摘要：在中國快速推進的城鎮(zhèn)化進程中，鄉(xiāng)村人力資源向城市單向流出，給鄉(xiāng)村發(fā)展帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)村振興必須將人才振興置于城鄉(xiāng)融合發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標(biāo)任務(wù)之中，讓更多的人才留在鄉(xiāng)村和流回鄉(xiāng)村，為此需要以破除二元戶籍制度為前提促進城鄉(xiāng)人才合理流動，以構(gòu)建風(fēng)險防控機制為重點加強對下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的支持，以創(chuàng)新有效激勵機制為動力推動人才智力服務(wù)鄉(xiāng)村，以完善教育培訓(xùn)機制為關(guān)鍵促進鄉(xiāng)村人才培養(yǎng)，以激發(fā)主體積極性為保障強化鄉(xiāng)村人力資本投資，從而激活鄉(xiāng)村人才振興的內(nèi)在動力，引導(dǎo)更多的人才智力匯聚到鄉(xiāng)村振興的洪流中來。

關(guān)鍵詞：人才  鄉(xiāng)村人才振興  鄉(xiāng)村振興

導(dǎo)言

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大作出的重大決策部署，是推進中國城鄉(xiāng)關(guān)系新發(fā)展、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的重要抓手。鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在人才。習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大一次會議山東代表團審議時指出：“要推動鄉(xiāng)村人才振興，把人力資本開發(fā)放在首要位置，強化鄉(xiāng)村振興人才支撐，加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，讓愿意留在鄉(xiāng)村、建設(shè)家鄉(xiāng)的人留得安心，讓愿意上山下鄉(xiāng)、回報鄉(xiāng)村的人更有信心，激勵各類人才在農(nóng)村廣闊天地大施所能、大展才華、大顯身手，打造一支強大的鄉(xiāng)村振興人才隊伍，在鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、產(chǎn)業(yè)匯聚的良性循環(huán)。”[[1]]這明確了人才在鄉(xiāng)村振興諸要素中的核心地位，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略找到了突破口。

眾所周知，在中國快速推進的城鎮(zhèn)化進程中，城鄉(xiāng)人力資本投資存在各種不平等障礙，鄉(xiāng)村人力資本表現(xiàn)出強烈的對城市的單向外溢效應(yīng)，鄉(xiāng)村優(yōu)質(zhì)人力資源大規(guī)模流出。國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2017年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2017年全國農(nóng)民工總量達2.87億人，其中16－40歲的占到52.4%、約1.5億人。[[2]]鄉(xiāng)村年富力強的年輕人多數(shù)成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，而留在鄉(xiāng)村的人口整體素質(zhì)堪憂。全國常住人口的抽樣調(diào)查顯示，2016年全國6歲及以上人口中，城市未上過學(xué)的占2.4%，而鄉(xiāng)村達到8.8%；城市高中以上文化程度的占到50.46%，而鄉(xiāng)村僅占13.5%，[[3]]兩者差距非常大。另據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報顯示，留在鄉(xiāng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的人員中55歲及以上的人口占到33.6%，高中以上文化程度的僅占8.3%。[[4]]

鄉(xiāng)村人力資源向城市單向流出，給鄉(xiāng)村發(fā)展帶來了前所未有的挑戰(zhàn)，近年來因此帶來的關(guān)于“誰來種地”“誰來養(yǎng)豬”“農(nóng)村空心化”的問題受到了社會各界的普遍關(guān)注，有學(xué)者發(fā)出“我國鄉(xiāng)村振興面臨著農(nóng)村勞動力斷代危機” [[5]]“鄉(xiāng)村振興主體缺失”[[6]]等呼聲，有學(xué)者將因農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移、農(nóng)村人才流失導(dǎo)致的“農(nóng)村空心化”“農(nóng)業(yè)邊緣化”“農(nóng)民老齡化”作為亟待解決的“新三農(nóng)”問題而提出[[7]]。盡管在農(nóng)村空心化的程度、農(nóng)業(yè)是否衰落、農(nóng)民是否消失的問題上，學(xué)者們有不同的看法，但大量的農(nóng)村調(diào)查表明，鄉(xiāng)村優(yōu)質(zhì)人力資源大規(guī)模流失是不爭的事實，城鄉(xiāng)之間人口素質(zhì)的差距在拉大是不爭的事實，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化需要的人才短缺也是不爭的事實。

