只有深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度變革，才能發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。而農(nóng)村土地制度的變革是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革這一核心問(wèn)題的核心。農(nóng)村土地制度改革與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革緊密交織在一起，而最根本的問(wèn)題是從理論、法律、政策、實(shí)踐上說(shuō)清楚什么是中國(guó)農(nóng)村的集體所有制并探索其有效實(shí)現(xiàn)形式。

一、中國(guó)農(nóng)村集體所有制的演進(jìn)歷程

從一開(kāi)始1946年的《中國(guó)土地法大綱》（即“五四指示”），強(qiáng)調(diào)耕者有其田，廢除一切地主的土地所有權(quán)，統(tǒng)一的平均分配。當(dāng)年孫中山先生講的平均地權(quán)，在1946年的土地法大綱中得到了充分體現(xiàn)?？偟膩?lái)說(shuō)，《中國(guó)土地法大綱》體現(xiàn)了土地改革的總路線(xiàn)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民革命和生產(chǎn)的積極性，對(duì)保證戰(zhàn)爭(zhēng)勝利，起了決定性的作用。所以為什么說(shuō)中國(guó)革命是土地革命，是因?yàn)橥恋馗母飳?duì)共產(chǎn)黨獲得江山應(yīng)該說(shuō)起了很大的作用。1949年《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》（即臨時(shí)憲法），是把封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制，保護(hù)國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)和合作社財(cái)產(chǎn)，保護(hù)農(nóng)民土地的所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)耕者有其田。1950年的《中華人民共和國(guó)土地改革法》這里邊也講，承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營(yíng)、買(mǎi)賣(mài)及出租其土地的權(quán)利，廢除地主階級(jí)封建剝削土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制。1954年《憲法》中規(guī)定，保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料的所有權(quán)。

今天（9月26日）的討論給我的啟發(fā)是，從土地改革到1954年之前，這一段時(shí)間內(nèi)關(guān)于互助組、初級(jí)社有很多內(nèi)容，以及在整個(gè)土地改革之后，農(nóng)民有了所有權(quán)，在農(nóng)民有所有權(quán)之后，怎么樣互助怎么合作，這是今天討論比例比較重的。再看到1955年《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》，統(tǒng)一地使用社員的土地、耕畜、農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料，并且逐步地把這些生產(chǎn)資料公有化；組織社員進(jìn)行共同的勞動(dòng)，統(tǒng)一地分配社員的共同勞動(dòng)的成果。它也講到要逐步地用生產(chǎn)資料的勞動(dòng)群眾集體所有制代替生產(chǎn)資料的私人所有制。也就是說(shuō)，從我看正式的文件里邊，至此集體所有制就提出來(lái)了，就逐步利用生產(chǎn)資料的勞動(dòng)群眾的集體所有制代替生產(chǎn)資料的私人所有制。然后把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化，并且分為初級(jí)和高級(jí)兩個(gè)階段。到1956年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程的決議》，認(rèn)為1955年通過(guò)的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》經(jīng)過(guò)各地試用，證明是切合實(shí)際的，可以不再修改補(bǔ)充。同時(shí)，全國(guó)加入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的農(nóng)戶(hù)，已經(jīng)達(dá)到農(nóng)戶(hù)總數(shù)的百分之八十五，其中高級(jí)合作社的社員約占社員總數(shù)的百分之六十，并且應(yīng)當(dāng)從速制定《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的示范章程》。也就是說(shuō)，從初級(jí)社很快的進(jìn)入到了高級(jí)社，這就是我們后來(lái)所說(shuō)到的從合作化到集體化這樣的一個(gè)過(guò)程。高級(jí)合作社現(xiàn)在應(yīng)該很清楚了，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社按照社會(huì)主義的原則，把社員私有的主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)換為合作社集體所有，入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有。所以這個(gè)實(shí)際上就是說(shuō)農(nóng)民無(wú)償?shù)倪M(jìn)入到合作社，然后成為合作社的社員，把生產(chǎn)資料從私有轉(zhuǎn)為集體所有，這是我們現(xiàn)在從文獻(xiàn)看到的是這樣的。然后到1962年的《人民公社60條》，實(shí)行的“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”。1975年的《憲法》也講到了這個(gè)土地所有制“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”。所以，新中國(guó)成立之后，在農(nóng)村推行的集體所有制借鑒了前蘇聯(lián)的理論和實(shí)踐探索，但是和前蘇聯(lián)不同。斯大林強(qiáng)調(diào)，蘇聯(lián)的農(nóng)業(yè)集體化運(yùn)動(dòng)是在土地國(guó)有化的條件下進(jìn)行的。他說(shuō)，“我國(guó)沒(méi)有土地私有制，土地是國(guó)有的，這大大有助于集體化。”這也就是說(shuō)蘇聯(lián)那會(huì)兒，在很大層面上是國(guó)有的。所以我們現(xiàn)在講的中國(guó)農(nóng)村的集體所有制，50年代的，現(xiàn)在回過(guò)頭看，是在土地和其他資產(chǎn)私有的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。先是私有，私有之后整個(gè)加入合作社，然后把合作社變?yōu)榧w所有。這樣來(lái)看我們現(xiàn)在的集體所有制，50年代之后的集體所有制，是中國(guó)和世界不同的而且比較獨(dú)特的地方。改革開(kāi)放之后的農(nóng)村集體所有制成為中國(guó)特色社會(huì)主義初級(jí)階段的一種特殊所有制形態(tài)，農(nóng)村集體所有制理論成為中國(guó)特色社會(huì)主義初級(jí)階段理論體系的重要組成部分?，F(xiàn)在對(duì)中國(guó)農(nóng)村集體所有制，尤其是農(nóng)村土地集體所有制，從理論、法律、政策與實(shí)踐層面進(jìn)行探索，是一條前無(wú)古人的創(chuàng)新之路。所以有一次開(kāi)會(huì)的時(shí)候，汪洋副總理講，“要是把能夠中國(guó)的農(nóng)村集體所有制能夠談清楚，能夠提出這有關(guān)的世界形勢(shì)，就可以得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)?！碑?dāng)然，這只是他當(dāng)時(shí)開(kāi)的個(gè)笑話(huà)。

