一、2016年農(nóng)村政策述評(píng)
2016年中央出臺(tái)了多項(xiàng)關(guān)于深化農(nóng)村改革的重要文件，涉及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革、農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理制度改革、城鄉(xiāng)一體化體制改革以及農(nóng)業(yè)財(cái)政管理體制改革等。
（一）農(nóng)地制度改革仍是難題
2016年10月中央發(fā)布的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，是該年度最重要的改革部署文件。多年來，關(guān)于農(nóng)地制度改革社會(huì)關(guān)注度高，基層期盼強(qiáng)烈，但始終未能觸及改革的關(guān)鍵所在。此項(xiàng)文件的發(fā)布對于厘清改革思路有一定意義。
1.農(nóng)地“三權(quán)分置”改革內(nèi)涵。
當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革涉及宅基地、耕地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地，也涉及國家對農(nóng)地征收，其中，耕地產(chǎn)權(quán)制度改革現(xiàn)在用“三權(quán)分置”來形容。要明白“三權(quán)分置”改革，必須回顧農(nóng)村土地制度改革的歷程。
中國20世紀(jì)50年代推行了農(nóng)業(yè)合作化制度，將農(nóng)戶的耕地收歸農(nóng)村社區(qū)所有，實(shí)際上建立了一種關(guān)于土地財(cái)產(chǎn)的“社區(qū)共同共有制度”，農(nóng)戶并沒有權(quán)利退出這個(gè)制度。在這個(gè)制度之下，農(nóng)戶由村莊領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一安排生產(chǎn)、統(tǒng)一分配產(chǎn)品。我們把這個(gè)制度叫做農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度。這個(gè)制度的最大缺陷是效率低，以致中國在20世紀(jì)六七十年代不能很好解決吃飯問題。
人們在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，完全分給農(nóng)民自己耕種的“自留地”產(chǎn)出效率高。到“文化大革命”結(jié)束前后，一些地方的農(nóng)村干部就大膽將集體耕地分給幾戶農(nóng)民耕作，不再搞集體統(tǒng)一經(jīng)營；還有的地方干脆將耕地分給每家農(nóng)戶自己種，產(chǎn)品分配奉行所謂“交夠國家的，留夠集體的，剩下的是自己的”。安徽小崗村以這樣的改革馳譽(yù)中國。這樣一來，農(nóng)民積極性大為提高，農(nóng)業(yè)效率顯著提升，使中國一舉解決了吃飯問題。這個(gè)做法拋棄了集體統(tǒng)一經(jīng)營，意味著一場“革命”。后來，政府和農(nóng)民把這種改革叫做集體土地承包經(jīng)營制度改革，意思是土地的所有權(quán)歸集體，但農(nóng)民獲得了土地的承包權(quán)，并自主經(jīng)營。農(nóng)戶的這種權(quán)利被簡稱為土地承包經(jīng)營權(quán)。
中國2003年的《農(nóng)村土地承包法》、2007年的《物權(quán)法》，都肯定了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。這個(gè)時(shí)候，土地的集體所有權(quán)主要體現(xiàn)為定期發(fā)包土地的權(quán)利，法律對集體干部干預(yù)農(nóng)戶經(jīng)營做了很多限制。對農(nóng)戶來說，他的土地承包經(jīng)營權(quán)，實(shí)際上就是一種資格壟斷的特別經(jīng)營權(quán)，因?yàn)橹挥写迩f原住戶才能得到這種權(quán)利，法律不允許村莊以外人員獲得這種權(quán)利（林地也有例外情形）。再往深說，土地承包權(quán)長期化以后，集體不能再通過一些辦法重新發(fā)包、調(diào)整承包地，農(nóng)戶的土地承包權(quán)其實(shí)與所有權(quán)的意義相當(dāng)接近了，這便是馬克思強(qiáng)調(diào)的經(jīng)濟(jì)意義上的所有權(quán)。
再到后來，越來越多的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，不再自己耕作土地，他們就把土地出租、轉(zhuǎn)讓給其他人，包括村莊以外的人，且大多不限定身份，突破了集體成員范圍。后者獲得的權(quán)利，從法律上說，不是承包權(quán)，而是一種經(jīng)營權(quán)；承包土地的資格還掌握在原農(nóng)戶手上。這樣，就有了三種權(quán)利，即歸集體的土地所有權(quán)，歸原農(nóng)戶的承包權(quán)，以及歸實(shí)際經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)（在實(shí)踐中，也有集體將土地直接發(fā)包給集體以外人員的情形，原農(nóng)戶的承包權(quán)沒有體現(xiàn)出來，特別在林地承包中這種情形比較多見）。
對上述土地權(quán)利配置，中央的政策主張是“堅(jiān)持集體所有權(quán)，落實(shí)農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”。這個(gè)政策支持土地流轉(zhuǎn)到專業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者手上，有利于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，降低農(nóng)業(yè)成本，提高中國的農(nóng)業(yè)競爭力。
但是，這個(gè)制度還有一些問題沒有解決。中央在2008年提出土地承包權(quán)長久不變，目前中央又推進(jìn)土地確權(quán)頒證工作，這樣，農(nóng)戶的承包權(quán)就有越來越大的權(quán)利強(qiáng)度和含金量，但農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓給他人的經(jīng)營權(quán)，往往期限短，不具有長久不變的性質(zhì)，投資者不肯對土地做長期投入。實(shí)踐中還出現(xiàn)地租率很高的情況，土地經(jīng)營者不堪重負(fù)。于是，處于改革一線的干部群眾又在動(dòng)腦筋：能不能讓農(nóng)戶把自己的承包權(quán)自由轉(zhuǎn)讓給不限定身份的其他人呢？
從媒體披露看，重慶巴南區(qū)做了這方面的嘗試。在那里，投資者出資使農(nóng)戶有償退出土地承包權(quán)利，交回土地給集體，再由集體將土地流轉(zhuǎn)給投資者。報(bào)道雖然沒有說投資者是不是獲得了承包權(quán)，但實(shí)際上限制農(nóng)戶承包權(quán)流轉(zhuǎn)的堅(jiān)冰在這里已經(jīng)被打破！這是一個(gè)很有意義的開端。
2.“三權(quán)分置”不是新事物。
在此項(xiàng)文件正式發(fā)布前，農(nóng)地三權(quán)分置的表述已經(jīng)見諸一些官方文本或領(lǐng)導(dǎo)干部的講話。在實(shí)踐中，農(nóng)地三權(quán)分置也已經(jīng)是一個(gè)客觀存在，官方文件只是對這個(gè)現(xiàn)實(shí)存在做了一個(gè)政策層面的總結(jié)、規(guī)范，其中對某些具體的權(quán)利關(guān)系仍留下了今后進(jìn)一步做政策細(xì)化的空間。
為什么說農(nóng)地三權(quán)分置在現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)是一個(gè)“客觀存在”，而不是一個(gè)全新的政策創(chuàng)造？2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》實(shí)際上已經(jīng)暗含了“三權(quán)分置”要求。該法籠統(tǒng)地允許“承包經(jīng)營權(quán)”可以流轉(zhuǎn)，但又指出土地流轉(zhuǎn)后原土地承包方與集體發(fā)包方的承包關(guān)系不變，這意味著能夠轉(zhuǎn)讓、流轉(zhuǎn)的不是基本的承包權(quán)，而是經(jīng)營權(quán)。此次中央文件則明確區(qū)分了承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，并提出穩(wěn)定前者、放活后者的意見。
我們不妨把土地承包權(quán)看做一種非市場化的、只與農(nóng)戶的身份有關(guān)的土地經(jīng)營權(quán)，這種特殊的經(jīng)營權(quán)不能隨意轉(zhuǎn)讓；能自由轉(zhuǎn)讓的是有期限的經(jīng)營權(quán)。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論還會(huì)對三權(quán)分置做出更深入的解釋，這里暫且不論。
現(xiàn)實(shí)中的三權(quán)分置基本格局形成后，官方過去一直沒有用系統(tǒng)的政策語言給予闡述，而現(xiàn)實(shí)中早已有這種必要性。一個(gè)重要原因是，總有理論界人士及基層官員對這種格局的解讀及操控，或淡化了土地集體所有權(quán)的真實(shí)意義，或否定了土地承包權(quán)的現(xiàn)實(shí)功能，不利于建立及穩(wěn)定有效的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系。中央出臺(tái)這個(gè)文件，將三權(quán)分置關(guān)系按照有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求說得更清楚一些，無疑是有意義的。同時(shí)，也要看到，中央此項(xiàng)文件的發(fā)布仍然給今后進(jìn)一步深化改革留下了空間。
第一，土地制度改革的根本目的，是要通過建立健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，為中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。這其中，最重要的目的是推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營水平的提高。這是中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。
第二，文件規(guī)定：“土地集體所有權(quán)人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”，但這些權(quán)利的具體實(shí)現(xiàn)是將土地承包給農(nóng)戶，由作為集體經(jīng)濟(jì)成員的農(nóng)戶來享有這些權(quán)利。現(xiàn)實(shí)中，由集體領(lǐng)導(dǎo)行使的權(quán)力主要表現(xiàn)為土地發(fā)包權(quán)以及對土地使用的合法合規(guī)監(jiān)督權(quán)。集體組織的領(lǐng)導(dǎo)人并無別的涉及土地的重要權(quán)力。集體領(lǐng)導(dǎo)人越界行使權(quán)力不為政策允許。
第三，農(nóng)戶的土地承包權(quán)長久不變。這個(gè)政策在2008年已經(jīng)提出，新文件再次重申。但承包期限究竟有多長？至今官方?jīng)]有明確，但遲早要明確。筆者認(rèn)為，只要土地承包權(quán)確權(quán)登記工作能確保公正合理，就可以將土地承包期限規(guī)定為可世代繼承的永久性權(quán)利，不再設(shè)置有限的時(shí)間。
第四，文件規(guī)定，農(nóng)戶的土地承包權(quán)也可以轉(zhuǎn)讓，但只限于在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行，并經(jīng)農(nóng)民集體同意。2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了土地承包戶擁有“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利”，未指定受讓方的身份。現(xiàn)在明確要區(qū)分承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，前者轉(zhuǎn)讓的范圍是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。這就意味著，一個(gè)非本村原住民要投資農(nóng)業(yè)，不能寄希望于購買土地，恐怕在很長時(shí)期內(nèi)不得不考慮以其他方式獲得土地經(jīng)營權(quán)。今后投資者能不能直接通過交易，獲得等價(jià)于承包權(quán)的土地權(quán)利？從改革的趨勢看，應(yīng)該對此作出肯定回答。
第五，新文件把賦予經(jīng)營者更有保障的土地經(jīng)營權(quán)，看做完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關(guān)鍵。文件主要強(qiáng)調(diào)對土地流轉(zhuǎn)合約的保護(hù)，防止幾種情形下對農(nóng)業(yè)投資者合法利益的侵害。以往實(shí)踐中常常發(fā)生土地流轉(zhuǎn)合約遭到背棄的情形，大大增加了專業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的風(fēng)險(xiǎn)。新文件的出臺(tái)有助于降低此類情形的發(fā)生率，對投資者有利。
3.土地制度改革仍很艱難。
中央此項(xiàng)文件發(fā)布實(shí)施后，會(huì)不會(huì)短期內(nèi)使中國農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)有一個(gè)大的飛躍？應(yīng)該不會(huì)。20世紀(jì)70年代末推行的農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度，使農(nóng)民驟然擺脫了“三權(quán)合一”的束縛，極大釋放了農(nóng)民的生產(chǎn)力。現(xiàn)在形勢完全不同了，三權(quán)分置在實(shí)踐中已經(jīng)形成并發(fā)揮作用，中央文件只是對現(xiàn)實(shí)模式的追認(rèn)與規(guī)范，其積極作用只能緩慢釋放。
未來中國農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展空間的確很大，但實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)需要多方面配套改革?，F(xiàn)在的難題是，小農(nóng)戶耕種自己的土地，勞動(dòng)成本比較高；專業(yè)大戶主要耕種流轉(zhuǎn)來的土地，雖然勞動(dòng)成本降低了不少，但土地流轉(zhuǎn)成本高，例如地租率高。地租往往與農(nóng)業(yè)全部純收入不差上下。若不能消除這種制約農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的情形，中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不會(huì)有顯著變化。解決上述問題，還需要更深入地推進(jìn)土地制度改革及其他配套改革。
（二）農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織制度改革尚有空間
