摘要：中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)在近年來(lái)獲得了巨大的反貧困成就, 但同時(shí)也面臨著深刻的機(jī)制創(chuàng)新與戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。論文基于對(duì)習(xí)近平同志扶貧開(kāi)發(fā)思想的學(xué)習(xí)和研究體會(huì), 從賦權(quán)和社會(huì)公平正義、城鄉(xiāng)和區(qū)域統(tǒng)籌、多元化社會(huì)力量動(dòng)員等方面, 對(duì)內(nèi)生式扶貧和精準(zhǔn)扶貧的深刻內(nèi)涵與推進(jìn)模式進(jìn)行了深入論述。論文的結(jié)論是, 要立足長(zhǎng)遠(yuǎn), 進(jìn)行系統(tǒng)、深刻的制度創(chuàng)新與機(jī)制創(chuàng)新, 實(shí)現(xiàn)脫貧的機(jī)制化和可持續(xù)化, 要防止形式主義扶貧, 注重內(nèi)生力量的培植。
包容式 (普惠式) 增長(zhǎng)、機(jī)會(huì)均等與賦權(quán)
十九大提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”, 其中脫貧攻堅(jiān)是其核心內(nèi)容之一。習(xí)近平同志在中國(guó)共產(chǎn)黨十九大報(bào)告中向全世界宣布:“我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得決定性進(jìn)展, 六千多萬(wàn)貧困人口穩(wěn)定脫貧, 貧困發(fā)生率從百分之十點(diǎn)二下降到百分之四以下”。確實(shí), 中國(guó)在近四十年的改革開(kāi)放進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)了高速的增長(zhǎng), 人均收入與國(guó)民福利有了極大的提升, 這是全世界公認(rèn)的歷史性成就。但同時(shí), 習(xí)近平同志在歷次講話中也強(qiáng)調(diào):“我們也要清醒地看到, 我國(guó)還處在社會(huì)主義初級(jí)階段, 由于我國(guó)國(guó)家大、各地發(fā)展條件不同, 我國(guó)還有為數(shù)不少的困難群眾”。對(duì)貧困人口大規(guī)模存在這樣一個(gè)事實(shí), 我們要保持高度清醒的認(rèn)識(shí), 要在制訂發(fā)展戰(zhàn)略與發(fā)展目標(biāo)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中時(shí)刻想到中國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡、人群與族群不平衡、貧困人口集中等嚴(yán)峻狀況, 使我們的政策不偏離這個(gè)基本事實(shí)。
(一) 反貧困是社會(huì)主義的本質(zhì)要求與特征
近年來(lái), 扶貧工作成為中央和地方各級(jí)政府工作中的重中之重, 得到了方方面面的高度重視。在我們這樣一個(gè)幅員遼闊、國(guó)情極其復(fù)雜、發(fā)展不均衡的社會(huì)主義大國(guó), 反貧困是一項(xiàng)艱苦的使命。我國(guó)扶貧問(wèn)題不是一個(gè)局部的、枝節(jié)的、錦上添花的工作, 也不僅僅是貧困地區(qū)的工作, 而是一個(gè)事關(guān)全局的、核心的、與全國(guó)所有地區(qū)都有關(guān)的工作。新中國(guó)成立以來(lái)的反貧困成就巨大, 尤其是改革開(kāi)放以來(lái), 更是進(jìn)入反貧困的快車道, 為世界反貧困工作作出了突出貢獻(xiàn)。但這并不意味著我國(guó)扶貧工作已經(jīng)完成, 扶貧工作不僅是我國(guó)現(xiàn)階段的重要工作, 且消除貧困也是社會(huì)主義的題中應(yīng)有之意。習(xí)近平同志說(shuō):“貧窮不是社會(huì)主義。如果貧困地區(qū)長(zhǎng)期貧困, 面貌長(zhǎng)期得不到改變, 群眾生活長(zhǎng)期得不到明顯提高, 那就沒(méi)有體現(xiàn)我國(guó)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性, 那也不是社會(huì)主義”。“消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕, 是社會(huì)主義的本質(zhì)要求, 是我們黨的重要使命”。習(xí)近平把扶貧開(kāi)發(fā)提高到“社會(huì)主義本質(zhì)”來(lái)認(rèn)識(shí), 把“共同富?！焙汀跋毨А币暈椤爸袊?guó)特色社會(huì)主義的根本原則”。