從更宏大的視角來看，鄉(xiāng)村人才的流失無疑是城鄉(xiāng)、工農(nóng)關(guān)系失衡的表現(xiàn)。盡管在世界工業(yè)化、城市化進程都出現(xiàn)了鄉(xiāng)村衰退的社會問題，而在城鎮(zhèn)化率達到70%以后就進入了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展階段，[[8]]且這一現(xiàn)象得到以劉易斯為代表的西方經(jīng)濟學(xué)家的二元經(jīng)濟理論的支持。但中國是一個超級人口大國，“即使以后我國人口城鎮(zhèn)化率達到70%，仍將有4億多人生活在農(nóng)村”，“因而無論如何不能讓農(nóng)村衰敗”[[9]]，這是黨中央堅定地實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要原因。鄉(xiāng)村人口大規(guī)模向城市流動是城鎮(zhèn)化進程中的必然現(xiàn)象，其可以導(dǎo)致大量村莊消失，但并非一定導(dǎo)致農(nóng)村衰敗。有學(xué)者還認(rèn)為中國城鄉(xiāng)體制的關(guān)鍵性特征是“允許農(nóng)民進城，同時保留農(nóng)民在農(nóng)村的權(quán)利，發(fā)展機會在城市，城市發(fā)展失敗還可以返鄉(xiāng)保底”，這恰好是中國體制的巨大優(yōu)勢[[10]]，從這一意義上理解，當(dāng)前的鄉(xiāng)村人才流失也是常理之中。但現(xiàn)在的關(guān)鍵問題是，進城而且能成為城市人的正是那些鄉(xiāng)村文化素質(zhì)較高的青壯年勞動力，在城市打工卻無法融入城市、最終返鄉(xiāng)的卻是年齡偏大、素質(zhì)較低的勞動力，長此以往，將使得鄉(xiāng)村的生產(chǎn)功能不斷減弱，最終成為“老”“弱”生活的場所，這必然不是鄉(xiāng)村振興的應(yīng)有之義。

為此，鄉(xiāng)村振興必須將人才振興置于城鄉(xiāng)融合發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標(biāo)任務(wù)之中，讓更多的人才留在鄉(xiāng)村和流回鄉(xiāng)村，為鄉(xiāng)村振興增添力量。二元經(jīng)濟理論為一些發(fā)展中國家城鄉(xiāng)勞動力配置提供了理論依據(jù)，但這一理論“建立在以自由競爭為基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)上”[[11]]，強調(diào)勞動力的自由流動，忽視了制度的因素，對于我國這樣正在完善社會主義市場經(jīng)濟體制的人口大國必然存在一定的“水土不服”，因為“工農(nóng)和城鄉(xiāng)資源要素的配置不僅受到資源稟賦的影響，也深受特定社會經(jīng)濟制度的影響”[[12]]。一般認(rèn)為，我國鄉(xiāng)村人力資源大規(guī)模凈流出的原因包括農(nóng)業(yè)比較效益低、城鄉(xiāng)生活條件差別大、農(nóng)村社會保障力度不足、農(nóng)民社會地位低等方面，其根源仍然在于長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，當(dāng)前條件下推進鄉(xiāng)村人才振興，最根本的仍然是改革相應(yīng)的體制機制。因此，本文以十八屆三中全會提出的“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”為指導(dǎo)，就如何破除相關(guān)體制機制制約，激活鄉(xiāng)村人才振興的內(nèi)在動力，引導(dǎo)更多的人才智力匯聚到鄉(xiāng)村振興的洪流中來作如下探討。

一、人才城鄉(xiāng)流動：以破除二元戶籍制度為前提

長期以來，我國實行的是鼓勵人口由農(nóng)村向城市流動、限制城市人口向農(nóng)村流動的管理體制，最具代表性的就是長期實行的城鄉(xiāng)二元的戶籍制度。盡管2014年以來，國家推進新一輪戶籍制度改革，全國各地已經(jīng)取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，但在戶籍管理上的城鄉(xiāng)地域?qū)傩詣澐质置鞔_，戶口登記制度與城鄉(xiāng)地域、福利待遇、權(quán)益仍然緊密相連。對于戶口登記在城市的人，享受著比鄉(xiāng)村更好的公共服務(wù)與社會保障，對于戶口登記在農(nóng)村的人，享受著城市人所沒有的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)等權(quán)益，由此形成相應(yīng)的利益分割。農(nóng)村戶籍人口進城落戶要擠占城市公共資源，因而被不同的城市設(shè)定了不同的落戶條件，城市戶籍人口下鄉(xiāng)回鄉(xiāng)落戶被視為侵占農(nóng)民權(quán)益，因而被嚴(yán)格的制度所限制，這樣就形成了城市的相對開放與農(nóng)村的絕對封閉，阻礙著城鄉(xiāng)之間及農(nóng)村內(nèi)部的人才流動。

隨著我國城鎮(zhèn)化水平的快速提高，城市對鄉(xiāng)村的輻射帶動能力越來越強，加上國家對農(nóng)業(yè)農(nóng)村支持力度不斷加大使鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活條件日益改善，鄉(xiāng)村越來越成為可以大有作為的廣闊天地，也因此有越來越多的城市人看重鄉(xiāng)村潛在的發(fā)展空間，但大量已經(jīng)落戶城市又想下鄉(xiāng)回鄉(xiāng)發(fā)展的人，包括諸多未真正融入城市的農(nóng)村大中專院校畢業(yè)生、退伍軍人、待業(yè)的已轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口，往往被戶籍及依附在戶籍上的各種權(quán)益拴在城市，難以成為鄉(xiāng)村振興的有生力量。顯然，設(shè)定相應(yīng)的條件，逐步放開城鄉(xiāng)人口流動的體制性限制，合理引導(dǎo)城市優(yōu)質(zhì)人力資源進入鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)發(fā)展，既是推進鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實需要，也是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的必然趨勢。且隨著我國農(nóng)村土地確權(quán)、集體資產(chǎn)的清產(chǎn)核資即將全面完成，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險一體化制度已經(jīng)鋪開，放開城鄉(xiāng)人口流動的體制性限制的時機已經(jīng)成熟。