中央2016年12月發(fā)布的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》提出了一種關(guān)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織體系改革的思路，有兩點(diǎn)很值得關(guān)注。
文件的第一項(xiàng)重要改革精神，是農(nóng)村政經(jīng)合一體制被實(shí)際廢止。20世紀(jì)70年代末期啟動(dòng)的農(nóng)村改革，以取消人民公社制度為標(biāo)志，很快廢除了農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的“政社合一”制度，新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織不再是一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織。但是，至今在絕大部分農(nóng)村地區(qū)行政村一級(jí)，村委會(huì)或村民小組仍然與集體經(jīng)濟(jì)管理組織合二而一，也就是說人民公社的“政社合一”制度在村組一級(jí)原則上沒有取消，盡管由于家庭承包經(jīng)營制度，使得很多村組的集體經(jīng)濟(jì)在經(jīng)營管理意義上已經(jīng)名存實(shí)亡。按照新近中央文件，村組應(yīng)該建立集體經(jīng)濟(jì)組織，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的村組必須建立組織。文件規(guī)定了建立組織的具體要求。在沒有建立經(jīng)濟(jì)組織以前，村委會(huì)和村民小組可以代行集體經(jīng)濟(jì)管理職能。
這是中央首次明確、系統(tǒng)地對農(nóng)村兩類組織分別建立、分別運(yùn)行提出的改革要求。這項(xiàng)改革無疑意義重大。把村莊公共事務(wù)與村莊經(jīng)濟(jì)攪合在一起，既影響效率，又扭曲平等關(guān)系，弊端甚大，早該廢止。在廣大農(nóng)區(qū)，雖然實(shí)現(xiàn)了耕地承包到戶，但因?yàn)榇逦瘯?huì)或村民小組掌握了發(fā)包權(quán)，不免對農(nóng)戶權(quán)益進(jìn)行非經(jīng)濟(jì)干預(yù)，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效率。
這項(xiàng)改革也意味著今后要明確區(qū)分農(nóng)民的兩種權(quán)利，即農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)與農(nóng)民的社區(qū)成員權(quán)。第一種權(quán)利意味著農(nóng)民可以享受集體經(jīng)濟(jì)的各種利益，第二種權(quán)利則意味著農(nóng)民作為居民享受公共服務(wù)的權(quán)利和作為公民享受國家賦予的各種權(quán)利。此項(xiàng)文件對區(qū)分這兩種權(quán)利做了一定的闡述。
文件的第二項(xiàng)重要意見，是要求探索農(nóng)民有償退出集體經(jīng)濟(jì)組織的條件和程序，并規(guī)定現(xiàn)階段農(nóng)民持有的集體資產(chǎn)股份有償退出不得突破本集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍，可以在本集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或者由本集體贖回。這項(xiàng)改革值得深入探討。
首先，這是一個(gè)留有余地的慎重的改革指導(dǎo)意見，同時(shí)也是一項(xiàng)可能有長遠(yuǎn)歷史影響的改革意見。即使農(nóng)民的股份在集體內(nèi)部有償轉(zhuǎn)讓，從邏輯上說，這種轉(zhuǎn)讓也有可能導(dǎo)致集體最終解體或轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌?jīng)濟(jì)組織。例如，一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織有n個(gè)成員持股，若通過內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，股權(quán)最后集中到1個(gè)或幾個(gè)成員手上，這個(gè)集體還存在嗎？答案不言自明。
其次，按最近一個(gè)時(shí)期中央其他文件的規(guī)定，例如2016年10月中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，在沒有成立股份合作經(jīng)濟(jì)組織的村莊，農(nóng)民的土地承包權(quán)也可以在集體內(nèi)部有償轉(zhuǎn)讓。同樣的邏輯，轉(zhuǎn)讓的結(jié)果仍然會(huì)發(fā)生承包權(quán)集中到少數(shù)人手里的情形。
再次，上述權(quán)利轉(zhuǎn)讓，本質(zhì)上是農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的轉(zhuǎn)讓。一個(gè)農(nóng)戶通過有償轉(zhuǎn)讓放棄了他的土地承包權(quán)或集體股權(quán)，就意味著他不再是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，而只是村莊社區(qū)成員。這就意味著農(nóng)民有了一定的是否成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的選擇權(quán)，只是這種權(quán)利的轉(zhuǎn)讓只能發(fā)生在集體組織內(nèi)部。這個(gè)變化當(dāng)然有重要的意義。
這里發(fā)生了一個(gè)表面上的“兩難選擇”：為了提高經(jīng)濟(jì)效率，需要堅(jiān)持賦予農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)成員權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)；為了集體經(jīng)濟(jì)不解體，又不能允許廣泛行使這個(gè)轉(zhuǎn)讓權(quán)！深入想想，這個(gè)兩難選擇其實(shí)是虛假的。一方面，賦予農(nóng)民自由選擇權(quán)更有利于發(fā)揮市場配置資源的作用，會(huì)提高經(jīng)濟(jì)效率。轉(zhuǎn)讓權(quán)的行使也有利于增進(jìn)社會(huì)平等。另一方面，集體經(jīng)濟(jì)本身也可以轉(zhuǎn)型，不必拘泥于舊的形式，例如發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社就是一個(gè)好的選擇。
其實(shí)，廣東等地已經(jīng)有集體經(jīng)濟(jì)組織解體的實(shí)踐。例如，佛山市順德區(qū)容桂街道近年來有20%左右的股份社已經(jīng)解體或正在解體進(jìn)程中。這些股份社的土地多被國家征收，但股份社仍然有地上資產(chǎn)，很多土地的使用權(quán)歸股份社所有。據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，股份社按照一定程序解體后，沒有出現(xiàn)新的矛盾糾紛，更沒有上訪現(xiàn)象，當(dāng)?shù)馗扇悍Q之為“一了百了”“干手凈腳”，深受干群歡迎。順德的這種探索，代表經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的改革方向。
（三）《土地管理法》修訂程序再次啟動(dòng)
2015年，全國人大常委會(huì)通過決議，授權(quán)國家有關(guān)部門在一些縣區(qū)組織農(nóng)村土地制度改革試驗(yàn)，允許試驗(yàn)地終止實(shí)行現(xiàn)行法律關(guān)于土地制度的某些條款，探索有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新制度，為修訂相關(guān)法律確立依據(jù)。在近兩年的時(shí)間里，改革試點(diǎn)地的相關(guān)工作在封閉工作模式下緊鑼密鼓地展開，取得了有益成績。國土資源部總結(jié)試點(diǎn)地改革的經(jīng)驗(yàn)，提出了修訂現(xiàn)行土地管理法的意見，擬交全國人大討論通過。這項(xiàng)修法行動(dòng)按部就班展開，階段性成果即將面世，不僅對深化土地制度改革十分重要，也對今后在更大范圍展開依法改革行動(dòng)有重要意義。
法律是個(gè)人、組織及國家的基本行為規(guī)范。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，法律要體現(xiàn)社會(huì)正義，要為提高經(jīng)濟(jì)效率、促進(jìn)社會(huì)平等、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定提供保障?，F(xiàn)行涉及土地制度的有些法律條款，早已不能滿足這些要求，修改法律實(shí)屬必要。但因?yàn)橥恋刂贫茸兏婕岸喾矫嬷卮罄骊P(guān)系的調(diào)整，依法改革對于改革的有序推進(jìn)十分重要。這個(gè)過程不能時(shí)間太久，否則會(huì)因非試點(diǎn)地區(qū)的觀望而影響全局工作，妨礙改革的整體推進(jìn)。
多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐表明，城市土地歸國家所有的法律規(guī)定，不能保障城市化進(jìn)程健康展開。在中國城市化速度較快的地區(qū)，大量城郊村莊很快轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械囊徊糠?，“城中村”成為一些大城市的重要現(xiàn)象。“城中村”的土地有的仍然歸集體所有，有的雖然被地方政府的一紙法令收歸國有，但從實(shí)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系看，仍然在事實(shí)上歸農(nóng)民集體所有。在這個(gè)大背景下，如果說城鄉(xiāng)關(guān)系在土地利用方面有某種不協(xié)調(diào)，其原因也不在于土地所有權(quán)的城鄉(xiāng)分野而引起的麻煩，而在于土地利用規(guī)劃的體制弊端未能克服。如果能理順涉及土地利用的規(guī)劃管理體制，處理好農(nóng)民集體與國家之間在土地用途屬性變更中的利益關(guān)系，不論土地所有權(quán)歸國家還是歸農(nóng)民集體，均不妨礙城市化進(jìn)程的順利推進(jìn)。這是改革開放以來土地利用的基本經(jīng)驗(yàn)。
在城市建成區(qū)范圍以外的地區(qū)，一部分村莊的經(jīng)營性建設(shè)用地多年來也由農(nóng)民集體自主決定推向了市場，土地利用效益沒有因?yàn)檗r(nóng)民集體保留土地所有權(quán)而降低。相反，因?yàn)檫@種模式給比較好地處理土地利益分配提供了基礎(chǔ)，有利于擴(kuò)大農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，也有利于縮小城鄉(xiāng)收入分配差距，受到農(nóng)民群眾歡迎。這也是改革開放以來合理利用土地的重要經(jīng)驗(yàn)。
這些改革經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)按照同地、同權(quán)的原則，與國有建設(shè)用地一樣入市交易使用權(quán)，不再因?yàn)橥恋厣婕俺鞘邪l(fā)展而必須由國家征用后進(jìn)入市場轉(zhuǎn)讓，打破城市建設(shè)用地只能歸國家所有的法律禁忌，十分必要。此次法律修訂，不僅需要改寫法律條款的核心原則，還有許多操作性的問題也要有所顧及。我們希望，土地管理法修訂以后，落實(shí)法律的有關(guān)條例的修訂也能盡快完成，使土地制度能在更大程度上適應(yīng)中國市場經(jīng)濟(jì)縱深發(fā)展的需要。
（四）五部委嘗試改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口定居城市條件
國土資源部等國家五部委2016年10月發(fā)布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實(shí)施意見》。文件包括兩個(gè)大眾關(guān)注的熱點(diǎn)事項(xiàng)，一個(gè)涉及進(jìn)城農(nóng)民在農(nóng)村的土地權(quán)益保護(hù)，另一個(gè)涉及城市建設(shè)用地如何有序增加。五部委的新文件是對2016年早些時(shí)候出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》某些條款的具體化。
五部委文件明確，要切實(shí)維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，地方政府不得以退出“三權(quán)”作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。這項(xiàng)規(guī)定有明確的針對性。多年來，有的地方推行類似“宅基地?fù)Q城市住房、承包地?fù)Q城市社?！钡恼?，惹出一些麻煩。依我們調(diào)研所見，如果地方政府能尊重農(nóng)民意愿，并用市場化的辦法實(shí)現(xiàn)宅基地權(quán)益的交易，用保護(hù)承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)的辦法實(shí)現(xiàn)耕地的有序流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民帶著土地權(quán)益進(jìn)城，效果比較好。但有的地方對農(nóng)民施加了壓力，致使農(nóng)民土地權(quán)益受損。高層明確叫停不當(dāng)做法，有利于城市化健康推進(jìn)。
輿論關(guān)注焦點(diǎn)是農(nóng)民進(jìn)城后，宅基地及住房怎么處置？五部委文件這方面其實(shí)并沒有突破。文件允許進(jìn)城落戶人員只在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。中國法律雖然規(guī)定農(nóng)戶在村莊“一戶一宅”，但實(shí)踐中農(nóng)戶之間的宅基地交易一直存在，更有農(nóng)戶將宅基地及住房變相交易給非本村村民的情形。硬性規(guī)定農(nóng)民的宅基地只能在村莊內(nèi)部交易，多數(shù)情況下價(jià)格會(huì)極低，農(nóng)民并沒有交易熱情。中國很多村莊有大量閑置住房，原因就在這里。我們傾向于將五部委的此項(xiàng)政策主張看做改革的一個(gè)起步性舉措，重點(diǎn)是先明確農(nóng)民宅基地不能因?yàn)槌鞘谢皇諝w集體或國家。從長遠(yuǎn)看，如果有配套改革舉措跟上，在符合一定條件的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民將其宅基地及住房按市場價(jià)格自由出售，對農(nóng)民、國家都有好處。這樣做才能體現(xiàn)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的改革意義。
地方政府都關(guān)心中央對城市建設(shè)用地增量的控制。按五部委文件的要求，今后要實(shí)行差別化的用地標(biāo)準(zhǔn)。城市若能吸收轉(zhuǎn)移農(nóng)民定居，就有望獲得新增建設(shè)用地指標(biāo)。文件包含了很具體的數(shù)量控制性規(guī)定，例如，現(xiàn)有人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地不超過100平方米的城鎮(zhèn)，對于進(jìn)城落戶人口，按人均100平方米標(biāo)準(zhǔn)安排新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地，以及其他情形等。這樣規(guī)定意在鼓勵(lì)有條件的城市政府更多吸收農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，以實(shí)現(xiàn)2020年前穩(wěn)定轉(zhuǎn)移1億農(nóng)村人口的計(jì)劃目標(biāo)。