(二) 好增長(zhǎng)與壞增長(zhǎng)
我國(guó)在近幾十年中實(shí)現(xiàn)了快速的、甚至是超高速的增長(zhǎng), 直到今天, 中國(guó)仍是全世界增長(zhǎng)最快的經(jīng)濟(jì)體之一。“發(fā)展”是新中國(guó)的主旋律, 實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的趕超式發(fā)展, 從而以最快的速度趕上并超過(guò)西方發(fā)達(dá)國(guó)家, 成為中國(guó)幾代人的夢(mèng)想。而實(shí)際上, 我們也正在成為全世界經(jīng)濟(jì)總量最大的經(jīng)濟(jì)體之一, 且有望在不遠(yuǎn)的將來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量世界第一的目標(biāo)。但同時(shí), 我們要對(duì)單純追求發(fā)展速度與經(jīng)濟(jì)規(guī)模的“唯發(fā)展主義”觀點(diǎn)給以足夠的警惕與批判, 正是由于片面強(qiáng)調(diào)“發(fā)展”速度與規(guī)模, 不重視或忽視了“發(fā)展”所引發(fā)的社會(huì)公正問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題, 忽視了發(fā)展的可持續(xù)性問(wèn)題和代際公平問(wèn)題, 才使得我們?cè)诮鼛啄甑慕?jīng)濟(jì)發(fā)展中遭遇到諸多挑戰(zhàn)與困難。
什么是好的增長(zhǎng)?好的增長(zhǎng)是平衡的增長(zhǎng), 要實(shí)現(xiàn)人群之間的均衡、族群之間的均衡、職群 (不同領(lǐng)域不同職業(yè)群體) 之間的均衡、區(qū)域發(fā)展之間的均衡。我們?cè)诟母镩_(kāi)放之后實(shí)行了整個(gè)經(jīng)濟(jì)的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略, 區(qū)域的不均衡和人群的不均衡在改革開(kāi)放初期為整個(gè)經(jīng)濟(jì)提供了活力, 促進(jìn)了資源和要素的流動(dòng), 從而促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。但同時(shí), 社會(huì)的不均衡發(fā)展也極大地影響了社會(huì)的公平正義, 從而給整個(gè)社會(huì)帶來(lái)更高的運(yùn)行成本, 社會(huì)的不穩(wěn)定甚至局部的危機(jī)逐漸顯現(xiàn), 這就給我們執(zhí)行多年的非均衡戰(zhàn)略提出了警示。我國(guó)目前的基尼系數(shù)雖在全世界名列前茅, 但人與人之間、地區(qū)與地區(qū)之間的收入差別太大, 影響了社會(huì)的和諧和穩(wěn)定, 反過(guò)來(lái)阻礙了經(jīng)濟(jì)的更好發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展, 增大了發(fā)展的阻力和成本。
(三) 實(shí)現(xiàn)包容式 (普惠式) 增長(zhǎng)
好的增長(zhǎng)一定是包容式、普惠式的增長(zhǎng), 也就是在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中, 處于社會(huì)中下層的普通群眾也能分享到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的好處 (福利) , 從而使所有民眾都能在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中獲得福利的帕累托改進(jìn)。反之則是“排斥性增長(zhǎng)”, 即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)只有益于那些擁有一定經(jīng)濟(jì)地位與政治地位的個(gè)別人群, 而無(wú)益于中下層人群, 尤其沒(méi)有改善底層人民的境況, 甚至使低收入人群的福利狀況惡化。這種排斥性增長(zhǎng), 不僅是壞的增長(zhǎng), 而且是一種社會(huì)成本極其高昂的增長(zhǎng), 有可能引起巨大的社會(huì)摩擦與社會(huì)震蕩。因此, 習(xí)近平在多個(gè)場(chǎng)合反復(fù)強(qiáng)調(diào), “檢驗(yàn)我們一切工作的成效, 最終都要看人民是否真正得到了實(shí)惠, 人民生活是否真正得到了改善, 人民權(quán)益是否真正得到了保障。面對(duì)人民過(guò)上更好生活的新期待, 我們不能有絲毫自滿和懈怠, 必須再接再厲, 使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民, 朝著共同富裕方向穩(wěn)步邁進(jìn)”。
