1988年試行《村民委員會組織法》以來,中國農(nóng)村基層推行村民自治,試圖通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督,達(dá)到村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)。尤其是1998年《村委會組織法》正式頒行之后,全國農(nóng)村推行吉林梨樹縣發(fā)明的“海選”制,在全國農(nóng)村大力推進(jìn)以村委會選舉為中心的村民自治,農(nóng)村基層民主有了巨大發(fā)展,農(nóng)村基層治理狀況有了巨大改變。
僅僅從村委會選舉來看,最近20年,村委會選舉十分激烈,尤其在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū),激烈的村委會選舉成為村莊最為顯眼的存在,激烈的選舉深深地改變了村莊基本政治生態(tài)和治理模式。應(yīng)該說,自《村委會組織法》頒行以來,中國九億農(nóng)民所進(jìn)行的民主實踐,是扎扎實實地開展起來了,激烈的村委會選舉將幾乎所有村民都卷入進(jìn)來。
不過,令人遺憾的是,村委會選舉似乎并沒有變成真正的村民自治。在整個1990年代,農(nóng)村同時發(fā)生著兩個矛盾的事情,一是基于民主選舉的村民自治廣泛推開,一是農(nóng)民負(fù)擔(dān)持續(xù)增加。按道理講,村民自治,民主選舉產(chǎn)生出來的村委會理應(yīng)維護(hù)村民利益,抵抗縣鄉(xiāng)對農(nóng)民的推派。但實際上,在1990年代,自上而下向農(nóng)民收取稅費(fèi),在村一級似乎并未受到村干部有組織的抵抗,甚至普遍出現(xiàn)了村干部借從農(nóng)民那里收取稅費(fèi)以謀取個人好處的現(xiàn)象,鄉(xiāng)村干部結(jié)盟形成“鄉(xiāng)村利益共同體”。按徐勇教授的說法,村干部具有雙重角色,一是村民的當(dāng)家人,一是國家的代理人,無論如何,雖然村干部是由村民選舉產(chǎn)生的,村干部卻更多在為國家辦事。由村民選舉產(chǎn)生的村干部并不等于就一定要代表村民意志。村民整體利益與由他們選舉產(chǎn)生出來的村干部之間存在著脫節(jié)的可能。
選舉產(chǎn)生的村干部不僅可能為了完成國家任務(wù)而向農(nóng)民收取過高的稅費(fèi)負(fù)擔(dān),而且可能利用手中權(quán)力謀取私利。其中最典型表現(xiàn)就是村務(wù)不公開,財務(wù)不公開,利用各種信息不對稱的機(jī)會撈取好處。基于此,在2000年前后,國家推出強(qiáng)力的村務(wù)公開制度,強(qiáng)調(diào)民主選舉以外的民主監(jiān)督的作用。由中央多部委聯(lián)合下發(fā)村務(wù)公開的通知,要求成立村民理財小組,對村級財務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。村務(wù)公開和村民理財小組逐步發(fā)育完善,到取消農(nóng)業(yè)稅后,全國普遍成立了村一級的村務(wù)監(jiān)督委員會(最早是浙江后陳村成立村務(wù)監(jiān)督委員會,2006年),村務(wù)公開則發(fā)展到“四議兩公開”,“五議決策法”,以及浙江寧海為代表的村級權(quán)力清單。稅費(fèi)改革前后,全國幾乎所有農(nóng)村都實現(xiàn)了“村財鎮(zhèn)管”,山東、河南一些地區(qū)甚至實現(xiàn)了“村章鎮(zhèn)管”,即村委會公章也由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管,以免掌握公章的村干部胡亂蓋章用權(quán)。