二、中國(guó)農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀

“集體所有基礎(chǔ)上建立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度,與村民自治組織制度相交織,構(gòu)成了我國(guó)農(nóng)村治理的基本框架,為中國(guó)特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供了基本的制度支撐?！?這是2015年11月《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出的，這些話(huà)是非常到位的。

（一）農(nóng)村集體所有制的資產(chǎn)構(gòu)成和組織載體

為什么要講這個(gè)問(wèn)題，因?yàn)閷?shí)際上關(guān)于中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)，坦率來(lái)講，現(xiàn)在爭(zhēng)論很多。今天我們所說(shuō)到的是集體經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村發(fā)展，但也有很多專(zhuān)家學(xué)者認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)本身是應(yīng)該消滅的，是萬(wàn)惡之源等等。但我現(xiàn)在講的就說(shuō)，不管你喜歡也好，不喜歡也好，集體經(jīng)濟(jì)是一種巨大的存在，也就是說(shuō)這里邊，集體經(jīng)濟(jì)所有制的大量的大塊資產(chǎn)在這，不包括土地及其他經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，包括集體建設(shè)用地，門(mén)面房、集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，以及公益性的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等等，所以這里邊這都是集體所有存在的問(wèn)題。這里邊的話(huà)呢，具體的數(shù)據(jù)就不再說(shuō)了。這樣的資產(chǎn)總額它本身不是按照市場(chǎng)價(jià)格而是按照過(guò)去的這個(gè)資產(chǎn)評(píng)估的這種價(jià)格核算的，這里邊實(shí)際上的話(huà)現(xiàn)在有將近3萬(wàn)億的賬面資產(chǎn)總額，當(dāng)然這里邊北上廣、浙江占的比較多，東部地區(qū)資產(chǎn)總額2.16萬(wàn)億元,占資產(chǎn)總額的75.5%。

 (二)中國(guó)農(nóng)村集體所有土地的類(lèi)型與結(jié)構(gòu)

農(nóng)民集體所有，所有什么，最重要的資產(chǎn)就是農(nóng)村土地。在全國(guó)144億畝國(guó)土面積中，農(nóng)村集體所有土地總面積約占46%。集體所有的農(nóng)用地占國(guó)土面積的38.4%。 在全國(guó)4.8億畝建設(shè)用地面積中，農(nóng)村集體所有建設(shè)用地面積占64.6%。在農(nóng)村集體所有建設(shè)用地3.1億畝的面積中，農(nóng)戶(hù)的宅基地面積約占55%。我們現(xiàn)在講的增減掛等等，所有這些都是圍繞農(nóng)民的這塊地，尤其是農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地做文章，今年上半年50個(gè)城市賣(mài)地收入已到達(dá)到約2萬(wàn)億。這個(gè)賣(mài)地收入又叫國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入，但這個(gè)國(guó)有土地，原來(lái)是誰(shuí)的，是集體的。國(guó)家和地方政府把這塊地拿出來(lái)之后，然后招拍掛，變成了國(guó)有土地。首先變更它的所有制，之后把它招拍掛，變成國(guó)有土地使用。所以現(xiàn)在所有的土地財(cái)政、金融、所有的命根子就在農(nóng)村集體的那塊地。所以為什么要資源變資產(chǎn)變資本，就是說(shuō)能夠讓農(nóng)民自己能夠分享到土地增值的收益。

