摘要:鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，村務(wù)的主要內(nèi)容不再是完成上級政府的命令，而是落實好中央各項惠農(nóng)政策，高效地給村內(nèi)居民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。農(nóng)村基層治理須改變以往那種行政命令方式，建立讓農(nóng)村居民表達對公共服務(wù)需求偏好的渠道，建立有效監(jiān)督村民委員會的機制，降低供給公共服務(wù)的成本，同時協(xié)調(diào)好村內(nèi)居民之間以及村內(nèi)與村外居民之間的利益關(guān)系。由于村民代表大會制度和村務(wù)監(jiān)督委員會制度不健全，村民缺少參與自治的渠道和監(jiān)督的手段，致使目前的村民自治組織在公益事業(yè)建設(shè)上能力不足。有必要推廣河南移民村和湖南益陽市村級治理改革的經(jīng)驗，將議事會和監(jiān)督委員會建成村民自治組織的常設(shè)機構(gòu)，擴大村民代表規(guī)模和代表來源的多樣性，增加議事的范圍，規(guī)范議事的程序，并將主要村務(wù)納入監(jiān)督范圍，使村務(wù)由被動監(jiān)督變?yōu)橹鲃颖O(jiān)督，由事后監(jiān)督變?yōu)槿^程監(jiān)督，同時在財政轉(zhuǎn)移支付制度和人員配備上進行支持和完善。

村民代表大會、村民委員會以及村務(wù)監(jiān)督委員會是村民自治和基層民主的基石。村民自治在20世紀(jì)80年代提出。1998年《村民委員會組織法》（簡稱《村委組織法》，下同）通過后，村民自治在農(nóng)村全面鋪開。然而，目前的村民自治主要強調(diào)村民委員會主要成員的選舉，村民代表大會和村務(wù)監(jiān)督委員會在大部分地區(qū)多流于形式，未被建成常設(shè)機構(gòu)，其職責(zé)也不清晰完整，致使村民缺乏參與治理的渠道和監(jiān)督村民委員會的手段。村民代表大會和監(jiān)督委員會制度不健全是因為：在相當(dāng)長的時期內(nèi)，村委會承擔(dān)了諸如農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”、計劃生育等大量上級政府指派的任務(wù)，這些任務(wù)非常繁重且與部分村民利益相沖突，當(dāng)時的村委會只能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核和監(jiān)督。

2005年新農(nóng)村建設(shè)提出后，農(nóng)業(yè)稅及“三提五統(tǒng)”被取消，之前國家與農(nóng)民因稅費征收而出現(xiàn)的緊張關(guān)系開始松弛。與此同時，中央及地方政府逐漸加大了在農(nóng)村道路、水利、基本農(nóng)田整治、垃圾處理、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保障等方面的投入。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，國家將進一步增加對農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施及教育醫(yī)療等公共服務(wù)的投資。經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變對基層治理的內(nèi)容、形式、手段提出了新的要求，村民自治必然進行相應(yīng)的改革和完善。本文第一部分指出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后村民自治組織面臨的挑戰(zhàn)；第二部分分析為什么村民自治組織在公益事業(yè)建設(shè)方面能力不足；第三部分介紹河南移民村和湖南益陽市在村民自治制度改革的經(jīng)驗，提出完善村民自治組織的建議；最后一部分是簡單的結(jié)論。

一、鄉(xiāng)村振興的主要內(nèi)容是農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)

中共十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指出：“要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化?！苯⒔∪某青l(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系包括兩方面內(nèi)容：一方面，實現(xiàn)從二元城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)走向一元。20世紀(jì)50年代，我國為從農(nóng)業(yè)部門積累發(fā)展資本，加快工業(yè)化進程，建立了城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟社會體制。這種分割的二元經(jīng)濟社會體制雖然短期內(nèi)推動了工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展，但導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民收入差距擴大，城鄉(xiāng)社會發(fā)展不均衡，而農(nóng)民收入水平低和農(nóng)村發(fā)展滯后反過來制約了整個社會經(jīng)濟的發(fā)展。90年代開始，中央政府對重工輕農(nóng)、重城市輕農(nóng)村的二元結(jié)構(gòu)開始糾偏，對農(nóng)業(yè)實行多予、少取、放活的戰(zhàn)略，此后又分別實行了以工補農(nóng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略。盡管如此，城鄉(xiāng)居民之間在收入水平、公共服務(wù)上的差別并未消除。另一方面，從過去重視大城市發(fā)展到促進大中小城市體系建設(shè)，這樣既可以減輕大城市生態(tài)、社會、經(jīng)濟負(fù)擔(dān)等，又可以促進城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、大中小城市之間更加均衡發(fā)展。