社會(huì)各界對土地制度改革有不同要求，總體上期盼改革的尺度再大一些。因?yàn)楣俜脚c民間之間存在信息結(jié)構(gòu)及價(jià)值判斷差異，兩者在一定時(shí)期內(nèi)對改革目標(biāo)的設(shè)定也有差異；彌合這種差異是一個(gè)漫長的過程。通過充分討論，有利于達(dá)成社會(huì)諒解，縮短關(guān)鍵性改革的推出時(shí)間。
仍以城市建設(shè)用地供應(yīng)為例，我們以為改革的空間還比較大。中國城市的建設(shè)用地使用，有總量問題，更有結(jié)構(gòu)問題，后者更為嚴(yán)峻。從城市建設(shè)用地單位面積的GDP產(chǎn)出看，中國城市用地的利用率遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平，所以短期內(nèi)不能說城市土地不夠用。真正短缺的是城市居民住宅建設(shè)用地，這類土地占城市區(qū)域的比重過小，以致中國城市居民的居住品質(zhì)很差，一些城市樓房價(jià)格高過發(fā)達(dá)國家的獨(dú)棟房價(jià)格。這對中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有極大負(fù)面影響，可惜社會(huì)各界對此認(rèn)識(shí)嚴(yán)重不足。
（五）擴(kuò)大確權(quán)登記頒證試點(diǎn)：確權(quán)還是確股？
農(nóng)業(yè)部發(fā)布政策信息，擬將進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證整省試點(diǎn)至22個(gè)，與此同時(shí)，農(nóng)村集體資產(chǎn)折股量化改革試點(diǎn)也將繼續(xù)在全國多個(gè)地區(qū)推開。
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的任務(wù)，并不是要全面建立股份經(jīng)濟(jì)合作社或集體產(chǎn)權(quán)制度下的股份公司。改革的根本任務(wù)是要建立產(chǎn)權(quán)關(guān)系更加明晰、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與市場競爭更易匹配以及社區(qū)公共服務(wù)更有利于農(nóng)村長遠(yuǎn)發(fā)展的基層社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織系統(tǒng)。
在中國重要城市的郊區(qū)，以及一些事實(shí)上已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)、轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ǔ蓞^(qū)的“農(nóng)村”地區(qū)，集體資產(chǎn)很難分割到戶，集體土地也不再是可以分配到戶的承包地。這些地區(qū)可以通過集體資產(chǎn)的量化、固化，建立股份經(jīng)濟(jì)組織。中國珠三角地區(qū)的農(nóng)村較早大規(guī)模建立了股份經(jīng)濟(jì)組織。從那里的經(jīng)驗(yàn)看，農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)組織的建立有諸多好處：一是通過股權(quán)的設(shè)置，使集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)表現(xiàn)為股份經(jīng)濟(jì)組織的股權(quán)，集體成員與集體組織之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系更簡單、更明晰；二是股份經(jīng)濟(jì)組織通過資產(chǎn)的貨幣化、股份化，容易實(shí)現(xiàn)集體成員對集體資產(chǎn)占有的權(quán)利平等，避免劃分土地給農(nóng)戶引起的平等尺度難以把握等諸多困擾；三是難以在技術(shù)上分割的集體資產(chǎn)置于股份經(jīng)濟(jì)組織以后，有利于提高資產(chǎn)利用效率；四是農(nóng)村集體建立股份經(jīng)濟(jì)組織以后，為今后進(jìn)一步深化產(chǎn)權(quán)改革創(chuàng)造了條件。
正因?yàn)榻⒐煞萁?jīng)濟(jì)組織有上述諸多好處，中國很多農(nóng)村地區(qū)嘗試進(jìn)行此項(xiàng)改革。經(jīng)驗(yàn)表明，對于這項(xiàng)改革引起的一些技術(shù)性難題，只要相信農(nóng)村干部群眾，注意建立民主協(xié)商機(jī)制，都是可以克服的。例如，類似“外嫁女”的股權(quán)要不要給、戶籍離開而人沒有離開的村民的股權(quán)如何確定等許多具體問題，農(nóng)村干部群眾都能找到解決的辦法。
對于中國廣大以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)，特別是以糧食生產(chǎn)為主的地區(qū)，基本沒有必要將原有集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞萁?jīng)濟(jì)組織。在這樣的地區(qū)，如果能把中央關(guān)于土地承包權(quán)長久不變的政策落實(shí)好，就是最好的改革舉措。在收取農(nóng)業(yè)稅的年代里，一些農(nóng)戶因?yàn)榕陆晦r(nóng)業(yè)稅，全部或部分地放棄了耕地承包權(quán)。在實(shí)行土地承包權(quán)長久不變政策時(shí)，他們想行使自己的土地承包權(quán)。如果不考慮這部分農(nóng)民的訴求，肯定會(huì)留下嚴(yán)重后患。因此，落實(shí)中央政策一定要把這個(gè)問題解決好。
在繼續(xù)實(shí)行土地分戶承包的農(nóng)村地區(qū)，因?yàn)椴唤⒐煞萁?jīng)濟(jì)組織，會(huì)不會(huì)造成農(nóng)戶之間的合作困難？這個(gè)大可不必?fù)?dān)心。建立農(nóng)民專業(yè)合作社可解決經(jīng)營合作問題，且合作主要應(yīng)發(fā)生在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的流通、服務(wù)及初加工領(lǐng)域，農(nóng)民不需要將自己的承包地“入股”到合作社。地頭生產(chǎn)環(huán)節(jié)還是讓農(nóng)戶自己經(jīng)營好。目前，中國的農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展并不好，引起有些人的疑慮。其實(shí)，只要農(nóng)業(yè)主體是小農(nóng)，任憑哪個(gè)國家都不會(huì)有好的合作社。今后，隨著中國家庭農(nóng)場的逐步興起，真正的農(nóng)民專業(yè)合作社一定會(huì)發(fā)展壯大。以我們的看法，對于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)來說，專業(yè)合作社要比農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)組織更有生命力，因?yàn)檫m合后者發(fā)展的地區(qū)，本質(zhì)上離農(nóng)業(yè)越來越遠(yuǎn)了。對此，一定要保持清醒頭腦。
我們也不能依靠股份經(jīng)濟(jì)組織來解決農(nóng)村社區(qū)管理“沒錢花”的公共服務(wù)問題。公共服務(wù)支出依靠稅收，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本規(guī)則。如果依靠壯大一批股份經(jīng)濟(jì)組織來解決公共服務(wù)問題，勢必扭曲基本社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，造成多重效率損失。農(nóng)村公共服務(wù)問題的最終解決辦法，是要實(shí)行公共財(cái)政城鄉(xiāng)全覆蓋，不能依靠農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織做不規(guī)范的“納貢”。這個(gè)問題理解不好，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革也會(huì)走偏。
（六）保障農(nóng)民持續(xù)增收的支持政策如何保持一致性
2016年11月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于完善支持政策促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》，文件由國家發(fā)改委起草，以國務(wù)院辦公廳名義發(fā)布。
按官方披露，這個(gè)文件的出臺(tái)與2016年農(nóng)民收入下降引起中央高層重視有關(guān)。2016年前三季度，全國農(nóng)民人均可支配收入實(shí)際增長速度回落到6.5%，低于同期經(jīng)濟(jì)增長速度。前幾年保持的農(nóng)民收入增長快于城市居民的情形發(fā)生了改變。國家發(fā)改委官員認(rèn)為，農(nóng)民增收已經(jīng)進(jìn)入爬坡過坎的關(guān)鍵時(shí)期。文件主旨是要通過政策確保農(nóng)民收入在2020年比2010年翻一番。
從整體看，這個(gè)文件是從既往農(nóng)村農(nóng)業(yè)改革與發(fā)展政策篩選出的一個(gè)清單，每一項(xiàng)內(nèi)容我們都不陌生。但與以往政策文件比較，它在很大尺度上強(qiáng)調(diào)要鼓勵(lì)現(xiàn)有非農(nóng)領(lǐng)域的資本進(jìn)入農(nóng)村農(nóng)業(yè)，且表述與以往文件有明顯不同。有的改革意見沒有新意，可操作性不強(qiáng)。
1.對財(cái)政資金投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村形成的經(jīng)營性資產(chǎn)，鼓勵(lì)各地探索將股權(quán)量化到村到戶，作為村集體或農(nóng)戶持有的股權(quán)，讓農(nóng)民長期受益。目前，國家對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營性資金投入幾乎沒有，尚不存在折股量化問題。國家對農(nóng)村土地綜合整治的投入巨大，可以算作提高土地經(jīng)營價(jià)值的投入，但這類投入與承包地捆綁在一起，也不存在折股量化問題。國家對農(nóng)村專業(yè)合作社有一定投入，按照合作社法記入相關(guān)賬戶，也不存在針對集體經(jīng)濟(jì)組織成員的折股量化問題。從長遠(yuǎn)看，此項(xiàng)政策應(yīng)具體化為合作社資本金的記賬與利益分享政策。
2.推進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)型。文件要求落實(shí)和完善農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革政策，重點(diǎn)支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。這個(gè)政策意圖已經(jīng)講了多年，但至今沒有真正落實(shí)到位。突出問題是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施對象仍然瞄準(zhǔn)的是農(nóng)業(yè)戶籍人口，而不是專業(yè)農(nóng)戶。專業(yè)農(nóng)戶的地租負(fù)擔(dān)過重，與土地用途變化的預(yù)期有關(guān)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)整必須與穩(wěn)定土地用途預(yù)期的改革結(jié)合起來，方能顯示政策效果。
3.改革完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。文件再次強(qiáng)調(diào)推進(jìn)東北地區(qū)玉米收儲(chǔ)制度改革，主張依法開展貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查。玉米收儲(chǔ)政策調(diào)整為形勢所迫。目前中國玉米儲(chǔ)量已經(jīng)達(dá)到2.6億噸，遠(yuǎn)超實(shí)際儲(chǔ)備需求。按每噸糧食庫存成本在252元左右計(jì)算，目前庫存成本費(fèi)高達(dá)650億元。全部糧食儲(chǔ)備費(fèi)用超過1000億元人民幣。如果再考慮糧食進(jìn)出庫的價(jià)差等因素，國家每年支付的糧食流通及儲(chǔ)備費(fèi)用每年應(yīng)在2000億元左右或更高。貿(mào)易救濟(jì)政策在價(jià)格形成方面的利用空間并不大，而非貿(mào)易壁壘的設(shè)置可能是兩敗俱傷的事情。擺脫糧食價(jià)格困擾的根本出路是通過綜合改革降低糧食生產(chǎn)成本，提高中國農(nóng)業(yè)競爭力。
4.加強(qiáng)農(nóng)民合作社規(guī)范化建設(shè)，相關(guān)扶持政策向規(guī)范化、示范性農(nóng)民合作社傾斜。此項(xiàng)政策的意圖很好，但實(shí)施力度不夠大。中國農(nóng)民合作社的數(shù)量逐年大幅增加，目前已經(jīng)超過170萬個(gè)，這意味著每一個(gè)村莊約3個(gè)。合作社的性質(zhì)決定了其規(guī)模必須很大，必須跨越行政區(qū)發(fā)展，社員必須是專業(yè)化的規(guī)模農(nóng)戶。這才是合作社示范的方向。
5.支持農(nóng)民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。文件強(qiáng)調(diào)建立農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)孵化園和鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)客示范基地建設(shè)等。這項(xiàng)政策主張應(yīng)該與小城市發(fā)展結(jié)合起來，否則適得其反。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民絕大部分不可能進(jìn)入農(nóng)業(yè)，而應(yīng)該進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)必須適度集中，不能在每一個(gè)村莊建立創(chuàng)業(yè)園。這是由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演化規(guī)律決定的。如果政策導(dǎo)向含糊，一些地方政府很有可能盲目支持村莊發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，形成低效率投入。