(四) 賦權(quán)、改善民生與提升可行能力
阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為, 貧困的發(fā)生, 其最根本的原因在于“可行能力”的喪失與剝奪, 使得貧困者因不具備基本的能力而陷入貧困不能自拔?？尚心芰Π粋€(gè)人改變自己境況、適應(yīng)周遭社會(huì)的最基本的能力, 如認(rèn)知能力、判斷能力、應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的能力、創(chuàng)新的能力等等。但“可行能力”的獲得, 需要以一個(gè)人獲得基本的權(quán)利保障為前提, 需要比較系統(tǒng)的制度支撐。如果一個(gè)人的受教育權(quán)、醫(yī)療和社會(huì)保障權(quán)、創(chuàng)業(yè)權(quán)和信貸權(quán)、遷徙和其他自由選擇權(quán)受到損害、不能得到保障或被剝奪, 他的可行能力就是殘缺的, 就不能應(yīng)對(duì)來(lái)自外界的挑戰(zhàn), 有可能陷入貧困。所以, 要有效減貧, 首先要加大“賦權(quán)”的力度, 要保障人民的基本權(quán)利不被侵犯和剝奪。對(duì)于這一點(diǎn), 習(xí)近平曾多次強(qiáng)調(diào):“我們要隨時(shí)隨刻傾聽(tīng)人民呼聲, 回應(yīng)人民期待, 保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利, 維護(hù)社會(huì)公平正義, 在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進(jìn)展, 不斷實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益, 使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、居住等人民的基本權(quán)利得到了保障, 反貧困就具備了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ), 人民尤其是底層人民的可行能力就會(huì)逐步得到提高, 這是反貧困的基礎(chǔ)工作, 也是核心工作。
(五) 機(jī)會(huì)均等與社會(huì)公平正義
“賦權(quán)”的基本含義是賦予每一個(gè)人以平等的權(quán)利, 其隱含的前提是機(jī)會(huì)均等, 一個(gè)公平的制度, 其標(biāo)準(zhǔn)不是結(jié)果的公平, 而是機(jī)會(huì)的公平, 規(guī)則的公平。因此, “賦權(quán)”的核心是實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)均等, 這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的基礎(chǔ)。因而機(jī)會(huì)均等必然是扶貧工作的核心要義之一, 也是進(jìn)行任何制度變革和制度創(chuàng)新的核心目標(biāo)。筆者曾經(jīng)提出過(guò)“制度供給型扶貧”這個(gè)概念, 實(shí)際上, “制度供給”的核心就是“賦權(quán)”, “制度供給”的目的也是實(shí)現(xiàn)“機(jī)會(huì)均等”, 即每個(gè)人都通過(guò)制度供給而獲得了平等的參與權(quán)、發(fā)展權(quán)。因此, 我們?cè)诜鲐毠ぷ髦? 首先要考慮通過(guò)制度供給與制度變革來(lái)實(shí)現(xiàn)貧困人群獲得平等機(jī)會(huì), 為此, 要深刻變革和創(chuàng)新農(nóng)村教育制度、農(nóng)村醫(yī)療制度、農(nóng)村社會(huì)保障制度、農(nóng)村信貸制度等, 革除現(xiàn)有制度中的一些弊端, 使農(nóng)村的這些制度得以創(chuàng)新, 從而給貧困人群實(shí)現(xiàn)自我的機(jī)會(huì), 這才是最根本的扶貧, 最到位、最深刻、最有效的扶貧?，F(xiàn)在很多地方在扶貧方面做表面文章, 而不考慮在制度供給層面進(jìn)行深刻的、系統(tǒng)的、全局性的、根本性的變革, 這樣的扶貧是無(wú)效的, 即使暫時(shí)脫貧也不具有可持續(xù)性, 往往很容易返貧。