無疑，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略首先需要進一步改革社會經(jīng)濟體制。這其中，一是深化農(nóng)村土地制度改革，在確權(quán)的基礎(chǔ)上促進承包權(quán)流轉(zhuǎn)；二是廢除戶籍制度，給農(nóng)村和城市居民充分的就業(yè)、居住自由。土地和勞動力自由流動后，要素競爭將更加充分，收入分配將更加均衡，城市的資本、人才、技術(shù)更有可能下鄉(xiāng)，農(nóng)村發(fā)展更有條件。社會經(jīng)濟體制改革是一個漸進過程。當(dāng)前，農(nóng)村發(fā)展無論從效率上還是從公平上面臨的主要問題是各級政府在公共物品及服務(wù)上投資不足，突出表現(xiàn)在道路、水利、環(huán)境整治、公共文化、信息等生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，農(nóng)村居民享受的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保障等公共服務(wù)水平太低。雖然自2005年中共十六屆五中全會提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略任務(wù)后，中央及各級地方政府逐漸增大了對農(nóng)村道路、水利、基本農(nóng)田整治、垃圾處理等生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施投資；在農(nóng)村普及了九年制義務(wù)教育，建立了以合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險、低保、醫(yī)療救助為主要內(nèi)容的社會保障制度，并對主要糧食品種的生產(chǎn)實行綜合補貼。但是，由于長期以來實施重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共物品和服務(wù)投資缺口太大；又由于道路、水利、環(huán)境整治等投入主要靠政策推動，具體實施靠項目資金，中央及地方?jīng)]有按經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民需求、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、人口布局等變化作出長期規(guī)劃，也沒有建立長效的投資機制。結(jié)果，與城市居民相比，目前農(nóng)村居民享受的基本公共物品及服務(wù)的數(shù)量明顯不夠，質(zhì)量明顯更差。所以，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要中央及地方各級政府建立投資農(nóng)村的長效機制，進一步增加在道路、垃圾污水處理、環(huán)境整治、生態(tài)建設(shè)以及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保障等方面的投資。

圖片上的老人們正在使用農(nóng)村公益體育設(shè)施，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要增加在道路、環(huán)境整治、生態(tài)建設(shè)以及醫(yī)療、養(yǎng)老保障等方面的投資

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出及社會經(jīng)濟發(fā)展的政策轉(zhuǎn)變必然要求農(nóng)村基層治理的內(nèi)容、方式、目標(biāo)做根本調(diào)整，基層治理面臨著新挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，村務(wù)的主要內(nèi)容不再是完成上級政府的命令，而是落實中央各項惠農(nóng)政策，高效地給村內(nèi)居民提供公共服務(wù)。中央和各級地方政府希望投入農(nóng)村地區(qū)的資金能發(fā)揮最大效益，盡量減少可能因基層決策失誤、辦事效率低下、腐敗導(dǎo)致的損耗，讓廣大農(nóng)民尤其是低收入群體有獲得感。顯然，這一目標(biāo)單一依靠縣一級及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過命令、督促、考核的方式已不適宜，因為縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難了解和掌握各村居民對公共服務(wù)的實際需求、各項政策的成本以及政策實施效果等方面的信息。而且，無論是生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是教育醫(yī)療養(yǎng)老等公共服務(wù)，村民是最直接的受益者，擁有最充分的信息且有激勵評價這些政策的實施效果。所以，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，農(nóng)村基層治理須改變以往那種行政命令方式，建立讓農(nóng)村居民表達對公共服務(wù)需求偏好的渠道和機制，同時可以對村民委員會進行有效監(jiān)督，降低供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本。

傳統(tǒng)上，村可視為一個小的共同體，大家彼此熟悉，互幫互助。村內(nèi)還有部分森林、草地、池塘等公共資源，供大家共同使用。村民之間通過重復(fù)博弈構(gòu)成了一張生活和交易的信任網(wǎng)絡(luò)，村民之間，村民與村干部之間通過這一信任網(wǎng)絡(luò)互惠互利、相互監(jiān)督。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，可以預(yù)見城市與農(nóng)村之間、不同農(nóng)村社區(qū)之間要素流動更加頻繁，市場交易范圍進一步擴大。一方面越來越多的村內(nèi)居民外出就業(yè)、經(jīng)商，入城居住；另一方面越來越多的村外居民入村承包耕地、林地，部分城市居民、資本、知識和技能下鄉(xiāng)。此外，農(nóng)村征地、村內(nèi)或村外居民建農(nóng)家樂、搞鄉(xiāng)村旅游的現(xiàn)象也會大量增加。在社區(qū)信任網(wǎng)絡(luò)削弱、村內(nèi)資源價值上升、村內(nèi)村外人員流動增加的情況下，村委會成員可能利用經(jīng)濟發(fā)展機會為自己謀取利益，村外居民可能侵占村內(nèi)居民利益。因此，協(xié)調(diào)好村內(nèi)居民之間以及村內(nèi)與村外居民之間的利益關(guān)系、加大對村委會成員及村內(nèi)公共事務(wù)進行監(jiān)督的力度便提上議事日程。

