為深入貫徹落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，國(guó)家發(fā)改委制定了《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《重點(diǎn)任務(wù)》），并經(jīng)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作部際聯(lián)席會(huì)議審議通過(guò)，于2019年3月31日印發(fā)，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。其中有許多政策大趨勢(shì)，將有力推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，并對(duì)國(guó)家現(xiàn)代化產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

加快一億非戶(hù)籍人口城市落戶(hù)

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，也是鄉(xiāng)村振興和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐。我國(guó)加快實(shí)施以促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化為核心、提高質(zhì)量為導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。取得重大成效，常住人口城鎮(zhèn)化水平已達(dá)到59.58%，居住在城市和城鎮(zhèn)的人口已達(dá)83137萬(wàn)。

但我國(guó)目前戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化水平僅為43.37%，與常住人口城鎮(zhèn)化水平差16.21個(gè)百分點(diǎn)，意味著有22619.11萬(wàn)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒(méi)有城市戶(hù)籍。從多數(shù)城市的現(xiàn)狀來(lái)看，沒(méi)有戶(hù)籍的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，很難享受和城市居民相同的社會(huì)福利和公共服務(wù)。很多在城市工作居住多年的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，仍不擁有所在城市的戶(hù)籍。

此次《重點(diǎn)任務(wù)》主要有兩大亮點(diǎn)：

一是加大戶(hù)籍制度改革力度，在此前城區(qū)常住人口100萬(wàn)以下的中小城市和小城鎮(zhèn)陸續(xù)取消落戶(hù)限制的基礎(chǔ)上，城區(qū)常住人口100萬(wàn)～300萬(wàn)的Ⅱ型大城市要全面取消落戶(hù)限制；城區(qū)常住人口300萬(wàn)～500萬(wàn)的Ⅰ型大城市要全面放開(kāi)放寬落戶(hù)條件，并全面取消重點(diǎn)群體落戶(hù)限制。

目前，我國(guó)城區(qū)常住人口超過(guò)500萬(wàn)的超大特大城市只有10個(gè)左右，大部分城市城區(qū)常住人口在500萬(wàn)以下，因此城市戶(hù)籍管制的放松，將大大提高戶(hù)籍城鎮(zhèn)化水平。

二是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。不僅讓落戶(hù)的新市民享受到與原市民同等的公共服務(wù)和社會(huì)福利，未在城市落戶(hù)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也可以享受城市政府提供的社會(huì)福利與公共服務(wù)。確保有意愿的未落戶(hù)常住人口全部持有居住證，鼓勵(lì)各地區(qū)逐步擴(kuò)大居住證附加的公共服務(wù)和便利項(xiàng)目。在隨遷子女較多城市加大教育資源供給，實(shí)現(xiàn)公辦學(xué)校普遍向隨遷子女開(kāi)放，完善隨遷子女在流入地參加高考的政策。全面推進(jìn)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度，提高跨省異地就醫(yī)住院費(fèi)用線(xiàn)上結(jié)算率，推進(jìn)遠(yuǎn)程醫(yī)療和社區(qū)醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展。

《重點(diǎn)任務(wù)》明確提出，突出抓好在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)工作，推動(dòng)1億非戶(hù)籍人口在城市落戶(hù)目標(biāo)取得決定性進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)常住人口和戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率均提高1個(gè)百分點(diǎn)以上。

此前城區(qū)常住人口100萬(wàn)以下的中小城市和小城鎮(zhèn)已陸續(xù)取消落戶(hù)限制，但效果不十分明顯。因?yàn)檫M(jìn)入中小城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口比例不大，而且多是居住在附近農(nóng)村的兼業(yè)農(nóng)民。此外，中小城市的公共服務(wù)水平比起大城市要低很多，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力不大，再加上不愿意喪失農(nóng)村的權(quán)益，所以他們對(duì)轉(zhuǎn)為城市戶(hù)籍的意愿不強(qiáng)。相比較，100萬(wàn)人以上的城市吸納的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口多，公共服務(wù)水平比較高，吸引力較大，放開(kāi)戶(hù)籍會(huì)取得比較好的效果。

對(duì)于500萬(wàn)人至1000萬(wàn)人的特大城市以及超過(guò)1000萬(wàn)人的超大城市，《重點(diǎn)任務(wù)》也做了安排，超大特大城市要調(diào)整完善積分落戶(hù)政策，大幅增加落戶(hù)規(guī)模、精簡(jiǎn)積分項(xiàng)目，確保社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。