最近幾年,村干部工作性質(zhì)進(jìn)一步發(fā)生變化,其中核心是強(qiáng)調(diào)為農(nóng)民服務(wù),村委辦公室改為村黨員群眾服務(wù)中心,上級要求村干部坐班,脫產(chǎn)化,為全村黨員群眾辦理各種事務(wù),以讓群眾“辦事不出村”。
而取消農(nóng)業(yè)稅后,按國家政策的規(guī)定,村集體不再能向農(nóng)民收取“三提五統(tǒng)”,不再能收取用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)公共開支的“共同生產(chǎn)費(fèi)”,當(dāng)然也不能調(diào)整農(nóng)戶承包的集體土地。村干部報酬由國家財政進(jìn)行補(bǔ)貼,村莊公共事務(wù)越來越多地依靠國家財政轉(zhuǎn)移支付。之前作為村民自治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的農(nóng)村土地集體所有制,因為不允許收費(fèi)及不允許調(diào)整土地,而抽空了村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。村干部雖然仍然是由村民選舉產(chǎn)生的,村干部的主要工作卻不再是動員村民而只是為村民服務(wù),向上級反映情況。村干部上傳下達(dá),越來越成為了整個行政體系的一個末梢,而非真正的進(jìn)行村民自治的單位。
因此,村莊治理中,村一級就可能有兩種不同的治理模式,一種是真正基于民主選舉基礎(chǔ)上的村民自治,通過“四大民主”和“三個自我”來達(dá)到村莊善治。第二種治理模式是,村莊只是國家自上而下行政體系的最末梢,由國家直接面對村民進(jìn)行治理。前者要經(jīng)過真正的村民動員和村莊政治,后者則不需要政治動員,村莊只是國家行政體系的一個組成部分,國家直接對每一個村民進(jìn)行治理。
如何理解當(dāng)前中國農(nóng)村村莊一級的治理?哪一種治理模式更適合當(dāng)下中國農(nóng)村?我們應(yīng)當(dāng)如何理解當(dāng)下中國的鄉(xiāng)村治理以達(dá)到村莊善治?以下進(jìn)行簡單討論。
本文擬分為五個部分展開討論:第一部分討論當(dāng)前基層治理中存在的問題,主要是為什么會出現(xiàn)好事不好辦的問題;第二部分介紹典型案例,以討論村莊政治與善治的關(guān)系;第三部分試圖討論村莊政治本身的難題,包括經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)農(nóng)村的階層分化與中西部農(nóng)村空心化的挑戰(zhàn);第四部分討論當(dāng)前全國基層治理中出現(xiàn)各種自上而下禁止性規(guī)定的原因及其合理性;第五部分試圖借上海鄉(xiāng)村治理的個例討論通過行政化達(dá)到村莊善治的可能性。
最后是一個小結(jié)與進(jìn)一步的討論。
到陜西眉縣調(diào)研,一個村支部書記說,他們現(xiàn)在都不愿向上級申請項目了,原因是,即使申請到了項目,項目也很難落地。之所以項目很難落地,是因為項目落地時要涉及到占地,地上附作物清理等等,比如要砍一棵樹,本來這棵樹實際價值只有200元,按政策也最多只能補(bǔ)200元,樹主卻可能當(dāng)釘子戶,非得要800元,不答應(yīng)他的要求他就不允許砍樹,這就會影響項目落地。個別釘子戶索要高價時,其他村民在一旁圍觀,他們不僅不會指責(zé)釘子戶,而且在釘子戶要到高價后,釘子戶就成為了英雄和他們的榜樣,他們也會想方設(shè)法借項目落地索要高價,在他們的認(rèn)識中,反正項目的錢是國家的錢,是唐僧肉,不吃白不吃。結(jié)果就是,國家惠農(nóng)工程越多,就會產(chǎn)生越多的借項目落地索要高價的釘子戶,由此產(chǎn)生了好事不好辦和好事辦不好的問題,這已是當(dāng)前全國農(nóng)村普遍存在的問題,而遠(yuǎn)非陜西眉縣調(diào)研村的個例。