6.鼓勵(lì)工商資本投入鄉(xiāng)村旅游業(yè)、規(guī)模化農(nóng)業(yè)。文件指出，今后允許在一定前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游，并鼓勵(lì)工商企業(yè)投資適合產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、集約化經(jīng)營的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。這項(xiàng)政策較以往同類政策的尺度更大，但真正落實(shí)涉及到配套改革措施的跟進(jìn)。如果不計(jì)城市居民下田采摘，我們觀察，含住宿度假的鄉(xiāng)村旅游業(yè)正處于分化過程之中。能吸引游客的鄉(xiāng)村旅游接待點(diǎn)正向小城市方向發(fā)展，例如，深圳市的較場尾、邯鄲市糧畫鎮(zhèn)等已經(jīng)由村莊轉(zhuǎn)變?yōu)槁糜谓哟芰^強(qiáng)的小城市。實(shí)現(xiàn)政策轉(zhuǎn)變必須打通農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革與宅基地制度改革，使村莊發(fā)展能夠整體推進(jìn)。工商資本興辦的農(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)民合作社有很大不同，前者的盈利分配與農(nóng)民無關(guān)，而這種分配對于農(nóng)民增收關(guān)系重大。這個(gè)問題不容忽視。
7.引導(dǎo)龍頭企業(yè)創(chuàng)辦或入股合作組織，支持農(nóng)民合作社入股或興辦龍頭企業(yè)，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營聯(lián)合體。這項(xiàng)政策的實(shí)施需要慎重。目前龍頭企業(yè)辦合作社的情形已經(jīng)十分多見，引起詬病不少。一些龍頭企業(yè)興辦合作社意在套取國家補(bǔ)貼，合作社與龍頭企業(yè)之間容易形成鄉(xiāng)村利益輸送關(guān)系，監(jiān)督比較困難。應(yīng)進(jìn)行深入調(diào)研或試點(diǎn)完善相關(guān)政策。
8.全面推行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的政策，在資源環(huán)境承載力適宜地區(qū)開展低丘緩坡地開發(fā)試點(diǎn)。這項(xiàng)政策如能落實(shí)意義重大。平原地區(qū)的農(nóng)業(yè)條件好，應(yīng)以“掛減”為主；淺山地帶灌溉條件差，應(yīng)以“掛增”為主。中國山區(qū)面積巨大，在有條件的淺山地帶擴(kuò)大城市功能區(qū)，特別是建設(shè)低容積率住宅區(qū)，滿足城市居民對獨(dú)棟房屋的需求，具有現(xiàn)實(shí)可行性。我們期待此項(xiàng)政策進(jìn)一步細(xì)化，認(rèn)真付諸實(shí)施。
（七）鄉(xiāng)村自治組織層級(jí)設(shè)置面臨大的調(diào)整
2006年10月中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)方案》。此項(xiàng)文件沒有公開發(fā)布，未能受到社會(huì)關(guān)注，但文件內(nèi)容事關(guān)農(nóng)村基層組織建設(shè)重大問題，值得重視。地方的相關(guān)改革以往的媒體有過報(bào)道和討論。據(jù)了解，文件提倡以1個(gè)或相鄰的幾個(gè)村民小組、自然村為單元，設(shè)立村民委員會(huì)，并同步建立黨的基層組織。文件沒有要求地方立即實(shí)施這一新的政策，但要求地方政府安排組織試點(diǎn)。
這一改革試點(diǎn)安排的背景與廣東清遠(yuǎn)農(nóng)村改革探索的成功有關(guān)。清遠(yuǎn)市從2013年推動(dòng)自治體設(shè)置適當(dāng)劃小、下沉的改革，取得了提高效率、促進(jìn)發(fā)展、保障穩(wěn)定的作用。高層有關(guān)部門對此項(xiàng)探索做了多方面調(diào)研，但在較長的時(shí)間里對這一經(jīng)驗(yàn)的意義未能形成共識(shí)。此次中央下發(fā)文件，提出改革試點(diǎn)部署，意味著高層決策者形成了一致意見。
適當(dāng)劃定農(nóng)村自治體的規(guī)模，是減少農(nóng)村社會(huì)沖突的重要條件。近年來，中國地方政府熱衷小村并大村，使得行政村的平均人口規(guī)模達(dá)到1500人以上，這給發(fā)揮道德對社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)作用帶來了阻力。中國素有“五服之內(nèi)為親”的傳統(tǒng)說法，這與人類學(xué)關(guān)于150人左右的人口規(guī)模的群體更能有效發(fā)揮非強(qiáng)制性治理的研究結(jié)論十分契合。中國廣東清遠(yuǎn)的改革探索證明，適當(dāng)劃小農(nóng)村自治體單位，盡可能將公共事務(wù)決策權(quán)下放到這樣的小型共同體，有利于最基層的社會(huì)精英發(fā)揮德行示范作用，并能夠大幅度降低社會(huì)治理成本。只有農(nóng)民的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)嚴(yán)格確立到農(nóng)戶，并使小農(nóng)發(fā)育為殷實(shí)專業(yè)農(nóng)民，就不必過于擔(dān)心這些基層精英一手遮天、欺男霸女。
在當(dāng)今中國政治體制之下，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)自治尚且長路漫漫。但是，提出下面的問題也是合理的：現(xiàn)實(shí)政治的施政成本會(huì)決定基層社會(huì)是否有某種程度的自治，即上下層權(quán)威系統(tǒng)是否因?yàn)椤罢晤A(yù)算”的考量而不得不設(shè)立一個(gè)穩(wěn)定的權(quán)利邊界？回答當(dāng)然是肯定的。
上述問題的更具體的表述應(yīng)該是單元或復(fù)合政區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生方式的差異性如何確定。這里省卻一些論證環(huán)節(jié)，提出如下討論意見。多年來，中國的行政村越來越大，多數(shù)行政村包括了多個(gè)最小宗法共同體（五服之內(nèi)的同性血緣宗親系統(tǒng)）。在規(guī)模大于最小共同體的行政村，領(lǐng)導(dǎo)人選舉中通常會(huì)產(chǎn)生派系競爭。這種競爭若不公開，難免會(huì)發(fā)生黑幕政治行動(dòng)；若公開，則與現(xiàn)行制度發(fā)生摩擦。官方合理的考慮是對這種政區(qū)做實(shí)際的干預(yù)，很難允許自發(fā)選舉。對于最小宗法共同體，符合Dunbar指數(shù)所揭示的規(guī)律，無論選舉與否，領(lǐng)導(dǎo)人都不會(huì)有變化。中國小的自然村或村民小組基本上是最小宗法共同體，官方對這種共同體做或不做干預(yù)，意義并無不同。于是，自治體設(shè)置在這一層級(jí)，在目前體制下是一種易于達(dá)成的結(jié)果。
宗族的現(xiàn)代功能主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：（1）秩序守護(hù)功能，可以降低政府的施政成本；（2）文化保護(hù)功能，有助于傳承有益?zhèn)鹘y(tǒng)文化；（3）環(huán)境保護(hù)功能，可以提高資源的利用率；（4）商業(yè)合作功能，有助于降低經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合作成本。古代宗法共同體的其他社會(huì)功能在現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)轉(zhuǎn)移給政府和其他類型的社會(huì)組織了。所以，也不能夸大宗法組織的作用。這些功能經(jīng)?？梢詮囊恍┳谛占易宓摹凹矣?xùn)”中可以讀到。現(xiàn)代社會(huì)同樣需要這些行為規(guī)范。
（八）推進(jìn)城鎮(zhèn)化政策
2016年2月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，與此項(xiàng)文件配套的是國務(wù)院2016年10月發(fā)布的《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》?？傮w看，國務(wù)院在推進(jìn)城市化建設(shè)方面做了前所未有的努力，雖然某些有難度問題仍然難以解決，但仍值得稱道。
文件的重點(diǎn)是深化戶籍制度改革。文件簡化了農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城落戶的條件，較以往降低了落戶門檻。今后要以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）、參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)年限、連續(xù)居住年限等為主要指標(biāo)，建立完善積分落戶制度。文件還要求滿足農(nóng)民“舉家”遷入的要求，有利于解決“留守兒童”“留守老人”問題。
文件提出加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城的“雙掛鉤”政策。今后要實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤政策，實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策，中央預(yù)算內(nèi)投資安排向吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量較多的城鎮(zhèn)傾斜。這項(xiàng)政策看起來有力度，但實(shí)際效果不會(huì)很明顯，原因是農(nóng)民進(jìn)城的難點(diǎn)并不是城市建設(shè)用地短缺。近幾年，中國一些城市的建設(shè)用地指標(biāo)并不緊張，而城市的經(jīng)濟(jì)密度遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，城市建設(shè)用地低效率利用問題相當(dāng)突出。
文件提出促進(jìn)農(nóng)村貧困人口轉(zhuǎn)移的重要政策。文件規(guī)定，在縣城、小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)附近建設(shè)移民集中安置區(qū)，推進(jìn)轉(zhuǎn)移就業(yè)貧困人口在城鎮(zhèn)落戶。此項(xiàng)規(guī)定有重要意義。以往多將不適合人類居住的高寒陰濕地區(qū)的人口就近轉(zhuǎn)移到農(nóng)區(qū)，形成與人口接納地居民爭土地資源的問題，很不可取。在五年內(nèi)將1000萬貧困人口轉(zhuǎn)移到各類城市，對城市的各方面壓力并不大。此項(xiàng)政策很具有可行性，值得認(rèn)真落實(shí)。
文件支持“三舊改造”。文件指出，要在國家、改造者、土地權(quán)利人之間合理分配“三舊”（舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊）改造的土地收益。以廣州市“三舊改造”工作為例，該市截至2012年底完成“三舊改造”面積55425公頃，占到該市2015年城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃面積177200公頃的31.3%，其中，通過改造增加的建設(shè)用地約為15%。中國城市土地利用效益低，用地結(jié)構(gòu)問題突出，與發(fā)達(dá)國家相比，中國工業(yè)用地比重較大，居住用地比重較小，“三舊改造”帶來增效益、促平等的潛力十分巨大。“三舊改造”涉及規(guī)劃調(diào)整，也涉及用地屬性調(diào)整，需要配套政策跟進(jìn)。
文件提出放寬設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)。文件指出，今后要將具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)置為市，特別要適當(dāng)放寬中西部地區(qū)中小城市設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，適度增加中西部地區(qū)中小城市數(shù)量。這項(xiàng)政策的意圖很好，只是政策制定與實(shí)施的力度還很不夠。建議國家通盤考慮市政區(qū)劃體制改革，形成中央直轄市、省直轄市、縣直轄市“三級(jí)設(shè)市體制”，大幅度放寬設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，在全國建立3000座以上城市，使市政區(qū)劃管理體制與城市化體制相匹配。
此項(xiàng)文件也提出因地制宜推進(jìn)低丘緩坡地開發(fā)政策主張，與前述中央關(guān)于農(nóng)民增收的文件相呼應(yīng)，足見此項(xiàng)政策在高層取得高度一致。中央給出一個(gè)政策框架以后，應(yīng)通過土地規(guī)劃管理體制改革，讓地方政府擁有淺山地帶的自主非農(nóng)規(guī)劃開發(fā)權(quán)限。
這個(gè)文件對房價(jià)問題沒有明確的、具有戰(zhàn)略意義的方略，是一個(gè)缺憾。城市房價(jià)，嚴(yán)格說是空間局促逼仄的高密度樓房單元價(jià)格，而不是家庭占地邊界清晰的房屋價(jià)格，近十年來在大部分重要城市飛速上漲，是國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問題的深刻反映。按中國的實(shí)際情形，如果以超過居民家庭年收入的4倍為房地產(chǎn)存在泡沫為標(biāo)準(zhǔn)，可以判定中國一些中小城市也存在房地產(chǎn)泡沫。這種情形不利于農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移。
二、農(nóng)村改革與發(fā)展再認(rèn)識(shí)
中國農(nóng)村發(fā)展成績之大，在三十多年前難以想象。但獲得成績的原因何在，卻似乎不是那么清楚。例如，近年來在官方用語中突出強(qiáng)調(diào)“壯大集體經(jīng)濟(jì)”，相比之下，對于給農(nóng)民更大程度的自由選擇權(quán)的聲音卻小得多。以往農(nóng)村發(fā)展的成就究竟是不斷“壯大集體經(jīng)濟(jì)”的結(jié)果，還是不斷擴(kuò)大農(nóng)民自由選擇權(quán)的結(jié)果？還有，一些淺嘗輒止的調(diào)研似乎發(fā)現(xiàn)農(nóng)民不贊成中央關(guān)于土地確權(quán)的決定，以致主張廢止土地承包制度，退回到人民公社時(shí)代。事實(shí)果真如此么？再比如，動(dòng)輒有報(bào)告指出農(nóng)民要告別城市、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，他們的選擇動(dòng)機(jī)及約束因素究竟是什么？他們果真更愿意從事過去的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)么？對這些問題若不能給予正確回答，農(nóng)村改革與發(fā)展的成績很難鞏固。
（一）農(nóng)村改革進(jìn)程總覽
改革開放以來，中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展成就巨大，我們不用羅列數(shù)據(jù)來予以證明。但是，對成績產(chǎn)生的原因，卻需要簡明扼要地厘清。
這個(gè)時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展大體可分成兩個(gè)階段，1978年—1991年前后，是勞動(dòng)與土地投入顯著增加的階段。這種增加，統(tǒng)計(jì)資料顯示不充分，以往基于官方數(shù)據(jù)的研究常常產(chǎn)生錯(cuò)訛。其后至今是土地與勞動(dòng)要素投入下降，資本替代功能增強(qiáng)的階段。
