編者按：2018年12月29日，第十三屆全國人大常委會第七次會議通過了農(nóng)村土地承包法修正案。為了全面理解這一事關(guān)億萬農(nóng)民的重要法律制度，本刊約請主持法律修改工作的十三屆全國人大常委會委員、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員劉振偉對修改的主要問題做以解讀。

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》于2002年8月經(jīng)第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過，自2003年3月1日起施行。2009年8月第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議作出決定，將法律中的土地“征用”修改為“征收、征用”。2017年11月第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第30次會議第一次審議了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》。2018年10月第十三屆全國人大常委會第六次會議第二次審議了修正案（草案），2018年12月第十三屆全國人大常委會第七次會議第三次審議后通過了修正案。

2002年的農(nóng)村土地承包法，對穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，維護(hù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定，發(fā)揮了重大作用。實踐證明，農(nóng)村土地承包法確立的農(nóng)村基本經(jīng)營制度是符合國情的。農(nóng)村土地承包法實施以來，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展。從宏觀層面看，國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化加速推進(jìn)，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收提供了強有力支撐，但在土地、資金、勞動力等生產(chǎn)要素流動上，又對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提出新挑戰(zhàn)。從農(nóng)村內(nèi)部看，隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平的提升，大量富余勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)，各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)面積擴大，規(guī)?；?、集約化水平提高，土地經(jīng)營方式呈現(xiàn)多元化格局。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、水利化、機械化、標(biāo)準(zhǔn)化及科技進(jìn)步，都對完善農(nóng)村土地制度提出新的要求。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、深化農(nóng)村土地制度改革提出一系列方針政策，主要包括：在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局;維護(hù)進(jìn)城務(wù)工落戶農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，依法規(guī)范權(quán)益轉(zhuǎn)讓；允許承包方以承包土地的經(jīng)營權(quán)入股和發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，探索承包土地的經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保；健全工商資本租賃農(nóng)地的監(jiān)管和風(fēng)險防范制度，加強用途管制，嚴(yán)守耕地紅線；建立完善土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記制度；保障農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)益；在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份等。黨的十九大報告進(jìn)一步明確提出，“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年”。把被實踐檢驗行之有效的農(nóng)村土地承包政策及實踐中的成功經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為國家法律規(guī)范，是完善農(nóng)村土地承包法律制度首先要考慮的問題。適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的新要求，穩(wěn)定和完善適合國情的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，是完善農(nóng)村土地承包法律制度的基本出發(fā)點。

農(nóng)村土地承包法修正案共46條，涉及九個方面的主要內(nèi)容：

一、明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置

在2013年召開的中央農(nóng)村工作會議上，習(xí)近平總書記指出，“要不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”。在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議上指出，“要在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)’分置、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局”?！叭龣?quán)”分置改革是繼家庭承包責(zé)任制之后農(nóng)村改革的重大制度創(chuàng)新，從理論和實踐豐富了農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的內(nèi)涵。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實現(xiàn)集體土地的“兩權(quán)”分離，主要解決調(diào)動億萬農(nóng)民的生產(chǎn)積極性問題，“三權(quán)”分置主要解決農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、集約化經(jīng)營及發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)問題。目前農(nóng)村已有30%以上的承包農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)承包地，流轉(zhuǎn)面積4.79億畝。黨的政策具有重要的法源地位，需要在法律中科學(xué)界定集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵、權(quán)能及相互關(guān)系，確立土地經(jīng)營權(quán)的法律地位。

1、集體土地所有權(quán)

農(nóng)村集體土地所有權(quán)是經(jīng)歷了土地改革、初級社、高級社、人民公社等發(fā)展階段，由自然資源與國家、集體長期投入形成的。我國憲法規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。物權(quán)法規(guī)定，農(nóng)村集體土地“屬于本集體成員集體所有”。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村委會代表集體經(jīng)濟組織行使所有權(quán)，享有對土地占有、使用、收益和處分的權(quán)利。我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)集體所有制同全民所有制一樣，是社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)。修改土地承包法，需要與憲法及相關(guān)法律銜接好。