應(yīng)當(dāng)說,任何社會中都會有過度索要個人利益的釘子戶,一個正常的社會必有一套針對過度索要利益釘子戶的約束機(jī)制,最起碼要控制住釘子戶影響的擴(kuò)散,不能讓釘子戶產(chǎn)生示范效應(yīng)。一個社會中,如果所有人都當(dāng)釘子戶,這個社會就無法再有合作,就沒有辦法解決最起碼的公共品供給問題。因此,正常社會一定會對搭便車、索高價的釘子戶進(jìn)行抑制,最低限度是讓釘子戶付出聲譽(yù)的代價,比如好吃懶做的名聲,這樣的名聲不只是名聲不好,而且會影響婚嫁,以至于沒有女孩愿意嫁入這樣的家庭,釘子戶付出代價就教育所有其他人從中吸取教訓(xùn),不要去當(dāng)這樣的貪圖小便宜搭集體便車的釘子戶,以保證這個社會基本公共品的供給。對于一個正常的社會來講,即使出現(xiàn)了釘子戶,社會也有力量將釘子戶邊緣化,讓釘子戶付出代價,從而阻礙釘子戶效應(yīng)的傳遞。
當(dāng)前中國農(nóng)村存在問題是,隨著村莊邊界的開放,農(nóng)村人財物大量流入城市,農(nóng)村缺少內(nèi)生秩序的能力。而在國家資源下鄉(xiāng)為村莊提供基本公共品時,村莊出現(xiàn)了借國家項目落地索要高價的釘子戶,其他村民不僅不站出來反對釘子戶,反而開始是圍觀,繼而看到釘子戶得到好處就學(xué)習(xí)當(dāng)釘子戶。國家在項目落地時所面對的就是釘子戶,開始是極個別釘子戶代替農(nóng)民來借項目落地?fù)迫『锰帲^而一般農(nóng)民也學(xué)習(xí)釘子戶,變成釘子戶,項目落地的過程就變成了國家與釘子戶博弈的過程,斗智斗勇的過程。本來是為農(nóng)民做好事,卻變成了農(nóng)民借此來敲詐勒索,這個社會最基本的權(quán)利義務(wù)關(guān)系搞巔倒了。
取消農(nóng)業(yè)稅之前,農(nóng)村公共工程和公益事業(yè)一般都是通過“三提五統(tǒng)”、“農(nóng)業(yè)共同生產(chǎn)費(fèi)”和各種集資,包括農(nóng)民的投工投勞(兩工,積累工和義務(wù)工)來完成的。一般來講,只要是做村莊內(nèi)的工程,因為工程與個人利益關(guān)系密切,農(nóng)民都不反對。農(nóng)民反對的是超出自己村社范圍的勞動力和資金的平調(diào)。不過,向農(nóng)民收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、共同生產(chǎn)費(fèi)或各種集資,必須所有人都收,出現(xiàn)一個釘子戶就會連鎖有一群釘子戶出現(xiàn)。取消農(nóng)業(yè)稅前,借收農(nóng)業(yè)稅的國家暴力,村社一般可以將應(yīng)收農(nóng)民負(fù)擔(dān)收上來,即使少數(shù)未繳稅費(fèi)農(nóng)戶,其未繳稅費(fèi)也作為負(fù)債記下來。遲交也要交。正義只會遲到而不會缺席。
取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時,國家為了保護(hù)農(nóng)民利益,緩解干群矛盾,順利推進(jìn)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革,而在全國范圍要求停止向農(nóng)民清收欠債,過去農(nóng)民所欠稅費(fèi)“暫不清收”,這個“暫不清收”一直到了現(xiàn)在也未啟動,在農(nóng)民那里早就變成了當(dāng)時積極繳納稅費(fèi)的農(nóng)民白交了,而長期拖欠消極應(yīng)對國家稅費(fèi)任務(wù)的農(nóng)戶白得好處。一般來講,積極繳納稅費(fèi)的都是農(nóng)村積極分子和老實人,拖欠稅費(fèi)的除少數(shù)的確是家庭困難農(nóng)戶以外,相當(dāng)部分是農(nóng)民所說“滑稽人”,“滑稽人”占便宜,老實人吃虧,積極跟黨走響應(yīng)政府號召的人吃虧,不積極的人占便宜。如此一來,就極大地顛倒了農(nóng)民基本的權(quán)利義務(wù)觀,其中引出的不滿,對國家權(quán)威的消解,影響至今。