第一階段的農(nóng)業(yè)從業(yè)人口按官方統(tǒng)計(jì)，增加約20.14%，平均每年增加1.42%，但實(shí)際勞動(dòng)時(shí)間的投入增加更多。有過農(nóng)村“插隊(duì)”經(jīng)歷的學(xué)者，容易注意到這個(gè)情況。而不論官方統(tǒng)計(jì)如何，據(jù)對華北某地的了解，人民公社時(shí)期，同面積的農(nóng)村自留地的田間管理時(shí)間高于集體土地約50%；施用的農(nóng)家肥約為集體土地的20倍，其中也包含了一定的勞動(dòng)時(shí)間。在同樣技術(shù)水平條件下，自留地的單產(chǎn)超出集體土地30%。據(jù)此估算，土地承包制推行以后，農(nóng)村勞動(dòng)時(shí)間實(shí)際投入總量估計(jì)要增加50%—100%。
第一階段的農(nóng)地投入如果按農(nóng)作物播種面積算，按官方統(tǒng)計(jì)是減少的，十三個(gè)年份里減少了3.45%。但真正投入到農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的實(shí)際土地?cái)?shù)量是增加的，土地的品質(zhì)也是提升的。人民公社時(shí)期盡管“學(xué)大寨”運(yùn)動(dòng)很猛，其實(shí)大量土地沒有得到利用。華北、東北就有數(shù)億畝的鹽堿地，僅焦裕祿任縣委書記時(shí)的河南蘭考，就有28萬畝的鹽堿荒漠土地。土地承包制的實(shí)施調(diào)動(dòng)了農(nóng)民改良土地的積極性，土地品質(zhì)大幅度提高，有效播種面積隨著增加。
這兩種要素投入的增加，并非提高集體經(jīng)濟(jì)管理水平的結(jié)果，而是政府通過改革給農(nóng)民放權(quán)的結(jié)果。放權(quán)的意義重大，但這里也不詳述了。
第二階段是1992年前后至今，農(nóng)業(yè)要素投入的構(gòu)成發(fā)生了巨大變化。耕地總量有所減少，但減少幅度不大。變化最顯著的是勞動(dòng)投入逐步減少，資本投入逐步增加，資本替代勞動(dòng)的趨勢明顯。
1991—2015年，按統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)推算，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口減少約36%，每年減少約1.7%。勞動(dòng)力人們常說現(xiàn)在是“386199部隊(duì)”（指留守在農(nóng)村的婦女、兒童、老人的一個(gè)特殊群體）種地，這在很大程度上不符合事實(shí)。老人和兒童不僅在統(tǒng)計(jì)上不是勞動(dòng)力，而且在農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)實(shí)際也很少參加農(nóng)業(yè)勞動(dòng)。在農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)調(diào)查能看到，有的小農(nóng)戶連基本農(nóng)具也沒有了。那些老人、婦女越來越憑借手機(jī)“種地”，他們呼叫專業(yè)服務(wù)人員下地，前者是“地畔農(nóng)民”，后者是真正的“下地農(nóng)民”，且多是中青年。大的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶也不是老人、婦女。這些真正下地的專業(yè)農(nóng)民事實(shí)上購買多種農(nóng)業(yè)設(shè)備，力求充分利用工作日。他們對城鄉(xiāng)工資報(bào)酬差異敏感，同時(shí)也受資本投入沉淀成本影響比較大，在較長的時(shí)間里，他們的流動(dòng)與報(bào)酬預(yù)期關(guān)系較大。按農(nóng)業(yè)GDP總量及農(nóng)業(yè)工資水平估計(jì)，中國真正的下地農(nóng)民應(yīng)該在2億—2.5億人之間。2015年，官方統(tǒng)計(jì)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)人員是2.2億人。隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備程度的提高，“地畔農(nóng)民”與“下地農(nóng)民”的分野會(huì)越加清晰。我們期望這兩部分農(nóng)村人口繼續(xù)減少，前者轉(zhuǎn)化為城市居民，后者在數(shù)量減少的同時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝マr(nóng)場主。在多大、多快程度上實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，要看今后改革的進(jìn)展。
第二階段的農(nóng)作物播種面積按官方統(tǒng)計(jì)增加了約11.2%，但優(yōu)質(zhì)耕地的數(shù)量應(yīng)該是減少的。按能找到的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2004—2015年，中國城市建成區(qū)面積就增加71.35%，增量為3254萬畝。這些土地多為優(yōu)質(zhì)耕地。2005年，中國村莊建設(shè)用地面積為140420平方公里，但在鄉(xiāng)村人口減少的背景下，全國農(nóng)村平均每年村莊占地?cái)U(kuò)張面積高達(dá)200多平方公里。村莊擴(kuò)張對優(yōu)質(zhì)耕地的占用近十年里也在3000萬畝之上。播種面積增加與耕地增加的概念并不相同。糧食價(jià)格上升可以使復(fù)種指數(shù)提高，播種面積增加，但耕地面積不一定增加。
第二階段農(nóng)業(yè)增長的根本動(dòng)力在于市場化改革。用不充分的資料對資本投入做了一個(gè)估算。1996—2007年間，資本農(nóng)業(yè)對GDP增長的貢獻(xiàn)率是5%左右。同一時(shí)期勞動(dòng)數(shù)量減少10%，耕地面積基本保持穩(wěn)定。這樣看，這一時(shí)期農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率為50%左右。生產(chǎn)率提高的原因，一可以歸結(jié)為技術(shù)進(jìn)步，二可以歸結(jié)為分工水平的提高。而這兩個(gè)因素可以進(jìn)一步歸結(jié)為市場化改革的進(jìn)步。中國農(nóng)民對要素價(jià)格及成品價(jià)格的高度敏感，是要素配置調(diào)整及區(qū)域分工水平提升的動(dòng)力。
（二）對“改革”本身如何改革？
農(nóng)村改革與其他領(lǐng)域的改革相比，有一個(gè)比較明顯的特點(diǎn)。地方政府與基層組織在農(nóng)村改革的很多方面一般是先走一步，官方文件往往是事后做出追認(rèn)、規(guī)范或約束。做一個(gè)比喻，地方之于農(nóng)村改革，就像一匹向前奔跑的馬，中央則是牽拉韁繩的御馬人。幾乎所有重大改革的啟動(dòng)，都來自地方政府或基層干部群眾。能不能調(diào)整農(nóng)村改革推進(jìn)中的中央與地方、政府與民間的關(guān)系，是一個(gè)重要問題。這涉及對“改革”本身的改革。
1.“頂層設(shè)計(jì)”應(yīng)凝聚改革焦點(diǎn)，建立常規(guī)性“自主改革試驗(yàn)”機(jī)制。
從近年高層官方文件的內(nèi)容看，文件的內(nèi)容越來越具體微觀。文件常常提出了大量可由市場能辦好的事項(xiàng)。例如，2016年的高層文件提出，要發(fā)展熱作農(nóng)業(yè)、優(yōu)質(zhì)特色雜糧、特色經(jīng)濟(jì)林、木本油料、竹藤花卉、林下經(jīng)濟(jì)等。2015年中央高層文件提出馬鈴薯主食開發(fā)意見，一些地方干部認(rèn)為沒有必要。事實(shí)上，中國百姓早已把薯類產(chǎn)品作為主食，薯類食品的深度開發(fā)也已經(jīng)形成規(guī)模，政府下文提及此項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)，不過是對現(xiàn)實(shí)發(fā)展?fàn)顟B(tài)的一種事后承認(rèn)。這些要求涉及農(nóng)業(yè)內(nèi)部的很細(xì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，從現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行看，這些調(diào)整完全可接受市場調(diào)整，作為最高層的中央政策指導(dǎo)文件似不必涉及。地方政府下達(dá)文件涉及這些內(nèi)容時(shí)，也往往在本地已經(jīng)出現(xiàn)市場關(guān)系變化之后。全國各地的農(nóng)業(yè)條件差異很大，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品各不相同，中央層級(jí)提出過細(xì)的要求沒有必要。
頂層設(shè)計(jì)主要應(yīng)關(guān)注改革行動(dòng)對于經(jīng)濟(jì)效率、收入平等及社會(huì)穩(wěn)定諸方面及其關(guān)系的影響。制定一個(gè)關(guān)于適應(yīng)以上三方面要求的多年有效、穩(wěn)定的基本改革目標(biāo)與準(zhǔn)則，然后將實(shí)現(xiàn)目標(biāo)與遵守準(zhǔn)則的具體行動(dòng)交給地方和基層干部群眾，形成地方改革主體的協(xié)同行動(dòng)，應(yīng)該是推進(jìn)改革的主要行動(dòng)方略。基本改革目標(biāo)與原則應(yīng)多年穩(wěn)定，不必年年下文件強(qiáng)調(diào)。具體的改革行動(dòng)也不必年年下文件部署。關(guān)于某項(xiàng)改革“探索”允準(zhǔn)應(yīng)是改革的常態(tài)，不必用高層文件給予肯定。農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的“管理完善”屬于常規(guī)性工作，更不必形成官方重要文件刊布全國。例如，2016年的高層文件提出要“強(qiáng)化邊境管理，深入開展綜合治理，打擊農(nóng)產(chǎn)品走私”，雖然也很重要，但仍屬具體部門的常規(guī)工作。邊檢部門本應(yīng)根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易形勢的變化，采取新的舉措，解決新的問題。產(chǎn)生此種情況的原因，可能是國家管理部門在高層文件中爭取發(fā)言權(quán)使然，即每一個(gè)部門都想在重要文件中寫進(jìn)關(guān)于本部門的一段話或一句話。多年沿襲的這種做法應(yīng)該叫停。
對地方及基層干部群眾的改革行動(dòng)要做出評(píng)估。一是合理性評(píng)估，即評(píng)估地方及基層改革是否有利于兼顧經(jīng)濟(jì)效率、收入平等及社會(huì)穩(wěn)定。二是合法性評(píng)估，即評(píng)估地方改革主要舉措的合法性。如果出現(xiàn)合理但“不合法”的改革，要與立法機(jī)構(gòu)協(xié)商，著手修訂法規(guī)。鑒于合理但“不合法”改革與現(xiàn)行法規(guī)的沖突，需要建立一種應(yīng)對改革行動(dòng)的常規(guī)性“自主改革試點(diǎn)”設(shè)立機(jī)制，使改革創(chuàng)新成為多方面力量參與的常態(tài)。全國各級(jí)立法機(jī)構(gòu)可授權(quán)地方在一定范圍、一定時(shí)間段里自行設(shè)立“改革試點(diǎn)”，在適用范圍里試點(diǎn)期中可以“違法”。各級(jí)政府的改革如果涉及“違法”，應(yīng)上報(bào)改革主管機(jī)構(gòu)及立法機(jī)構(gòu)備案。這種機(jī)制一旦建立，有利于地方政府審慎改革，穩(wěn)定改革預(yù)期，增加改革的透明度，實(shí)現(xiàn)改革與法治的有機(jī)統(tǒng)一。
2.基層干部對改革的現(xiàn)實(shí)焦慮。
基層農(nóng)村干部反映，他們在工作中遇到并難解的突出問題主要是如下若干方面：
一是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營難。因?yàn)槌邪鼌^(qū)不能轉(zhuǎn)移，經(jīng)營權(quán)受租期短的限制，真正搞農(nóng)業(yè)經(jīng)營的投資者要擴(kuò)大生產(chǎn)有一定風(fēng)險(xiǎn)。目前土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)多采取土地出租方式，租金率很高，增加了投資者成本。按2017年的糧食價(jià)格，投資糧食生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營者很難賺錢。這種情形給農(nóng)村契約關(guān)系的穩(wěn)定帶來一定風(fēng)險(xiǎn)，也讓地方抓農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營陷入兩難境地。
二是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不穩(wěn)定，農(nóng)民增收難。多年來，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不穩(wěn)定問題一直沒有得到很好解決。某種農(nóng)產(chǎn)品漲價(jià)，地方政府往往動(dòng)員農(nóng)民生產(chǎn)；產(chǎn)品價(jià)格一旦下跌，農(nóng)民就抱怨政府。具有地方特色的農(nóng)產(chǎn)品，政府用補(bǔ)貼辦法促進(jìn)生產(chǎn)，到了盛產(chǎn)期，政府補(bǔ)貼撤銷，價(jià)格也往往開始下跌。這種情形讓地方干部抓農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提心吊膽。
三是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不穩(wěn)定。在農(nóng)村勞動(dòng)力凈輸出地區(qū)，青壯年勞動(dòng)力外出打工多，但這些勞動(dòng)力在50歲以后，返鄉(xiāng)比例增大。返鄉(xiāng)者在本地不容易獲得非農(nóng)就業(yè)崗位，守著家里的承包地，土地利用效率比規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶低。這部分人口到了老年，子女不在身邊，家庭養(yǎng)老的保障程度低，集中養(yǎng)老也因居住分散而難以發(fā)展。地方干部認(rèn)為，發(fā)展縣域小城市是解決這一問題的好辦法，但因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)支撐力弱，小城市很難發(fā)展起來。
四是農(nóng)村人口合理布局難。一些地方干部擔(dān)憂，很多村莊人口流失嚴(yán)重，但農(nóng)民仍在家鄉(xiāng)繼續(xù)蓋房。有的地方將舊村莊廢棄不用，在舊村莊旁邊建設(shè)了新的村莊，造成了土地大量浪費(fèi)。有的地方開展了“村莊合并”工作，但造成兩方面的問題，一方面沒有照顧專業(yè)農(nóng)戶分散居住的需要，給生產(chǎn)帶來麻煩；另一方面也沒有解決新的集中居住區(qū)的設(shè)施配套問題，使新的集中居住區(qū)沒有吸引力，恐過些年之后難免再被廢棄。近幾年，農(nóng)村旅游業(yè)興盛起來，很多地方建立了人工景點(diǎn)，但游客寥寥，形成了土地資源與資金的浪費(fèi)。
