改革開(kāi)放三十多年來(lái)，雖然我們一再?gòu)?qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作的重要性，但毫無(wú)疑問(wèn)的是，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，整個(gè)社會(huì)卻表現(xiàn)出了一種越來(lái)越強(qiáng)的“離農(nóng)”情結(jié)。

農(nóng)業(yè)相對(duì)而言的效益低下及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性地位決定了“離農(nóng)”意味著“離貧”，城鄉(xiāng)之間巨大的與身份相關(guān)的利益差異決定了“離農(nóng)”同時(shí)也意味著“離開(kāi)農(nóng)民身份”，這都是最理性的抉擇，無(wú)可厚非。但當(dāng)這種“離農(nóng)”情結(jié)與“對(duì)農(nóng)業(yè)的無(wú)知”深深根植于越來(lái)越多的人的大腦，并對(duì)整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生影響的時(shí)候，這種“離農(nóng)”情結(jié)就必然異化為對(duì)“三農(nóng)”的盲目排斥，從而導(dǎo)致我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步誤入歧途。

農(nóng)業(yè)是一個(gè)集技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、政治和國(guó)家安全于一體，伴隨和支撐著整個(gè)人類(lèi)進(jìn)化史，并隨社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步越來(lái)越表現(xiàn)為多功能性的永恒的魅力產(chǎn)業(yè)。

“民以食為天”。對(duì)食物的需求，是人民群眾賴(lài)以生存發(fā)展的最為基本的需求。一部中國(guó)歷史，彰顯的是“食安則興，食盛則昌，食危則亂，食空則亡”的發(fā)展規(guī)律。從這個(gè)意義上說(shuō)，食物安全戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)是保障國(guó)家安全的首要戰(zhàn)略。新中國(guó)成立后，國(guó)家將農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展放在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)地位上，意在保證人民群眾有充足的食物供給，保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，維持國(guó)家社會(huì)的穩(wěn)定與安全。

糧食安全與食物安全的概念辨析

由于我國(guó)居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)曾經(jīng)歷過(guò)較低的階段，并且學(xué)術(shù)界對(duì)英文單詞food理解過(guò)于片面，當(dāng)前我們關(guān)于糧食、食品與食物三個(gè)概念存在認(rèn)知混亂。糧食、食品與食物各有其獨(dú)特含義，是不能通用的。具體言之，糧食是供食用的谷物、豆類(lèi)和薯類(lèi)的統(tǒng)稱(chēng)。食品是指各種供人食用或飲用的成品或原料，是人類(lèi)生存和發(fā)展的最基本物質(zhì)。食物是指各種供生物攝入的成品或原料，是生物生存和發(fā)展的最基本物質(zhì)。如此觀之，食物是比糧食和食品外延更大的一個(gè)概念，它包含糧食和食品，而不等同于糧食和食品。比如，動(dòng)物飼料就不是食品，卻是食物，飼料不安全，加工出來(lái)的食品也難以讓人放心。只有強(qiáng)調(diào)食物安全，才能從根本上、從源頭上保障食品安全， 單純強(qiáng)調(diào)糧食安全與食品安全治標(biāo)不治本，食物安全才是實(shí)現(xiàn)食品安全有效供給的根本所在。

美國(guó)前國(guó)務(wù)卿亨利·基辛格說(shuō)過(guò)：“誰(shuí)控制了石油，誰(shuí)就控制了所有國(guó)家；誰(shuí)控制了食物，誰(shuí)就控制了全人類(lèi)?！痹谶@一 舉世聞名的論斷中，基辛格強(qiáng)調(diào)了“food”即“食物”一詞而非“grain” 等表達(dá)糧食的詞匯，突出了食物安全在國(guó)家戰(zhàn)略中的重要性。美國(guó)作為世界第一強(qiáng)國(guó)，其農(nóng)業(yè)發(fā)展始終保持著全面的產(chǎn)品體系，谷物、肉類(lèi)、奶類(lèi)、油脂、蔬菜等諸多種類(lèi)的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)平衡發(fā)展，糧食只占國(guó)民食物消費(fèi)中的一小部分。 甚至，長(zhǎng)期被我國(guó)學(xué)界有意無(wú)意忽略的一個(gè)事實(shí)是，美國(guó)這樣一個(gè)農(nóng)產(chǎn)品出口大國(guó)，不僅不片面強(qiáng)調(diào)糧食自給，還從國(guó)外進(jìn)口大量谷物。從食物安全的高度來(lái)掌控國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展，遠(yuǎn)比單從糧食安全的角度來(lái)解決“吃飯問(wèn)題”更具前瞻性的戰(zhàn)略意義。

