醫(yī)院和養(yǎng)老設施建設，提高這些區(qū)域的教育和醫(yī)療水平，逐步拉平與發(fā)達地區(qū)的差距。普及兒童早期發(fā)展服務、學前教育，扶持欠發(fā)達地區(qū)的義務教育、高中、職業(yè)教育和高等教育發(fā)展。加強農(nóng)村兒童營養(yǎng)干預，提高農(nóng)村基礎養(yǎng)老金給付水平。提高農(nóng)村基本醫(yī)療保險報銷比例，擴大大病和慢性病救助范圍，全面推行“城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保+大病保險+醫(yī)療救助+補充商業(yè)保險”，加大對欠發(fā)達地區(qū)醫(yī)療基金的撥付力度和醫(yī)療保險的補貼力度，降低當?shù)鼐用竦幕踞t(yī)療費用，防止因病致貧。二是強化欠發(fā)達地區(qū)和農(nóng)村的公共服務人才隊伍建設和公共資源的共享程度。鼓勵教師和醫(yī)護人員等到欠發(fā)達地區(qū)服務，在職稱和待遇方面給予優(yōu)待。中央可建立欠發(fā)達地區(qū)人才引進獎勵基金，為公共服務人才提供超過發(fā)達地區(qū)的工資待遇。通過信息技術(shù)實現(xiàn)欠發(fā)達地區(qū)與發(fā)達地區(qū)的教育醫(yī)療等公共資源的共享，彌補欠發(fā)達地區(qū)和農(nóng)村的公共服務人才數(shù)量不足和能力素質(zhì)較弱的短板。以國家牽頭、社會參與的方式，將優(yōu)質(zhì)公共資源信息化，建立共享服務平臺，提供遠程教育學習、醫(yī)療診斷等服務，降低基本公共服務均等化的成本，進而縮小欠發(fā)達地區(qū)與發(fā)達地區(qū)、農(nóng)村與城市的公共服務差距。
（二）實施發(fā)展型低收入群體救助政策
針對特殊困難群體提供量身定做的特惠性救助政策，是提高減貧成效的必然要求。為防止救助政策容易產(chǎn)生的“救助依賴”等負面問題，需要加大發(fā)展型救助政策的實施力度，在幫助特定群體的同時提高其自我發(fā)展的意愿和能力。一是借鑒國外根據(jù)群體特征進行分類的做法，逐步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度，在個體、家庭規(guī)模、區(qū)域等方面細分救助標準，提高兒童、老人等群體的權(quán)重，重點照顧殘疾、鰥寡孤獨等特殊群體，為其提供資金補貼、營養(yǎng)援助、心理干預等服務。二是對救助對象附加行為要求。無代價獲得救助容易滋生“等靠要”等依賴行為。借鑒國外的有條件轉(zhuǎn)移支付、“福利到工作”（WTW）制度等做法，根據(jù)救助對象的特點，可要求其參與工作或公共事務。將直接援助改成以工代賑或設置公益性崗位，如衛(wèi)生保潔、社區(qū)義工等。在個人和公共環(huán)境衛(wèi)生維護、參加集體活動等方面提出明確要求，鼓勵救助對象通過工作換取救助，促進救助對象更好地融入社會。
（三）實施有利于低收入群體增收的產(chǎn)業(yè)政策
只有讓低收入群體的收入增長高于其他群體，才能真正縮小收入差距、緩解相對貧困。一是大力發(fā)展農(nóng)業(yè)等益貧性產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)是吸納低收入群體就業(yè)最多的產(chǎn)業(yè)，應加大對欠發(fā)達地區(qū)優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)的扶持力度，培育特色農(nóng)產(chǎn)品品牌，依托品牌建設推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。加快一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多種功能，延長農(nóng)業(yè)價值鏈。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，完善利益聯(lián)結(jié)機制，讓產(chǎn)業(yè)鏈條上的小農(nóng)分享更大比例的增加值。二是繼續(xù)促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和低收入群體充分就業(yè)。推動勞動密集型產(chǎn)業(yè)向欠發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移，在財稅、金融、土地等方面支持勞動密集型企業(yè)和小微型企業(yè)發(fā)展，鼓勵各類市場主體雇用和培訓低技能勞動力。鼓勵低收入群體自主創(chuàng)業(yè)，搭建自主創(chuàng)業(yè)孵化平臺和財稅金融等政策支持體系。