因此，以正在推進的戶籍制度改革為契機，逐步放開城市人口向農(nóng)村流動的限制，促進城鄉(xiāng)人才雙向流動，應(yīng)成為推進鄉(xiāng)村振興的制度選擇。在這方面，可以適當(dāng)借鑒美國、日本、法國等發(fā)達國家的做法，他們的戶籍管理功能主要是人口統(tǒng)計和管理、不限制居民的遷徙自由[[13]]。我國也應(yīng)加快促進戶籍與相關(guān)權(quán)益的分離，還原戶籍作為統(tǒng)計與服務(wù)手段的本來意義，讓居民有公平的自由遷移權(quán)。但基于我國城鄉(xiāng)二元戶籍制度由來已久，農(nóng)村戶籍上承載了農(nóng)民獨有的權(quán)益與社會保障功能，而不同城市提供公共服務(wù)的能力有差異，推進這一改革仍然需要分步進行，保持一定的耐心。一方面，要著力完善城市人口管理與公共服務(wù)制度，清除依附在城市戶籍上的各類公共服務(wù)和社會保障權(quán)益，構(gòu)建起以實際居住為依據(jù)的城市社會治理體制，推進公共服務(wù)向常住人口覆蓋，為城市人口流動創(chuàng)造條件。另一方面，按照有學(xué)者提出的“政經(jīng)分開”和“戶產(chǎn)分離”的方式，[[14]]在明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，探索將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會組織分開，將農(nóng)村居民戶口與依附于戶口之上的產(chǎn)權(quán)權(quán)益分離，實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)化治理，使社區(qū)的公共服務(wù)向農(nóng)村常住人口覆蓋，從而既穩(wěn)固了農(nóng)民既有的權(quán)益，又打破了農(nóng)村的封閉性，為城市人才下鄉(xiāng)創(chuàng)造條件。同時，加快推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)有效銜接、轉(zhuǎn)移方便的社會保障、教育、就業(yè)等公共服務(wù)制度，為城鄉(xiāng)人才雙向流動提供便利。

二、下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)：以構(gòu)建風(fēng)險防控機制為重點

推進鄉(xiāng)村人才振興，最重要的是讓人們看到鄉(xiāng)村發(fā)展的前景，使下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)在鄉(xiāng)的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新者能最大程度地“各得其所”，從而激活主體、激活市場、激活要素，激勵更多的人才投身鄉(xiāng)村振興事業(yè)。隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的改善，在國家大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新政策引導(dǎo)下，全國各地出現(xiàn)了大學(xué)生、農(nóng)民工等群體返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的現(xiàn)象，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，目前返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人員達780萬人，平均年齡45歲左右，高中和大中專以上學(xué)歷的占到40%。[[15]]這些優(yōu)質(zhì)人力資源回流鄉(xiāng)村，改善了鄉(xiāng)村人才結(jié)構(gòu)，為鄉(xiāng)村振興注入了“新鮮血液”。顯然，引導(dǎo)人才下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是推進鄉(xiāng)村人才振興的重要途徑，但當(dāng)前最核心的是要著力解決鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新風(fēng)險較大的問題。

眾所周知，鄉(xiāng)村最根本的產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)是依賴于自然的產(chǎn)業(yè)，地域性、季節(jié)性明顯，產(chǎn)品生產(chǎn)周期長、不易長期保存，因而不僅自然風(fēng)險大，而且市場風(fēng)險、質(zhì)量安全風(fēng)險都比較大?；廪r(nóng)業(yè)風(fēng)險的市場手段中，保險無疑是最佳選擇。而當(dāng)前政策性農(nóng)業(yè)保險保障廣度與深度不足，以直接物化成本保險為主，且保障水平低，據(jù)媒體報道，目前，全國稻谷、小麥、玉米三大主糧農(nóng)業(yè)保險保額僅覆蓋了總成本的30.70%、37.48%和34.05%。[[16]]雖然地方政府支持的農(nóng)業(yè)保險品種不斷增多，但保障水平低，且區(qū)域發(fā)展不平衡，價格保險、農(nóng)業(yè)收入保險處于探索階段，覆蓋范圍小。而且農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投資大、回報周期長，“與分散小農(nóng)建立契約關(guān)系的交易費用畸高且難以有效維護”[[17]]，這些都加劇了農(nóng)業(yè)的高風(fēng)險性，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)失敗的案例比比皆是。