二、村級自治組織在公益事業(yè)建設(shè)上能力不足

（一）村民缺少參與渠道

按照《村委組織法》第二條，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。這種自治目前主要體現(xiàn)在村委會主任及其他主要成員由村民民主選舉上。目前，我們還不能用標(biāo)準(zhǔn)的民主或自治理論來評判村民選舉的作用和效果，因為投票選舉也是國家挑選和控制農(nóng)村基層代理人的一種方式。盡管如此，我們也不能否認(rèn)選舉在促進基層民主政治發(fā)展的意義，因為選舉可以將鄉(xiāng)村社區(qū)信任網(wǎng)絡(luò)納入國家行政控制體系，部分實現(xiàn)對村干部問責(zé)，減少基層干部之間專用性投資和裙帶關(guān)系，因而能顯著降低國家治理鄉(xiāng)村的成本，提高公共政策的執(zhí)行效率。

但是，村民委員會只是村級自治組織的執(zhí)行機構(gòu)。村民委員會不僅要執(zhí)行上級政府的政策，而且也須滿足村民對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求。也就是說，村委會選舉只是村民參與村民自治的一種方式，建立和完善村民會議或村民代表大會同樣是村民自治最基本的內(nèi)容。村民會議或村民代表會議是村民表達公共服務(wù)需求偏好的渠道，也是村委會動員村民參與公益事業(yè)的機制。目前的《村委組織法》只是為落實村民自治和農(nóng)村基層民主搭了一個框架，對村民委員會如何選舉規(guī)定得比較詳細，但對村民大會和村民代表大會的規(guī)定則相對來說較粗，這就限制了村民參與公益事業(yè)建設(shè)的渠道。村民自治缺乏激勵村民參與公益事業(yè)建設(shè)主要表現(xiàn)在以下幾方面：一、沒有將村民會議或村民代表會議建為村民自治組織的常設(shè)機構(gòu)。根據(jù)《村委組織法》第二十一條，召開村民會議需要由十分之一以上的村民或三分之一以上的村民代表提議；而根據(jù)《村委組織法》第二十六條，村民代表會議每季度召開一次，同時需要有五分之一以上的村民代表提議。由于存在協(xié)商和組織的交易成本，前一規(guī)定增加了村民議事、參與公共事物的困難，而后一規(guī)定導(dǎo)致村民代表會議不能隨時靈活地反映村民在公益事業(yè)上的偏好；二、《村委組織法》第二十六條規(guī)定，村民代表大會由村民委員會召集。這在程序上顛倒了委托代理的關(guān)系，削弱了村民表達意志的權(quán)力；三、根據(jù)《村委組織法》第二十四條，村民會議討論的主要是享受誤工補助的人員及補助標(biāo)準(zhǔn)、集體經(jīng)濟收益分配、土地承包和宅基地使用等事項，主要是關(guān)于集體內(nèi)部既有產(chǎn)權(quán)和利益的調(diào)整，對道路、水利、環(huán)境治理、公共文化建設(shè)等公益事業(yè)需求明顯關(guān)注不夠。

圖片反映了村民積極參加基層自治代表大會

農(nóng)民缺乏參與公益事業(yè)建設(shè)的渠道后，容易導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)等上級政府將自己意愿強加給農(nóng)民的現(xiàn)象，所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)并不是農(nóng)民實際需要的。漸漸地，村民失去了參加公益事業(yè)建設(shè)的熱情，出現(xiàn)“政府在干，農(nóng)民在看”的尷尬局面。相當(dāng)一部分農(nóng)民不僅不愿“出工出力”，也不愿意“出錢”用于基礎(chǔ)設(shè)施的先期建設(shè)和后期維護使用；對公共項目花費多少、效果如何漠不關(guān)心；對因興建道路、水利設(shè)施、廣場、綠化地等對自己承包地和房屋的損失，更是索要高昂的補償費。