取消農(nóng)業(yè)稅后,農(nóng)村稅費(fèi)改革政府允許村級組織通過“一事一議”,按每人每年不超過15元來收取村莊公共工程和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)費(fèi),但對于不愿交錢的農(nóng)戶則既不能強(qiáng)制收取,又不能記為負(fù)債。少數(shù)釘子戶不愿繳錢,村社集體毫無辦法。開始是一戶不交錢,很快就擴(kuò)大變成十戶不交錢,大部分農(nóng)戶都不交錢,“一事一議”也就搞不下去了。取消農(nóng)業(yè)稅以后,全國絕大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村的“一事一議”都半途而廢。因為缺少對不交錢釘子戶的任何強(qiáng)制措施。
因為農(nóng)民負(fù)擔(dān)比較重時期,鄉(xiāng)村干部普遍被認(rèn)為是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的罪魁禍?zhǔn)?,取消農(nóng)業(yè)稅后,國家普遍不信任村干部,各種資源向農(nóng)村轉(zhuǎn)移都盡可能避開村干部的“黑手”。取消農(nóng)業(yè)稅后,國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源越來越多,主要轉(zhuǎn)移渠道有二,一是直接按戶按人發(fā)放,“一卡通”到戶,比如農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼、合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險等等;二是通過項目制,公開招標(biāo),國家出錢,國家選擇具有施工資質(zhì)的工程隊來為農(nóng)民建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。這些資源下鄉(xiāng)都排斥了村干部和農(nóng)民的參與。國家大包大攬農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及各種惠民工程項目,不斷地給農(nóng)民好處,卻無需農(nóng)民承擔(dān)責(zé)任,十多年下來的結(jié)果就是,國家建設(shè)理所應(yīng)當(dāng),“等靠要”自然而然。國家資源下鄉(xiāng)并沒有變成農(nóng)民組織能力的提升,變成農(nóng)村社會的建設(shè),變成農(nóng)民自立自強(qiáng),變成農(nóng)民自己組織起來建設(shè)自己的美好生活。反過來倒是,既然建設(shè)自己美好生活是由國家來包攬的,不需要自己努力,國家資源下鄉(xiāng)就是國家的事情,就與我無關(guān)了。也是因此,在國家資源下鄉(xiāng)項目落地過程中出現(xiàn)借機(jī)索要高價的釘子戶就不關(guān)自己的事情,就圍觀而已。不只是圍觀,而且在釘子戶得逞后,就依樣學(xué)樣,也當(dāng)起釘子戶來要錢。
概括起來,當(dāng)前全國農(nóng)村普遍出現(xiàn)了資源下鄉(xiāng)過程中因為缺少農(nóng)民參與而導(dǎo)致的釘子戶問題。國家為農(nóng)民做好事,農(nóng)民卻將國家資源當(dāng)唐僧肉,獅子大開口,想方設(shè)法要求個人利益,最終導(dǎo)致好事不好做和好事做不好的問題。