五是稅收及財(cái)政管理體制不適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的需要。一些地方干部認(rèn)為，國家取消農(nóng)業(yè)稅是應(yīng)該的，但一些大型農(nóng)業(yè)公司的所得很高，公司管理層的個(gè)人收入也很高，繳納個(gè)人所得稅也是應(yīng)該的。一些大的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)往往實(shí)行跨區(qū)經(jīng)營，收購當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品，但納稅地卻在一些大的城市。小的農(nóng)業(yè)服務(wù)企業(yè)一般也沒有能力納稅。這種情形使得農(nóng)區(qū)政府加深對轉(zhuǎn)移支付的依賴。在發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村有大量與農(nóng)業(yè)農(nóng)村有關(guān)的小型企業(yè)，有的村莊興辦了物業(yè)出租型企業(yè)，政府對這些企業(yè)收稅常常是“一事一議”，納額不穩(wěn)定、稅率不規(guī)范，也對農(nóng)村財(cái)政貢獻(xiàn)不大。這些問題需有一個(gè)解決辦法。
六是依靠“壯大集體經(jīng)濟(jì)”保障公共服務(wù)開支難。農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)基層干部普遍反映公共服務(wù)資金不足，但認(rèn)為依靠“壯大集體經(jīng)濟(jì)”解決這一問題很難。農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的集體興辦非農(nóng)企業(yè)，也不可行。有的地方借用土地整理的機(jī)會(huì)，部分或全部將農(nóng)民的承包地收歸集體，雖然有了集體經(jīng)濟(jì)，但事實(shí)上沒有“壯大”集體經(jīng)濟(jì)，還引起了農(nóng)民的抱怨，造成村民與干部之間的信任問題。事實(shí)上，這種做法也與中央的政策很不一致。一些地方干部希望用公共財(cái)政全覆蓋的辦法解決農(nóng)區(qū)基本公共服務(wù)能力問題。
七是土地合理利用難。有干部反映，農(nóng)村土地狀況要全面看待。土地類型復(fù)雜多樣，各種功能的土地，有的短缺，有的并不短缺，還有的閑置程度很高?？偟膩碚f，優(yōu)質(zhì)耕地短缺，不便于耕作的土地并不短缺。在淺山地帶，有的土地如果規(guī)劃好，可以適當(dāng)發(fā)展高端住宅，并能保證兼得土地的經(jīng)濟(jì)利用與生態(tài)功能。即使在一些平原地帶，村莊內(nèi)部及周邊也有不少廢棄地可以做非農(nóng)利用。按我們的分析，基層干部的這些意見雖然不完全適當(dāng)，但也不是沒有合理的成分。對于經(jīng)過整理可以形成優(yōu)質(zhì)耕地的土地，不應(yīng)隨便將其變成建設(shè)用地，但對于很難整理的土地，做適當(dāng)?shù)姆寝r(nóng)利用，政策不應(yīng)一刀切地予以限制。
八是村莊建設(shè)工作中樹立樣板容易，普遍推開難。從我們的調(diào)查看，各地政府基本都樹立了新農(nóng)村建設(shè)的樣板，投入的資金十分巨大。有的村莊投資規(guī)模在億元之上。中原某省對一個(gè)三十余戶人家的自然村就投下資金達(dá)7000余萬元，將村莊打造得十分美麗，但周邊的村莊卻基本沒有投入，周邊村莊的干部和農(nóng)民就有不同看法。有的地方政府財(cái)政收入比較高，對一些人口流失很多的村莊也大量投入，將鋪裝道路修到每個(gè)農(nóng)戶的家門口，而農(nóng)戶家人實(shí)際已經(jīng)離開村莊。這種做法也形成低效投入。
九是土地征收補(bǔ)償價(jià)格低?；鶎痈刹糠从常嗄陙?，政府土地征收的價(jià)格明顯低于二級(jí)市場的商業(yè)用地交易價(jià)格，農(nóng)民反映強(qiáng)烈，認(rèn)為很不合理。如果不考慮地上附屬物的補(bǔ)償，政府征收宅基地與耕地也是一個(gè)價(jià)格，同樣不合理。為了征到土地，干部往往不得不按上級(jí)意圖強(qiáng)拆農(nóng)房。有的領(lǐng)導(dǎo)還用“株連”辦法給干部下達(dá)配合征地工作的指令。這種情形引起農(nóng)民與政府關(guān)系緊張，帶來巨大的農(nóng)村社會(huì)安定隱患。
除以上問題之外，基層干部也關(guān)心其他方面的很多問題，如土地確權(quán)的具體操作、支農(nóng)資金的渠道整合、農(nóng)村各項(xiàng)保障制度的落實(shí)、環(huán)境污染治理等。但相比之下，前述九個(gè)方面的問題更令基層干部困惑，需要通過全面深化改革提出明確解決辦法。
這些問題雖然為政府決策人士所知，但卻長期沒有得到完全解決，主要原因在于：一是這些問題與多部門協(xié)調(diào)努力有關(guān)，如果協(xié)調(diào)力度弱，問題就難解決；二是高層文件雖然對相關(guān)問題的解決提出了“探索”要求，甚至安排了改革試點(diǎn)，但長期沒有形成確定的有效方案，有的改革試驗(yàn)經(jīng)驗(yàn)實(shí)際上落后于現(xiàn)實(shí)；三是沒有處理好政策的應(yīng)時(shí)適應(yīng)性調(diào)整與重大改革攻關(guān)之間的關(guān)系，致使一些難題久拖不決。
（三）新時(shí)期改革要解決更深層次的問題
農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展領(lǐng)域還有一些問題，基層干部雖然不多涉及，但實(shí)際上很重要?；鶎痈刹克从车膯栴}，實(shí)際上是由更深層次的問題引起的。
新時(shí)期改革單靠政府放權(quán)是不夠的。今后改革必須觸及多重利益關(guān)系，使利益關(guān)系的調(diào)整帶來農(nóng)村發(fā)展的積極變化。從既往政策調(diào)整的后果看，并非所有改革理念及政策實(shí)施都能發(fā)揮推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的作用。中國農(nóng)業(yè)面臨的核心問題是農(nóng)業(yè)成本高，農(nóng)產(chǎn)品在國際市場競爭力弱。這個(gè)基本問題可以分解為以下若干具體方面。
1.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革與土地規(guī)劃管理體制改革有待深入。農(nóng)地確權(quán)頒證工作的推進(jìn)不能算順利。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分基層干部對農(nóng)村承包地確權(quán)頒證態(tài)度比較消極，影響到此項(xiàng)工作的順利推進(jìn)。有的地方雖然基本完成了工作任務(wù)，但不肯把確權(quán)證書發(fā)給農(nóng)戶；還有的地方給農(nóng)戶頒發(fā)證書以后，又重新調(diào)整土地，等于確權(quán)頒證工作宣告失敗。有的基層干部明確對群眾講，土地承包權(quán)長久不變就是三十年不變。農(nóng)村宅基地制度、征地制度以及經(jīng)營性建設(shè)用地交易制度改革也難說充分反映了改革精神。國家對土地規(guī)劃管理體制的改革目前還沒有提上議事日程，而實(shí)際上這項(xiàng)改革不推進(jìn)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革也難搞好。
2.勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與人口轉(zhuǎn)移不匹配?！暗嘏限r(nóng)民”的大量存在不利于土地流轉(zhuǎn)，從而不利于“下地農(nóng)民”轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)場主。2017年中央發(fā)布的關(guān)于促進(jìn)城市化的文件提出鼓勵(lì)農(nóng)民“舉家遷移”到城市的政策以及進(jìn)城農(nóng)民在家鄉(xiāng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)政策，非常有利于“地畔農(nóng)民”逐步進(jìn)城，但這個(gè)政策落實(shí)有難度。引起高房價(jià)的土地規(guī)劃管理政策、農(nóng)村宅基地一刀切限制流轉(zhuǎn)政策、僅僅有利于城市房地產(chǎn)商的“小產(chǎn)權(quán)房”籠統(tǒng)打壓政策等等，均需要調(diào)整。
3.地租率高影響土地流轉(zhuǎn)。在“小農(nóng)戶+社會(huì)化服務(wù)”模式下，中國地租水平幾乎相當(dāng)于純收入的80%左右，嚴(yán)重影響土地流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)與規(guī)模經(jīng)營水平提高。這種地租率在全世界都是十分罕見的。土地流轉(zhuǎn)供需雙方的土地價(jià)格預(yù)期過高，是地租率高的主要原因；更深層次的原因則是土地管理體制未能消除土地用途預(yù)期的紊亂。
4.農(nóng)地保護(hù)綜合效率低。中國雖然有實(shí)施已久的農(nóng)村數(shù)量保護(hù)政策，但保護(hù)的綜合效率并不高。一是農(nóng)地轉(zhuǎn)用為建設(shè)用地后，單位面積的產(chǎn)出不高，形成土地資源浪費(fèi)。中國每畝城市建設(shè)用地（含建制鎮(zhèn)）的GDP產(chǎn)出約30萬元，嚴(yán)重落后于150萬元左右的國際先進(jìn)水平。二是基本農(nóng)田受村莊、地形及其他設(shè)施切割嚴(yán)重，不利于監(jiān)管和農(nóng)業(yè)大規(guī)模利用。三是城市居民處于“居住貧困”狀態(tài)，表現(xiàn)為過度擁擠，導(dǎo)致城市居民對鄉(xiāng)村住房的渴求，形成對“小產(chǎn)權(quán)房”過旺需求，不利于村莊占地整理。四是農(nóng)村道路建設(shè)呈現(xiàn)過密、過度鋪裝趨勢，不利于遠(yuǎn)期農(nóng)地合理利用。這些情形均與土地管理規(guī)劃體制的缺陷有關(guān)。
5.農(nóng)民分享食品全產(chǎn)業(yè)鏈利益無通道。從農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家的情形看，食品產(chǎn)業(yè)鏈增加值達(dá)農(nóng)場增加值數(shù)倍之多，美國接近10倍。但是，在資本分配方面，農(nóng)場資本占全產(chǎn)業(yè)鏈的比重要超過增加值占比。如果農(nóng)民分享不到農(nóng)場之外的食品產(chǎn)業(yè)鏈利益，不僅農(nóng)民收入低，分配的合理性也有問題。事實(shí)上，在美國和日本，農(nóng)民所分享到食品產(chǎn)業(yè)鏈利益均數(shù)倍于農(nóng)場產(chǎn)生的增加值。溝通此種聯(lián)系的重要機(jī)制是農(nóng)民合作社的運(yùn)作。中國絕大多數(shù)農(nóng)民合作社名實(shí)不符，基本不能發(fā)揮這個(gè)作用。按官方披露的數(shù)據(jù)，2012年，全國農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)近11萬家，年銷售額突破5.7萬億元，其中包含農(nóng)產(chǎn)品加工銷售額及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料銷售額。這意味著全國約2億戶農(nóng)民所生產(chǎn)產(chǎn)品的大部分是被極少量的商家推向市場的。這些企業(yè)沒有責(zé)任與農(nóng)民分享收益。
6.村級(jí)的“政社合一”滋生腐敗與低效率。中國政社合一的人民公社制度取消以后，村一級(jí)的政社合一制度并沒有取消，土地家庭承包制只是削弱了這種制度的實(shí)際運(yùn)行效能。中央2015年肯定了廣東南海農(nóng)村政經(jīng)分開的做法，有重要意義。但這項(xiàng)改革在全國推開必須仰賴公共財(cái)政城鄉(xiāng)全覆蓋改革。這個(gè)改革其實(shí)最多花費(fèi)1000億人民幣左右，但能換來農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的顯著提高，也有利于預(yù)防農(nóng)村干部滋生腐敗。
7.財(cái)政支農(nóng)數(shù)額大，效果較差。從單位數(shù)量農(nóng)產(chǎn)品或單位耕地面積的分?jǐn)偪?，中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村財(cái)政花錢并不少。折合為相近的口徑，中國在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的財(cái)政支出也大于歐美多數(shù)國家。這說明我們的農(nóng)業(yè)財(cái)政支出效率并不高。支農(nóng)資金的運(yùn)用，存在村莊多頭掌握、目標(biāo)分散、對象失準(zhǔn)、跑冒滴漏等方面的問題。
中國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展當(dāng)然還有其他不少問題，但如果以上問題能得到緩解，其他麻煩就容易克服。例如，中國農(nóng)業(yè)科技水平利用不高，農(nóng)業(yè)污染問題突出，但調(diào)查分析表明，擁有同樣的潛在技術(shù)資源和污染防備條件，大的規(guī)?；?jīng)營農(nóng)戶比小農(nóng)更容易利用先進(jìn)技術(shù)，也更有意愿降低污染排放水平。
三、全面推動(dòng)農(nóng)村要素市場化配置改革
農(nóng)村發(fā)展所面臨的諸多體制機(jī)制問題，如果僅依靠從上至下的設(shè)計(jì)與推動(dòng)，不免事倍功半。地方孕育強(qiáng)大的改革驅(qū)動(dòng)力。前文已經(jīng)指出，需要在一定條件下確立允許地方自行開展“自主改革試驗(yàn)”，中央可依照一定的程序設(shè)定改革試驗(yàn)的內(nèi)容、時(shí)間等。
（一）“自主改革試驗(yàn)”設(shè)立主要范圍
1.統(tǒng)一關(guān)于農(nóng)村改革的政治正確性認(rèn)識(shí)，加快農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)管理制度建設(shè)。
目前，農(nóng)村發(fā)展存在一定程度的思想認(rèn)識(shí)混亂，例如，有專家明確主張恢復(fù)人民公社制度，反對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革；有的專家宣傳小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的必要性，反對發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。類似這樣的認(rèn)識(shí)對農(nóng)村實(shí)際工作存在消極影響。
針對這方面的改革，我們建議：（1）提出發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)觀念，將農(nóng)民專業(yè)合作社定義為新型集體經(jīng)濟(jì)的載體。（2）明確農(nóng)村發(fā)展的社會(huì)主義方向，將農(nóng)村社會(huì)保障及公共服務(wù)水平確定為社會(huì)主義實(shí)現(xiàn)程度的標(biāo)準(zhǔn)。（3）明確肯定市場對農(nóng)村生產(chǎn)要素的決定性作用，在國家資源利用規(guī)劃的約束下，將土地、勞動(dòng)與資本的流動(dòng)充分交由市場關(guān)系支配。（4）改變不合理統(tǒng)計(jì)辦法，重新界定城市與鄉(xiāng)村、界定農(nóng)民與市民，建立新的適應(yīng)中國實(shí)際的統(tǒng)計(jì)管理辦法，為國家指導(dǎo)農(nóng)村工作提供更準(zhǔn)確的基礎(chǔ)信息資源。
2.調(diào)整農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步路線，提高大宗農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。