(三)脫貧攻堅(jiān)和新農(nóng)村建設(shè)中提倡發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)并出臺(tái)相應(yīng)的政策措施

剛才我看守英（中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英）講的安順、六盤(pán)水，一個(gè)是它有扶貧專(zhuān)項(xiàng)基金，另外還有新農(nóng)村建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金。這樣的資金的話(huà)呢，等于是集體拿到的一個(gè)保障。過(guò)去的話(huà)，因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在提起的很多空殼村，過(guò)去叫光屁股村，其實(shí)這話(huà)說(shuō)得不準(zhǔn)確。為什么呢？因?yàn)樗械匕?，地是它的資產(chǎn)。現(xiàn)在很多村不設(shè)了，為什么呢？因?yàn)樗袑?zhuān)項(xiàng)資金、有扶貧資金。另外一個(gè)，光伏扶貧，今天上午我記得現(xiàn)場(chǎng)也講的，光伏扶貧通過(guò)利用荒坡、 荒地等發(fā)電，然后有的村通過(guò)發(fā)電收入能到20到30萬(wàn)，作為集體經(jīng)濟(jì)收入。我看的幾個(gè)地方，有的是整個(gè)兒實(shí)施光伏發(fā)電項(xiàng)目，前幾天到湖北，在湖北大悟縣3500畝荒坡，實(shí)施了光伏發(fā)電項(xiàng)目。光伏項(xiàng)目實(shí)施之后整個(gè)拿到縣財(cái)政，縣財(cái)政那邊拿到之后再往下來(lái)扶貧賑災(zāi)。所以我看在據(jù)說(shuō)全國(guó)3550個(gè)鎮(zhèn)，除新疆那邊之外，這應(yīng)該是獨(dú)一份兒。所以它這里邊包括扶貧工程等等。另外有的就是包括給咱一個(gè)村，村來(lái)組織使用。還有的話(huà)就是說(shuō)村里要二三十萬(wàn)來(lái)組織使用。另外一個(gè)危房改造、異地搬遷之后，舊宅基地復(fù)墾，在復(fù)墾之后可以賣(mài)指標(biāo)，賣(mài)指標(biāo)賺錢(qián)，指標(biāo)本身也可以賺錢(qián)。所以在扶貧這塊，新的形勢(shì)下，集體的發(fā)展他本身又出現(xiàn)了一塊新增的資產(chǎn)資源，這是一個(gè)重要的現(xiàn)象。還有一個(gè)就是說(shuō)，過(guò)去我們講“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，但現(xiàn)在，我們的政策已經(jīng)開(kāi)了口了，就是說(shuō)農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤(pán)活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，然后入股、聯(lián)營(yíng)等方式支持農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)融合。所以這塊兒政策就已經(jīng)開(kāi)口了，集體建設(shè)這塊應(yīng)該就是說(shuō)有很多可以做的事情，包括我們講的集體建設(shè)用地可以建設(shè)租賃房等等。

三、新形勢(shì)下中國(guó)農(nóng)村集體所有制存在的問(wèn)題和面臨的挑戰(zhàn)

（一）法律上的空白

農(nóng)村集體所有的資源和資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理的組織載體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。所以十八屆三中全會(huì)《決定》在論述賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利、促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展時(shí)，有7處涉及“集體”這個(gè)詞。但什么是集體？什么是農(nóng)村集體？什么是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織？理論、法律和政策上對(duì)此尚無(wú)明確的界定。農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有法律地位，但沒(méi)有法人地位。法律地位，因?yàn)椤稇椃ā肥浅姓J(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位的。但絕大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有在工商局注冊(cè)登記，不具備法人地位，它們具體屬于哪一種經(jīng)濟(jì)組織類(lèi)型并不清楚。所以有些是用組織證明書(shū)的方式等等賦予集體經(jīng)濟(jì)組織地位。2017年中央“一號(hào)文件”講要賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格，然后《民法總則》也講到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要依法取得法人資格。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法進(jìn)程提上了議事日程。也就是說(shuō)，它要成為一個(gè)法人。