統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展和城鄉(xiāng)發(fā)展, 推動(dòng)內(nèi)生式扶貧, 實(shí)現(xiàn)全面小康
(一) 全面建成小康社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)
2020年全面建成小康社會(huì), 是我們國(guó)家既定的偉大發(fā)展目標(biāo)。但是如何來(lái)衡量小康社會(huì)呢?這要全面地看中國(guó)的發(fā)展情況, 要看到廣大農(nóng)村是不是得到發(fā)展, 特別是貧困地區(qū)和貧困人群是否得到發(fā)展, 而在貧困地區(qū)和貧困人群中, 不能忽視邊疆民族地區(qū)的少數(shù)民族群眾是否得到發(fā)展。習(xí)近平在多次講話中提到:“沒(méi)有貧困地區(qū)的小康, 沒(méi)有貧困人口的脫貧, 就沒(méi)有全面建成小康社會(huì)。我們不能一邊宣布實(shí)現(xiàn)了全面建成小康社會(huì)目標(biāo), 另一邊還有幾千萬(wàn)人口生活在扶貧標(biāo)準(zhǔn)線以下。如果是那樣, 就既影響人民群眾對(duì)全面建成小康社會(huì)的滿意度, 也影響國(guó)際社會(huì)對(duì)全面建成小康社會(huì)的認(rèn)可度”。同時(shí), 中央近年來(lái)也特別重視邊疆少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展和扶貧, 認(rèn)為促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的重要一環(huán)?？梢哉f(shuō), 在全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的進(jìn)程中, 少數(shù)民族的脫貧是最艱難也是最重要的工作之一。沒(méi)有少數(shù)民族的脫貧和實(shí)現(xiàn)小康, 就沒(méi)有全國(guó)的小康, 因此, 要全面實(shí)現(xiàn)小康, 必須加大對(duì)廣大農(nóng)村社會(huì)的扶持力度, 保證邊疆地區(qū)和少數(shù)民族得到發(fā)展。
(二) 實(shí)施差別化、傾斜性政策, 外生力量與內(nèi)生力量相結(jié)合
老少邊窮地區(qū)歷史欠賬多, 基礎(chǔ)條件差, 要進(jìn)行有效的扶貧開(kāi)發(fā), 就必須因地制宜, 采取政策組合拳的方式, 綜合性地解決貧困人群脫貧問(wèn)題。首先, 要對(duì)老少邊窮地區(qū)實(shí)施差別化政策。差別化的區(qū)域政策, 意味著要對(duì)老少邊窮地區(qū)實(shí)施特殊的財(cái)政稅收政策、產(chǎn)業(yè)推動(dòng)政策、農(nóng)村發(fā)展政策, 要通過(guò)區(qū)域之間和各微觀主體之間的對(duì)口支援政策以及資源配置的優(yōu)化, 把有限的財(cái)力和資源向少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)傾斜。第二, 要把外生力量和內(nèi)生力量結(jié)合起來(lái), 即習(xí)近平所說(shuō)的“把政策動(dòng)力和內(nèi)生潛力有機(jī)結(jié)合起來(lái)”。政策動(dòng)力指來(lái)自外部的政策推動(dòng)力, 包括各種優(yōu)惠政策、激勵(lì)政策、補(bǔ)貼政策、轉(zhuǎn)移支付政策等, 這些政策構(gòu)建了有利于貧困地區(qū)和邊疆少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展的外部條件;同時(shí), 還要激發(fā)邊疆少數(shù)民族貧困地區(qū)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力, 實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)的自我脫貧, 這就是“內(nèi)生式扶貧”的最核心的內(nèi)涵。以前我們?cè)诜鲐氈兄赜谕饬Φ耐苿?dòng), 重視吸引外部的資金、外來(lái)的干部駐村, 利用對(duì)口扶貧引入各種外來(lái)資源, 但光有外部的因素是很難實(shí)現(xiàn)扶貧效果的可持續(xù)的。內(nèi)生式扶貧就是要激發(fā)和動(dòng)員貧困地區(qū)自己的信心和動(dòng)力, 要激發(fā)貧困人群內(nèi)在的力量, 變“輸血式扶貧”為“造血式扶貧”, 扶貧要內(nèi)外發(fā)力。