基于“任何時(shí)候”、“所有的人”、“足夠”、“健康”這四 個(gè)方面，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，筆者認(rèn)為食物安全應(yīng)該是“保障人們?cè)谌魏螘r(shí)候能夠通過(guò)適當(dāng)途徑獲取充足、優(yōu)質(zhì)、 營(yíng)養(yǎng)、合理的食物供給，滿(mǎn)足人們生存與健康的食物需求?！痹诋?dāng)前復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外環(huán)境下實(shí)現(xiàn)食物安全，需要在保障糧食供給的前提下建立針對(duì)各類(lèi)食物的供求調(diào)控體系。

首先，糧食安全必須讓位于食物安全。盡管糧食在理論上可以轉(zhuǎn)化成肉蛋奶魚(yú)等其他食物，但基于當(dāng)前自然環(huán)境、資源狀況和技術(shù)條件等多方限制，將糧食大規(guī)模轉(zhuǎn)化為其他食物既不現(xiàn)實(shí)也不經(jīng)濟(jì)，建立多元化、系統(tǒng)性的食物安全體系勢(shì)在必行。

其次，必須在食物安全中重視糧食安全。糧食在食物中所占比重很大，有必要成為食物安全體系的基礎(chǔ)與核心。糧食難以被其他食物所代替，其基礎(chǔ)性作用同樣不可替代。保障糧食生產(chǎn)，需要系統(tǒng)而全面的食物安全體系，正確處理糧食生產(chǎn)與非糧食物生產(chǎn)間的關(guān)系。

 “糧食”安全戰(zhàn)略的歷史之因及現(xiàn)實(shí)之偏

 在物質(zhì)短缺的年代，實(shí)施糧食安全戰(zhàn)略是當(dāng)時(shí)歷史條件下最務(wù)實(shí)的戰(zhàn)略選擇。其 一，從重要性看，糧食是我國(guó)居民食物體系的首要構(gòu)成部分，是人民群眾首要的營(yíng)養(yǎng)來(lái)源。其二，從基礎(chǔ)性看，糧食在生物鏈中處于底層，肉、蛋、奶、部分水產(chǎn)和油脂以及生物質(zhì)能源等均由其轉(zhuǎn)化而來(lái)。在物質(zhì)短缺的背景下，從糧食入手解決“誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)”的問(wèn)題，無(wú)疑是明智之舉。其三，從便利性看，糧食生產(chǎn)的技術(shù)門(mén)檻較低，貯存時(shí)間較長(zhǎng)，大規(guī)模遠(yuǎn)程運(yùn)輸?shù)碾y度較小。即便是以今天的倉(cāng)儲(chǔ)和物流條件來(lái)衡量，糧食仍是最適宜作為國(guó)家戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備資源的食物。

因此，可以說(shuō)，我國(guó)糧食安全戰(zhàn)略客觀上指導(dǎo)人民成功地告別了饑餓，在促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展、維持國(guó)家安全上，具有重要的歷史性意義。然而，21 世紀(jì)前后十年間，隨著糧食生產(chǎn)能力的擴(kuò)大和“谷賤傷農(nóng)”的出現(xiàn)， 國(guó)內(nèi)外曾出現(xiàn)一批宣稱(chēng)糧食生產(chǎn)能力過(guò)剩以及供過(guò)于求的論斷，其中不乏要求政府調(diào)控糧食產(chǎn)能和適當(dāng)降低糧食自給率的呼聲。

目前，我國(guó)單一強(qiáng)調(diào)糧食安全而忽視食物安全，由此引發(fā)的弊端越來(lái)越明顯。

首先，糧食安全不能體現(xiàn)食物安全的全部?jī)?nèi)涵。當(dāng)前我國(guó)政府部門(mén)和學(xué)術(shù)界在討論糧食與食物問(wèn)題時(shí)，常常把“吃飯問(wèn)題”等同于“糧食問(wèn)題”。實(shí)際上，強(qiáng)調(diào)糧食安全， 主抓糧食生產(chǎn)的政策，只適于在農(nóng)產(chǎn)品短缺年代解決“吃飯”問(wèn)題， 這一政策的實(shí)施背景是糧食在我國(guó)居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)中占極大比重。 如今，我國(guó)居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)，由過(guò)去的以植物纖維消費(fèi)為主，發(fā)展為高級(jí)植物纖維和動(dòng)物蛋白與脂肪兼重。在這一背景下，雖然糧食安全仍處于“吃飯問(wèn)題”的核心，但已不能與“吃飯問(wèn)題”對(duì)等。 只有“食物安全問(wèn)題”，才是當(dāng)前能夠和“吃飯問(wèn)題”對(duì)等的問(wèn)題。