之所以做這樣的安排，是因?yàn)檫@些大都市公共服務(wù)水平比較高，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口比較多，一下子放開(kāi)，會(huì)給這些城市帶來(lái)巨大的壓力。但這些城市的政府也要對(duì)未入戶(hù)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口盡可能多地提供公共服務(wù)和社會(huì)福利，在社會(huì)保障、就醫(yī)住房、子女上學(xué)等方面提供便利條件。強(qiáng)化全方位公共就業(yè)服務(wù)，推進(jìn)農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)擴(kuò)面提質(zhì)。

就如《重點(diǎn)任務(wù)》所強(qiáng)調(diào)，“持續(xù)深化利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)，擴(kuò)大公租房和住房公積金制度向常住人口覆蓋范圍。合理發(fā)展城鎮(zhèn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，充分考慮嬰幼兒隨遷子女的照護(hù)服務(wù)需求。打通各地區(qū)各部門(mén)數(shù)據(jù)壁壘，提高公共服務(wù)供給便利性?！?/p>

強(qiáng)化城市群和都市圈引領(lǐng)作用

《重點(diǎn)任務(wù)》提出：按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、分工協(xié)作、以大帶小的原則，立足資源環(huán)境承載能力，推動(dòng)城市群和都市圈健康發(fā)展，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的空間格局。

城市和城鎮(zhèn)是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的載體。促進(jìn)區(qū)域的健康發(fā)展，就要構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。城市和城鎮(zhèn)是隨著歷史的發(fā)展和工業(yè)化過(guò)程逐步發(fā)展起來(lái)的，有些城市由于區(qū)位、資源條件好或者由于歷史的機(jī)遇而發(fā)展成為大城市、特大城市甚至超大城市，對(duì)區(qū)域發(fā)展起著輻射和引領(lǐng)作用。

但一個(gè)區(qū)域不能僅靠一個(gè)大城市，如果過(guò)度集聚，也會(huì)產(chǎn)生“大城市病”。我國(guó)有的地區(qū)存在大城市過(guò)大、小城鎮(zhèn)過(guò)多、中等城市發(fā)育不良的現(xiàn)象。應(yīng)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、分工協(xié)作、以大帶小。堅(jiān)持以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展，推動(dòng)一些中心城市地區(qū)加快工業(yè)化城鎮(zhèn)化，增強(qiáng)中心城市輻射帶動(dòng)力，形成高質(zhì)量發(fā)展的重要助推力。

城市群是一個(gè)特定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的城市聚落形態(tài)。由于一些城市的規(guī)模越來(lái)越大，對(duì)周邊城市的影響也越來(lái)越大，城市之間的聯(lián)系越來(lái)越密切，并展開(kāi)了激烈的競(jìng)爭(zhēng)。在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中先是產(chǎn)業(yè)的分工，后是功能的分工，一些區(qū)域性中心城市蛻變?yōu)楣δ苄猿鞘校惑w化的程度越來(lái)越高，區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)者把這塊區(qū)域定義為城市群。

這就是說(shuō)，城市群不是一群城市，所謂城市群是在一個(gè)特定的區(qū)域內(nèi)由相當(dāng)數(shù)量不同規(guī)模不同類(lèi)型的城市形成的城市集合體。其基本條件是有一個(gè)以上大都市、便捷的交通條件、城市之間的聯(lián)系越來(lái)越密切。此外城市群的各個(gè)城市分工要明確，功能要互補(bǔ)，才能減少惡性競(jìng)爭(zhēng)，才能加強(qiáng)合作，才能發(fā)展成為一體化的具有整體競(jìng)爭(zhēng)力和輻射帶動(dòng)力的城市群。

根據(jù)城市群的概念，我們?cè)鲞^(guò)一個(gè)測(cè)算，我國(guó)已經(jīng)形成的十大城市群中，經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)的60%以上，但人口的比重僅占30%多，造成了區(qū)域之間人均GDP的差距。同時(shí)發(fā)現(xiàn)，在城市群里，很多城市仍有很大的發(fā)展?jié)摿?。如長(zhǎng)三角城市群中，上海附近的嘉興、紹興，蘇中地區(qū)的南通、泰州、揚(yáng)州、淮安，城市規(guī)模不大?；浉郯拇鬄硡^(qū)城市群中，珠海、中山、江門(mén)、惠州的城市規(guī)模也不大。京津冀城市群中，廊坊、保定、邯鄲、秦皇島的城市規(guī)模也不大。隨著產(chǎn)業(yè)的聚集，人口也會(huì)相應(yīng)聚集。也就是說(shuō)未來(lái)我國(guó)的人口要向城市群聚集，這樣才能實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