而要實(shí)現(xiàn)內(nèi)生式扶貧, 重要的還是要找準(zhǔn)貧困地區(qū)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè), 通過(guò)發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè), 依托產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)進(jìn)行具有可持續(xù)性的自我脫貧。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要基于一個(gè)地方的實(shí)際情況, 要深刻分析和認(rèn)識(shí)本地區(qū)的稟賦和優(yōu)勢(shì), “一個(gè)地方的發(fā)展, 關(guān)鍵在于找準(zhǔn)路子、突出特色。欠發(fā)達(dá)地區(qū)抓發(fā)展, 更要立足資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ), 做好特色文章, 實(shí)現(xiàn)差異競(jìng)爭(zhēng)、錯(cuò)位發(fā)展。欠發(fā)達(dá)地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)一樣, 都要努力轉(zhuǎn)變發(fā)展方式, 著力提高發(fā)展質(zhì)量和效益, 不能‘撿進(jìn)籃子都是菜’”。
(三) 立足長(zhǎng)遠(yuǎn)和基礎(chǔ), 切忌形式主義扶貧
扶貧要立足于夯實(shí)基礎(chǔ)、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn), 要有高瞻遠(yuǎn)矚的眼光, 不要急功近利。既要有時(shí)不我待的緊迫感, 又要從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā), 不做形式主義的扶貧。這需要我們做好制度建設(shè), 重視農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與社會(huì)公共服務(wù), 為扶貧構(gòu)建一個(gè)堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?；A(chǔ)不牢, 即使貧困人群一時(shí)脫貧, 也會(huì)很快返貧。我國(guó)的貧困, 最常見(jiàn)的還是制度供給不足型貧困, 因此基礎(chǔ)設(shè)施的完善極為重要?；A(chǔ)設(shè)施 (包括物質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施和制度的基礎(chǔ)設(shè)施) 的提供, 就是為扶貧“托底”。對(duì)此, 習(xí)近平指出:“基礎(chǔ)設(shè)施落后是邊疆建設(shè)要突破的‘瓶頸’。要面向邊疆農(nóng)村牧區(qū), 打通‘毛細(xì)血管’, 解決‘最后一公里’問(wèn)題, 全面推進(jìn)與群眾生產(chǎn)生活密切的通水、通路、通電等建設(shè), 為興邊富民打好基礎(chǔ)。要繼續(xù)加快鐵路、公路、民航、水運(yùn)建設(shè), 形成對(duì)長(zhǎng)期發(fā)展起支撐作用的區(qū)域性大動(dòng)脈。要抓緊推動(dòng)與有關(guān)國(guó)家和地區(qū)的交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通, 建設(shè)國(guó)際大通道, 推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作”。