出現(xiàn)以上問題的主要原因則是,國家資源下鄉(xiāng)不是重建了村莊的公共性和政治性,不是通過資源下鄉(xiāng)來喚起了農(nóng)村對共同生產(chǎn)生活事務(wù)的關(guān)心,而是消解了政治和村莊公共性,每個農(nóng)民都是個體,國家將村莊棄之一邊,而直接面對每個個體農(nóng)戶。當(dāng)國家直接面對一個個個體的農(nóng)戶時,國家資源下鄉(xiāng)就一定會遇到釘子戶,就一定會好事不好辦,辦不好,就導(dǎo)致村莊治理的惡化。
在國家資源下鄉(xiāng)的背景下面,如果村莊有對接國家資源的能力,資源下鄉(xiāng)項目落地就很有效。一般來講,只有當(dāng)村莊具有公共性,有能力形成公共意志,這個村莊才有能力真正利用各種資源最有效地建設(shè)自己的美好生活,達(dá)到善治。而形成村莊公共性的基本辦法就是動員群眾,讓農(nóng)民參與到公共事務(wù)上來。沒有政治當(dāng)然就很難有動員與參與。動員與參與本身又是村莊政治的基本表現(xiàn)形式。以下我們討論山東省土地調(diào)整的案例。
按政策規(guī)定,當(dāng)前中國的農(nóng)地制度是,土地由集體所有農(nóng)戶承包,承包期為三十年不變,即1998年第二輪承包以后,直到承包期滿的2028年,“增人不增地、減人不減地”,農(nóng)村承包土地不能進(jìn)行調(diào)整。
土地不能調(diào)整產(chǎn)生了兩個問題,一是當(dāng)前中國農(nóng)村正處在生產(chǎn)力巨大變革時期,這種變革需要生產(chǎn)關(guān)系包括土地承包關(guān)系的調(diào)整與適應(yīng)。生產(chǎn)力變化尤其集中表現(xiàn)在三個方面,一是機(jī)械化的快速推進(jìn),二是土地承包者與土地經(jīng)營者的分離,三是“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”家計模式的普遍化和老年農(nóng)業(yè)的普遍化。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的變化要求改變之前為了公平在承包土地時形成的地塊分散細(xì)碎格局,第二輪土地承包時強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶承包地塊不能變,就成了影響農(nóng)地效率,制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的最大瓶頸之一。二是農(nóng)村人口“生增死減”,30年不變,農(nóng)村人口變化極大,由此造成土地分配上的不公平。這樣一種不公平所導(dǎo)致后果主要不是經(jīng)濟(jì)收入上的,而是心理上的。很多年輕人沒有土地,會產(chǎn)生對村莊和村社集體的強(qiáng)烈距離感,而人均占有土地嚴(yán)重不均也會影響農(nóng)民對村社集體的“集體所有”的疏離。
山東省農(nóng)村,農(nóng)民有著強(qiáng)烈的集體意識,村民強(qiáng)烈地認(rèn)為,村社集體的土地是全體村民所有,理應(yīng)人均占有,公平分配。土地對農(nóng)民很重要,沒有土地就不能生產(chǎn)糧食,就要餓死人,所以,新增人口就應(yīng)當(dāng)分地,而去世人口就應(yīng)當(dāng)退出承包地,死人與活人爭地是完全不公平的,是不應(yīng)當(dāng)?shù)?。實際上,山東農(nóng)村經(jīng)濟(jì)很富裕,農(nóng)戶收入早已主要來自二、三產(chǎn)業(yè),土地上的收入占比已經(jīng)很低,且很多農(nóng)戶不再種地,所以,山東農(nóng)民普遍存在的對土地公平分配、死人不應(yīng)與活人爭地的訴求,與其說是基于經(jīng)濟(jì)的理由,不如說是基于對基本公正的訴求,基于他們對土地集體所有理念的認(rèn)同。