其次，食物安全不能通過(guò)糧食安全的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量。在實(shí)踐中，我們片面強(qiáng)調(diào)糧食在居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的地位，忽視了國(guó)家規(guī)劃所設(shè)定的食物與營(yíng)養(yǎng)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于糧食安全的討論僅僅停留在數(shù)量上并不可取。

再次，片面強(qiáng)調(diào)糧食安全而忽視食物安全不符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求。從20 世紀(jì)80年代開(kāi)始，我國(guó)非糧食類(lèi)食物的產(chǎn)量持續(xù)大幅增長(zhǎng)，以糧為主的食物格局已經(jīng)逐步改變。如果我們依然以主抓糧食生產(chǎn)的方針來(lái)調(diào)控農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，忽視整體食物格局的新情況、新變化，再度出現(xiàn)政策偏差將在所難免。

 從國(guó)內(nèi)來(lái)看，目前我國(guó)食物供求管理體系仍是農(nóng)業(yè)部門(mén)管生產(chǎn)，商業(yè)部門(mén)管流通，多部門(mén)參與農(nóng)業(yè)管理，這一體系是特定歷史條件的產(chǎn)物。對(duì)于以糧食為主的食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，條塊分割、政出多門(mén)的負(fù)面影響并不顯著。隨著人民生活水平不斷改善，多元化的食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)和日益緊密復(fù)雜的食品加工鏈條逐步建立起來(lái)。食物管理政出多門(mén)、投資分散、管理低效、產(chǎn)銷(xiāo)分管、內(nèi)外貿(mào)脫節(jié)等制度矛盾日益尖銳，加之市場(chǎng)機(jī)制不完善造成的地區(qū)分割，進(jìn)一步影響了我國(guó)食物供求體系的安全與效率，從而限制了中國(guó)農(nóng)業(yè)走向“大農(nóng)業(yè)”的可能。

食物安全戰(zhàn)略需要頂層設(shè)計(jì)

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)與食物管理的頂層設(shè)計(jì)實(shí)際上是以糧食為鏈條的部門(mén)割裂與分治，農(nóng)業(yè)及食物的管理職能被分散到了若干非農(nóng)部門(mén)。我國(guó)涉及農(nóng)業(yè)職能的部委多達(dá)十幾個(gè)。相比發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)行政管理體制，部門(mén)分割，各自為政，任務(wù)不明確，管理分散，任務(wù)和手段不一致，部門(mén)之間有利的事情互相爭(zhēng)奪，無(wú)利的事情互相推諉。有事大家一起干，出了問(wèn)題誰(shuí)都不負(fù)責(zé)任，矛盾難以在部門(mén)之間協(xié)商解決，只能將大量的矛盾上交國(guó)務(wù)院。國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)忙于協(xié)調(diào)，導(dǎo)致決策成本上升，決策效率降低，政令的執(zhí)行就更困難了。

部門(mén)利益還滲透于政策和法律的制定之中，導(dǎo)致政策法律的出臺(tái)扯皮多、困難大、時(shí)間長(zhǎng)，出臺(tái)后沒(méi)有一個(gè)具體部門(mén)督促實(shí)施，達(dá)不到應(yīng)有的效果。這一體制的形成，有其歷史原因，相關(guān)改革有待進(jìn)一步深化。我們改革的步伐越慢，在錯(cuò)誤的道路上走得就越遠(yuǎn)。近年來(lái)，農(nóng)業(yè)投資效率持續(xù)低下就是對(duì)頂層農(nóng)業(yè)與食物的管理職能割裂的最經(jīng)典“背書(shū)”。

當(dāng)前我國(guó)對(duì)于農(nóng)業(yè)的態(tài)度實(shí)際可以解讀為“重視農(nóng)業(yè)政策、輕視農(nóng)業(yè)部門(mén);重視支農(nóng)資金、輕視投資效率”，如果農(nóng)業(yè)投資效率始終不高，即使年度支農(nóng)資金有大幅度增長(zhǎng)，又有什么意義呢?發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，農(nóng)業(yè)是一個(gè)行業(yè)屬性極強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，其職能不適合分散于其他各個(gè)非農(nóng)業(yè)部門(mén)。因此，農(nóng)業(yè)的大部制改革才是解決包括糧食安全、食品安全、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收等問(wèn)題在內(nèi)的所有問(wèn)題的根本。