（二）   成員的資格問(wèn)題

物權(quán)法、承包法就規(guī)定，農(nóng)村集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)屬于本集體成員集體所有。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由成員構(gòu)成，但誰(shuí)是成員？成員的資格界定、權(quán)利責(zé)任義務(wù)、成員的進(jìn)入和退出機(jī)制等問(wèn)題，沒(méi)有在法律上得到解決?，F(xiàn)在我們的集體是一種天賦的成員資格，也就是說(shuō)，我在這個(gè)村，在這個(gè)集體，在這個(gè)自然莊，在這生長(zhǎng)，就具有集體成員資格。但是這也是說(shuō)，不管你愿意不愿意反正也就是成員，它具有一定的強(qiáng)制性，這就違背了入社自愿、退社自由的原則。所以，你說(shuō)它是合作社嗎？他本身的話(huà)，集體經(jīng)濟(jì)組織，你要把它作為社區(qū)合作組織，或者成為像日本綜合農(nóng)協(xié)韓國(guó)綜合農(nóng)協(xié)那樣的社區(qū)性的合作組織的話(huà)，他本身法律政策上就涵蓋了，因?yàn)楸旧淼脑?huà)，它是一種天賦的成員資格。

（三）集體所有制的權(quán)能

所以物權(quán)法規(guī)定，本集體成員集體所有。問(wèn)題就是說(shuō)，我個(gè)人的觀(guān)點(diǎn)，就是說(shuō)現(xiàn)在很多時(shí)候，我們下去同老鄉(xiāng)、干部聊，都講說(shuō)農(nóng)民怎么怎么樣，集體怎么怎么樣，老百姓怎么樣集體怎么樣，好像這里邊就是說(shuō)一邊是集體一邊是老百姓，好像在農(nóng)民成員至上，凌駕著一個(gè)超越成員的虛幻的集體。但是你要仔細(xì)想集體是誰(shuí)構(gòu)成的？集體是誰(shuí)的？就是老百姓的，就是成員構(gòu)成的。所以集體本身是由農(nóng)民成員構(gòu)成的，兩者不是對(duì)立的，而是一體的。

所以這次我為什么在《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》里多次出現(xiàn)農(nóng)民集體，他就要強(qiáng)調(diào)是集體就是農(nóng)民的，并不是說(shuō)我在農(nóng)民之上凌駕于農(nóng)民之上。但是現(xiàn)在有3個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題。第一，集體土地所有權(quán)和其他集體資產(chǎn)所有權(quán)的“異化”，即由集體之外的主體（例如地方政府）來(lái)支配成員集體擁有的資產(chǎn)，或集體成員的代理人（村干部）“反仆為主”，來(lái)支配成員集體擁有的土地及其他資源或資產(chǎn)。第二，集體成員的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵犯集體所有權(quán)。農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有兩重性：一方面，很大程度上將用益物權(quán)看成自物權(quán)；集體所有權(quán)為集體組織成員的共有權(quán)，“農(nóng)民根本分不開(kāi)承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)；承包給我的，就是我的了”。在承包地里建房或做其他非農(nóng)用途。但另一方面，在很大程度上，他們也知道，土地并不是真正歸他所有的。所以有確權(quán)的渴望，也有急功近利的表現(xiàn)。第三，是將集體土地所有權(quán)絕對(duì)化。規(guī)劃和用途管制沒(méi)有能切實(shí)執(zhí)行。村集體主導(dǎo)的小產(chǎn)權(quán)房、耕地轉(zhuǎn)用等現(xiàn)象普遍發(fā)生。

（四）現(xiàn)行法律的有關(guān)規(guī)定使得村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織職能交叉,農(nóng)村集體資產(chǎn)由誰(shuí)處置,沒(méi)有明確的法律規(guī)定