《重點(diǎn)任務(wù)》中提到的成渝城市群，城市數(shù)量多，區(qū)域人口多，城市化任務(wù)重。但除了重慶、成都兩大都市外，其他城市的規(guī)模都不大。如重慶周邊的內(nèi)江、永川、合川、南川、廣安，成都周邊的德陽(yáng)、資陽(yáng)、樂(lè)山、眉州、雅安等城市的規(guī)模都不大，應(yīng)發(fā)揮兩大都市的輻射帶動(dòng)作用，加快這些城市的發(fā)展。綿陽(yáng)、瀘州、宜賓、南充既是城市群的功能性城市，也是區(qū)域性中心城市，應(yīng)給予重點(diǎn)支持，通過(guò)規(guī)劃建設(shè)新區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)，改善投資環(huán)境，集聚經(jīng)濟(jì)要素，培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，把這些城市發(fā)展起來(lái)。

之所以對(duì)城市群進(jìn)行規(guī)劃，是要加強(qiáng)城市間的合作，減少惡性競(jìng)爭(zhēng)，消除行政藩籬，推進(jìn)城市群一體化發(fā)展。

2018年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化水平已超過(guò)59%，據(jù)預(yù)測(cè)到2030年將達(dá)到70%的水平，居住在城市和城鎮(zhèn)的人口將超過(guò)10億，農(nóng)村人口減少到5億以下。也就是說(shuō)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平還要提高，還有將近2億人口轉(zhuǎn)移到城市和城鎮(zhèn)，人往哪里去？人往城市群里去，我國(guó)的城市群還有很大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

都市圈以大都市為核心，因?yàn)榇蠖际械娜丝诙啵?guī)模大，質(zhì)量高，所以輻射半徑就大。根據(jù)輻射半徑畫(huà)圓，這個(gè)圈域叫都市圈，都市圈的擴(kuò)大也是自然的過(guò)程。一般情況下大都市的輻射半徑在100公里左右，高速公路上汽車(chē)行駛時(shí)間1小時(shí)左右。

每一個(gè)城市都會(huì)對(duì)外輻射。隨著城市的規(guī)模擴(kuò)大、質(zhì)量提高，對(duì)外輻射的半徑也在擴(kuò)大。規(guī)模不大時(shí)叫城市圈，城市規(guī)模大，就成為都市圈。

都市圈的理想場(chǎng)景，應(yīng)該是隨著大都市的輻射帶動(dòng)，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在核心城市集聚，制造業(yè)擴(kuò)散至外圍地區(qū)。核心地區(qū)依托外圍地區(qū)獲得持續(xù)繁榮，外圍地區(qū)通過(guò)參與分工實(shí)現(xiàn)發(fā)展，由于核心城市與外圍地區(qū)的分工使得都市圈均能獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。

有大都市就一定會(huì)有都市圈，只是有的輻射半徑大，有的輻射半徑小；有的大都市帶動(dòng)力強(qiáng)，有的帶動(dòng)力弱；有的受制于行政分割，人為地割斷了區(qū)域的聯(lián)系。應(yīng)通過(guò)規(guī)劃和政策，消除行政藩籬，增強(qiáng)都市對(duì)周邊地區(qū)的輻射力。有的大都市規(guī)模增長(zhǎng)越來(lái)越快，極化效應(yīng)仍在發(fā)揮作用，而輻射效應(yīng)卻不明顯。應(yīng)采取措施，減弱極化效應(yīng)，增強(qiáng)輻射效應(yīng)，帶動(dòng)周邊地區(qū)包括城市和農(nóng)村發(fā)展和繁榮起來(lái)。

為此，《重點(diǎn)任務(wù)》提出：探索建立中心城市牽頭的都市圈發(fā)展協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制。加快推進(jìn)都市圈交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化規(guī)劃建設(shè)。支持建設(shè)一體化發(fā)展和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)。在符合土地用途管制前提下，允許都市圈內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨地區(qū)調(diào)劑。

防超大特大無(wú)序蔓延  扶小城鎮(zhèn)優(yōu)特精

城市發(fā)展具有一定慣性，就是越來(lái)越大，但越來(lái)越大并非越來(lái)越好。所以，《重點(diǎn)任務(wù)》提出超大特大城市要立足城市功能定位、防止無(wú)序蔓延，合理疏解中心城區(qū)非核心功能，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)和人口向一小時(shí)交通圈地區(qū)擴(kuò)散。