扶貧工作既要有很高的要求, 又要量力而行, 實(shí)事求是, 要杜絕口號(hào)式扶貧、形式主義扶貧?，F(xiàn)在各地政府均把脫貧攻堅(jiān)作為重要工作目標(biāo), 層層定量考核和落實(shí), 這本來(lái)是很好的做法, 但個(gè)別地區(qū)搞形式主義的扶貧、口號(hào)式扶貧, 目標(biāo)不切實(shí)際, 隨意將脫貧時(shí)間提前, 這實(shí)際上損害了扶貧的效果, 這不是扎扎實(shí)實(shí)的扶貧, 而是搞扶貧的政績(jī)工程。對(duì)此, 習(xí)近平指出:“貧困地區(qū)要把提高扶貧對(duì)象生活水平作為衡量政績(jī)的主要考核指標(biāo)。扶貧工作要科學(xué)規(guī)劃、因地制宜、抓住重點(diǎn), 不斷提高精準(zhǔn)性、有效性、持續(xù)性, 切忌空喊口號(hào), 不要提好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)。發(fā)展生產(chǎn)要實(shí)事求是, 結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)展特色經(jīng)濟(jì), 注重提高基本公共服務(wù)水平”。
實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧, 提高扶貧的精準(zhǔn)性和可持續(xù)性
(一) 精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵是精準(zhǔn)分析貧困根源
在各地的扶貧實(shí)踐中, 對(duì)精準(zhǔn)扶貧有很多認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。有些地方把精準(zhǔn)扶貧僅僅理解為扶貧干部和對(duì)口扶貧單位針對(duì)一家一戶進(jìn)行支持, 給錢給物, 促其快速脫貧。這就把扶貧工作簡(jiǎn)單化和表面化了。精準(zhǔn)扶貧的核心之一首先是要精準(zhǔn)分析一個(gè)地區(qū)、一個(gè)群體甚至每個(gè)貧困人口的致貧根源, 不能大而化之, 而是進(jìn)行精準(zhǔn)分析, 深刻地考察到底有哪些因素導(dǎo)致當(dāng)?shù)厝巳旱呢毨АＡ?xí)近平在河北阜平縣考察時(shí)著重指出了這一點(diǎn):“要真真實(shí)實(shí)把情況摸清楚。做好基層工作, 關(guān)鍵是要做到情況明。情況搞清楚了, 才能把工作做到家、做到位。大家心里要有一本賬, 要做明白人。要思考我們這個(gè)地方窮在哪里?為什么窮?有哪些優(yōu)勢(shì)?哪些自力更生可以完成?哪些依靠上面幫助和支持才能完成?要搞好規(guī)劃, 揚(yáng)長(zhǎng)避短, 不能眉毛胡子一把抓”;“幫助困難鄉(xiāng)親脫貧致富要有針對(duì)性, 要一家一戶摸情況, 張家長(zhǎng)、李家短都要做到心中有數(shù)”。
深刻分析貧困根源, 做好入戶調(diào)查和數(shù)據(jù)采集工作非常重要, 但是千萬(wàn)不能搞成形式主義, 現(xiàn)在一些地區(qū)的基層干部反映, 他們?cè)诠ぷ髦斜灰筇顭o(wú)數(shù)表格, 重復(fù)錄入各種數(shù)據(jù), 工作量之大令人難以想象, 甚至因?yàn)楦緹o(wú)暇入戶調(diào)研而被迫編造各種數(shù)據(jù), 使基層干部不堪重負(fù), 怨聲載道, 這樣的做法導(dǎo)致他們沒(méi)有辦法把精力用在真正幫助貧困人群脫貧上, 對(duì)扶貧效果造成嚴(yán)重的消極影響。真正的精準(zhǔn)扶貧, 不僅是要找到一堆數(shù)據(jù), 而且更在于精準(zhǔn)分析貧困戶的致貧根源, 看看哪些原因是普遍性的、面上的、共性的, 哪些原因是個(gè)體性的、特殊性的、點(diǎn)上的, 對(duì)于面上的共性的因素, 要在整個(gè)區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和制度創(chuàng)新上下功夫, 而對(duì)于特殊性的因素, 要有針對(duì)性地進(jìn)行幫扶, 通過(guò)民政、社會(huì)力量等進(jìn)行有效解決。
(二) 精準(zhǔn)扶貧的有效性有賴于因地制宜、精準(zhǔn)施策
精準(zhǔn)扶貧的核心之二是精準(zhǔn)施策, 要針對(duì)一個(gè)地區(qū)、一個(gè)群體、甚至針對(duì)特定的貧困戶, 制定相應(yīng)的有差別的脫貧之策, 脫貧對(duì)策的制定要有針對(duì)性、目的性、指向性。這要求我們?cè)诠ぷ髦幸虻刂埔? 不要一刀切。對(duì)此, 習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào), “要增加資金投入和項(xiàng)目支持, 實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧, 因鄉(xiāng)因族制宜、因村施策、因戶施法, 扶到點(diǎn)上、扶到根上。扶貧項(xiàng)目安排和資金使用都要提高瞄準(zhǔn)度, 不要大而化之、撒胡椒面, 更不能搞不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的面子工程”。