盡管山東農(nóng)村,農(nóng)民普遍認(rèn)為農(nóng)村承包地應(yīng)當(dāng)“生增死減”,土地應(yīng)當(dāng)“三年一小調(diào),五年一大調(diào)”,但實際上,因為中央政策一再強(qiáng)調(diào)“增人不增地,減人不減地”,不允許土地調(diào)整,村干部在調(diào)整土地時就可能遇到有不愿退地的農(nóng)戶借中央政策威脅村干部,不同意調(diào)地,村干部調(diào)地,這些村民到上面上訪,一般也會受到上級的支持,從而導(dǎo)致土地調(diào)整難以進(jìn)行。
不過,當(dāng)前山東省有大約1/3的村莊仍在進(jìn)行土地調(diào)整,并且凡是土地可以調(diào)整的村莊,都是村級治理比較好,村干部有權(quán)威的村莊,而土地不再能調(diào)整的村莊往往也是村干部缺少權(quán)威,且村級治理比較糟的村莊。有些村莊治理比較差,村干部沒有權(quán)威,土地也調(diào)整不了。有些能力比較強(qiáng)的村莊精英當(dāng)選村干部后,為了搞好村莊治理,也往往從土地調(diào)整著手來清理村莊各種矛盾,解決各種問題,最終達(dá)到村莊善治。
溝通土地調(diào)整與村莊善治聯(lián)系的正是村莊動員與村莊政治。土地是集體所有的,也就是集體每個成員都是有份的,這個人人有份的利益,無論大小,都是屬于每個村民。每個利益有份的村民,他們關(guān)切的不只是利益的大小,而且更關(guān)鍵的是利益的有無。既然土地利益是所有人的,新增人口出生了,集體竟然不分地,這不是欺負(fù)人嗎?有人去世了還占有集體土地,這就太不公平了。正是借人人利益有份的集體土地所有制,所有人的利益都與集體產(chǎn)生的聯(lián)系。
在村級治理中會形成各種責(zé)權(quán)利關(guān)系,這些責(zé)權(quán)利關(guān)系往往不平衡。有人得好處,有人受損害。在一個村莊熟人社會中,人與人之間以及人與集體之間的互動就一定會發(fā)生責(zé)權(quán)利的不平衡,這種不平衡若不能及時解決,而且累積下來,就會產(chǎn)生嚴(yán)重失衡,就會產(chǎn)生不滿,產(chǎn)生對抗,產(chǎn)生借事說事,從而導(dǎo)致困境。在村莊社會內(nèi)生解決問題能力弱化時,村莊干部就變得十分重要。而村干部解決問題恢復(fù)平衡的最重要時機(jī)是調(diào)整土地。一方面,村莊內(nèi)的各種權(quán)責(zé)利不平衡關(guān)系不擺平理順,村民的不滿不得到解決,村民就會借調(diào)地來發(fā)泄自己的不滿,調(diào)地就進(jìn)行不下去。另一方面,調(diào)整土地也是重新調(diào)整利益的過程。這樣一種利益調(diào)整就將一個時期以來的各種累積形成的矛盾、糾紛、怨氣、不滿一一化解,從而為村莊善治提供可能。
調(diào)地涉及利益重新分配,因此是一件很麻煩的事情,但正因為這是一個涉及利益重新分配的麻煩事,調(diào)整土地才將村民動員起來,形成了解決村莊治理所遇各種難題的政治,從而為善治提供了可能。
由此我們可以理解山東土地調(diào)整能否調(diào)整與村莊治理好壞之間的內(nèi)在聯(lián)系。
中國還有6億多農(nóng)村人口生活在農(nóng)村,并且進(jìn)城的2億多農(nóng)民工仍然與村莊有著千絲萬縷的聯(lián)系。這6億多生活在農(nóng)村的農(nóng)民,他們的生產(chǎn)生活條件各各不同,他們的需求偏好差異極大,國家顯然不可能直接來回應(yīng)農(nóng)民各各不同的需求,解決所有農(nóng)民生產(chǎn)生活中的問題,而只能依托基層村社組織。因為當(dāng)前農(nóng)民很大一部分問題是集中在村社一級的,而正是村社一級有能力和動力解決千家萬戶分散農(nóng)戶的問題,回應(yīng)他們的需求。
