中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“三權(quán)分置意見(jiàn)”）。不少市場(chǎng)人士持樂(lè)觀態(tài)度，認(rèn)為該意見(jiàn)將大幅放寬資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的門檻，是第二次“土地革命”。

對(duì)此，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道專訪了中國(guó)社科院學(xué)部委員、全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)委員張曉山，他表示，三權(quán)分置意見(jiàn)的作用并沒(méi)有市場(chǎng)想象得那么大。

他的核心觀點(diǎn)是：三權(quán)分置意見(jiàn)是對(duì)各地現(xiàn)行探索經(jīng)驗(yàn)的追認(rèn)，并沒(méi)有提出多少改革的新內(nèi)容。而此前重點(diǎn)提出的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“長(zhǎng)久不變”還未作出界定，這將影響資本下鄉(xiāng)的進(jìn)程。另外農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)、農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格也還未作出界定，還需要政策進(jìn)一步明確。

資本下鄉(xiāng)的難度正在提高

《21世紀(jì)》：市場(chǎng)很多觀點(diǎn)認(rèn)為，三權(quán)分置相當(dāng)于為工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行松綁，對(duì)資本下鄉(xiāng)是重大利好，甚至有新的“土地革命”的說(shuō)法。站在三農(nóng)問(wèn)題研究的角度，你怎么看？

張曉山：我不認(rèn)同這樣的觀點(diǎn)。三權(quán)分置意見(jiàn)出臺(tái)的意義，沒(méi)有市場(chǎng)想象得那么大。

工商資本下鄉(xiāng)需要考量的重要因素是產(chǎn)權(quán)“長(zhǎng)久不變”的定義問(wèn)題。十七屆三中全會(huì)和十八屆三中全會(huì)明確提出“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”?！伴L(zhǎng)久不變”具體指的時(shí)間跨度及雙方確權(quán)主體都沒(méi)有明確的解釋。新出臺(tái)的三權(quán)分置意見(jiàn)仍未解決該問(wèn)題。工商資本經(jīng)營(yíng)目前也僅能進(jìn)行至第二輪土地確權(quán)的2028年，往后的經(jīng)營(yíng)情況仍不明朗。

目前流轉(zhuǎn)土地占耕地約30%，工商資本參與的約10%，約為三分之一。國(guó)務(wù)院辦公廳、農(nóng)業(yè)部對(duì)工商資本進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)都有相關(guān)政策通知，這些政策的共同特點(diǎn)是：保護(hù)農(nóng)戶利益不受損。一方面鼓勵(lì)并強(qiáng)調(diào)工商資本應(yīng)進(jìn)入適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的種糧業(yè)，另一方面要加強(qiáng)對(duì)工商資本下鄉(xiāng)的管理，對(duì)工商資本下鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)動(dòng)態(tài)監(jiān)控，避免“非糧化”與“非農(nóng)化”傾向。具體措施包括承包經(jīng)營(yíng)資格審查、農(nóng)戶租金落實(shí)監(jiān)督、違規(guī)非農(nóng)懲罰等。同時(shí)，人力成本與土地租金成本的升高使得工商資本獲利空間被壓縮，資本下鄉(xiāng)的難度正在提高。

《21世紀(jì)》：那么三權(quán)分置意見(jiàn)出臺(tái)的具體意義在哪里？

張曉山：土地流轉(zhuǎn)“三權(quán)分置”的情況在意見(jiàn)出臺(tái)前確實(shí)已經(jīng)客觀存在，文件更多是事后的追認(rèn)，而沒(méi)有提出新的內(nèi)容。不過(guò)，這份文件依然有積極意義。

文件出臺(tái)前，已有《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》對(duì)農(nóng)民承包土地的使用進(jìn)行規(guī)范，但這次的三權(quán)分置意見(jiàn)較前者更為具體細(xì)化。這份文件雖然還沒(méi)有明確產(chǎn)權(quán)時(shí)間“長(zhǎng)久不變”的問(wèn)題，但把土地所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)各自的權(quán)能以政策文件的形式解釋清楚，是一種進(jìn)步。通過(guò)清晰與合法化土地承包政策，中央政府釋放出鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的政策信號(hào)。

三權(quán)分置兩大突破

《21世紀(jì)》：從以往的土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)兩分到所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置。承包權(quán)被獨(dú)立出來(lái)后，其權(quán)利性質(zhì)應(yīng)該如何界定，物權(quán)還是債權(quán)？

張曉山：目前法學(xué)界認(rèn)為不存在三權(quán)分置，僅有土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。而另一種觀點(diǎn)認(rèn)為三權(quán)的地位并不平等，土地所有權(quán)應(yīng)是三權(quán)的根本，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是由土地所有權(quán)衍生出的物權(quán)。其中土地所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán)歸承包戶。當(dāng)承包戶自己經(jīng)營(yíng)，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)在這種情況下是統(tǒng)一的，若承包戶把自己的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的經(jīng)營(yíng)權(quán)分離出來(lái)，該經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)視為債權(quán)或次生物權(quán)。