（二）村民監(jiān)督手段不足

村民自治另一項基本內(nèi)容是村民對村委會的監(jiān)督。《村委組織法》第三十條曾明確指出，村民委員會應(yīng)當(dāng)接受村民的監(jiān)督。《村委組織法》列出了十四項村民委員會必須公開的事項，包括：村民委員會的年度工作報告、享受誤工補貼的人員及補貼標(biāo)準(zhǔn)、村集體經(jīng)濟所得收益的使用和分配、村公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞及建設(shè)承包情況、土地承包經(jīng)營、宅基地的分配和使用、征地補償費的使用和分配、國家計劃生育政策的落實、政府撥付的救災(zāi)救助和補貼補助等資金物資的管理使用情況等。《村委組織法》提出的這些監(jiān)督事項基本上與前述村民會議討論的事項一致，主要是關(guān)于集體內(nèi)部既有產(chǎn)權(quán)和利益的分配和調(diào)整，而對公益事業(yè)建設(shè)的監(jiān)督同樣沒有重視。事實上，公益事業(yè)建設(shè)與農(nóng)民生產(chǎn)發(fā)展和生活改善關(guān)系更大。而且，公益事業(yè)建設(shè)項目投資較大，更具復(fù)雜性，監(jiān)督更難，因為涉及到投資來源、項目成本、項目質(zhì)量等系列問題，需要專門的信息和知識。

《村委組織法》規(guī)定的村務(wù)監(jiān)督方式主要是通過村務(wù)公開、財務(wù)公開、村委會主要成員離職審計等?！洞逦M織法》第三十條要求：一般事項至少每季度公布一次；集體財務(wù)往來較多的，財務(wù)收支情況應(yīng)當(dāng)每月公布一次；涉及村民利益的重大事項應(yīng)當(dāng)隨時公布?！洞逦M織法》第三十五條還規(guī)定，對村民委員會成員實行任期和離任經(jīng)濟責(zé)任審計，尤其是對村財務(wù)收支、村債權(quán)債務(wù)以及上級政府撥付的物資和資金使用情況進行審計?！洞逦M織法》規(guī)定村務(wù)公開、財務(wù)公開、離職審計等監(jiān)督方式屬于一種事后和被動監(jiān)督。這種監(jiān)督是否有效，取決于公布的事項是否關(guān)系到村民個人的切身利益。對于生育指標(biāo)、宅基地指標(biāo)、低保人員指標(biāo)的分配，這種事后監(jiān)督的方式可能是有效的。但對于一般的公共事務(wù)、尤其是關(guān)于村民整體利益的公共事務(wù)，這種監(jiān)督的方式可能失去效果。這是因為：首先，村民可能一開始就沒有參與公共事務(wù)決策，對公共事務(wù)執(zhí)行過程也不清楚，這些村民即使有監(jiān)督的積極性也缺乏進行監(jiān)督的必要信息；其次，實施監(jiān)督的是全村成員，沒有指定專門的機構(gòu)，村民由于搭便車行為會忽視這些公布的事項。

《村委組織法》在村務(wù)監(jiān)督方面的制度設(shè)計不完整與社會經(jīng)濟發(fā)展階段有關(guān)?！洞逦M織法》是在1998年通過的，當(dāng)時的村委會承擔(dān)了大量上級政府指派的工作，而諸如農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”、計劃生育等任務(wù)不僅非常艱巨繁重，而且與村民利益存在沖突。所以，村委會當(dāng)時主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核和監(jiān)督。村務(wù)監(jiān)督方面制度設(shè)計不完整也與社會認(rèn)識有關(guān)。一般認(rèn)為，選舉是村級自治和基層民主的基礎(chǔ)，由村民選出來的村委會成員必定代表村民的利益。中央政府也非常強調(diào)村民選舉，每當(dāng)村民委員會換屆時不僅在組織上進行大規(guī)模動員，而且一再強調(diào)政治紀(jì)律。對于村民自治組織內(nèi)部其它制度建設(shè)，如村規(guī)民約、村民議事會等，只是到最近幾年才開始提上議事日程。

漫畫反映出村務(wù)監(jiān)督的目的在于讓村務(wù)運行透明化，以便于村民參與監(jiān)督

（三）村莊治理封閉

目前的村民自治是村內(nèi)成員的自治，而村內(nèi)成員以戶籍是否在村來界定。盡管《村委組織法》第十三條有規(guī)定，戶籍不在本村的外來人員可以申請參加村委選舉，只要在本村居住一年以上且經(jīng)村民會議或者村民代表會議同意。但是，除非外來者作了較大貢獻，否則村民會議或村民代表會議是不會給他選舉和被選舉資格的。由于耕地、池塘、森林等資源屬于村內(nèi)成員集體所有，村莊治理排除外人參與可以更好地保護村內(nèi)居民利益，但這種排除也導(dǎo)致外部的資金、技術(shù)、人才入不了村，降低了村內(nèi)土地、勞動力等要素的利用效率以及外部資源投資公益事業(yè)建設(shè)的可能性。