農(nóng)村改革初期，土地承包經(jīng)營權(quán)是按照債權(quán)思路設(shè)計的，村集體與農(nóng)戶簽訂承包合同，通過契約明確集體與農(nóng)戶的權(quán)利義務(wù)。為了防止長期形成的“計劃體制”、“公社體制”的慣性影響，當(dāng)時的立法傾向是防止集體所有權(quán)侵犯土地承包經(jīng)營權(quán)。2007年制定的物權(quán)法，將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)，集體所有權(quán)侵犯承包經(jīng)營權(quán)的問題從法律上得以解決。這次修改土地承包法，立足于堅持集體土地所有權(quán)制度，清晰界定集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，防止集體土地所有權(quán)虛置，做到權(quán)利平衡，不相互擠壓。

原土地承包法將集體土地所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容界定為發(fā)包權(quán)、監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)及法律、法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。修改后的土地承包法，對集體經(jīng)濟組織在土地發(fā)包、土地流轉(zhuǎn)、土地用途管制、土地合理利用、土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保管理等方面的權(quán)利進(jìn)一步細(xì)化。

2、土地承包權(quán)

土地承包權(quán)是承包地流轉(zhuǎn)后從土地承包經(jīng)營權(quán)中分置出來的，農(nóng)戶擁有土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)。實踐中，取得承包權(quán)有兩個條件：具有本集體經(jīng)濟組織成員資格（成員屬性）；與發(fā)包方簽訂了承包合同，獲得了承包地（財產(chǎn)屬性）。

土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)的權(quán)利主體都是土地承包方。承包方的權(quán)利：一是承包期限內(nèi)使用承包地，自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品的權(quán)利；二是承包期內(nèi)出租（轉(zhuǎn)包）、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、交回承包地獲得收益的權(quán)利；三是承包地被征收、征用、占用獲得補償?shù)臋?quán)利；四是承包期內(nèi)承包人應(yīng)得的承包收益可以依法繼承，林地承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼承承包等。土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓須在集體經(jīng)濟組織內(nèi)進(jìn)行，互換是為了方便耕作，轉(zhuǎn)讓是放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)包方需要與新承包方重新確定承包關(guān)系。

在承包地未流轉(zhuǎn)的情況下，承包方擁有土地承包經(jīng)營權(quán)，既承包又經(jīng)營（2017年約占全國承包農(nóng)戶的70%，承包土地的65%）。在承包地流轉(zhuǎn)的情況下，承包方擁有土地承包權(quán)，只承包不經(jīng)營，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給了第三方（目前約占全國承包農(nóng)戶的30%，承包土地的35%）。流轉(zhuǎn)是土地承包權(quán)設(shè)立的前提。如果承包方與第三方的土地流轉(zhuǎn)合同到期，承包方仍享有土地承包經(jīng)營權(quán)。土地承包權(quán)權(quán)能中的收益權(quán)和受限定的處分權(quán)（可以收回土地經(jīng)營權(quán)但不能買賣承包地）是現(xiàn)實存在的，不是虛置的權(quán)利。

3、土地經(jīng)營權(quán)

承包方采用出租(轉(zhuǎn)包)、入股等方式將承包地流轉(zhuǎn)給第三方使用后，土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移。保障土地經(jīng)營權(quán)人依法享有的合法權(quán)益，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，是完善農(nóng)村土地承包法律制度的一個重點，也是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的與時俱進(jìn)。

土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利：一是按照合同使用流轉(zhuǎn)的承包地 ，自主開展生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益；二是因改善生產(chǎn)條件、提高生產(chǎn)能力獲得相應(yīng)補償；三是經(jīng)承包方同意并向發(fā)包方備案，可以用土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定融資擔(dān)保；四是經(jīng)承包方同意并向發(fā)包方備案，可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)等。土地經(jīng)營權(quán)人承擔(dān)的義務(wù)：支付土地流轉(zhuǎn)對價，不改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途和連續(xù)兩年以上棄耕拋荒，不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和土地生態(tài)環(huán)境等。