正因為農(nóng)業(yè)風(fēng)險大，從筆者對湖南的調(diào)查來看，當(dāng)前80%以上的下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員集中在鄉(xiāng)村二三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)，這與相關(guān)部門統(tǒng)計的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)“創(chuàng)辦的實體82%都是農(nóng)產(chǎn)品加工流通、休閑旅游、電子商務(wù)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)” [[18]]差不多。但鄉(xiāng)村二三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)同樣存在著較大的風(fēng)險。這主要源于鄉(xiāng)村人文、資源、市場、基礎(chǔ)條件地域差異大，而與城市較為成熟的生產(chǎn)性與生活性服務(wù)網(wǎng)絡(luò)相比，當(dāng)前鄉(xiāng)村公益性和社會性服務(wù)組織的服務(wù)能力十分有限，只有那些既有資金、技術(shù)和策劃、營銷能力，又具有農(nóng)村人脈資源，懂農(nóng)村、善于同農(nóng)民打交道的創(chuàng)業(yè)者才有較高的成功率。從這一意義上看，在鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)比在城市創(chuàng)業(yè)對創(chuàng)業(yè)者的要求更高。同時，當(dāng)前鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)也面臨著一定的政策風(fēng)險，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，源于農(nóng)村土地制度、集體產(chǎn)權(quán)制度處于改革之中，一些地方支持鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的政策變動較快、持續(xù)性不足，有些前后政策之間缺乏過度與銜接，讓鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)者難以適從。

創(chuàng)業(yè)本身是一種市場行為，政府對鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)者進行直接支持的辦法并不可取，但通過優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境、建立風(fēng)險防控機制對創(chuàng)業(yè)者進行支持，則是引導(dǎo)鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)健康發(fā)展和人才下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)的必要途徑，應(yīng)作為推進鄉(xiāng)村人才振興的重要任務(wù)。一是加大政策性農(nóng)業(yè)保險的保障力度。國家應(yīng)繼續(xù)擴大保費補貼的險種覆蓋范圍，并支持地方大力發(fā)展特色品牌農(nóng)產(chǎn)品保險；采取財政支持與市場運作相結(jié)合的方式，在擴大價格保險補貼范圍的基礎(chǔ)上，將農(nóng)業(yè)收入保險納入國家補貼范圍，構(gòu)建多層次的農(nóng)業(yè)風(fēng)險分擔(dān)機制。二是發(fā)揮財政資金對鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的引導(dǎo)與保障作用。鄉(xiāng)村一些創(chuàng)業(yè)投資項目的投資周期與風(fēng)險往往是創(chuàng)業(yè)者前期所難以預(yù)計到的，有必要推進國家及地方政府的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金投向鄉(xiāng)村有潛力的產(chǎn)業(yè)，或?qū)ｉT創(chuàng)立鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，發(fā)揮政府資金的杠桿、引導(dǎo)作用，降低社會資本投資鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的盲目性與風(fēng)險。三是創(chuàng)新發(fā)展鄉(xiāng)村社會化服務(wù)。這包括進一步整合公益性服務(wù)資源，構(gòu)建起上下互通、高效的科技、信息、流通服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；將政府服務(wù)資源與行業(yè)協(xié)會、新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體聯(lián)結(jié)起來，構(gòu)建多形式的服務(wù)聯(lián)盟，擴大服務(wù)規(guī)模，形成基層“一站式”服務(wù)平臺；鼓勵引導(dǎo)城市的專業(yè)服務(wù)組織向鄉(xiāng)村延伸，在項目策劃、品牌設(shè)計、融資、管理、營銷等方面提供專業(yè)服務(wù)。同時，各級政府應(yīng)進一步營造公平競爭、寬松有序的市場環(huán)境，在土地、平臺、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及品牌扶持、典型宣傳等方面加大投入，完善對創(chuàng)業(yè)者的就業(yè)援助、社會保險和救助體系，加強對鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)政策的整理，制定落實簡化創(chuàng)業(yè)手續(xù)、降低創(chuàng)業(yè)門檻、提供創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠的一攬子辦法，消除鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的政策風(fēng)險，以形式多樣的政策組合構(gòu)建強有力的鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新支撐保障體系。