從頂層設(shè)計(jì)來(lái)看，當(dāng)前我們是以糧食為鏈條的部門(mén)分治。從政策實(shí)施來(lái)看，我們?nèi)匀皇且詮?qiáng)調(diào)傳統(tǒng)糧食安全為核心的政策體系。理論上講，糧食安全的實(shí)現(xiàn)有三個(gè)階段，第一階段的糧食安全是數(shù)量保障，第二階段的糧食安全是質(zhì)量保障，第三階段的糧食安全是強(qiáng)調(diào)保障食物的營(yíng)養(yǎng)與滿(mǎn)足消費(fèi)者的偏好。當(dāng)前，中國(guó)正處于從第二階段向第三階段轉(zhuǎn)型的過(guò)程中。因此，順勢(shì)而為，將傳統(tǒng)的糧食安全戰(zhàn)略調(diào)整為食物安全戰(zhàn)略，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與食物大部制改革的重要前提。

結(jié)語(yǔ)：實(shí)現(xiàn)食物安全任重道遠(yuǎn)

對(duì)于任何一個(gè)國(guó)家，實(shí)現(xiàn)食物安全都是一個(gè)復(fù)雜、艱巨而漫長(zhǎng)的過(guò)程。食物安全的實(shí)現(xiàn)受限于自然資源、人力資本、政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)狀況和技術(shù)水平等諸多條件，還面臨著來(lái)自國(guó)際市場(chǎng)的壓力。我國(guó)在糧食安全戰(zhàn)略在成功處理上述諸多問(wèn)題的過(guò)程中積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，但目前仍片面強(qiáng)調(diào)糧食生產(chǎn)規(guī)模和國(guó)家糧食儲(chǔ)備建設(shè)，尚未對(duì)國(guó)家食物安全狀況做出全面分析。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展取得了歷史性進(jìn)步和輝煌的成就。尤其是近十年，是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展最快、農(nóng)村變化最大、農(nóng)民得到實(shí)惠最多的時(shí)期之一，為今后我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是，我國(guó)人口負(fù)擔(dān)巨大，人均資源緊缺，隨著人民群眾的食物消費(fèi)需求日益增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

一是，人多地少、人增地減的矛盾長(zhǎng)期存在，水資源區(qū)域性、季節(jié)性短缺問(wèn)題日益突出，農(nóng)產(chǎn)品供給的資源性約束進(jìn)一步增強(qiáng)。

二是，居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)，肉蛋奶魚(yú)和瓜果蔬菜消費(fèi)顯著增加，部分農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性短缺。而且，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條不斷延長(zhǎng)，生物質(zhì)能源、飼料添加劑以及各種食品飲料等產(chǎn)品不斷開(kāi)發(fā)，農(nóng)產(chǎn)品加工對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)結(jié)構(gòu)提出了新的要求。

三是，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易不斷擴(kuò)大，隨著外資進(jìn)入我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域速度的加快，國(guó)際市場(chǎng)對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的影響更加直接。

四是，期貨市場(chǎng)較快發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品金融衍生品逐步開(kāi)發(fā)，資本市場(chǎng)與農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的聯(lián)系和滲透進(jìn)一步增強(qiáng)。更需要關(guān)注的是，我國(guó)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式是小規(guī)模農(nóng)戶(hù)分散生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，而我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)市場(chǎng)極為龐大且復(fù)雜多變，所以農(nóng)產(chǎn)品供需脫節(jié)的情況時(shí)有發(fā)生，解決“小農(nóng)戶(hù)”與“大市場(chǎng)”這一矛盾，依然任重道遠(yuǎn)。

因此，能否盡快形成對(duì)自然資源、人力資源、資金流向、制度安排、技術(shù)進(jìn)步、管理技巧、貿(mào)易規(guī)則和環(huán)境保護(hù)等系統(tǒng)要素的綜合調(diào)控能力，將成為建設(shè)中國(guó)特色食物安全戰(zhàn)略體系的最大挑戰(zhàn)。我國(guó)糧食安全戰(zhàn)略取得了巨大的成功，食物供給已經(jīng)有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在食物安全監(jiān)督調(diào)控體系的建設(shè)過(guò)程中，我國(guó)仍要時(shí)刻對(duì)“吃飯問(wèn)題”保持警惕，未雨綢繆。對(duì)于一個(gè)擁有世界人口五分之一的國(guó)家來(lái)說(shuō)，再小的食物問(wèn)題也可能成為大問(wèn)題。在國(guó)內(nèi)外環(huán)境日趨復(fù)雜的今天，食物的不安全隨時(shí)都有可能到來(lái)，這就需要我國(guó)時(shí)刻保持著警惕和危機(jī)感，為實(shí)現(xiàn)食物安全而努力奮斗，警鐘長(zhǎng)鳴。

作者系中國(guó)人民大學(xué)教授、博導(dǎo)

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村工作通訊》2014年第10期（有刪減、整理）

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