精準(zhǔn)扶貧是我國(guó)新時(shí)期扶貧工作的重要特點(diǎn)。在前一階段的幾十年中, 扶貧更多地是面向所有貧困人群, 進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的改造、制度的建設(shè)以及體制機(jī)制的創(chuàng)新, 這些措施對(duì)于大面積的貧困人群脫貧是非常重要的, 甚至至今仍然是一些地區(qū)扶貧的核心工作, 尤其是那些基礎(chǔ)設(shè)施差、制度不到位的欠發(fā)達(dá)地區(qū)。但扶貧工作開(kāi)展到今天, 在多數(shù)地區(qū)大面積貧困已經(jīng)基本消除的階段, 精準(zhǔn)的扶貧戰(zhàn)略更加必要, 要針對(duì)不同類型的貧困精準(zhǔn)發(fā)力。習(xí)近平針對(duì)新時(shí)期精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略指出:“精準(zhǔn)扶貧, 一定要精準(zhǔn)施策。要堅(jiān)持因人因地施策, 因貧困原因施策, 因貧困類型施策。俗話說(shuō), 治病要找病根。扶貧也要找‘貧根’。對(duì)不同原因、不同類型的貧困, 采取不同的脫貧措施, 對(duì)癥下藥、精準(zhǔn)滴灌、靶向治療。各地要通過(guò)深入調(diào)查研究, 盡快搞清楚現(xiàn)有貧困人口中, 哪些是有勞動(dòng)能力、可以通過(guò)生產(chǎn)扶持和就業(yè)幫助實(shí)現(xiàn)脫貧的, 哪些是居住在‘一方水土養(yǎng)不起一方人’的地方、需要通過(guò)易地搬遷實(shí)現(xiàn)脫貧的, 哪些是喪失了勞動(dòng)能力、需要通過(guò)社會(huì)保障實(shí)施兜底扶貧的, 哪些是因病致貧、需要實(shí)施醫(yī)療救助幫扶的, 等等。國(guó)務(wù)院扶貧辦要在各地調(diào)查的基礎(chǔ)上, 匯總出全國(guó)情況, 提出分類施策的具體辦法”。
(三) 精準(zhǔn)扶貧要著眼于對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)行精準(zhǔn)化管理
精準(zhǔn)扶貧的核心之三是對(duì)扶貧對(duì)象的精細(xì)化管理。對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)行精準(zhǔn)化管理, 就是要在資源配置上進(jìn)行有針對(duì)性的精細(xì)管理, 確保各種資源的使用準(zhǔn)確到位。習(xí)近平說(shuō), “貧困民族地區(qū)群眾更期盼的是雪中送炭。要建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制, 瞄準(zhǔn)特困地區(qū)、特困群體、特困家庭, 扶到點(diǎn)上、扶到根上、扶到家庭, 力爭(zhēng)用五到十年時(shí)間實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)貧困家庭和困難群眾穩(wěn)定脫貧”。
精準(zhǔn)化管理強(qiáng)調(diào)扶貧的精確性、有效性, 各種人、財(cái)、物的配置、各種制度措施的落實(shí), 都要落到實(shí)處。正如習(xí)近平所提出的:“扶貧開(kāi)發(fā)推進(jìn)到今天這樣的程度, 貴在精準(zhǔn), 重在精準(zhǔn), 成敗之舉在于精準(zhǔn)。搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之、‘手榴彈炸跳蚤’不行。要做到‘六個(gè)精準(zhǔn)’, 即扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人 (第一書(shū)記) 精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。各地都要在這幾個(gè)精準(zhǔn)上想辦法、出實(shí)招、見(jiàn)真效”。
(四) 針對(duì)不同貧困類型, 進(jìn)行分門別類的有針對(duì)性的扶貧
我國(guó)的貧困根據(jù)產(chǎn)生的原因大體可以分為制度供給不足型貧困、區(qū)域發(fā)展障礙型貧困、可行能力不足型貧困 (結(jié)構(gòu)型貧困) 、先天缺乏型貧困和族群型貧困等類別。針對(duì)這些不同種類的貧困, 中國(guó)的反貧困戰(zhàn)略大致也劃分為制度變革型扶貧、基礎(chǔ)型扶貧 (或大推進(jìn)型扶貧) 、遷移型 (或生態(tài)恢復(fù)型扶貧) 、能力增進(jìn)型扶貧 (或結(jié)構(gòu)型扶貧、造血型扶貧) 、救濟(jì)型扶貧 (或輸血式扶貧) 和族群系統(tǒng)型扶貧, 但是在反貧困實(shí)踐中, 各類措施往往齊頭并進(jìn)形成合力。