由村莊治理的封閉性導(dǎo)致的問題在發(fā)達地區(qū)更加明顯。在廣東、江蘇、浙江等省份，部分經(jīng)濟發(fā)達縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村由于工商業(yè)發(fā)達，大量外來人員流入，部分社區(qū)出現(xiàn)了外來人口超過本地人口的“倒掛”現(xiàn)象。調(diào)查時曾發(fā)現(xiàn)，由于外來人口沒有資格參與社區(qū)治理，這些工商業(yè)發(fā)達地區(qū)普遍存在“重管理、輕服務(wù)”和“重權(quán)力、輕權(quán)利”的現(xiàn)象，提供的教育、醫(yī)療、文化、娛樂、交通設(shè)施等公共服務(wù)明顯不足，外來人員的權(quán)利得不到保障。外來人員因為不能參與社區(qū)治理，缺乏對當(dāng)?shù)氐恼J(rèn)同，很難融入當(dāng)?shù)厣鐣瑢Ξ?dāng)?shù)毓舶踩h(huán)境治理等不配合，這就增加了社區(qū)治理的成本。

三、村級自治組織治理體系改革

（一）地方改革案例

2012年，河南省移民辦和地方政府在移民村進行社會治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，推行村“兩委”領(lǐng)導(dǎo)下的民主議事會、民主監(jiān)事會和民事調(diào)解委員會的村級治理模式，目的是穩(wěn)定因南水北調(diào)中線工程第二期興建而被迫搬遷的移民的情緒，化解移民村在搬遷初期發(fā)生的多起干群糾紛和上訪事件，發(fā)展移民村經(jīng)濟。移民村民主議事會是討論和決定村級日常事務(wù)的常設(shè)機構(gòu)，它以村民小組為單位，由小組議事會成員代表和縣鄉(xiāng)駐（包）村干部、村“兩委”班子成員、小組長、黨員代表等組成，小組議事會成員則由“一戶一票”的方式選舉產(chǎn)生。村級民主議事會定期召開會議，原則上每月一次，遇有重大緊急事項則隨時召開。村黨支部、村委會、村集體經(jīng)濟組織、黨員、民主議事會成員、10名以上村民聯(lián)名，可以提出議題，“兩委”班子對議題進行審議，形成初步方案。一般事項由民主議事會根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)的原則表決形成決議后報村“兩委”研究審定，重大事項由民主議事會表決通過后，提交村民會議表決并形成決議。移民村民主監(jiān)事會則負(fù)責(zé)監(jiān)督村委會執(zhí)行村民會議和民主議事會決定情況、村級財務(wù)收支運行情況、村集體經(jīng)濟合同和項目招投標(biāo)情況等。民主監(jiān)事會成員不少于5名，由村民選舉產(chǎn)生，村“兩委”干部及其親屬、報賬員不能參選監(jiān)事會。縣鄉(xiāng)駐村干部參與民主監(jiān)事會，監(jiān)督監(jiān)事會自身工作。

湖南省益陽市于2012年探索村級治理改革，建立以村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、村民議事會為村民會議或村民代表會議常設(shè)議事機構(gòu)、村民委員會為執(zhí)行機構(gòu)、村務(wù)監(jiān)督委員會為監(jiān)督機構(gòu)的“四位一體”村級治理體系，目的是推動農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)，化解村民與基層干部的矛盾。湖南益陽市的村民議事會、村務(wù)監(jiān)督委員會與河南省移民村的民主議事會、民主監(jiān)事會在產(chǎn)生方式、任期、人員結(jié)構(gòu)、議事和監(jiān)事程序、職責(zé)以及權(quán)利上基本相同，只是河南移民村要求的民主議事會與監(jiān)事會成員比湖南益陽市更多，這有可能與村莊規(guī)模、治理面臨問題的復(fù)雜性有關(guān)。

（二）地方改革的意義

根據(jù)《村委組織法》，村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人組成。實踐中，由于村民代表大會并未常態(tài)化，村民代表在大部分地區(qū)基本上就是村小組長，成為任務(wù)的接受者和完成者。河南省移民村的民主議事會與湖南益陽市的村民議事會，實際上相當(dāng)于村民代表大會。但是，民主議事會和村民議事會是常設(shè)機構(gòu)，這就給村民建立了一條表達公共物品需求偏好的正常渠道。更為重要的是，民主議事會和村民議事會被要求定期召開會議，原則上每月一次，遇有重大緊急事項隨時召開，這就比《村委會組織法》中的村民代表大會每季度召開一次的要求更加常態(tài)化，議事會也就更能隨時反映村民的意愿。