三、人才服務(wù)鄉(xiāng)村：以創(chuàng)新有效激勵機制為動力

鄉(xiāng)村是個功能齊全的大社會，鄉(xiāng)村振興對人才的需求是多方面的，從功用的角度看應(yīng)該包括鄉(xiāng)村所在人才和為鄉(xiāng)村所用人才，從人才專長與所從事的領(lǐng)域可以包括鄉(xiāng)村經(jīng)營管理人才、技能人才、社會服務(wù)人才、專業(yè)人才和黨政干部，前三類從事生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域，后二類從事管理服務(wù)領(lǐng)域。對于生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域的鄉(xiāng)村人才可以通過創(chuàng)業(yè)政策予以支持，對于管理服務(wù)領(lǐng)域的鄉(xiāng)村人才則需要強有力的激勵政策。在20世紀(jì)90年代中期以前，國家對大中專學(xué)生實行就業(yè)分配派遣制度，鄉(xiāng)村的專業(yè)人才隊伍和黨政干部隊伍相對穩(wěn)定，但自國家取消了派遣制度后，鄉(xiāng)村的專業(yè)人才和黨政干部隊伍就慢慢的走向了衰退，專業(yè)化水平不高、年齡老化等問題相繼出現(xiàn)。為解決這一問題，國家實施了諸如“三支一扶”“科技特派員”“駐村扶貧”“大學(xué)生村官”“第一書記”等一系列的鄉(xiāng)村人才智力支持制度。這雖然推動了一批人才為鄉(xiāng)村服務(wù)，但相對于發(fā)展中的鄉(xiāng)村對人才智力的需求來說仍然是杯水車薪。為此，2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》部署了“匯聚全社會力量，強化鄉(xiāng)村振興人才支撐”的任務(wù)，就加強農(nóng)村專業(yè)人才隊伍建設(shè)和鼓勵引導(dǎo)科技人才、社會各界力量投身鄉(xiāng)村建設(shè)提出了一系列的措施，其用意就是要引導(dǎo)更多的人才智力服務(wù)于鄉(xiāng)村振興。

馬克思和恩格斯認(rèn)為，城市是分工的產(chǎn)物，“某一民族內(nèi)部的分工，首先引起工商業(yè)勞動和農(nóng)業(yè)勞動的分離，從而也引起城鄉(xiāng)的分離和城鄉(xiāng)利益的對立”[[19]]，在工業(yè)日益集中的同時，“人口也像資本一樣地集中起來”[[20]]。這源于工業(yè)與城市對資源要素的強大集聚能力。盡管黨和國家在新世紀(jì)以來，取消了農(nóng)業(yè)稅，開啟了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村的新戰(zhàn)略，尤其是黨的十八大以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了歷史性成就，但由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有得到根本改變，城鄉(xiāng)差距不斷拉大的趨勢沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)發(fā)展的融合水平不高、城鄉(xiāng)二元分割的結(jié)構(gòu)仍是當(dāng)前社會突出的特征，[[21]]城市仍然具有鄉(xiāng)村無可比擬的對人才的吸引力。因此，即使在政府行政力量推動下的人才智力下鄉(xiāng)，如果缺乏系統(tǒng)有效的激勵機制，諸多人才也抱著“過客”心理，服務(wù)鄉(xiāng)村的動力不足?；鶎诱{(diào)查也發(fā)現(xiàn)，很多已經(jīng)在鄉(xiāng)村就業(yè)的年輕人，如鄉(xiāng)村教師、衛(wèi)生人員、鄉(xiāng)村干部等，都有通過各種途徑進（回）城的愿望。

為此，要在鄉(xiāng)村留住一批人才和吸引人才智力為鄉(xiāng)村服務(wù)，需要堅持政府引導(dǎo)與市場推動相結(jié)合，構(gòu)建起強有力的激勵機制，并使之制度化。對于在鄉(xiāng)村一線的專業(yè)人才和黨政干部隊伍，應(yīng)切實保障并不斷提高其工資、津補貼待遇水平，保證職稱評定或職務(wù)晉升通道的暢通，重用在基層一線鍛煉成長的人才，尤其注重加強人文關(guān)懷；對于專業(yè)人才下鄉(xiāng)服務(wù)和黨政干部下鄉(xiāng)任職，除享受各方面待遇傾斜外，注重解決好住房、家屬隨遷、子女上學(xué)等問題。同時建立鄉(xiāng)村高層次急需緊缺人才補貼制度，對鄉(xiāng)村及農(nóng)業(yè)園區(qū)、合作社等引進高端專業(yè)人才智力的予以支持。制定相關(guān)的激勵措施，按照不求所有、但求所用的原則，引導(dǎo)智力下鄉(xiāng)，鼓勵城市各類企事業(yè)單位和社會各界人才為鄉(xiāng)村發(fā)展提供智力服務(wù)，并開展對鄉(xiāng)村振興作出突出貢獻的單位和各領(lǐng)域人才的評選表彰活動，形成典型示范效應(yīng)。同時，構(gòu)建起城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的人才對口服務(wù)機制，雙方政府共同搭好鄉(xiāng)村人才供給與需求之間的橋梁，為人才下鄉(xiāng)回鄉(xiāng)服務(wù)提供相應(yīng)的保障、創(chuàng)造良好的條件。

四、鄉(xiāng)村人才培養(yǎng)：以完善教育培訓(xùn)機制為關(guān)鍵

鄉(xiāng)村人才振興的過程，必然不是簡單的促進城市人才向鄉(xiāng)村流動的過程，培養(yǎng)人才和提高人才在鄉(xiāng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)的適應(yīng)性、能動性、創(chuàng)造性是鄉(xiāng)村人才振興的題中應(yīng)有之義，教育培訓(xùn)則是其中的關(guān)鍵。