加強對低收入群體的技能培訓，使之適應新技術(shù)革命對勞動力素質(zhì)的要求。加大清潔、安全維護等公益性崗位設置，吸納無業(yè)勞動力并提高其待遇。三是做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)銜接。在脫貧攻堅過程中培育起來的扶貧產(chǎn)業(yè)，如何在2020年后實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，是一個迫切需要研究解決的問題。目前這種“消費扶貧”能夠解決一時之需，但非長遠之計。應促進扶貧產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，增強市場競爭力，把扶貧產(chǎn)業(yè)納入鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興整體規(guī)劃，幫助其完善治理結(jié)構(gòu)，提升技術(shù)水平，改進產(chǎn)品質(zhì)量。
（四）實施推動欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展的區(qū)域政策
我國已經(jīng)脫貧摘帽和尚未脫貧摘帽的貧困縣，大多數(shù)區(qū)位條件和資源稟賦較差，與生態(tài)安全屏障區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、資源環(huán)境敏感區(qū)高度重合。即使2020年實現(xiàn)了全部脫貧摘帽的既定目標，這些地區(qū)與全國其他地區(qū)之間的差距依然明顯。我國區(qū)域發(fā)展不平衡的短板很難短時期內(nèi)補齊，雖然2020年后不宜繼續(xù)采用確定貧困縣的方式實施扶持政策，但有必要繼續(xù)以欠發(fā)達片區(qū)為單元傾斜性地投入資源，以實現(xiàn)區(qū)域的互聯(lián)互通和整體性開發(fā)。一是強化對欠發(fā)達地區(qū)的綜合開發(fā)力度。加大對欠發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)支持力度，分梯度承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，做好區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)布局，避免同質(zhì)化競爭。加快重大基礎設施項目的落地，破除地理環(huán)境造成的約束。二是推動欠發(fā)達地區(qū)綠色發(fā)展。一方面，應完善縱向生態(tài)補償機制。制定公平合理的補償標準，提高對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。進一步加強欠發(fā)達地區(qū)的生態(tài)工程建設力度，擴大低收入群體參與生態(tài)建設的受益面，優(yōu)先安排低收入群體參與生態(tài)項目建設以及公益性生態(tài)管護崗位，為低收入群體提供就業(yè)和增收的機會。另一方面，應完善橫向生態(tài)補償機制。建立生態(tài)資源市場交易平臺，以資源輸出量為依據(jù)建立發(fā)達地區(qū)對欠發(fā)達地區(qū)的生態(tài)補償機制。考慮自然資源稟賦、環(huán)境承載能力，在農(nóng)、林、草等綠色資源豐富的地區(qū)開發(fā)生態(tài)型產(chǎn)業(yè)。建立發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)的激勵機制，鼓勵“資源變股份”，引導低收入群體參與生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)，增加其經(jīng)營性收入和財產(chǎn)性收入。三是加大易地扶貧搬遷的后續(xù)扶持力度。在完成1000萬人易地扶貧搬遷任務后，應強化對搬遷群體的后續(xù)扶持政策，在提供與城鎮(zhèn)居民均等的公共服務之外，還需通過延續(xù)產(chǎn)業(yè)扶持和技能培訓、就業(yè)安置等政策，幫助搬遷群體轉(zhuǎn)變生計方式，實現(xiàn)既“挪窮窩”又“換窮業(yè)”，形成穩(wěn)定的收入來源。
作者簡介：葉興慶，國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長、研究員；殷浩棟，國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部助理研究員。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《改革》2019年第12期
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