在起草中，對“三權(quán)”分置的法律表達(dá)有四個方面的爭論：

一是土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)？第一種觀點認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)，是承包戶將承包地流轉(zhuǎn)給第三方后，第三方主體享有使用、收益、有限處分的一種用益物權(quán)，這種權(quán)利能夠交易、具有使用價值和交換價值。第二種觀點認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)是依租賃合同而產(chǎn)生的債權(quán)。土地承包方與受讓方通過合同約定權(quán)利義務(wù)，其對抗性、轉(zhuǎn)讓性、存續(xù)期限等符合債權(quán)特征。第三種觀點認(rèn)為，物權(quán)以長期存續(xù)為原則，建立在租賃合同基礎(chǔ)上的土地經(jīng)營權(quán)，期限長可視為物權(quán)，期限短則可視為債權(quán)，不能絕對化。第四種觀點認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)是實行物權(quán)保護(hù)的債權(quán)。鑒于對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)見仁見智，這次修改農(nóng)村土地承包法，以解決實踐需要為出發(fā)點，只原則界定了土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利，淡化了土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)。但是，對原始取得的土地經(jīng)營權(quán)和繼受取得的土地經(jīng)營權(quán)，在權(quán)能上還是做了些區(qū)分。

二是取得土地經(jīng)營權(quán)要不要登記？土地經(jīng)營權(quán)的取得，自流轉(zhuǎn)合同成立時生效。合同是當(dāng)事人之間的一種合意，登記不是生效要件。登記主要針對物權(quán)變動，物權(quán)法定，不由當(dāng)事人隨意設(shè)定，物權(quán)變動時，需要將物權(quán)變動的事實公示，目的是防止第三人遭受損害，保障交易安全。取得土地經(jīng)營權(quán)是否登記，這次修改采取了登記對抗主義而不是登記設(shè)立主義。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。

三是土地承包經(jīng)營權(quán)的概念要不要保留？在征求意見過程中，有觀點提出取消土地承包經(jīng)營權(quán)概念，用土地承包權(quán)取而代之。這次修改，沒有采納這種觀點。2016年4月25日，習(xí)近平總書記在農(nóng)村改革座談會上指出，“建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，是實現(xiàn)土地承包關(guān)系穩(wěn)定的保證，要把這項工作抓緊抓實，真正讓農(nóng)民吃上‘定心丸’”。第十二屆全國人民代表大會第五次會議通過的民法總則規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，從事家庭承包經(jīng)營的，為農(nóng)村承包經(jīng)營戶”。為此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的概念繼續(xù)保留。

四是“兩權(quán)”分離與“三權(quán)”分置是什么關(guān)系？土地集體所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)是承包地處于未流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權(quán)利，是“兩權(quán)”分離。土地集體所有權(quán)與土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)是承包地處于流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權(quán)利，是“三權(quán)”分置。兩組權(quán)利關(guān)系并行不悖。

二、明確農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變

落實中央關(guān)于農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的決策，確保農(nóng)村土地承包制度改革于法有據(jù)，是修改農(nóng)村土地承包法要考慮的又一重要問題。

2008年黨的十七屆三中全會決定提出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。2015年中共中央《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》提出，“抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律，明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實現(xiàn)形式”。土地承包關(guān)系從“長期穩(wěn)定”到“長久不變”，目的是給土地承包經(jīng)營權(quán)人穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。

起草中，對于長久不變的涵義有三種理解：第一種認(rèn)為是保持土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的基本經(jīng)營制度長久不變。第二種認(rèn)為是二輪土地承包或經(jīng)過確權(quán)后的地塊、面積固化到戶，不再設(shè)立期限，長久不變。還有觀點認(rèn)為，問題的實質(zhì)是土地公平而有效率地承包使用，社會矛盾少，長久不變不是固化。