從教育來看。教育是人力資本投資的重要方式、提高人口質(zhì)量的關(guān)鍵途徑。正如“人力資本之父”舒爾茨指出，“旨在提高人口質(zhì)量的投資能極大地有助于經(jīng)濟繁榮和增加窮人的福利”，而“人口質(zhì)量的提高在很大程度上是由于接受了更多的教育”。[[22]]改革開放以來我國教育事業(yè)取得了巨大成就，但長期以來存在的城鄉(xiāng)教育失衡的問題并未得到有效解決，從培養(yǎng)鄉(xiāng)村人才的視角看，當(dāng)前的教育存在兩個方面亟待解決的問題：一是由于大量撤并農(nóng)村中小學(xué)校導(dǎo)致農(nóng)村教育畸形發(fā)展，“全國鄉(xiāng)村最多時有學(xué)校60多萬所，目前59萬多個行政村僅有20多萬所學(xué)校，農(nóng)村孩子不得不到城鎮(zhèn)借讀”[[23]]，這一方面導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育成本高，另一方面使小孩缺乏對農(nóng)村社會環(huán)境的認(rèn)知，不利于鄉(xiāng)村后備人才的培養(yǎng)。二是高等教育對鄉(xiāng)村人才培養(yǎng)不力。有學(xué)者對全國25所農(nóng)林院校的分析顯示，這些農(nóng)林院校中農(nóng)學(xué)專業(yè)占所有專業(yè)的平均比例為21.57%，而工學(xué)專業(yè)所占比例是農(nóng)學(xué)專業(yè)比例的1.57倍。[[24]]農(nóng)林院校尚如此不重視培養(yǎng)農(nóng)村所需的專業(yè)人才，其他院校的農(nóng)學(xué)專業(yè)必將更少。

顯然，加強對鄉(xiāng)村人才的教育培養(yǎng)已經(jīng)十分緊迫。一方面，要加快構(gòu)建公共教育資源均衡配置機制，推進縣域內(nèi)的校際資源均衡配置，以方便學(xué)生上學(xué)為基本標(biāo)準(zhǔn)推進鄉(xiāng)村學(xué)校建設(shè)，實行縣域城鄉(xiāng)辦學(xué)條件基本標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，建立健全城鄉(xiāng)教師交流輪崗制度，確保鄉(xiāng)村所有學(xué)生能平等接受教育，以此從整體上提高鄉(xiāng)村人口文化素質(zhì)。另一方面，要推進涉農(nóng)高等教育發(fā)展，突出“農(nóng)”字特色推進農(nóng)林院校辦學(xué)改革，并建立農(nóng)村專業(yè)技術(shù)人才定向培養(yǎng)和委托培養(yǎng)制度、農(nóng)村優(yōu)秀學(xué)生協(xié)議保送制度、農(nóng)村學(xué)生涉農(nóng)專業(yè)優(yōu)先錄取制度，[[25]]以此為鄉(xiāng)村振興培養(yǎng)起一支高素質(zhì)的專業(yè)人才隊伍。

從培訓(xùn)來看。培訓(xùn)是提高從業(yè)者能力素質(zhì)的最好途徑。當(dāng)今時代，鄉(xiāng)村情況千差萬別、經(jīng)濟社會發(fā)展形勢日新月異、市場消費需求千變?nèi)f化、新技術(shù)新產(chǎn)品新模式層出不窮，這一切都決定了任何鄉(xiāng)村從業(yè)者都需要與時俱進地學(xué)習(xí)。從總體上看，國家對鄉(xiāng)村從業(yè)者的教育培訓(xùn)十分重視，已經(jīng)基本構(gòu)建起了涵蓋黨政干部、專業(yè)技術(shù)人員、農(nóng)村實用人才、新型職業(yè)農(nóng)民、農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人員的教育培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)。體制內(nèi)的各類人才培訓(xùn)已經(jīng)形成了較為獨立完整的體系。但當(dāng)前面向農(nóng)村勞動力的問題也還較為突出：一是培訓(xùn)資源十分分散，多個部門都掌握有教育培訓(xùn)資源，職能交叉重疊，“找人來培訓(xùn)”比較普遍。二是宣傳引導(dǎo)不足。有培訓(xùn)需求的人往往不了解有什么樣的培訓(xùn)政策、培訓(xùn)班、培訓(xùn)形式，“到哪去培訓(xùn)”的困惑多。從湖南村莊調(diào)查來看，沒有組織過任何技能培訓(xùn)的村莊占比達到42.69%。[[26]]三是教育培訓(xùn)效果不佳。各方面提供的培訓(xùn)內(nèi)容、形式與不同群體的需求未能有效對接，理論培訓(xùn)形式與內(nèi)容過多，“培訓(xùn)有什么用”的疑問多。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，除了轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)外，從事生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)村勞動力對培訓(xùn)興趣不高，哪怕是免費的。正是因為培訓(xùn)投入的效率不高，老一輩的農(nóng)業(yè)勞動者往往已經(jīng)缺乏應(yīng)用新技術(shù)的能力，而年輕一代的農(nóng)民大多外出務(wù)工早，基本上沒有得到過農(nóng)業(yè)相關(guān)技術(shù)的傳承，甚至對傳統(tǒng)農(nóng)村文化的體會欠缺，在回到鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)時又缺乏有效的培訓(xùn)，因而面臨著諸多的不適應(yīng)。