所以這里邊就是我們講的這個(gè)“政經(jīng)合一”的這個(gè)問(wèn)題。這里邊兒具體的就由于時(shí)間關(guān)系不多講。所以剛剛講到這個(gè)問(wèn)題，村集體是個(gè)綜合體,幾塊牌子一班人馬,交叉任職，功能也交織。這種組織形式在一定程度上節(jié)約了行政管理成本和摩擦成本,有它存在的合理性。再一個(gè)農(nóng)村基層組織，作為政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多項(xiàng)功能合一的綜合體也存在一定的弊端。因?yàn)榇逦瘯?huì)是個(gè)自治組織，集體經(jīng)濟(jì)組織是經(jīng)濟(jì)組織，黨支部是個(gè)政黨政權(quán)組織，它們本身的功能是不一樣的 ，所以這里邊有些情況不再多說(shuō)。關(guān)鍵問(wèn)題就是說(shuō)我們現(xiàn)在討論的集體它不再是過(guò)去一個(gè)封閉的傳統(tǒng)的社區(qū)，它現(xiàn)在本身在現(xiàn)代工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的大潮當(dāng)中，是一種動(dòng)態(tài)的發(fā)展的開(kāi)放的集體。就是說(shuō)，村組集體經(jīng)濟(jì)組織“成員”與“村民”的身份不再同一?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定，有權(quán)參加村委會(huì)選舉的可以列入村民名單的也包括“戶(hù)籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請(qǐng)參加選舉，并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民”。很多情況下，尤其在發(fā)達(dá)地區(qū)，“村民”的范圍要大于村組集體經(jīng)濟(jì)組織“成員”的范圍。村民與集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份必須分開(kāi)；村民自治組織與經(jīng)濟(jì)組織的功能和組織形態(tài)也必須分開(kāi)。

（五）現(xiàn)有財(cái)稅體制和行政管理體制下,村組層級(jí)的村民自治組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織分開(kāi)事實(shí)上很難做到

為什么呢？現(xiàn)在有一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)際上他本身不是法人，沒(méi)有在工商處注冊(cè)登記，交的稅要比市場(chǎng)上一個(gè)正常的集體經(jīng)濟(jì)組織要少得多。但是同時(shí)他又承擔(dān)了很多社會(huì)功能，所以這是一個(gè)怪圈，就是說(shuō)因?yàn)槲乙袚?dān)社會(huì)功能所以我就不交稅或者少交稅，然后政府說(shuō)，因?yàn)槟闵俳欢?，我給你優(yōu)惠了，所以公共財(cái)政不管你這塊兒，所以你就自個(gè)兒回家去吧。所以公共財(cái)政的陽(yáng)光并沒(méi)有真正覆蓋到農(nóng)村基層。就很能多地方農(nóng)村基層如果給點(diǎn)錢(qián)的話(huà)，如果只是給你一個(gè)人吃馬喂的錢(qián)，并沒(méi)有給你提供公共基礎(chǔ)的錢(qián)，就基本公共服務(wù)均等化這部分的這種費(fèi)用或者成本很大程度上是在很多發(fā)達(dá)地區(qū)的村是由村集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)承擔(dān)的。正因?yàn)樗袚?dān)這個(gè)，它就理直氣壯地，我就不用交稅了。這造成了我們現(xiàn)在所說(shuō)的現(xiàn)有財(cái)稅體制和行政管理體制下,村組層級(jí)的村民自治組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織分開(kāi)事實(shí)上很難做到的問(wèn)題。

四、新形勢(shì)下探索中國(guó)農(nóng)村集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式