從大量調(diào)查研究看，贊同第一種認(rèn)識的占絕大多數(shù)。認(rèn)為，土地承包不設(shè)期限會強化農(nóng)民土地“私有”觀念，存在改變農(nóng)地用途、棄耕撂荒、在承包地上建房、買賣土地（實質(zhì)上是買賣土地承包權(quán)）及土地兼并之憂，增加管理難度，因土地問題產(chǎn)生的兩極分化以及社會問題將難以避免，并且影響適度規(guī)模經(jīng)營和集約化經(jīng)營。土地承包不設(shè)期限也不利于化解社會矛盾，會阻塞解決相關(guān)問題的途徑。土地承包不設(shè)期限還會在操作層面帶來新問題，如土地流轉(zhuǎn)的期限，融資擔(dān)保的期限，征收、征用、占用土地的補償，國家、集體投入的農(nóng)田水利工程的產(chǎn)權(quán)界定及管理使用等，都會遇到缺乏依據(jù)問題。另外，土地承包經(jīng)營權(quán)已同建設(shè)用地使用權(quán)、水域灘涂使用權(quán)等法定為用益物權(quán)并被社會接受，如果將土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)整為無期限物權(quán)，會引起概念混亂及法律間的沖突。這次修改，采納了第一種觀點的思路。

三、明確第二輪土地承包到期再延長三十年

黨的十九大報告提出，第二輪土地承包到期后再延長三十年，修正案及時將這個重大決策轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范。這樣規(guī)定，既體現(xiàn)土地承包關(guān)系穩(wěn)定的主基調(diào)，又有利于處理堅持土地集體所有與保護(hù)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的關(guān)系，有利于處理土地承包制度穩(wěn)定與完善的關(guān)系，有利于處理土地流轉(zhuǎn)、適度規(guī)模經(jīng)營與化解人地突出矛盾的關(guān)系。耕地承包再延長三十年，綜合考量了土地適度規(guī)模和集約化經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)大變動的宏觀背景和保障農(nóng)民享有平等的土地權(quán)利等多種因素，符合農(nóng)村實際，與建國百年的奮斗目標(biāo)也是契合的。習(xí)近平總書記2017年10月19日在參加黨的十九大貴州代表團審議時說，“確定30年時間，是同我們實現(xiàn)強國目標(biāo)的時間點相契合的。到建成社會主義強國時，我們再研究新的土地政策”。草地、林地二輪承包期屆滿后，按照相關(guān)規(guī)定繼續(xù)延長。

四、明確維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)

原農(nóng)村土地承包法規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”。

黨的十八屆五中全會決定提出，“維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益”。修正案按照黨的十八屆五中全會精神作了銜接。

2018年農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工約有2.8億人，其中1.1億在鄉(xiāng)內(nèi)務(wù)工，亦工亦農(nóng)；1.7億在鄉(xiāng)外務(wù)工，離土離鄉(xiāng)。近些年每年進(jìn)城落戶大約1500~1600萬人。由于歷史形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)居民在經(jīng)濟權(quán)利實現(xiàn)上差別較大，農(nóng)民形式上落戶城市，但完全融入城市將是長期的歷史過程。進(jìn)城務(wù)工落戶農(nóng)民在承包期內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)，是基于其集體經(jīng)濟組織成員身份享有的財產(chǎn)性權(quán)利，在農(nóng)民落戶就業(yè)還處于不穩(wěn)定狀態(tài)時，不能剝奪其享有的上述權(quán)利。

對此，在制度設(shè)計上把握了三個原則：第一，承包期內(nèi)，農(nóng)民進(jìn)城落戶，無論是部分成員或者舉家遷入，都不以退出土地承包權(quán)為前置條件，穩(wěn)定是主基調(diào)。第二，承包期內(nèi)，農(nóng)民全家在城鎮(zhèn)落戶后，引導(dǎo)支持其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓承包地或流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。第三，把是否交回承包地的選擇權(quán)交給進(jìn)城落戶農(nóng)民和其原所在的集體經(jīng)濟組織，不代替農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織選擇。從地方的試驗看，只要補償?shù)轿?，自愿轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)是可以做到的，少數(shù)人交回承包地也是有的，補償水平成為能否順利轉(zhuǎn)讓或是否交回承包地的關(guān)鍵。

五、明確土地經(jīng)營權(quán)可以融資擔(dān)保

黨的十八屆三中全會決定提出，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。2015年12月27日，第十二屆全國人大常委會第十八次會議決定，授權(quán)國務(wù)院在北京大興區(qū)等232個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時調(diào)整實施物權(quán)法、擔(dān)保法關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，至2018年12月31日試點結(jié)束。