中國農(nóng)業(yè)技術(shù)水平與其綜合國力嚴(yán)重不匹配，以致中國農(nóng)業(yè)競爭力顯著低于發(fā)達(dá)國家，究其原因，與中國農(nóng)業(yè)的技術(shù)進(jìn)步路線方向不明確、重點(diǎn)不突出、國家支持力分散等有關(guān)。
我們建議：（1）國家重點(diǎn)支持大宗農(nóng)產(chǎn)品無公害、低成本生產(chǎn)，將其他類別的農(nóng)產(chǎn)品或農(nóng)業(yè)附加服務(wù)功能，如有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)旅游等完全交由市場關(guān)系支配。（2）大力推進(jìn)旱作農(nóng)業(yè)、雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)，控制農(nóng)業(yè)灌溉面積的擴(kuò)大。（3）加強(qiáng)職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)，建立專業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者注冊制度。（4）建立以農(nóng)業(yè)大學(xué)為中心的科技推廣體系。將農(nóng)業(yè)大學(xué)的技術(shù)推廣中心劃歸農(nóng)業(yè)部領(lǐng)導(dǎo)管轄；推廣中心與合作社建立緊密關(guān)系，使合作社成為技術(shù)推廣的前沿組織；完全撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)官方機(jī)構(gòu)。
3.以“家庭農(nóng)場+農(nóng)民合作社”為主軸，健全中國基本農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度。
多年來，中國提倡農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多元化，但重點(diǎn)不突出，與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求匹配程度低，影響中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。
我們建議：（1）明確家庭農(nóng)場是政府支持的主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體，并建立相關(guān)資格認(rèn)定制度及支持制度。（2）明確合作社是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈全程服務(wù)的主體，停止鼓勵(lì)合作社的數(shù)量擴(kuò)張，將合作社做大、做強(qiáng)，逐步在全國培育幾十家大型合作社。（3）逐步停止對各類農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的資金支持政策，引導(dǎo)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)與合作社實(shí)行資本合作，將部分農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)改造為合作社的關(guān)聯(lián)企業(yè)。
4.引導(dǎo)農(nóng)村人口合理布局，推進(jìn)兼顧農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的中小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略。
國家經(jīng)驗(yàn)證明，中小城鎮(zhèn)的合理均衡布局，對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系十分密切，應(yīng)引起高度重視。我們對農(nóng)村人口布局做了較多研究，依據(jù)研究結(jié)論，我們建議：（1）大幅度合并農(nóng)業(yè)縣，將全國農(nóng)業(yè)縣數(shù)量減少一半左右。繼續(xù)大力推進(jìn)省直管縣改革，同時(shí)建立“縣轄市”建制，在全國發(fā)展2500—3500個(gè)縣轄市。（2）鼓勵(lì)專業(yè)農(nóng)戶分散居住，建立或保存300萬個(gè)左右的小型專業(yè)農(nóng)戶居民點(diǎn)。（3）根據(jù)公共服務(wù)效率原則，在現(xiàn)有村莊基礎(chǔ)上，發(fā)展3萬個(gè)左右的農(nóng)村大型居民點(diǎn)?！白灾鞲母镌囼?yàn)”在這幾方面會(huì)大有作為。（4）中央政府下決心認(rèn)真解決村莊的基本公務(wù)開支保障問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共財(cái)政全覆蓋，為政經(jīng)分開改革創(chuàng)造條件。我們估算，全國大約需要1000億元就可解決這一問題。
5.調(diào)整財(cái)政支農(nóng)政策。
財(cái)政支農(nóng)體制改革的關(guān)鍵是聚焦支農(nóng)對象。國家應(yīng)將農(nóng)業(yè)投入的重點(diǎn)放在大宗農(nóng)產(chǎn)品上，確保大宗農(nóng)產(chǎn)品的基本安全與質(zhì)量。要逐步取消對現(xiàn)在所謂農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的資助，扶持大型農(nóng)民合作社。通過這個(gè)辦法，讓種糧家庭農(nóng)場的收入來源延伸到糧食經(jīng)濟(jì)的全產(chǎn)業(yè)鏈。用這個(gè)辦法穩(wěn)定市場，消除糧價(jià)大幅度波動(dòng)。
對現(xiàn)有的一些支農(nóng)項(xiàng)目要取消或調(diào)減力度。應(yīng)限制對有機(jī)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)等所謂多功能農(nóng)業(yè)的財(cái)政支持。有研究文獻(xiàn)表明，鄉(xiāng)村休閑和旅游在解釋貧困發(fā)生率變化方面作用很小，其空間差異并不明顯。日本規(guī)劃專家在與我們直接交流時(shí)也明確指出，政府推動(dòng)下發(fā)展鄉(xiāng)村旅游毀掉了日本鄉(xiāng)村。應(yīng)停止對有機(jī)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)、反季節(jié)農(nóng)業(yè)、工廠化農(nóng)業(yè)等高成本農(nóng)業(yè)的財(cái)政支持，把更多的資金用于降低普通老百姓的食品價(jià)格，不搞錦上添花的農(nóng)業(yè)資助。
6.解放思想，全面深化農(nóng)村土地制度改革和國家土地管理體制改革。
這方面改革對于農(nóng)村發(fā)展具有舉足輕重的意義，主要包括以下幾點(diǎn)：
第一，建立新的土地權(quán)能概念系統(tǒng)。土地的國家所有權(quán)主要意義是：對國家領(lǐng)土安全的完整守護(hù)權(quán)能；基于重大國民利益對任何國家領(lǐng)土的任何部分的征用、征收權(quán)能；基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要對土地用途、土地使用價(jià)格最小程度的干預(yù)。農(nóng)村土地的集體所有收縮為農(nóng)村居民社區(qū)公共用地的社區(qū)共同共有，將土地使用權(quán)或承包權(quán)作為其他農(nóng)村土地?fù)碛凶罡邫?quán)能的基礎(chǔ)權(quán)利。以往的集體產(chǎn)權(quán)在行使最后一次土地承包發(fā)包權(quán)之后不再擁有經(jīng)濟(jì)權(quán)能，在概念上歸并為國家土地所有權(quán)。
第二，在競爭性領(lǐng)域建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的土地使用權(quán)交易制度。為此要建立無期限的土地使用權(quán)制度，經(jīng)濟(jì)學(xué)通常所說的土地產(chǎn)權(quán)的主要權(quán)能要轉(zhuǎn)移到土地使用權(quán)，使土地產(chǎn)權(quán)主要體現(xiàn)領(lǐng)土權(quán)利。因?yàn)樵谟邢迺r(shí)間里，土地的價(jià)值在不同年間分布的非均勻性，會(huì)極大增加交易成本。永久使用權(quán)制度會(huì)大幅度提高土地資源利用效益。為了讓進(jìn)城農(nóng)民放心在城市落戶，必須對農(nóng)村土地市場做一個(gè)“設(shè)計(jì)”。例如，農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)以后，如果未來土地（分為農(nóng)村建設(shè)用地與耕地兩個(gè)部分）漲價(jià)，漲價(jià)部分的80%在五十年內(nèi)歸農(nóng)民。實(shí)際上，有了這個(gè)舉措，農(nóng)村土地根本不會(huì)漲價(jià)。對購買土地者收取土地漲價(jià)調(diào)節(jié)基金，收取比例為土地漲價(jià)的90%。此舉可以抑制土地市場放開后的土地投機(jī)風(fēng)潮，促進(jìn)土地流向真正的土地有效使用者。
第三，建立有利于農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)村土地制度。農(nóng)業(yè)用地實(shí)現(xiàn)承包權(quán)永久化，并賦予承包權(quán)比較完整的產(chǎn)權(quán)效能。農(nóng)村宅基地停止實(shí)行無償分配制度。農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地按國家土地規(guī)劃管理要求實(shí)行分類管理，符合規(guī)劃的可以直接進(jìn)入市場。農(nóng)村社區(qū)公共建設(shè)用地實(shí)行共同共有產(chǎn)權(quán)，但在社區(qū)撤銷或調(diào)整后視同一般建設(shè)用地轉(zhuǎn)變權(quán)能。農(nóng)村土地股份社發(fā)展政策應(yīng)適度放寬，并允許更多地采用“確股不確地”的辦法實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)改革。要支持股權(quán)的量化、固化，防止不斷按照人口變化調(diào)整股權(quán)設(shè)置的錯(cuò)誤做法。要明確區(qū)分“集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)”與“農(nóng)村社區(qū)成員權(quán)”兩種“成員權(quán)”，將“壯大集體經(jīng)濟(jì)”概念調(diào)整為“逐步完善農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)”概念。要通過宣傳手段，向廣大農(nóng)村干部群眾傳遞“土地承包權(quán)即為農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)”的政策理念。農(nóng)戶承包地確權(quán)登記頒證應(yīng)將“起點(diǎn)公平”作為工作的“底線要求”。
第四，全面征收主要針對土地的不動(dòng)產(chǎn)使用稅。不動(dòng)產(chǎn)稅主要針對個(gè)人、企業(yè)及各類其他組織占用土地的價(jià)值征稅，對地上附屬設(shè)施按低稅率征稅或不征稅。此政策有利于節(jié)約土地、提高單位土地的投資密度、提高各類建筑質(zhì)量，并避免重復(fù)征稅。對農(nóng)業(yè)用地和其他公共設(shè)施占地可按低稅率征稅或不征稅。
第五，改革國家土地規(guī)劃管理制度體制。此項(xiàng)改革過去基本沒有涉及。主要包括：（1）建立綜合性的涉及行政區(qū)劃、財(cái)政支農(nóng)體制、人事管理制度、土地規(guī)劃管理制度等方面的農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度，并將此種制度的落實(shí)歸口農(nóng)業(yè)部管理、統(tǒng)轄，同時(shí)下放非國家保護(hù)區(qū)的其他土地歸地方管理，中央僅僅對這些土地實(shí)行政策杠桿管理。按一定的標(biāo)準(zhǔn)，將包括河流、道路、居民區(qū)在內(nèi)的一定面積的土地，連續(xù)、成片劃為農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，引導(dǎo)其中的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)逐步退出農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)。農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)歸中央政府直接管轄。農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)實(shí)行一系列特殊政策。將農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)土地、大范圍未利用土地及其他國家級(jí)保護(hù)區(qū)以外的土地，分級(jí)劃歸地方政府規(guī)劃管理，國家用政策杠桿約束地方的土地利用行為。中央政府對農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)的土地規(guī)劃與開發(fā)理應(yīng)直接管控，同時(shí)對農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)之外的其他類型土地的利用做“目標(biāo)指導(dǎo)管理”，例如，設(shè)定“開發(fā)強(qiáng)度”“建設(shè)用地GDP產(chǎn)出率”“居民住宅用地占用比例”“閑置土地占比”“基準(zhǔn)地價(jià)偏離率”等指標(biāo)，依據(jù)這些指標(biāo)來確定土地用途改變的總規(guī)模。將農(nóng)村地區(qū)區(qū)分為農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)與其他區(qū)域兩個(gè)類別，采用不同的宅基地管理制度。在農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)（包括類似其他保護(hù)區(qū)）以外，村莊全部土地可以一并規(guī)劃開發(fā)，農(nóng)民的宅基地及住房在符合規(guī)劃的條件下可以自由入市，也即農(nóng)民的宅基地流轉(zhuǎn)不受范圍與對象的限制。在農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)，針對土地的用途管理與權(quán)能交易專門立法。（2）簡化城市建設(shè)規(guī)劃指標(biāo)，提高居民住宅用地占城市建設(shè)用地最低比例，將此比例提高至40%。（3）建立城鄉(xiāng)居民社區(qū)物業(yè)管理自治制度，社區(qū)自治體分享社區(qū)征繳的不動(dòng)產(chǎn)稅。社區(qū)所在地及以上政府通過適當(dāng)轉(zhuǎn)移支付支持低收入社區(qū)的公共事業(yè)。此舉有助于將城鄉(xiāng)社區(qū)差異控制在合理水平。（4）改革房地產(chǎn)建設(shè)管理體制。建設(shè)用地使用權(quán)可以分小塊出售，取消房地產(chǎn)商的開發(fā)特權(quán)，提升建筑商的市場地位。