（一）除了集體成員的權(quán)利要落實(shí)， 集體所有權(quán)如何實(shí)現(xiàn)其權(quán)能

“探索土地集體所有之權(quán)能及其實(shí)現(xiàn)形式，沒(méi)有的話(huà)，集體所有權(quán)會(huì)淡化、虛置。30多年承包中，沒(méi)有體現(xiàn)所有者權(quán)益，下一步適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)條件下，是否應(yīng)厘清？制度上要考慮集體所有之權(quán)益體現(xiàn)問(wèn)題，哪怕1畝地流轉(zhuǎn)，給集體5元錢(qián)，讓你知道，這土地是集體的。這問(wèn)題理論上要說(shuō)透。不然，再搞70年，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)名存實(shí)亡？所有者權(quán)益怎么體現(xiàn)，要回答這問(wèn)題”。所以這個(gè)問(wèn)題就是說(shuō)，集體所有制的權(quán)能包括哪些，怎么確定。我覺(jué)得還有一很重的問(wèn)題——誰(shuí)能代表集體來(lái)行使所有權(quán)？關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，我前幾天到陜西榆林做調(diào)查，榆林市委副書(shū)記講了一段話(huà)，說(shuō)：“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，過(guò)去有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。后成了空殼。這是個(gè)體制機(jī)制問(wèn)題，也是個(gè)人性問(wèn)題，不要把人看的太高大。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不搞不行，國(guó)家整合資金給村上。體制內(nèi)部都管不住，你能把村長(zhǎng)書(shū)記管??？給村里100萬(wàn)，200萬(wàn)，過(guò)幾年又害一批人?！?這是他的一個(gè)觀(guān)點(diǎn)。這個(gè)觀(guān)點(diǎn)讓我想起了當(dāng)初溫家寶同志任國(guó)務(wù)院副總理時(shí)講的一段話(huà)，說(shuō)：“集體經(jīng)濟(jì)之所以潰敗，并不在于它是集體經(jīng)濟(jì)，而在于它變成了干部經(jīng)濟(jì)”。也就是說(shuō)集體經(jīng)濟(jì)，應(yīng)該是老百姓是這個(gè)集體成員的經(jīng)濟(jì)，然后干部是它的代理人，我委托干部來(lái)管好集體經(jīng)濟(jì)來(lái)讓老百姓受益。結(jié)果，干部管著管著就成了我自己的東西了，成了干部經(jīng)濟(jì)了，所以這就是問(wèn)題。所以我今天來(lái)這之后感受很深，山西這邊我們有很多這樣的又是好人又是能人，有忠義也好，有眼界也好，是勞動(dòng)英雄也好，勞動(dòng)模范組織模范，但是我們也得承認(rèn)，在全中國(guó)的很多地方，過(guò)去之所以出現(xiàn)問(wèn)題，也就是剛才胡靖教授講的，就是干部的“紅”出了問(wèn)題了，集體經(jīng)濟(jì)變成了干部經(jīng)濟(jì)。然后到今天，這個(gè)問(wèn)題也還存在，為什么很多地方出現(xiàn)“小官巨貪”，實(shí)際上這官不是官，連公務(wù)員都不是，就是村里的，發(fā)達(dá)地區(qū)，城中村，土地收益很大，幾百萬(wàn)、幾千萬(wàn)甚至上億。所以為什么在廣州一些發(fā)達(dá)地區(qū)，村干部的護(hù)照要收上去統(tǒng)一管理，就是因?yàn)檫@一塊利益太大，他本身掌握的權(quán)利太大，而且制度的籠子沒(méi)有把它扎好。這里邊的問(wèn)題就是說(shuō)，我們新形勢(shì)下的集體經(jīng)濟(jì)怎么搞，怎么樣避免新發(fā)展的集體經(jīng)濟(jì)又退變?yōu)楦刹拷?jīng)濟(jì)，我覺(jué)得這是需要考慮的一個(gè)問(wèn)題。關(guān)鍵就是說(shuō)，農(nóng)民作為集體成員，要真正擁有所有權(quán)。所有權(quán)的權(quán)能應(yīng)該是集體成員共同意志的體現(xiàn)。所有權(quán)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)形式由集體成員說(shuō)了算，而不是由集體之外的主體或集體成員的代理人實(shí)際控制。要避免集體經(jīng)濟(jì)又成為干部經(jīng)濟(jì)。

第一、將集體土地所有權(quán)從“虛置”到“做實(shí)”，探索不同類(lèi)型土地、不同農(nóng)村地區(qū)土地所有權(quán)權(quán)能的不同實(shí)現(xiàn)形式，消除集體土地所有權(quán)的“異化”。基本原則一條：做到社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織中沒(méi)有無(wú)主的資產(chǎn)和資源。因?yàn)槲覀冎v公有制原來(lái)講的一個(gè)大的問(wèn)題，過(guò)去就是有一個(gè)例子，為什么公家的椅子壞得快？他這個(gè)問(wèn)題就是說(shuō)，人人有份，人人沒(méi)份，只知道做而不知道去維護(hù)和保養(yǎng)。所以說(shuō)，沒(méi)有主的東西，人人有份、人人沒(méi)份的東西，產(chǎn)權(quán)虛置，產(chǎn)權(quán)模糊，就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，所以要做到?jīng)]有無(wú)主的資產(chǎn)和資源。坐實(shí)的話(huà)，在一定程度上可以避免有的地區(qū)出現(xiàn)的村干部背著群眾把地賣(mài)了，而群眾卻處于“不知道賣(mài)了多少地，也不知道還剩下多少地”的窘境。因?yàn)楝F(xiàn)在村里的所有的基層的個(gè)性案件、上訪(fǎng)告斷、群體事件等事件往往出現(xiàn)在地的問(wèn)題上，而地的問(wèn)題又出在利益問(wèn)題上，也就是說(shuō)，地是老百姓的，是我們的，我們有承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)這些權(quán)利，但是這地到底有多少，不知道，這地怎么賣(mài)的，不知道，賣(mài)的多少錢(qián)，不知道，錢(qián)到哪兒去了，不知道，所以這樣的話(huà)，老百姓和干部出現(xiàn)問(wèn)題了。所以這一塊我們所有的確權(quán)、登記，做到?jīng)]有無(wú)主的資產(chǎn)，為我們穩(wěn)定農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和政治關(guān)系而創(chuàng)造條件。