以承包地的土地經(jīng)營權(quán)作為融資擔(dān)保標(biāo)的物，是以承包人對承包地享有的占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)權(quán)利為基礎(chǔ)的，滿足用益物權(quán)可設(shè)定為融資擔(dān)保標(biāo)的物的法定條件。隨著土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場完善，將承包地的土地經(jīng)營權(quán)納入融資擔(dān)保標(biāo)的物范圍水到渠成。以承包地的土地經(jīng)營權(quán)為標(biāo)的物設(shè)定擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人不能履行債務(wù)，債權(quán)人依法定程序處分擔(dān)保物，只是轉(zhuǎn)移了承包地的土地經(jīng)營權(quán)，實質(zhì)是使用權(quán)和收益權(quán)，土地承包權(quán)沒有轉(zhuǎn)移，承包地的集體所有性質(zhì)也不因此改變。

第三方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，也可以向金融機構(gòu)融資擔(dān)保。由于各方面對繼受取得的土地經(jīng)營權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)有爭議，是作為用益物權(quán)設(shè)定抵押，還是作為收益權(quán)進(jìn)行權(quán)利質(zhì)押，分歧很大。立法不陷入爭論，以服務(wù)實踐為目的，使用了土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保概念，這是抵押、質(zhì)押的上位概念，將兩種情形都包含進(jìn)去，既保持與相關(guān)民法的一致性，又避免因性質(zhì)之爭影響立法進(jìn)程。

六、明確承包經(jīng)營權(quán)的入股權(quán)能

黨的十八屆三中全會決定提出，“允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。2014年11月，中辦、國辦《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》提出，“引導(dǎo)農(nóng)民以承包地入股組建土地股份合作組織”，“允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。

對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股，原土地承包法是將家庭承包方式和“四荒地”招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商承包方式分開處理的。對于家庭承包方式取得的承包地，原土地承包法將入股限定在承包方自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)的范圍。對“四荒地”的土地承包經(jīng)營權(quán)，原農(nóng)村土地承包法規(guī)定可以采取入股方式流轉(zhuǎn)。這次農(nóng)村土地承包法修改，增加了承包方可以采用入股的方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)定，但需向發(fā)包方備案。

承包地的土地經(jīng)營權(quán)采取入股方式流轉(zhuǎn)，與原法規(guī)定 的土地承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)合作不同，前者寬泛，包括入股法人企業(yè)，后者是入股組建土地股份合作社；前者的治理結(jié)構(gòu)可以是公司制，后者是股份合作制，是特殊的法人治理結(jié)構(gòu)；承包地的土地經(jīng)營權(quán)入股法人企業(yè)后，能處置的只是承包地的土地經(jīng)營權(quán)，土地承包權(quán)仍歸承包方，集體土地所有權(quán)也不改變。對此，土地承包法僅作原則性規(guī)定，給實踐留出空間，以后總結(jié)經(jīng)驗并制定配套規(guī)定，同時注意與公司法等法律對接好。

七、明確工商企業(yè)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的準(zhǔn)入監(jiān)管

近年來，一些工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)，通過流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地，從事規(guī)模化經(jīng)營，推動了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，但也出現(xiàn)借農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營之名行圈占農(nóng)村土地之實，違法違規(guī)進(jìn)行非農(nóng)、非糧化建設(shè)，影響國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給的問題。對于工商企業(yè)進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，一方面要鼓勵，一方面要求嚴(yán)格工商企業(yè)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的準(zhǔn)入監(jiān)管，總的要求是不得改變土地集體所有權(quán)性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。

土地承包法規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立工商企業(yè)等社會資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項目審核和風(fēng)險防范制度，本集體經(jīng)濟組織可以收取適量管理費用。上述規(guī)定，目的是加強農(nóng)地用途管制和保護(hù)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)益，是規(guī)范而不是堵，允許工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)提升集約化經(jīng)營水平的方向沒有改變。當(dāng)然，要禁止借機設(shè)置門檻搞權(quán)力尋租。

八、明確婦女土地承包權(quán)益的保護(hù)