在促進鄉(xiāng)村勞動力向城鎮(zhèn)流動的過程中，全國上下開展了大規(guī)模的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力技能培訓(xùn)，各類職業(yè)教育也蓬勃興起，為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的順利推進提供了堅實的人力保障。進入城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新時代，相對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力培訓(xùn)，對鄉(xiāng)村人才的教育培訓(xùn)的對象更加廣泛，需求更加多元，尤其是缺乏對鄉(xiāng)村了解的城市人才下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，更加需要有針對性的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。顯然，推進鄉(xiāng)村人才振興應(yīng)更加需要構(gòu)建起更大規(guī)模、更好秩序、更有效率的培訓(xùn)體系。一是理順鄉(xiāng)村人才培訓(xùn)體系。針對鄉(xiāng)村黨政干部、專業(yè)技術(shù)人員、新型職業(yè)農(nóng)民、大中專業(yè)生等不同對象，構(gòu)建以組織、人力、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、教育各部門共同協(xié)作的鄉(xiāng)村人才培訓(xùn)體系，把城市下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員納入鄉(xiāng)村人才培訓(xùn)范圍，鼓勵大中城市設(shè)立下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)教育培訓(xùn)機構(gòu)，并加強對鄉(xiāng)村人才培訓(xùn)的規(guī)劃，建立統(tǒng)一的信息發(fā)布與交流平臺，建立培訓(xùn)對象登記與分類建檔制度，實施有針對性的培訓(xùn)計劃。二是整合鄉(xiāng)村培訓(xùn)資源。打破部門和行業(yè)之間的界限，推進高等院校、職業(yè)學(xué)校、技工學(xué)校、遠(yuǎn)程教育等各類教育培訓(xùn)資源的共享，尤其注重推行政府購買服務(wù)，支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)民專業(yè)合作社、行業(yè)協(xié)會、龍頭企業(yè)等主體承擔(dān)培訓(xùn)任務(wù)，將鄉(xiāng)村科技帶頭人、土專家、非遺傳承人、能工巧匠納入師資隊伍。三是推進鄉(xiāng)村人才培訓(xùn)方式的多元化、實用化。把鄉(xiāng)土人文知識、農(nóng)業(yè)專業(yè)知識納入黨政干部、專業(yè)人才培訓(xùn)內(nèi)容，把參與、模仿、示范、交流、跟蹤輔導(dǎo)、傳幫帶作為農(nóng)業(yè)從業(yè)者的主要培訓(xùn)形式，將新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)與創(chuàng)業(yè)扶持結(jié)合起來，真正提升鄉(xiāng)村從業(yè)者的素質(zhì)與創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新能力。

五、鄉(xiāng)村人力資本投資：以激發(fā)主體積極性為保障

鄉(xiāng)村人才資源開發(fā)的過程實際上就是人力資本投資的過程。人力資本的產(chǎn)權(quán)是私人所有，但人力資本又具有外部性，這種產(chǎn)權(quán)私有與外部性成為人力資本投資主體難以決策的重要矛盾，并往往導(dǎo)致人力資本投資的失靈。為解決這一矛盾，需要按照“誰投資，誰受益”的原則加強對人力資本投資主體的激勵與約束。鄉(xiāng)村人才資源開發(fā)同樣如此，由于我國鄉(xiāng)村人才資源具有較強的流動性，當(dāng)前很多地方政府、企業(yè)（社會組織）甚至家庭對鄉(xiāng)村人力資本投資的積極性不高，為此，需要構(gòu)建對鄉(xiāng)村人力資本投資主體的激勵與約束機制。

地方政府投資的激勵與監(jiān)督。由于鄉(xiāng)村人才流動性大，且一般是由經(jīng)濟相對落后地區(qū)流向經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)，落后地區(qū)往往在鄉(xiāng)村人力資本投資上存在收益與投入不對等的困擾。激發(fā)政府對鄉(xiāng)村人才資源開發(fā)的動力，需要中央政府加大對各地區(qū)鄉(xiāng)村人力資本投資的轉(zhuǎn)移支付力度，如對鄉(xiāng)村人才凈流出的地區(qū)，依據(jù)流出的人才規(guī)模、質(zhì)量建立轉(zhuǎn)移支付制度。同時探索建立區(qū)域之間的補償機制，由鄉(xiāng)村人才凈流入地區(qū)對凈流出地區(qū)進行一定的經(jīng)濟補償。同時，要加強對各級政府鄉(xiāng)村人力資本投資的約束，政府作為公共服務(wù)供給者，具有幫助提高區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村人力資本質(zhì)量的職責(zé)，應(yīng)將各級政府不斷加大對本區(qū)域鄉(xiāng)村人才資源開發(fā)作為一項政治任務(wù)，建立監(jiān)督機制與評價機制，對落實任務(wù)不力的政府進行追責(zé)，從而確保農(nóng)村人力資本投資。