對(duì)于產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，三權(quán)分置意見(jiàn)文件中有兩個(gè)突破。

第一，文件中還提到“在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，其中“派生”二字給地方實(shí)施政策提供政策依據(jù)與空間。

第二，原來(lái)的“集體”現(xiàn)改為“農(nóng)民集體”，把農(nóng)民與集體進(jìn)行統(tǒng)一。集體與農(nóng)民本身應(yīng)是一體的，并不存在利益沖突。但目前，有些地方的農(nóng)村集體變成某些人把持的“家族企業(yè)”，集體的異化導(dǎo)致集體脫離于農(nóng)民，成為凌駕于之上農(nóng)民的存在。

目前需要注意的是，由于集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)尚未明確，絕大部分情況下不屬于法人范疇，組織代碼、工商納稅登記證也沒(méi)有，是非常模糊的權(quán)利主體。這不利于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)揮自身的作用。

《21世紀(jì)》：你剛剛提到的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，如果要界定的話，應(yīng)該是一種什么樣的性質(zhì)？

張曉山：集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該是一個(gè)社會(huì)企業(yè)，是一種特殊的法人存在。在對(duì)外盈利的同時(shí)也對(duì)內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，服務(wù)其成員。

目前集體經(jīng)濟(jì)不納稅，這使得其陷入一個(gè)循環(huán)怪圈：社會(huì)認(rèn)為其不納稅應(yīng)該承擔(dān)更多社會(huì)責(zé)任，而集體經(jīng)濟(jì)認(rèn)為其承擔(dān)公共事務(wù)，因此無(wú)需納稅。若集體經(jīng)濟(jì)組織成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，納稅是必定的。不過(guò)稅收可以有一定優(yōu)惠。相應(yīng)地，村中公共事務(wù)不應(yīng)由市場(chǎng)主體承擔(dān)，而應(yīng)由財(cái)政支出買單。

目前許多農(nóng)村還存在集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)不分的情況。原屬于村委會(huì)的社會(huì)福利開支，卻由集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)。很多集體經(jīng)濟(jì)組織不樂(lè)意、不愿意承擔(dān)村委會(huì)的開支，只有界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格才能解決上述問(wèn)題。

如何界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員

《21世紀(jì)》：如何界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員？

張曉山：十八屆三中全會(huì)提到，要保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利。但實(shí)際上，誰(shuí)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員？資格界定問(wèn)題仍是有待處理。集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的界定涉及許多問(wèn)題，如成員能否進(jìn)入與退出、成員的責(zé)任與義務(wù)。同時(shí)因?yàn)橥恋爻邪鼨?quán)與宅基地使用權(quán)只能在成員間進(jìn)行，所以這也涉及土地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題。

界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員后還要解決土地權(quán)利固化的問(wèn)題，避免出現(xiàn)“活人給死人打工”的情況?！掇r(nóng)村土地承包法》中提到，“在家庭的某個(gè)或者部分成員死亡的情況下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不發(fā)生繼承問(wèn)題；家庭成員全部死亡的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅，由發(fā)包方收回承包地?！钡械牡胤绞峭恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)“生不增、死不減”。

固化是為了更好地流轉(zhuǎn)。集體經(jīng)濟(jì)組織要成為真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，應(yīng)該把其成員權(quán)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)權(quán)以便于在市場(chǎng)上流動(dòng)。只有這樣才能流轉(zhuǎn)順暢，產(chǎn)權(quán)清晰。

《21世紀(jì)》：目前農(nóng)民工城鎮(zhèn)化政策，有鼓勵(lì)農(nóng)民有償推出基地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)承包權(quán)的做法，你怎么看？

張曉山：首先中央精神已經(jīng)明確，絕不能以放棄三權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。農(nóng)民在農(nóng)村的宅基地使用權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)及集體經(jīng)濟(jì)收益權(quán)是其用益物權(quán)，而作為常住人口在城鎮(zhèn)享有社會(huì)保障是由憲法賦予的基本人權(quán)。這二者之間并不存在非此即彼的沖突關(guān)系。

其次，農(nóng)民是否愿意有償退出三權(quán)取決于兩方面。一是國(guó)家一億非戶籍人口城市落戶的政策能否貫徹實(shí)行，讓達(dá)到落戶條件的非戶籍人口享受到城市的公共服務(wù)與社會(huì)保障，真正成為市民。按戶籍計(jì)算的城鎮(zhèn)化率與按常住人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率在2013年相差17.7%，國(guó)家計(jì)劃在2020年把這兩個(gè)城鎮(zhèn)化率之差降低2%。若能解決戶口對(duì)應(yīng)的保障房與教育保障等問(wèn)題，讓農(nóng)民無(wú)后顧之憂，農(nóng)民才有選擇空間去考慮是否退出三權(quán)。二是農(nóng)民在中小城市和小城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)和收入，有安置下來(lái)的便利條件。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)

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