原農(nóng)村土地承包法中對保護(hù)婦女土地承包權(quán)益已有規(guī)定?，F(xiàn)實中侵害婦女土地承包權(quán)益，表現(xiàn)為通過制定村規(guī)民約，對結(jié)婚、離婚或喪偶婦女（包括入贅男）的土地承包權(quán)益、集體經(jīng)濟收益的分配權(quán)益等進(jìn)行限制。農(nóng)村土地承包是按戶承包，按人分地，婦女出嫁前，是具有土地承包經(jīng)營權(quán)的家庭成員。婦女如在婚入地未取得承包地，按照原農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，婚出地的發(fā)包方不得收回其承包地。如果婚出地家庭兄弟姐妹分家析產(chǎn)，出嫁女依然享有原家庭承包土地的財產(chǎn)權(quán)益。這次修法進(jìn)一步明確，農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項權(quán)益。土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證應(yīng)當(dāng)將具有土地承包經(jīng)營權(quán)的全部家庭成員列入。

這個問題還涉及村民委員會組織法和婦女權(quán)益保障法。兩法規(guī)定，“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容”?！叭魏谓M織和個人不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的各項權(quán)益。因結(jié)婚男方到女方住所落戶，男方和子女享有與所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員平等的權(quán)益”。對上述規(guī)定，在修改相關(guān)法律時增加法律責(zé)任，將違反法律規(guī)定的村民自治章程和村規(guī)民約及村民會議或者村民代表會議決定，明確為侵害婦女土地承包權(quán)益的違法行為；建立對村規(guī)民約的審查機制，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法對村民自治章程和村規(guī)民約的備案審查，對出現(xiàn)侵害婦女承包權(quán)益的及時責(zé)令改正；完善救濟途徑，賦予婦女向人民法院申請撤銷侵害婦女承包權(quán)益的村民自治章程、村規(guī)民約及村民會議或者村民代表會議決定的權(quán)利等。

九、授權(quán)確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份

有意見提出，應(yīng)在農(nóng)村土地承包法中對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份認(rèn)定做出規(guī)定。因為只有具有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份，才擁有土地承包經(jīng)營權(quán)，喪失成員身份，就不再享有土地承包經(jīng)營權(quán)。隨著二輪土地承包陸續(xù)到期，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認(rèn)問題已十分迫切。

鑒于自人民公社制度解體以來，集體經(jīng)濟組織成員身份邊界不清問題由來已久，十分復(fù)雜。經(jīng)反復(fù)權(quán)衡，修正案只作出銜接性規(guī)定，對確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的原則、程序等留給其它法律或法規(guī)具體規(guī)定。

農(nóng)村土地制度涉及億萬農(nóng)民的切身利益，十分重要。修改農(nóng)村土地承包法堅持了三條原則：一是堅持農(nóng)村土地的集體所有性質(zhì)不動搖。習(xí)近平總書記指出，“不管怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了”。這“四個不能”，是完善農(nóng)村土地承包法律制度的主基調(diào)。二是處理好穩(wěn)定與完善的關(guān)系。不利于農(nóng)村社會穩(wěn)定的不改，分歧意見較大的不改。三是處理好體現(xiàn)發(fā)展趨向與循序漸進(jìn)推進(jìn)的關(guān)系，對看不清楚的事不操之過急。土地承包制度的完善要與未來的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式相適應(yīng)，從小規(guī)模的家庭分散經(jīng)營，到適度規(guī)模的家庭農(nóng)場或者專業(yè)合作社經(jīng)營，再到專業(yè)化、現(xiàn)代化的綜合性經(jīng)營，最終形成農(nóng)工商一體、一二三產(chǎn)融合發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營方式，需要與之相配套的土地制度相適應(yīng)。我國仍處在人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的社會結(jié)構(gòu)調(diào)整期，需要多少年才能穩(wěn)定下來，還看不清楚。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革正在深化，土地制度是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的核心，需要協(xié)調(diào)配套。因此，一個符合國情的農(nóng)村土地制度的最終完善，將是一個歷史過程，不可能畢其功于一役。

作者系全國人大常委會委員  農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村工作通訊》2019年第1期

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)