河南移民村民主議事會成員原則上在中小型村不少于20人，在大型村不少于30人，每個村民小組應(yīng)有2個以上成員參加民主議事會；湖南益陽市規(guī)定村民議事會成員最少不低于15人，每個村民小組至少有1名議事會成員。河南移民村和湖南益陽市都要求議事會成員中村組干部一般不超過成員的50%。此外，河南移民村和湖南益陽市都在村民小組一級成立了民主議事會，其成員采用“一戶一票”的方式由戶代表從本小組有選舉權(quán)的村民中選舉產(chǎn)生，而且一般不少于5人。所以，河南省移民村的民主議事會和湖南省益陽市的村民議事會擴大了村民代表規(guī)模。成員更多后，代表更廣泛，村民也就更有機會表達自己的意愿，民主議事會和村民議事會獲取信息的渠道更寬廣更暢通，村級治理的民意基礎(chǔ)也就更牢。

民主議事會和村民議事會使村民自治的范圍更廣。因為行政村長期以來被視為政府的代理者，《村委組織法》以一種消極的方式劃出了九條必須由村民會議討論決定的事務(wù)。河南移民村推行的民主議事會不僅將以上事務(wù)進一步細化，明確將生育證發(fā)放對象、優(yōu)撫對象、低保戶、五保戶的確定，以及政府下?lián)芎蜕鐣栀浀木葹?zāi)等明顯涉及村民利益、容易引起矛盾和爭執(zhí)的事項納入了議事的范圍，而且重點強調(diào)了對村公益事業(yè)建設(shè)和村集體資產(chǎn)購建、處理及收益的分配方面的議決。湖南益陽市推行的村民議事會則將村級發(fā)展規(guī)劃、村日常自治事務(wù)、低保和扶貧等款項分配、村公益事業(yè)建設(shè)、村經(jīng)濟社會發(fā)展事項等都作為議事會討論的對象。

河南移民村民主議事會和湖南益陽村民議事會議事有一套比較規(guī)范的程序。首先是議題的提出，然后是提名人對議題作說明、聯(lián)名人補充發(fā)言、議事會成員發(fā)言、議事會成員開展辯論、進行議題表決、產(chǎn)生表決結(jié)果、議題發(fā)起人總結(jié)發(fā)言以及到會人員簽名等。議題表決是決策過程，參會人員簽名表明議事會成員的責(zé)任和決策的合法性，而議題提出人、聯(lián)名人和議事會成員發(fā)言以及議事會成員辯論是信息交流的過程。這一過程首先可以使信息更公開，決策更透明、公正，這在救濟金發(fā)放、貧困戶慰問、優(yōu)秀評選、低保指標(biāo)確定上是極其重要的。其次，信息交流可以讓議事會成員表達自己及所代表群體的偏好，找到解決問題的更多辦法，并給村“兩委”施加解決問題的壓力。第三，議事會成員發(fā)言和辯論中的信息交流也有利于溝通，促使各成員相互妥協(xié)和達成協(xié)議。

河南移民村的民主監(jiān)事會和湖南益陽市的村務(wù)監(jiān)督委員會使村務(wù)由被動監(jiān)督變?yōu)橹鲃颖O(jiān)督?！洞逦M織法》提出村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會或其他形式的村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)，其成員向村民會議和村民代表會議負(fù)責(zé)，監(jiān)督委員會成員可以列席村民委員會會議。但由于《村委組織法》強調(diào)了村務(wù)公開，且明確提出由村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督的事務(wù)并不多。結(jié)果，大部分行政村并未成立專門的村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)，即使成立了也多流于形式。移民村民主監(jiān)事會和益陽市的村務(wù)監(jiān)督委員會是由村民大會選舉產(chǎn)生、并對村務(wù)實行監(jiān)督的村民自治機構(gòu)，監(jiān)事會和監(jiān)督委員會的例會原則上要求每月不少于一次。所以，監(jiān)事會和監(jiān)督委員會實際上成了常設(shè)的自治組織機構(gòu)。河南移民村的民主監(jiān)事會基本上將全部村務(wù)納入了監(jiān)督范圍。民主監(jiān)事會監(jiān)督村“兩委”貫徹執(zhí)行黨在農(nóng)村的路線、方針、政策情況，監(jiān)督民主議事會、村民（代表）大會形成的決議執(zhí)行情況，監(jiān)督落實村日常事務(wù)和重大事項民主決策情況，監(jiān)督村務(wù)公開和黨務(wù)公開情況，監(jiān)督村級財務(wù)管理情況，監(jiān)督村集體經(jīng)濟合同和項目招投標(biāo)情況，監(jiān)督村干部履職情況，監(jiān)督村民（代表）大會授權(quán)的其他事項。湖南益陽市村務(wù)監(jiān)督委員會則對村級重大決策、村務(wù)公開情況、村集體“三資”管理情況、村干部廉潔履職情況、村民會議授權(quán)的其他事項進行全面監(jiān)督。