第二、農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的民主權(quán)利要落實(shí)，讓農(nóng)村集體真正成為農(nóng)民自己說(shuō)了算的集體經(jīng)濟(jì)組織。包括探索建立成員（代表）大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)這“三會(huì)”組織的治理結(jié)構(gòu)，防止少數(shù)人私相授受、謀取私利，這是《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》里講的，切實(shí)保障集體成員的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，建立村民小組和行政村兩級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織架構(gòu)。因?yàn)槟壳拔覀冃姓逡患?jí)自治的成本是要減少多了，行政村一級(jí)實(shí)際上在很大程度上成了基層政治的代理和延伸，因?yàn)樾姓逡患?jí)村干部就會(huì)拿到鄉(xiāng)財(cái)政的補(bǔ)貼，然后就會(huì)完成這個(gè)上請(qǐng)下達(dá)，維穩(wěn)保持穩(wěn)定搞好公共服務(wù)搞好基層門(mén)戶(hù)這些問(wèn)題，實(shí)際上他連自治的功能都沒(méi)有。真正有自治功能的，我們這邊講，村民小組，自然莊，在有實(shí)際需要的地方,擴(kuò)大以村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)。另外一個(gè)就是說(shuō)，集體所有權(quán)的權(quán)能除了剛才所講的之外，還應(yīng)該包括集體土地發(fā)包權(quán)、集體土地使用監(jiān)督權(quán)、調(diào)整權(quán)、流轉(zhuǎn)管理權(quán)、收益和補(bǔ)償取得權(quán)、集體土地收回權(quán)等。所有權(quán)的權(quán)能不能虛置，要落實(shí)、具體化。但是這個(gè)權(quán)能要牢牢掌握在集體成員的手里。通過(guò)改革完善基層治理機(jī)制，使資本的收益以及新農(nóng)村建設(shè)的項(xiàng)目資金的使用由老百姓自己說(shuō)了算。錢(qián)用來(lái)干什么，使用的優(yōu)先序，通過(guò)組織創(chuàng)新由老百姓來(lái)決定；最后預(yù)決算公開(kāi)透明，普通村民監(jiān)督其使用的用途和效果。

（二）農(nóng)村集體成員資格界定的探索

這里有很多值得探討的。之前我講的成員資格有一個(gè)是天賦權(quán)利，隨著成員的離開(kāi)或去世，這種權(quán)利也相應(yīng)地取消了。所以要解決這個(gè)問(wèn)題，就要把改革的思路就要把三個(gè)成員的思路轉(zhuǎn)化為農(nóng)戶(hù)為單位的成員的權(quán)利，然后把一定的權(quán)利固化到實(shí)體上，是成員權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)相統(tǒng)一，統(tǒng)一之后，固守天賦的成員群必然會(huì)出現(xiàn)新的成員，新成員有沒(méi)有財(cái)產(chǎn)權(quán)利，則必然有矛盾沖突。所以成員權(quán)是否就是天賦的個(gè)人權(quán)利？要把這個(gè)問(wèn)題解決。所以明晰產(chǎn)權(quán)，使股權(quán)固化、地權(quán)固化、房權(quán)固化，其實(shí)質(zhì)是確定某個(gè)時(shí)點(diǎn)具有資格的集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)于集體資產(chǎn)或資源各自的份額，是確定某個(gè)時(shí)點(diǎn)的公平，即起點(diǎn)的公平。但是呢，最終的話(huà)還是要讓產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。這涉及到農(nóng)民的三權(quán)在什么范圍內(nèi)讓渡？我們目前的文件，所有都是在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)讓渡。在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)“三權(quán)”，無(wú)論是對(duì)改革的推動(dòng)者還是受益者來(lái)說(shuō)，改革的紅利太小，無(wú)法調(diào)動(dòng)積極性。那么能否建立成員的進(jìn)入退出機(jī)制，使外部人轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部成員？探索建立成員有償退出和有償進(jìn)入機(jī)制，探索建立準(zhǔn)成員機(jī)制。包括日本的綜合農(nóng)協(xié)，它有組合員和準(zhǔn)組合員，準(zhǔn)組成員可能就是不一定從事農(nóng)業(yè)但在農(nóng)村地區(qū)居住然后遵守章程并且履行義務(wù)等等。固化之后的沒(méi)有產(chǎn)權(quán)的社區(qū)成員或外部人員在一定條件下被批準(zhǔn)進(jìn)入集體，成為內(nèi)部人，允許具備一定條件的人購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)權(quán)，成為成員或準(zhǔn)成員。未來(lái)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向應(yīng)是成員資格從封閉走向開(kāi)放，從固化走向流動(dòng)，固化是為了更好地流動(dòng)。在產(chǎn)權(quán)清晰的基礎(chǔ)上，促進(jìn)股權(quán)、地權(quán)和房權(quán)的流動(dòng)，有進(jìn)有出，增資擴(kuò)股。使集體經(jīng)濟(jì)組織最終成為產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代企業(yè)組織。所以我個(gè)人認(rèn)為，未來(lái)的發(fā)展肯定是城鄉(xiāng)一體化，農(nóng)村的集體社區(qū)絕對(duì)不是封閉的固化的兒一定會(huì)是開(kāi)放的流動(dòng)的，不僅是農(nóng)村的要素流向城市，城市的要素（資本、技術(shù)、管理）和資源（經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等資源）也要流向農(nóng)村。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一部分村莊的消亡不可避免，但一部分村莊仍然要長(zhǎng)期存在，  農(nóng)村不能加劇農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)村空心化的狀況。城市的先進(jìn)的要素也要流向農(nóng)村，包括反向下鄉(xiāng)，人人創(chuàng)業(yè)，三產(chǎn)融合等等，這些都有相關(guān)的政策。這些政策能不能到你那個(gè)村，成為你的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，能不能有成員退出時(shí)，我來(lái)購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)權(quán)，我來(lái)履行我的義務(wù)，我來(lái)行使我的權(quán)利。這樣的話(huà)，如果未來(lái)農(nóng)村只是靠留在農(nóng)村的一部分老弱病殘，這樣的農(nóng)村很難成為有活力、有發(fā)展的農(nóng)村。所以未來(lái)農(nóng)村應(yīng)該是城鄉(xiāng)要素相互流動(dòng)，一些先進(jìn)要素能留轉(zhuǎn)到農(nóng)村，在農(nóng)村發(fā)展，包括農(nóng)村的發(fā)展，發(fā)達(dá)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和我們的農(nóng)村社區(qū)，這塊恐怕不是一個(gè)固化的、封閉的模式。