基層村社組織很重要,因為農(nóng)民有大量一家一戶“辦不好、不好辦和辦起來不合算”生產(chǎn)生活事務(wù)需要由村社組織來辦。村社組織來辦一家一戶辦不好的事情,并非村社組織就很容易辦得好,之所以一家一戶辦不好,是因為這些事情要步及到利益調(diào)整,涉及到偏好整合,涉及到少數(shù)服從多數(shù),及涉及到達(dá)成共識,所有這些事情都需要村社組織不僅要有極強(qiáng)的工作意愿、工作能力、工作魄力,而且還要有工作資源和政策支持。
政策支持,就是自上而下的各級政府要支持基層村社組織積極回應(yīng)農(nóng)民需求,解決一家一戶辦不好事情的實踐。要對基層村社組織的工作以積極支持。村社組織回應(yīng)農(nóng)民需求的過程也是直面農(nóng)村矛盾的過程,當(dāng)然也是解決矛盾的過程。直面矛盾和解決矛盾才能增加村社組織的威信,提高基層組織的戰(zhàn)斗力。通過解決矛盾而提高基層組織解決矛盾回應(yīng)農(nóng)民需求的能力,這是一個正向的過程。直面矛盾,可能讓一部分人不滿,同時又動員了另外的大多數(shù)人,正是直面真實存在的矛盾,才能激發(fā)出農(nóng)民的參與熱情,因為農(nóng)民認(rèn)識到這樣的參與是可以解決自己問題的,是有實際意義的,是事關(guān)切身利害的。
政策支持,就是上級政府在制定政策時應(yīng)當(dāng)鼓勵基層村社組織回應(yīng)農(nóng)民需求,積極解決農(nóng)民問題,從而動員農(nóng)民參與到村社共同的事務(wù)中來;就是要在政策上給村社組織一定自由裁量權(quán),真正讓村民自治,而不是通過國家政策限制村社組織所有權(quán)利,甚至要將村社組織的土地所有權(quán)虛化到?jīng)]有任何權(quán)利。要知道,土地集體所有制是村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ);就是要將自上而下的資源轉(zhuǎn)移到村社一級,由村社一級來分配資源。通過村社一級分配資源,既是供給中國60多萬個村莊各各不同的公共品的過程,又是深度動員農(nóng)民參與的過程。資源下鄉(xiāng)若不同時調(diào)動起農(nóng)民的參與積極性及因此提高農(nóng)民的組織能力,這樣的資源下鄉(xiāng)就沒有意義。
當(dāng)前農(nóng)村政策的總方向是不出事,回避矛盾,任何一件事情都盡可能“和諧”處理,最好沒有一個人反對,沒有一個人上訪。這樣一種回避矛盾的做法當(dāng)然不能解決農(nóng)村本身就存在的矛盾,其結(jié)果就是,累積下來的矛盾以其他形式更為猛烈地暴發(fā)出來。
當(dāng)前不出事的回避矛盾的農(nóng)村政策已經(jīng)積累下來大量嚴(yán)重問題?,F(xiàn)在的農(nóng)村政策必須轉(zhuǎn)變,要強(qiáng)化基層村社組織回應(yīng)農(nóng)民需求的能力與意愿,要通過直面矛盾來解決矛盾。這個過程中一定會出現(xiàn)矛盾,會產(chǎn)生問題,甚至?xí)驗榇迳缃M織掌握資源而出現(xiàn)村社干部貪腐的問題,這些問題都不可怕,出現(xiàn)一起解決一起,正是在解決這些問題的過程中強(qiáng)化了基層村社組織的能力,深度動員起了農(nóng)民的參與,從而為仍然有9億要依托農(nóng)村生活生產(chǎn)的農(nóng)民提供了一個靈活積極回應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)生活需求、有能力為農(nóng)民提供切實有效服務(wù)、且農(nóng)民深度參與其中的基層堡壘。
取消農(nóng)業(yè)稅后,國家資源下鄉(xiāng)必須與有能力直面矛盾的農(nóng)村基層組織能力提升結(jié)合起來。
作者系華中科技大學(xué)鄉(xiāng)村治理研究中心主任,教授,長江學(xué)者。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《云南行政學(xué)院學(xué)報》2016年第6期

(掃一掃,更多精彩內(nèi)容!)