民主監(jiān)事會和村務(wù)監(jiān)督委員會使村務(wù)由事后監(jiān)督變?yōu)槿瘫O(jiān)督。在河南移民村，民主監(jiān)事會成員可以列席民主議事會、村委會會議，了解掌握村務(wù)決策、執(zhí)行過程；民主監(jiān)事會對村“兩委”、民主議事會不按法定程序和民主議事規(guī)則作出的決定，可以建議更改，必要時可以建議召開村民（代表）會議進行質(zhì)詢。前者實際上是事前監(jiān)督，后者則是事中監(jiān)督。即使是事后監(jiān)督，民主監(jiān)事會的權(quán)力更大，按照《河南省移民村（社區(qū)）民主監(jiān)事會監(jiān)督導(dǎo)則》，民主監(jiān)事會有權(quán)查閱、復(fù)制與監(jiān)督事項有關(guān)的文件資料，調(diào)查核實有關(guān)情況；有權(quán)要求村委會對監(jiān)督事項作出解釋說明并提供有關(guān)資料；可以受理村民的意見和建議，以書面或口頭的形式向村“兩委”反映村民對村務(wù)管理的意見以及改進工作的建議；可以對村財務(wù)收支情況定期進行審查公示，參與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）對村財務(wù)的年度審計和對村“兩委”成員任期經(jīng)濟責(zé)任審計；可以根據(jù)多數(shù)村民和村民代表的意見，對不稱職的村級組織成員提出處理或罷免建議，提請村黨支部研究，依紀(jì)依法啟動處理或罷免程序。湖南省益陽市的村務(wù)監(jiān)督委員會則可以列席村黨組織和村民委員會召開的有關(guān)會議，了解掌握村務(wù)的決策和管理執(zhí)行情況；可以審查村務(wù)公開的內(nèi)容、方式、時間和程序，可以按月審查村級財務(wù)情況。

（三）村級自治組織治理體系的完善

從河南移民村和湖南益陽市村級治理改革的經(jīng)驗來看，議事會有利于村民表達自己的偏好，有利于村民參與公共事務(wù)決策和管理，有利于執(zhí)行和落實上級政府的政策，監(jiān)事會或監(jiān)督委員會有利于監(jiān)督村“兩委”開展的村務(wù)工作?？紤]到中國農(nóng)村正在進行大規(guī)模的經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、農(nóng)村正由熟人社會向公民社會轉(zhuǎn)變、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后農(nóng)村公共事務(wù)將顯著增加等現(xiàn)實情況，村民議事會和村務(wù)監(jiān)督委員會完全可以在農(nóng)村其它地區(qū)推廣。事實上，2017年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會的指導(dǎo)意見》，明確提出在行政村建立村務(wù)監(jiān)督委員會，并對村務(wù)監(jiān)督委員會的人員設(shè)置、職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督的內(nèi)容、工作方式等作了規(guī)定。

《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會的指導(dǎo)意見》頒布后，各地紛紛響應(yīng)成立村務(wù)監(jiān)督委員會

但是，無論是議事會還是監(jiān)督委員會，只有成為常設(shè)機構(gòu)、有比較固定的人員和規(guī)定的職責(zé)和權(quán)利才能發(fā)揮作用。換言之，村民議事會和監(jiān)督委員會要能真正行使職責(zé)是需要一定資金的，包括辦公經(jīng)費和人員工資。目前，絕大部分行政村并沒有集體經(jīng)濟收入，村級運轉(zhuǎn)及村干部主要成員的工資基本上靠上級財政轉(zhuǎn)移支付。所以，有必要在財政上建立對村民議事會和村務(wù)監(jiān)督委員會的專項轉(zhuǎn)移支付制度。