（三）集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員身份的界定與農(nóng)村基層治理機(jī)制的改革密切相關(guān)，要將村民自治組織的功能和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的功能區(qū)分開(kāi)來(lái)

這也是我的個(gè)人觀(guān)點(diǎn)，公共財(cái)政的陽(yáng)光要照耀到農(nóng)村基層?；竟卜?wù)均等化應(yīng)該是政府的職責(zé)，農(nóng)民作為中華人民共和國(guó)的公民也應(yīng)該同樣享受到基本的公共服務(wù)，至于農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，按章納稅，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為一個(gè)有活力的，中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體。那國(guó)家財(cái)政是否負(fù)擔(dān)得起對(duì)中國(guó)農(nóng)村集體所有制？現(xiàn)在的58萬(wàn)個(gè)行政村, 如果每個(gè)村平均每年10萬(wàn)元的公共事務(wù)經(jīng)費(fèi),政府財(cái)政總共的投入一年是580億元。 2013年中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出安排合計(jì)13763億元；其中促進(jìn)農(nóng)村教育、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出6040億元,2014年中央公共財(cái)政用于“三農(nóng)”支出預(yù)算增加到14404億元。顯然,將幾百億元的用于三農(nóng)社會(huì)事業(yè)的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)為一般性轉(zhuǎn)移支付,國(guó)家財(cái)政上并不會(huì)增加負(fù)擔(dān)。尤其是農(nóng)村土地集體所有制，從理論、法律、政策與實(shí)踐層面進(jìn)行探索，是一條前無(wú)古人的創(chuàng)新之路?；仡?0多年來(lái)的改革歷程，可以說(shuō)，改革以來(lái)所有的創(chuàng)新都是發(fā)端于基層，起始于草根。中國(guó)的改革與發(fā)展要靠基層創(chuàng)新來(lái)開(kāi)路。最后形成上下聯(lián)動(dòng)的改革與發(fā)展的戰(zhàn)略決策。改革需要頂層設(shè)計(jì)，更需要來(lái)自頂層的啟動(dòng)和基層的創(chuàng)新上下聯(lián)動(dòng)來(lái)推動(dòng)和實(shí)施。頂層設(shè)計(jì)的最終成功需要基層老百姓的推動(dòng)、支持和參與。

（本文系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院張曉山學(xué)部委員9月26日在首屆三里灣論壇上對(duì)農(nóng)村集體所有制的相關(guān)問(wèn)題的論述)

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：大地之脊 微信公眾號(hào)

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)