第六，采取綜合措施，通過擴(kuò)大居民住宅建設(shè)用地占比、降低價(jià)格的辦法，穩(wěn)步降低城市房價(jià)，為農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。具體辦法是：有甄別地使“小產(chǎn)權(quán)房”合法化，用追繳的土地收益作為地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)基金，以化解房價(jià)降低引起的地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；用“增減掛鉤”等辦法逐步將人均城市建設(shè)用地由目前的約190平方米擴(kuò)大到人均300平方米，實(shí)現(xiàn)耕地不減少，城市有所擴(kuò)大的雙贏目標(biāo)；逐步將居民住宅區(qū)占城市建成區(qū)面積的比重提高到45%左右，改善居民居住形態(tài)，降低城市房價(jià)。
（二）深化農(nóng)村改革有多大紅利
按上述方案深化農(nóng)村農(nóng)業(yè)改革，將給中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來巨大紅利。
1.農(nóng)業(yè)紅利。
改革將逐步降低城市房價(jià)，有利于加快現(xiàn)有農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移，為提高農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營水平創(chuàng)造條件。改革還因穩(wěn)定土地用途變化預(yù)期，大幅度降低農(nóng)業(yè)用地地租率，降低農(nóng)業(yè)成本。土地規(guī)模經(jīng)營水平提高以后，還會(huì)降低農(nóng)業(yè)勞動(dòng)成本和農(nóng)業(yè)污染排放水平。
農(nóng)業(yè)人口減少及農(nóng)業(yè)競爭力提高以后，國家針對農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的財(cái)政支出將有望大幅降低。如果此項(xiàng)開支按每畝農(nóng)地計(jì)算，取高于美國、低于日本、接近歐洲的標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到每畝500元左右，總額將在1萬億元左右，約為現(xiàn)在的1/3（針對農(nóng)民社會(huì)保障的支出會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)閷π逻M(jìn)城農(nóng)民的支出）。
農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營水平提高至專業(yè)農(nóng)戶水平（糧食生產(chǎn)在100畝左右，其他經(jīng)濟(jì)作物5畝以上不等）后，勞動(dòng)成本及其他成本會(huì)顯著下降，加上地租率的降低，其中糧食生產(chǎn)成本會(huì)降低30%以上，有望形成國際市場有競爭力的糧食產(chǎn)業(yè)。此舉也會(huì)增加農(nóng)民收入，減少政府目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼。
改革將極大提高農(nóng)地保護(hù)效力，鞏固農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位。依據(jù)土地資源狀況，中國可以劃定30億畝以上農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，在保護(hù)區(qū)內(nèi)連片整理土地，可以使耕地的有效使用面積增加10%左右，有利于提高土地產(chǎn)出效能。
農(nóng)村成本下降以后，會(huì)降低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，并會(huì)大幅度降低恩格爾系數(shù)，有助于減輕百姓“吃飯之憂”，從而改變百姓的儲(chǔ)蓄行為和職業(yè)選擇行為，擴(kuò)大高端消費(fèi)，對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生積極意義。恩格爾系數(shù)下降會(huì)有利于發(fā)展“草根創(chuàng)新”，提升中國技術(shù)進(jìn)步速度。
2.城市化紅利。
擴(kuò)大住宅區(qū)建設(shè)用地供應(yīng)，能使中國城市的居住形態(tài)逐步達(dá)到發(fā)達(dá)國家的水平，并擴(kuò)大住房消費(fèi)。比照發(fā)達(dá)國家的相關(guān)指數(shù)，中國城市居民的獨(dú)棟房屋如果占到全部房屋的60%左右，可能擴(kuò)大住房消費(fèi)15萬億元左右，這15萬億元要80萬億元的資本生產(chǎn)出來；80萬億元資本品的折舊率如果是10%，每年就有8萬億的資本品要生產(chǎn)出來。這種關(guān)聯(lián)影響將極大增加內(nèi)需，解決經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展中的內(nèi)需不足之憂。居住形態(tài)的改變可能擴(kuò)大交通消費(fèi)、傭人服務(wù)消費(fèi)，使國民經(jīng)濟(jì)的消費(fèi)升級(jí)，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)長期增長的動(dòng)力。實(shí)現(xiàn)這種結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)之后，所謂“中等收入陷阱”將不復(fù)存在。
中國城市建設(shè)用地單位面積GDP產(chǎn)出約為歐美國家平均水平的1/6左右，通過改革可以提高城市建設(shè)用地的GDP密度。如果全國城市建設(shè)用地的產(chǎn)出能力達(dá)到中國深圳市的水平，中國GDP總量即使增加5倍，也不需要擴(kuò)大城市建成區(qū)面積。通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地的市場置換，新增的城市建設(shè)用地可以主要用來改善市民的居住形態(tài)。
3.國際收支平衡紅利。
農(nóng)業(yè)成本下降將有利于直接降低農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差。糧食成本下降會(huì)發(fā)生替代作用，大豆、肉類進(jìn)口也會(huì)下降。這種變化還會(huì)提高中國在國際貿(mào)易協(xié)定簽署中的談判地位，以及在國際經(jīng)濟(jì)秩序建立中的主導(dǎo)地位，最終有利于建立人民幣作為國際貨幣的“貨幣發(fā)行紅利”。
城市居住形態(tài)改善以后，將鼓勵(lì)中國中高端人口在國內(nèi)擴(kuò)大住房投資，提供他們“將根留在國內(nèi)”的誘因，減少國外廉價(jià)獨(dú)棟房屋的誘惑力，極大改善資本項(xiàng)下的收支平衡狀況。
4.國民收入分配紅利。
借助土地制度改革，使中國城市化進(jìn)一步順利推進(jìn)。中國農(nóng)業(yè)居民減少到3000萬戶左右時(shí)，農(nóng)民收入平均水平有望接近城市居民水平，一舉解決城鄉(xiāng)收入差距問題。
如果實(shí)行上述土地制度改革方案，有望消除目前房地產(chǎn)業(yè)的價(jià)格扭曲所產(chǎn)生的財(cái)富不良轉(zhuǎn)移狀況及工薪階層的“居住貧困”。依據(jù)國民儲(chǔ)蓄率水平的考量，有國際學(xué)者將單位住宅（套、所）的價(jià)格與家庭年收入之比，作為房價(jià)指數(shù)。不同階層對應(yīng)不同等級(jí)的房屋。歐美這一指數(shù)超過2，視為房價(jià)過高，房地產(chǎn)業(yè)存在泡沫?？紤]中國的儲(chǔ)蓄率狀況，這一指數(shù)可取5左右。按這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，中國房地產(chǎn)業(yè)存在嚴(yán)重的泡沫。鑒于建筑建材產(chǎn)業(yè)的高度競爭性，房地產(chǎn)泡沫的根源在于土地“市場”的壟斷。消除房地產(chǎn)業(yè)泡沫，將停止畸高房價(jià)所產(chǎn)生的居民收入逆向不合理轉(zhuǎn)移趨勢。
通過土地制度改革，還將改變實(shí)際住房用地分配的極大不平等。社會(huì)普遍存在企業(yè)等各類法人低效率利用土地的情形，一部分法人占地變相成為高端居住用地，形成居住用地占有的實(shí)際不平等?；謴?fù)法人占地定價(jià)機(jī)制，有利于促進(jìn)居住用地占用的平等。
5.社會(huì)穩(wěn)定紅利。
由土地制度改革，改善國民的居住形態(tài)，提高國民財(cái)富的私人擁有水平，將使中國中產(chǎn)階層隊(duì)伍得以擴(kuò)大，有利于社會(huì)穩(wěn)定。
農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營水平提高以后，有利于通過農(nóng)民合作社的發(fā)展提高農(nóng)民的組織程度。社會(huì)組織程度越高，越容易避免突發(fā)事件醞釀成為不可控的群體性事件。家庭農(nóng)場普遍化以后，全國將僅需要數(shù)十個(gè)大型農(nóng)民合作社，它們可以穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場，也可以介入鄉(xiāng)村社會(huì)治理，有利于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。
居住形態(tài)與社會(huì)穩(wěn)定有關(guān)。居住在高人口密度區(qū)域的人群，鄰里認(rèn)同程度低，群體離散度高，較易發(fā)生不可控的社會(huì)沖突。中國將城市居民擠壓在較小的空間里（居民區(qū)占城市建成區(qū)的比重一般在30%左右，新區(qū)的比重更低），使居民易發(fā)生心理問題。同時(shí)，高樓居住方式又配以各種廣場，而“廣場效應(yīng)”會(huì)引起“羊群效應(yīng)”，是激進(jìn)主義存在的條件。據(jù)學(xué)者對倫敦居住形態(tài)的研究，居住在樓房為主的社區(qū)的居民，更容易發(fā)生群體性社會(huì)沖突。
（三）改革的風(fēng)險(xiǎn)有多大
1.深化土地制度改革會(huì)不會(huì)背離社會(huì)主義理想。
這個(gè)擔(dān)憂完全沒有必要。社會(huì)主義的精髓是建立更多重視社會(huì)平等的社會(huì)公正。土地制度不做大的改革，平等犧牲太多，并不符合社會(huì)主義原則。工薪階層依靠祖輩積累，高價(jià)買了土地利益分享甚小的單元樓房，價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于建筑安裝成本，大量財(cái)富被轉(zhuǎn)移，無平等可言。
對所有權(quán)要有新的認(rèn)識(shí)。當(dāng)代法治國家的政府有強(qiáng)大的力量約束私權(quán)，對土地使用所產(chǎn)生“反公益”后果可以采取充足的手段予以矯正，不必用犧牲效率的辦法換取平等。
發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)還證明，通過稅收杠桿的調(diào)節(jié)，可以將私人所有或占有的土地轉(zhuǎn)為公共目的用途，不必直接通過土地占有達(dá)到公益目的。
從理論上說，政府對土地使用的干預(yù)，本質(zhì)上是對土地產(chǎn)權(quán)的分割，可以低成本地實(shí)現(xiàn)土地利用的公益目的。這是一種低成本貫徹社會(huì)主義原則的制度安排，何樂而不為？
2.改變居住形態(tài)會(huì)不會(huì)減少耕地。
這個(gè)擔(dān)心也沒有必要。如果通盤考慮城鄉(xiāng)建設(shè)用地的利用，可以通過減少鄉(xiāng)村建設(shè)用地的辦法，來增加城市建設(shè)用地，用以改善城市居民的居住形態(tài)。
中國土地從地形上看，有700多萬平方公里適合人類居?。患由峡紤]氣候因素，也有500萬平方公里左右的土地適合人類居住。這樣一個(gè)土地量，有相當(dāng)多的土地適合居住，但不適合耕作，而供應(yīng)5萬平方公里這樣的土地，且主要考慮現(xiàn)有村莊占地，完全不需要多占耕地。事實(shí)上，按我們估算，通過合理部署土地整理和置換，耕地還可以增加。
3.提高農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度會(huì)不會(huì)導(dǎo)致土地過度兼并？
當(dāng)今世界，承載可轉(zhuǎn)移、變現(xiàn)財(cái)富的不是農(nóng)業(yè)用地。只有在經(jīng)濟(jì)秩序存在嚴(yán)重問題的時(shí)候，人們對土地用途管理及土地價(jià)格預(yù)期不穩(wěn)定，才會(huì)發(fā)生惡性炒作土地的情形。
從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)看，只有經(jīng)濟(jì)效率的刺激，才會(huì)推動(dòng)農(nóng)場的擴(kuò)大，但仍然限于規(guī)模經(jīng)濟(jì)效率制約的“天花板”。如果政策稍稍給予限制，就會(huì)發(fā)生相反的情形，即土地使用高度分散，難于集中。日本與中國臺(tái)灣曾經(jīng)長期苦于土地兼并不夠的情形，以致官方放棄抑制土地兼并的政策。
即使古代中國的土地兼并集中，也如同史學(xué)家的研究結(jié)論所揭示的，原因不是農(nóng)戶之間的自發(fā)買賣，而是源于政府腐敗。當(dāng)今時(shí)代只有很落后的國家才會(huì)發(fā)生政府官員把掠奪農(nóng)業(yè)用地作為財(cái)富占有的方法。
4.房價(jià)下跌會(huì)不會(huì)使地方“土地財(cái)政”崩潰？
這個(gè)問題貌似嚴(yán)重，其實(shí)問題不大。地方舉債規(guī)模號(hào)稱十幾萬億元，其實(shí)有一定的土地抵押支撐。抵押貸款額通常小于土地的市場價(jià)格。如果地價(jià)超預(yù)期下跌，地方政府還有很多補(bǔ)救辦法。一是全國有估計(jì)數(shù)十億平方米的小產(chǎn)權(quán)房，如果有選擇地將其“合法化”，保守估計(jì)也可以增加政府?dāng)?shù)萬億元的收入。二是現(xiàn)有城市建成區(qū)中，有大量價(jià)值更高的低效利用土地。如果按照深圳市的土地利用效率為標(biāo)準(zhǔn)，低效利用土地可釋放的面積十分驚人，保守估計(jì)也可以達(dá)到1500萬畝以上，每畝按100萬元計(jì)算，就可達(dá)到15萬億元！鑒于這些土地多為劃撥用地，企業(yè)及組織無法將其變現(xiàn)，如果出臺(tái)激勵(lì)政策，不僅這些土地會(huì)得到合理利用，還會(huì)使政府享受到巨大利益，足以抵消土地財(cái)政“垮臺(tái)”的風(fēng)險(xiǎn)。三是征收主要以土地為主的不動(dòng)產(chǎn)稅，也可以化解風(fēng)險(xiǎn)。按GDP構(gòu)成推算，不考慮泡沫因素，保守估計(jì)全國城市可做不動(dòng)產(chǎn)稅征收對象的土地價(jià)值應(yīng)該在200萬億之上，按1%征稅，僅此一項(xiàng)，十年的稅額就足以解決地方債務(wù)問題。所以，用土地財(cái)政垮臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)來回避土地制度改革，大可不必。
作者系中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員,著有《中國農(nóng)村改革》等
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《學(xué)術(shù)月刊》2017年第4期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