村務(wù)監(jiān)督有利于提高村公益事業(yè)建設(shè)的效率，村務(wù)監(jiān)督委員會主要是監(jiān)督村“兩委”的工作。因此，監(jiān)督委員會成員不能來自“兩委”的班子成員。但是，監(jiān)督委員會要能發(fā)揮作用就必須具有一定的權(quán)威。因此，需要理順村務(wù)監(jiān)督委員會和村“兩委”的關(guān)系。此外，監(jiān)督委員會成員需要懂一定的財務(wù)、管理知識，對農(nóng)村政策比較了解。所以，村務(wù)監(jiān)督委員會的主任由退下來的老村支書、老村長、老會計擔(dān)任比較合適，也可以考慮由退休的教師、曾在政府部門任職的干部以及德高望重的村民擔(dān)任。

目前，關(guān)于如何突破社區(qū)治理的封閉性這方面的探索仍然較少，土地和資產(chǎn)的集體所有制天然排斥外部成員參與村級治理。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和城鄉(xiāng)要素市場統(tǒng)一，預(yù)計突破農(nóng)村社區(qū)治理的封閉性將經(jīng)過三個階段：其一，界定集體所有的土地及其它資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，按戶而不是人口將產(chǎn)權(quán)固定下來，保護現(xiàn)有農(nóng)村居民的利益；其二，允許成員所有的土地和其它資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)在社區(qū)外自由流動和交易；其三，在城鄉(xiāng)和地區(qū)之間人口自由流動的基礎(chǔ)上形成新的社區(qū)，選舉村民委員會、村民議事會和村務(wù)監(jiān)督委員會，讓新加入農(nóng)村社區(qū)的居民參與決策、管理和監(jiān)督，保護這部分新型農(nóng)村居民的權(quán)益。目前，僅有少部分發(fā)達地區(qū)完成了第一階段任務(wù)。

四、結(jié)論

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，村務(wù)的主要內(nèi)容不再是完成上級政府的命令，而是落實中央各項惠農(nóng)政策，高效地給村內(nèi)居民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。農(nóng)村基層治理須改變以往那種行政命令方式，建立讓農(nóng)村居民表達對公共服務(wù)需求偏好的渠道和機制，同時可以對村民委員會進行有效監(jiān)督，降低供給公共服務(wù)的成本。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將促進城市與農(nóng)村之間、不同農(nóng)村社區(qū)之間要素流動，促進要素市場交易范圍進一步擴大。基層治理需要協(xié)調(diào)好村內(nèi)居民之間以及村內(nèi)與村外居民之間的利益關(guān)系。

由于村民代表大會制度不健全，農(nóng)民缺乏參與治理的渠道，結(jié)果導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)等上級政府將自己意愿強加給農(nóng)民的現(xiàn)象，所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)并不是農(nóng)民實際需要的，村民逐漸失去了參加公益事業(yè)建設(shè)的熱情，出現(xiàn)“政府在干，農(nóng)民在看”的尷尬局面，村民既不出力，也不出錢。由于村務(wù)監(jiān)督委員會制度不健全，目前的村務(wù)監(jiān)督是一種被動和消極的監(jiān)督，村民既沒激勵也缺乏必要的信息監(jiān)督村民委員會，結(jié)果導(dǎo)致村公益事業(yè)建設(shè)效率低、成本高、腐敗頻發(fā)。社區(qū)治理的封閉性則導(dǎo)致外部的資金、技術(shù)、人才入不了村，這就降低了村內(nèi)土地、勞動力等要素的利用效率以及外部資源投資公益事業(yè)建設(shè)的可能性，導(dǎo)致外來人員權(quán)利得不到保障，缺乏對當(dāng)?shù)氐恼J(rèn)同，社區(qū)治理成本增加。

河南省移民村建立的民主議事會和湖南省益陽市建立的村民議事會成為村民代表大會的常設(shè)機構(gòu)。民主議事會和村民議事會擴大了村民代表的規(guī)模和代表來源的多樣性，增加了議事的范圍，規(guī)范了議事的程序，從而使村民更有機會表達自己的意愿，村務(wù)決策可獲取信息的渠道更寬廣更暢通，村級治理的民意基礎(chǔ)更牢固。河南移民村建立的民主監(jiān)事會和湖南益陽市建立的村務(wù)監(jiān)督委員會也成為常設(shè)的自治組織機構(gòu)，兩者都將主要村務(wù)納入監(jiān)督范圍，使村務(wù)由被動監(jiān)督變?yōu)橹鲃颖O(jiān)督，由事后監(jiān)督變?yōu)槿^程監(jiān)督。河南移民村和湖南益陽市的村級治理改革值得推廣，同時需要在財政轉(zhuǎn)移支付制度和人員配備上進行支持和完善。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學(xué)術(shù)界》2018年第7期  微信公眾號（原創(chuàng)）  

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)