習(xí)近平在部分省區(qū)市脫貧攻堅(jiān)與“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展座談會(huì)上的講話中指出的“四個(gè)一批”體現(xiàn)了中央在扶貧戰(zhàn)略上“分門別類”的“結(jié)構(gòu)性扶貧”思想:“一是通過(guò)扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批。對(duì)有勞動(dòng)能力、可以通過(guò)生產(chǎn)和務(wù)工實(shí)現(xiàn)脫貧的貧困人口, 要加大產(chǎn)業(yè)培育扶持和就業(yè)幫助力度, 因地制宜多發(fā)展一些貧困人口參與度高的區(qū)域特色產(chǎn)業(yè), 擴(kuò)大轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)對(duì)接服務(wù), 使這部分人通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)和外出務(wù)工實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。二是通過(guò)移民搬遷安置一批?！?jīng)初步估算, 目前全國(guó)有大約一千萬(wàn)貧困群眾居住在深山、石山、高寒、荒漠化等生存環(huán)境差、不具備基本發(fā)展條件的地方, 以及生態(tài)環(huán)境脆弱、不宜開(kāi)發(fā)的地方。在這些地方就地采取扶貧措施, 不僅成本高, 而且很容易返貧, 難以取得持久效果。三是通過(guò)低保政策兜底一批。對(duì)喪失勞動(dòng)能力、無(wú)法通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助實(shí)現(xiàn)脫貧的貧困人口, 要通過(guò)社會(huì)保障實(shí)施政策性兜底扶貧, 主要是納入低保體系?！芯控毨У貐^(qū)扶貧線和低保線“兩線合一”的實(shí)施辦法, 把低保線提高到扶貧標(biāo)準(zhǔn)線, 對(duì)這部分人實(shí)行應(yīng)保盡保。四是通過(guò)醫(yī)療救助扶持一批。因病致貧、因病返貧的貧困具有暫時(shí)性、間歇性特征, 只要幫助他們解決醫(yī)療費(fèi)用問(wèn)題, 這部分人就可以通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)或外出務(wù)工做到脫貧”。
(五) 精準(zhǔn)扶貧要廣泛動(dòng)員各種社會(huì)力量, 建立長(zhǎng)效機(jī)制
精準(zhǔn)扶貧不是政府單方面的工作, 更不僅僅是扶貧干部的工作, 這項(xiàng)偉大的工作, 涉及到每一個(gè)地區(qū)、每一個(gè)人、每一個(gè)部門。因此, 在實(shí)際的扶貧工作中, 就要強(qiáng)調(diào)“全社會(huì)扶貧”的理念, 把不同區(qū)域、不同領(lǐng)域、不同行業(yè)的資源動(dòng)員起來(lái), 把政府力量和市場(chǎng)力量結(jié)合起來(lái)。這就是“社會(huì)參與式扶貧”的精髓所在。正如習(xí)近平總書(shū)記指出的那樣, “要健全東西部協(xié)作、黨政機(jī)關(guān)定點(diǎn)扶貧機(jī)制, 各部門要積極完成所承擔(dān)的定點(diǎn)扶貧任務(wù), 東部地區(qū)要加大對(duì)西部地區(qū)的幫扶力度, 國(guó)有企業(yè)要承擔(dān)更多扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)。要廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與扶貧開(kāi)發(fā)的積極性, 鼓勵(lì)、支持、幫助各類非公有制企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人自愿采取包干方式參與扶貧”。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)村金融研究2018年02期
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