企業(yè)等社會組織投資的激勵與約束。企業(yè)是鄉(xiāng)村勞動力的雇用單位。從最大程度發(fā)揮鄉(xiāng)村人力資本的外部效應(yīng)來看，只要是雇用了鄉(xiāng)村勞動力的企業(yè)，無論是工業(yè)企業(yè)、服務(wù)業(yè)企業(yè)還是農(nóng)業(yè)企業(yè)都是鄉(xiāng)村人力資本投資的主體。企業(yè)的目標(biāo)是利潤最大化，其投資人力資本需要有對應(yīng)的價值回報，當(dāng)投資與收益對等時能有效激發(fā)其人力資本投資的積極性，但也有些企業(yè)尤其是中小企業(yè)從短期利益出發(fā)，為降低成本，不愿意進行人力資本投資。一般來講，鄉(xiāng)村企業(yè)以涉農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營為主，具有地域分布廣、規(guī)模小的特點，企業(yè)雇用的鄉(xiāng)村勞動力素質(zhì)偏低且流動性大，因而人力資本投資成本較高，企業(yè)的投資積極性普遍較低。政府應(yīng)重點對這類企業(yè)加強引導(dǎo)與激勵，幫助企業(yè)改變用工理念，采取對持續(xù)加強鄉(xiāng)村人力資本投資的企業(yè)給予表揚或獎勵的措施，同時，對于那些缺乏社會責(zé)任感，不依法為鄉(xiāng)村勞動力繳納社會保險費，隨意解除用工合同的企業(yè)予以相應(yīng)的懲處，督促企業(yè)承擔(dān)人力資本投資的責(zé)任。同時，對于農(nóng)民專業(yè)合作社等社會組織也要加強引導(dǎo)，農(nóng)民專業(yè)合作社本身是農(nóng)民參與的組織，有著加強農(nóng)民人力資本積累的天然職責(zé)，政府應(yīng)通過宣傳指導(dǎo)，為此類組織的農(nóng)民培訓(xùn)等提供支持等形式，引導(dǎo)其加大鄉(xiāng)村人力資本投資力度。

家庭和個人投資的宣傳與引導(dǎo)。家庭或個人是人力資本投資價值回報的直接受益者。但受長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，不少農(nóng)村家庭與農(nóng)民個人缺乏長遠(yuǎn)眼光與投資意識，缺乏人力資本投資的積極性。有研究發(fā)現(xiàn)，家庭經(jīng)濟資本、社會資本和文化資本對農(nóng)戶教育投資具有顯著影響，家庭資本豐裕的農(nóng)村家庭子女教育投資較高，家庭資本較少的則投資不足[[27]]，而我國尚有規(guī)模龐大的農(nóng)村低收入家庭，也因此出現(xiàn)了較嚴(yán)峻的農(nóng)村中小輟學(xué)問題，有對部分地區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村地區(qū)整個中學(xué)階段的累計輟學(xué)率高達63%，[[28]]盡管輟學(xué)的原因很多，但家庭投資愿意不強是重要原因之一，這無疑為鄉(xiāng)村后備人才培養(yǎng)敲響了警鐘。對此，政府需要加強引導(dǎo)，讓農(nóng)村家庭對人力資本投資的意義與價值有深入的了解，并加大對教育投資、健康生活方式的宣傳力度，為農(nóng)民進行教育培訓(xùn)投資、參加社會保險提供便利條件與相應(yīng)的政策支持，幫助農(nóng)村家庭打破保守的思想觀念，樹立敢于變革、勇于創(chuàng)新、價值投資的觀念，激發(fā)農(nóng)村家庭與農(nóng)民個人人力資本投資的積極性。政府還要重視對農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)心理素質(zhì)的培養(yǎng)，通過引導(dǎo)、鼓勵、培訓(xùn)、交流等途徑提高其創(chuàng)業(yè)就業(yè)增收的積極性，從而增強人力資本投資的信心。

鄉(xiāng)村人才振興是個系統(tǒng)工程，也是一項長期的任務(wù)，除了以上幾個方面的探討外，諸如改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展環(huán)境、深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化等都是值得進一步研究的問題。鄉(xiāng)村人才振興也是處理好城鄉(xiāng)關(guān)系的關(guān)鍵問題，2019年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》提出“堅決破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換的體制機制壁壘，改變農(nóng)村要素單向流出格局，推動資源要素向農(nóng)村流動”的要求，為推進鄉(xiāng)村人才振興提供了根本遵循。只有堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展的方向，推進城鄉(xiāng)人才資源統(tǒng)籌開發(fā)、優(yōu)化配置，既注重政府的引導(dǎo)激勵，也在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的“軟”“硬”件上下功夫，激活人才的內(nèi)在動力，才能從根本上破除鄉(xiāng)村人才困境，為鄉(xiāng)村振興提供強大的新動能。

參考文獻:略

作者系湖南省社會科學(xué)院人力資源與改革發(fā)展研究所所長、中國鄉(xiāng)村振興研究院秘書長，中共湖南省委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組三農(nóng)工作專家組成員

（該文發(fā)表于《農(nóng)村經(jīng)濟》2019年第10期，此為原稿，刊發(fā)時有修改）

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