《重點(diǎn)任務(wù)》指出：“強(qiáng)化小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)補(bǔ)短板，提高服務(wù)鎮(zhèn)區(qū)居民和周邊農(nóng)村的能力?！毙〕擎?zhèn)是城鎮(zhèn)體系中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是城市之尾，農(nóng)村之首，上接城市，下聯(lián)農(nóng)村，其作用不言自明。

但小城鎮(zhèn)不是通常說(shuō)的建制鎮(zhèn)，很多人將建制鎮(zhèn)當(dāng)作小城鎮(zhèn)，實(shí)際上建制鎮(zhèn)是一個(gè)包含農(nóng)村的鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)。一般來(lái)說(shuō)，建制鎮(zhèn)的中心鎮(zhèn)區(qū)才是小城鎮(zhèn)，不僅是政治中心，也應(yīng)是經(jīng)濟(jì)中心和文化中心。

然而，現(xiàn)實(shí)中很多鎮(zhèn)不具備這種功能，無(wú)論從規(guī)模上、基礎(chǔ)設(shè)施上，還是體制機(jī)制上，和大村莊別無(wú)二致。所以，小城鎮(zhèn)不能追求數(shù)量，不能靠“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”來(lái)人為提高城鎮(zhèn)化水平。為此，《重點(diǎn)任務(wù)》明確提出，“指導(dǎo)各地區(qū)制定設(shè)鎮(zhèn)設(shè)街道標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃?！?/p>

因此，《重點(diǎn)任務(wù)》指出：支持特色小鎮(zhèn)有序發(fā)展。堅(jiān)持特色興鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)建鎮(zhèn)，堅(jiān)持政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)化運(yùn)作，發(fā)現(xiàn)精品特色小鎮(zhèn)，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。開(kāi)展監(jiān)測(cè)評(píng)估，建立規(guī)范糾偏機(jī)制，逐年淘汰錯(cuò)用概念的行政建制鎮(zhèn)、濫用概念的虛假小鎮(zhèn)、缺失投資主體的虛擬小鎮(zhèn)。

目前，很多特色小鎮(zhèn)出現(xiàn)了“房地產(chǎn)化”傾向，很多地方的政府以為建了房子，產(chǎn)業(yè)就會(huì)來(lái)，人口就會(huì)來(lái)，結(jié)果占用了耕地，浪費(fèi)了資金。特色小鎮(zhèn)是小城鎮(zhèn)的特殊形態(tài)，其特色在于特色產(chǎn)業(yè)。沒(méi)有特色產(chǎn)業(yè)，僅建特色的房子，不是特色小鎮(zhèn)，是房地產(chǎn)小區(qū)。

深化“人地錢(qián)掛鉤”配套政策

為了鼓勵(lì)城市政府為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口履行更多的責(zé)任，此次《重點(diǎn)任務(wù)》提出了若干政策。

此前，部分城市因?yàn)樨?cái)政負(fù)擔(dān)重，不愿意放松戶(hù)籍管控?！吨攸c(diǎn)任務(wù)》提出，深化落實(shí)支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政政策，在安排中央和省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付時(shí)更多考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量。全面落實(shí)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量掛鉤政策，在安排各地區(qū)城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模時(shí)，進(jìn)一步增加上年度農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量的權(quán)重，探索落戶(hù)城鎮(zhèn)的農(nóng)村貧困人口在原戶(hù)籍宅基地復(fù)墾騰退的建設(shè)用地指標(biāo)由輸入地使用。

這些獎(jiǎng)勵(lì)措施將鼓勵(lì)城市積極貫徹已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)的政策，有利于吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的城市減輕財(cái)政壓力和建設(shè)用地增加的壓力。

有了激勵(lì)，同時(shí)要強(qiáng)化監(jiān)督。對(duì)于常住人口與戶(hù)籍人口差距較大的城市通過(guò)改進(jìn)城市人口統(tǒng)計(jì)工作，給吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)戶(hù)不力的城市以警示，通過(guò)逐年統(tǒng)計(jì)發(fā)布各市級(jí)行政區(qū)常住人口與戶(hù)籍人口、城市和城鎮(zhèn)常住人口與戶(hù)籍人口、中心城區(qū)常住人口與戶(hù)籍人口數(shù)據(jù)，并通過(guò)這些數(shù)據(jù)的對(duì)比分析，可以找到僅對(duì)農(nóng)民工感興趣，而對(duì)農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶(hù)不感興趣的城市。

作者系東中西部區(qū)域發(fā)展和改革研究院學(xué)術(shù)委員，中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)理事長(zhǎng)，國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所原所長(zhǎng)。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《瞭望》新聞周刊

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